Идет загрузка документа
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О сохранении грунтов и охране их плодородия

Заключение к проекту закона Украины от 20.01.2015 № 1798
Дата рассмотрения: 25.02.2015 Карта проходжения проекта

ВИСНОВОК
на проект Закону України "Про збереження ґрунтів та охорону їх родючості" (реєстр. N 1798 від 20.01.2015 р.)

Проект спрямований на подальше вдосконалення законодавчого регулювання відносин, пов'язаних з охороною та відтворенням родючості ґрунтів, їх раціональним використанням. У ньому визначаються основні принципи державної політики в даній сфері суспільних відносин, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань охорони ґрунтів, збереження їх родючості, а також зміст, цілі та завдання обліку грунтів, їх обстеження, моніторингу, агрохімічної паспортизації, бонітування. Крім цього, в проекті встановлюються права та обов'язки землевласників та землекористувачів у даній сфері, вимоги до охорони ґрунтів у процесі господарської діяльності, системи стандартизації і нормування в сфері збереження ґрунтів та охорони їх родючості, регламентуються питання економічного стимулювання та фінансування ґрунтоохоронних заходів, а також здійснення державного контролю у даній сфері.

Розглянувши проект, Головне управління вважає за доцільне висловити щодо його змісту наступні зауваження та пропозиції.

1. Насамперед, слід звернути увагу на те, що у даний час відносини щодо збереження ґрунтів та охорони їх родючості регулюються на підставі відповідних положень Земельного кодексу України (у подальшому - ЗК України) та Закону України "Про охорону земель". Причому останній Закон, згідно з його преамбулою, визначає "правові, економічні та соціальні основи охорони земель з метою забезпечення їх раціонального використання, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, інших корисних властивостей землі, збереження екологічних функцій ґрунтового покриву та охорони довкілля". У ньому, зокрема, дається визначення змісту термінів "ґрунт", "деградація ґрунтів", "охорона ґрунтів", "родючість ґрунтів" тощо, встановлюються окремі повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування у цій сфері, визначаються зсади економічного стимулювання впровадження заходів щодо використання та охорони земель і підвищення родючості ґрунтів тощо. За цих умов, на думку управління, з точки зору забезпечення системності законодавства та запобігання виникненню суперечностей у ньому, які ускладнюватимуть застосування відповідних норм на практиці, було б доцільніше вдосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері охорони ґрунтів та забезпечення їх родючості здійснювати шляхом внесення необхідних для цього змін до Закону України "Про охорону земель", а не шляхом прийняття спеціального закону про ґрунти та їх родючість, як це пропонується суб'єктом права законодавчої ініціативи. Тим більш, що згідно з визначенням змісту терміну "земля" (ст. 1 Закону України "Про охорону землі") під нею розуміється "поверхня суші з ґрунтами, корисними копалинами та іншими природними елементами, що органічно поєднані та функціонують разом з нею".

2. Проект перевантажений нормами загального, описового характеру, що не є властивим для спеціальних законів, які мають внормовувати процедурні питання, визначати конкретні механізми реалізації певних вимог. Насамперед, це стосується тих положень проекту, в яких визначаються повноваження у даній сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування, обсяг яких складає майже третину проекту (розділ II). При цьому ці положення у багатьох випадках не несуть належного регламентаційного навантаження. Як приклад, можна навести ст. 10 проекту, яка визначає повноваження районних рад у даній сфері. До таких повноважень: реалізацію державної політики, реалізацію регіональних програм з охорони ґрунтів та "вирішення інших питань" у даній сфері. Проте, зазначені положення, на нашу думку, не дають системного уявлення про можливості районних рад у вирішенні проблем збереження родючості ґрунтів, їх охорони. В цілому відповідні повноваження органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування доцільніше, на думку управління, визначати не у окремому розділі проекту, а у контексті тих чи інших функцій регулювання відповідних суспільних відносин, здійснення яких регламентується конкретними статтями проекту. Наприклад, у частині 3 ст. 19 проекту необхідно визначити орган, відповідальний за організацію великомасштабного обстеження ґрунтового покриву; у частині 4 ст. 19 проекту, де визначаються органи, які приймають рішення з детального обстеження ґрунтового покриву, доцільно розмежувати їх повноваження з цього питання. У ст. 20 "Моніторинг ґрунтів" проекту варто визначити перелік органів, які мають організовувати даний вид моніторингу в Україні.

Не є мотивованим, на думку управління, включення у перелік органів, на які покладається регулювання у сфері збереження ґрунтів (частина 1 ст. 6 проекту) Верховної Ради України, яка, до того ж, у подальшому у проекті не згадується. Не визначено також, за яким принципом мають розмежовувати свої повноваження обласні та районні ради, повноваження яких у проекті визначені майже ідентично (статті 9 та 10 проекту).

Деякі положення проекту вимагають своєї подальшої конкретизації, без якої реалізація відповідних приписів буде вкрай ускладнена. Зокрема, йдеться про ст. 36 проекту, у якій розглядаються питання державного контролю у сфері збереження ґрунтів та охорони їх родючості. В ній, зокрема, відсутня необхідна у даному випадку інформація про органи, які мають здійснювати такий контроль. З огляду на це виникає питання, кого саме стосуються приписи про розгляд звернень юридичних і фізичних осіб, участь у роботі комісій під час прийняття в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, розгляд документації із землеустрою, аналіз результатів моніторингу ґрунтів та агротехнічної паспортизації. Крім цього, не враховано те, що важливе значення у даній сфері має також самоврядний та громадський контроль. Зміст ст. 37 проекту не дає уявлення ні про види юридичної відповідальності (адміністративна, кримінальна, цивільно-правова) за скоєння правопорушень у цій сфері, ні про їх склади.

3. Вихідне значення для розвитку законодавства з охорони ґрунтів мають правові принципи, що визначають основні напрямки вирішення ґрунтоохоронної політики держави. У проекті (ст. 4) зроблена спроба їх визначення, яка, на нашу думку, є не досить вдалою. Річ у тому, що у згаданій статті по суті визначається комплекс заходів, що має здійснюватися у сфері збереження ґрунтів та охорони їх родючості ("заходи економічного стимулювання та юридичної відповідальності", "заходи з підвищення родючості ґрунтів та відтворення деградованих ґрунтів", "заходи із збереження ґрунтів", "участь громадськості та суспільства у прийнятті рішень у сфері збереження ґрунтів" тощо). У зв'язку з цим зазначену статтю доцільно доопрацювати із урахуванням наукових рекомендацій щодо визначення принципів охорони ґрунтів, до яких, зокрема, відносять: принцип цілісності ґрунтового покриву, який полягає у протидії руйнуванню ґрунтового покриву земельних ділянок; принцип невіддільності ґрунтового покриву від земельних ділянок сільськогосподарського призначення, оскільки це є умовою їх функціонування як основного засобу аграрного виробництва та природного ресурсу; принцип єдності сільськогосподарської та консервативної охорони ґрунтів, суть якого полягає в тому, що консервативна (несільськогосподарська) охорона ґрунтів є важливою умовою поліпшення ефективності їх агротехнічної охорони; принцип збереження та відновлення екологічних та сільськогосподарських властивостей ґрунтів, які впливають на рівень родючості ґрунтів та стан їх біорізноманіття тощо.

Опрос