Идет загрузка документа
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О прокуратуре

Заключение к проекту закона Украины от 05.11.2013 № 3541
Дата рассмотрения: 06.11.2013 Карта проходжения проекта

ВИСНОВОК
на проект Закону України "Про прокуратуру"

У законопроекті пропонується визначити правові засади організації прокуратури України, систему прокуратури, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему і загальний порядок забезпечення діяльності прокуратури. Зокрема, до основних новел (у порівнянні з чинною редакцією Закону України "Про прокуратуру") можна віднести: 1) скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий "загальний нагляд"); 2) запровадження особливого порядку призначення прокурорів на посаду (безстроково) та звільнення їх з посади (крім Генерального прокурора України); 3) значне розширення повноважень прокурора для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді; 4) визначення підстав та порядку здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів; 5) запровадження системи органів прокурорського самоврядування (всеукраїнська конференція працівників прокуратури та Рада прокурорів України) тощо.

За результатами вивчення законопроекту у межах наданого Головному управлінню надзвичайно стислого проміжку часу вважаємо за необхідне висловити до нього такі зауваження та пропозиції.

Зауваження та пропозиції до проекту в цілому

1. Юридично необґрунтованою, на наш погляд, є пропозиція законопроекту щодо призначення регіональних та місцевих прокурорів на посаду безстроково (частина третя статті 16 проекту). Така позиція обумовлена підвищенням внаслідок запровадження такого порядку вірогідності виникнення корупційних ризиків. Адже у випадку, коли, наприклад, районний прокурор беззмінно обіймає посаду протягом тривалого часу, ризик вчинення ним відповідних службових зловживань (у тому числі й корупційного характеру) значно збільшується.

На нашу думку, у законопроекті має бути передбачена або ротація прокурорів відповідних рівнів (наприклад, кожні 5 років), або ж закріплено конкретний строк призначення прокурора на посаду. Так, наприклад, відповідно положень Закону Республіки Польща "Про прокуратуру" від 20 червня 1985 року апеляційний та окружний прокуратори призначаються строком на шість років і не можуть бути знову призначені безпосередньо після завершення цієї каденції для виконання тих самих функцій (частина сьома статті 13, частина сьома статті 13а). Що ж стосується районних прокураторів, то термін їх повноважень становить чотири роки (частина сьома статті 13b).

2. Невиправданим та необґрунтованим вважаємо розповсюдження на прокурорів гарантій незалежності у тому ж обсязі, який передбачений для суддів. У першу чергу, це стосується процедури призначення прокурорів на посади, яка до того ж обумовлює створення Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів України та регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів (статті 28 - 36 законопроекту).

Фактично законопроектом пропонується надати прокурорам ті ж гарантії, які чинним законодавством передбачені для суддів. Але наявність аналогічних зазначеним вище гарантій у суддів обумовлена особливостями їх правового статусу, зокрема, тим, що їх основним завданням відповідно до статті 51 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 127 Конституції України є здійснення правосуддя, а отже, прийняття правових рішень остаточного характеру, причому кожен суддя приймає такі рішення самостійно. У свою чергу, на прокурора в судовому процесі Основний Закон України покладає лише підтримання державного обвинувачення та представництво інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом (стаття 121 Конституції України). Прокурор не завжди є (подібно до судді) процесуально самостійною фігурою і частіш за все працює під керівництвом інших прокурорів більш високого рівня. З огляду на це, навряд чи можна на законодавчому рівні встановлювати однакові гарантії незалежності як для суддів, так і для прокурорів.

Те ж саме стосується й низки соціальних гарантій, передбачених законопроектом для прокурорів усіх рівнів (статті 86 - 97 законопроекту).

При цьому у Пояснювальній записці чомусь зазначено, що реалізація положень проекту не потребуватиме додаткових витрат з Державного бюджету України. З цим навряд чи можна погодитися, оскільки навіть забезпечення відповідними приміщеннями та "обслуговуючим" персоналом розгалуженої системи кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів потребуватиме значних фінансових затрат. Враховуючи це вважаємо, що у даному випадку має місце порушення вимог частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.

3. Поряд з відмовою від функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (як це і вимагається пунктом 9 Перехідних положень Конституції України) у законопроекті одночасно розширяються повноваження прокурорів для здійснення іншої функції - представництва інтересів громадянина або держави в суді, які майже нічим не відрізняються від тих, що здійснювалися прокурорами в межах існуючого раніше "загального нагляду" (стаття 24 законопроекту).

Між тим, зі змісту законопроекту не ясно, навіщо для здійснення такого представництва в суді прокурору надається право, наприклад, безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, які знаходяться у цих суб'єктів, у тому числі документів, що містять комерційну таємницю, інформацію з обмеженим доступом чи загальні відомості про стан захисту прав та інтересів громадян або держави і заходів щодо їх забезпечення. І це при тому, що таке представництво, як правило, здійснюється прокурором під час судового провадження у цивільних та адміністративних справах.

На наш погляд, у даному випадку цілком виправданим було б звернення прокурора до суду з відповідним клопотанням про витребування необхідних документів у якості доказу у відповідній категорії справ. Крім того, звертаємо увагу, що навіть адвокат у якості захисника чи представника з метою надання правової допомоги клієнту не має такого обсягу прав (див. статтю 20 "Про адвокатуру та адвокатську діяльність").

Що ж стосується здійснення представництва в суді інтересів громадянина або держави під час кримінального провадження "у випадку заподіяння громадянину або державі шкоди внаслідок вчинення кримінального правопорушення чи іншого суспільно небезпечного діяння, передбаченого законом про кримінальну відповідальність" (частина четверта статті 24 проекту), то, на наш погляд, відповідні положення проекту є дещо нелогічними. Адже виходячи з буквального тлумачення змісту частини четвертої статті 24 законопроекту таке представництво може здійснюватися під час судового розгляду в межах будь-якого кримінального провадження, оскільки наявність істотної шкоди, заподіяної громадянину або державі, є однією з обов'язкових ознак злочинного діяння (стаття 11 Кримінального кодексу України).

Опрос