Идет загрузка документа
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в Закон Украины "О добровольном объединении территориальных общин" (относительно согласования процедур добровольного объединения территориальных общин и проведения очередных местных выборов)

Заключение к проекту закона Украины от 15.07.2015 № 2373а
Дата рассмотрения: 31.08.2015 Карта проходжения проекта

ВИСНОВОК
на проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо узгодження процедур добровільного об'єднання територіальних громад та проведення чергових місцевих виборів" (реєстр. N 2373а від 15.07.2015 р.)

У Головному науково-експертному управлінні розглянуто поданий законопроект, в якому пропонується внести зміни до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" (далі - Закон) з метою узгодження системи представницьких органів місцевого самоврядування із законодавством, удосконалення процедури об'єднання територіальних громад з урахуванням принципів реформування системи місцевих виборів та узгодження процедур проведення перших виборів із черговими місцевими виборами 2015 року (п. 2 пояснювальної записки).

За результатами аналізу поданого проекту вважаємо за необхідне зазначити наступне:

1. Головне науково-експертне управління в попередніх висновках вже звертало увагу на застосований нині законодавцем концептуально хибний, на наш погляд, підхід у вирішенні завдання об'єднання територіальних громад, який виглядає вразливим у концептуальному відношенні та не враховує цілої низки встановлених Конституцією України засад адміністративно-територіального устрою та здійснення місцевого самоврядування в Україні.

Системний аналіз положень частини першої статті 133, частин першої і третьої статті 140, статті 141, частини першої статті 143 Конституції України свідчить, що в Україні, як і в більшості держав світу, система місцевого самоврядування (первинним суб'єктом якого є територіальна громада) будується відповідно до системи адміністративно-територіального устрою (а не навпаки), яка передбачає поділ цілісної території держави на адміністративно-територіальні одиниці, які є просторовою основою для формування територіальних громад та утворення органів місцевого самоврядування. Концепція щодо утворення об'єднаних територіальних громад, які мають єдиний адміністративний центр, без одночасної ліквідації (реорганізації) існуючих адміністративно-територіальних одиниць та створення замість них нових укрупнених територіальних утворень містить ознаки невідповідності положенням розділів IX і XI Конституції України, яка хоч і не забороняє об'єднання територіальних громад, проте нерозривно пов'язує його із системою адміністративно-територіального устрою України, який, звісна річ, не може бути незмінним, раз і назавжди даним, а тому може вдосконалюватися відповідно до потреб суспільства і держави.

2. Одним з суттєвих недоліків проекту (як і чинних положень Закону) є відведення ключової ролі у вирішенні питань предмету проекту Закону органам виконавчої влади. Приміром, лише у разі відповідності меж об'єднаної територіальної громади межам, визначеним відповідним Перспективним планом формування територій громад, до такої об'єднаної територіальної громади застосовуються положення бюджетного законодавства та законодавства про вибори як до об'єднаної територіальної громади, що створена згідно із законом та перспективним планом формування територій громад (ч. 2 ст. 8 проекту Закону). Держава здійснює фінансову підтримку добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст шляхом надання об'єднаній територіальній громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади у разі, коли її межі повністю відповідають межам, визначеним Перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (ч. 1 ст. 10 проекту Закону).

У той час, як відповідно до чинних положень ст. 11 Закону перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Однак, такий механізм суперечить ідеології добровільного об'єднання територіальних громад, які зобов'язані по суті керуватися не законом, а перспективним планом формування територій громад відповідного регіону, згідно з методикою формування "спроможних" територіальних громад, що затверджується Кабінетом Міністрів України. Це відображається в тому, що законопроект фактично позбавляє державної підтримки ті громади, які не приймуть відповідних рішень про начебто "добровільне" об'єднання територіальних громад на основі "планів" Уряду.

Крім того, у ч. 7 ст. 7 Закону пропонується змінити адресата подання про утворення об'єднаної територіально громади з Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласної ради на Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації. Проте, такі новели також не узгоджуються з правовою природою органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади.

Опрос