Идет загрузка документа (71 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в Закон Украины "Об основных принципах и требованиях к безопасности и качеству пищевых продуктов" относительно привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере безопасности и отдельных показателей качества пищевых продуктов (неофициальный текст)

Субъект законодательной инициативы
Проект, Неофициальный текст от 08.09.2015

ЗАКОН УКРАЇНИ

Про внесення змін до Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо притягнення до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів

Верховна Рада України постановляє:

I. Внести до Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., N 41 - 42, ст. 2024) такі зміни:

1. Абзац п'ятий частини другої статті 4 викласти в такій редакції:

"видачі та анулювання експлуатаційного дозволу, прийняття рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів;".

2. У статті 9:

1) пункт 9 частини першої викласти в такій редакції:

"9) у визначених законом випадках складати протоколи про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та/або приймати рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів;";

2) пункти 3 - 4 частини третьої викласти в такій редакції:

"3) у визначених законом випадках складати протоколи про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та/або приймати рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів;

4) видавати, переоформляти, анулювати та поновлювати експлуатаційні дозволи у передбачених законом випадках;".

3. Частину чотирнадцяту статті 12 виключити.

4. У статті 23:

1) абзац другий частини шостої викласти в такій редакції:

"Видача експлуатаційного дозволу здійснюється після надання компетентному органу документа про внесення плати за його видачу.";

2) частину сьому після слова "переоформлення," доповнити словами "поновлення та";

3) частину двадцять другу викласти в такій редакції:

"22. Переоформлення експлуатаційного дозволу та видача його дубліката здійснюються з підстав, у порядку та строки, що встановлені законодавством про дозвільну систему у сфері господарської діяльності.".

5. Статтю 24 викласти в такій редакції:

"Стаття 24. Анулювання та поновлення експлуатаційного дозволу

1. Анулювання та поновлення експлуатаційного дозволу здійснюються з підстав, у порядку та строки, що встановлені цим Законом та/або законодавством про дозвільну систему у сфері господарської діяльності.

2. Експлуатаційний дозвіл анулюється, якщо протягом останніх дванадцяти місяців стосовно оператора ринку прийнято два рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, обґрунтованість яких підтверджена постановами адміністративного суду. Рішення про анулювання експлуатаційного дозволу приймається не пізніше трьох робочих днів з дня отримання компетентним органом документів, що підтверджують набуття чинності відповідними постановами адміністративного суду.

3. Дія експлуатаційного дозволу припиняється через п'ять робочих днів з дня прийняття рішення про його анулювання.

4. Рішення про анулювання експлуатаційного дозволу вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі чи надсилається оператору ринку рекомендованим поштовим відправленням не пізніше трьох робочих днів із дня прийняття рішення.

5. Інформація про анулювання експлуатаційного дозволу вноситься до відповідного реєстру та оприлюднюється компетентним органом на його офіційному веб-сайті протягом трьох робочих днів з дня прийняття відповідного рішення.

6. Оператор ринку, дія експлуатаційного дозволу якого припинена, не має права здійснювати виробництво та/або обіг харчових продуктів на відповідних потужностях.

7. Оператор ринку, дія експлуатаційного дозволу якого припинена, має право звернутись із заявою про видачу експлуатаційного дозволу в загальному порядку.".

6. У пункті 4 частини першої статті 37 слово "тимчасово" виключити.

7. У статті 64:

1) після частини першої доповнити новою частиною другою такого змісту:

"2. Якщо правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, відповідальність за яке встановлено пунктами 2 - 6, 8, 9 частини першої статті 64 цього Закону, вчинено оператором ринку за останні 3 роки вперше, державний інспектор видає оператору ринку припис щодо усунення порушень вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів без оформлення протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.".

У зв'язку з цим частини другу і третю вважати відповідно частинами третьою і четвертою;

2) частину третю викласти в такій редакції:

"3. Під час визначення розміру штрафу враховується: категорія ризику щодо безпечності харчового продукту; кількість правопорушень у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, вчинених оператором ринку за останні 3 роки; наявність та кількість потерпілих, яким правопорушенням заподіяно шкоду; розмір шкоди, завданої правопорушенням; визнання оператором ринку факту вчинення ним правопорушення.";

3) у частині четвертій слово "правопорушення" замінити словом "порушення".

8. Статтю 65 викласти у такій редакції:

"Стаття 65. Провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів

1. Провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону та Кодексу адміністративного судочинства України.

2. За фактом вчинення правопорушення, відповідальність за яке встановлено частиною першою статті 64 цього Закону (крім випадків, визначених частиною другою статті 64 цього Закону), складається протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (далі - протокол), форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

3. У протоколі зазначаються:

1) дата і місце його складення;

2) посада, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи компетентного органу, яка склала протокол;

3) відомості про особу, щодо якої складено протокол;

4) місце, час вчинення і суть правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів;

5) посилання на положення нормативно-правового акта (із зазначенням відповідної статті (пункту), її частини чи абзацу), який було порушено оператором ринку;

6) вид відповідальності, що застосовується до оператора ринку відповідно до частини першої статті 64 цього Закону (штраф із зазначенням його розміру; відкликання та/або вилучення з обігу харчових продуктів);

7) відомості про свідків та/або потерпілих, якщо вони є;

8) пояснення особи, щодо якої складено протокол, або її представника чи запис про відмову від надання пояснень;

9) рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів (за наявності підстав для такого зупинення);

10) інші відомості, які сприяють всебічному та об'єктивному розгляду і вирішенню справи (за їх наявності).

4. Особа, щодо якої складено протокол, або її представник мають право викласти у протоколі або на окремому аркуші, що додається до нього, свої пояснення щодо змісту протоколу. У разі відмови особи, щодо якої складено протокол, від надання пояснень щодо змісту протоколу у ньому робиться відповідний запис.

5. Протокол підписується особою, що його склала, у двох примірниках, один з яких вручається особі, щодо якої складено протокол, або її представникові. У разі відмови особи, щодо якої складено протокол, або її представника від отримання примірника протоколу, останній повинен бути надісланий особі, щодо якої складено протокол, рекомендованим поштовим відправленням з повідомленням про вручення не пізніше наступного робочого дня після його складання.

6. Не пізніше наступного робочого дня з дня складення протоколу компетентний орган звертається до адміністративного суду з адміністративним позовом про підтвердження обґрунтованості протоколу, розгляд якого здійснюється у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

7. Сплата штрафу не звільняє оператора ринку харчових продуктів від обов'язку щодо усунення допущеного правопорушення, а також від відшкодування заподіяної внаслідок такого правопорушення шкоди (завданих збитків).

8. У випадку вчинення оператором ринку правопорушення, відповідальність за яке встановлена частиною першою статті 64 цього Закону, державний інспектор має право прийняти рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, якщо таке виробництво та/або обіг становлять загрозу для здоров'я та/або життя людей. Рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів повинно обмежувати відповідну господарську діяльність лише в частині, що є необхідною та достатньою для ліквідації загрози для здоров'я та/або життя людей, та повинно містити вказівку, який конкретний вид діяльності та з використанням якої потужності (її частини) підлягає зупиненню. Рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів може бути оформлено окремим документом або бути викладеним у протоколі.

9. Не пізніше наступного робочого дня після прийняття рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів компетентний орган повинен звернутись до адміністративного суду з адміністративним позовом про підтвердження обґрунтованості такого рішення.

10. Рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів набирає чинності у день його вручення операторові ринку чи оприлюднення на офіційному веб-сайті компетентного органу та діє протягом визначеного таким рішенням строку з урахуванням обмежень, встановлених частиною одинадцятою цієї статті.

11. Рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів продовжує діяти після спливу 10 робочих днів з моменту набрання ним чинності лише за умови підтвердження його обґрунтованості відповідною постановою адміністративного суду.

12. Оператор ринку має право достроково відновити виробництво та/або обіг харчових продуктів, якщо:

1) компетентний орган у визначений цим Законом строк не подав до суду позовної заяви про підтвердження обґрунтованості рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів;

2) суд повернув позовну заяву компетентного органу про підтвердження обґрунтованості рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів чи залишив її без розгляду;

3) суд відмовив у відкритті провадження за позовною заявою компетентного органу про підтвердження обґрунтованості рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів або закрив відповідне провадження;

4) суд не ухвалив постанови до спливу 10 робочих днів з моменту набрання чинності рішенням про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів (у такому випадку виробництво та/або обіг харчових продуктів може бути відновлено на строк до моменту набрання чинності відповідною постановою суду);

5) суд ухвалив постанову про відмову у задоволенні позову компетентного органу (повністю або в частині визнання обґрунтованості рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів) або постанову про відсутність підстав для зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів (у випадку усунення або припинення існування обставин, які стали підставою для відповідного позову компетентного органу);

6) компетентний орган скасував рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів;

7) суд, який ухвалив постанову про підтвердження обґрунтованості рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, постановив ухвалу про задоволення заяви оператора ринку про скасування вказаного рішення на підставі усунення або припинення існування обставин, які стали підставою для його прийняття.

13. Після набрання чинності постановою адміністративного суду про підтвердження обґрунтованості протоколу в частині накладення штрафу компетентному органу видається відповідний виконавчий лист.".

II. Прикінцеві та перехідні положення

1. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, але не раніше набрання чинності Законом України від 22 липня 2014 р. N 1602-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів".

2. Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з дня, наступного за днем опублікування цього Закону:

привести у відповідність із цим Законом свої нормативно-правові акти;

забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади України їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

 

Голова Верховної Ради
України

В. ГРОЙСМАН

 

* * *

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо притягнення до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів"

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Законом України від 22 липня 2014 р. N 1602-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів" викладено у новій редакції Закон України "Про безпечність та якість харчових продуктів" (набирає чинності 20.09.2015). Одночасно із цим Закон України "Про безпечність та якість харчових продуктів" отримає нову назву - "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" (далі - Закон).

Проект закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо притягнення до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів" (далі - проект Закону) передбачає розв'язання проблеми недосконалого регулювання Законом процедури притягнення до відповідальності операторів ринку харчових продуктів за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Так, статті 64 та 65 Закону встановлюють заходи відповідальності за правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (далі - правопорушення) та визначають процедуру оформлення відповідного протоколу про правопорушення. Однак при цьому Закон не встановлює:

- правил визначення суду, який розглядатиме справу та ухвалюватиме рішення про притягнення до відповідальності;

- процедури розгляду справи судом;

- порядку оскарження та виконання рішення суду про застосування заходів відповідальності.

Закон не містить також і положень, які дозволяли б визначити належність відповідних відносин до сфери дії одного з чинних процесуальних кодексів (Кодекс адміністративного судочинства України, Кодекс України про адміністративні правопорушення тощо).

Таким чином, заходи відповідальності за правопорушення, встановлені Законом, фактично не можуть бути застосовані. Відповідно значна кількість положень Закону є правилами, дотримання яких не забезпечено заходами державного примусу. У свою чергу, відсутність дієвого механізму притягнення до відповідальності операторів ринку ставить під загрозу життя та здоров'я споживачів харчових продуктів.

Існує також проблема, зумовлена тим, що відповідно до частини одинадцятої статті 65 Закону компетентний орган має право прийняти рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, що несуть загрозу для здоров'я та/або життя людей, у випадках, передбачених частиною першою статті 64 цього Закону. Разом з тим частина перша статті 64 Закону не встановлює таких випадків. Отже, компетентний орган не матиме змоги застосувати тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів. Водночас можливість застосування такого заходу вважається кращою міжнародною практикою та встановлена Регламентом (ЄС) Європейського парламенту та Ради ЄС від 29 квітня 2004 р. N 882/2004 щодо офіційного контролю, який здійснюється з метою забезпечення перевірки дотримання законодавства про харчову продукцію та корми, а також правил щодо здоров'я та благополуччя тварин. Відповідність законодавства України вказаному Регламенту є не тільки важливим аспектом гармонізації українського законодавства із законодавством ЄС, але й ефективним засобом забезпечення безпечності харчових продуктів, а також одним із механізмів, що сприяє можливості експорту вітчизняної харчової продукції до країн ЄС.

Крім того, статтею 24 Закону передбачено механізм тимчасового припинення дії експлуатаційного дозволу, який може бути застосований головним державним інспектором, якщо оператор ринку не виконує вимоги розпорядження про тимчасове припинення функціонування потужності (її частини) та/або тимчасову заборону обігу санітарних заходів. Наслідком тимчасового припинення дії експлуатаційного дозволу є заборона відповідному оператору ринку здійснювати виробництво, реалізацію та/або обіг харчових продуктів на відповідних потужностях. Закон не визначає максимальний строк тимчасового припинення дії експлуатаційного дозволу та не встановлює для головного державного інспектора інших обмежень для застосування такого заходу.

Також частиною одинадцятою статті 65 Закону передбачено право компетентного органу прийняти рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, що несуть загрозу для здоров'я та/або життя людей, строком не більш як на 10 календарних днів з поданням відповідної заяви до суду не пізніше наступного робочого дня після прийняття такого рішення.

Є очевидним, що стаття 24 і частина одинадцята статті 65 Закону встановлюють по суті один і той самий захід відповідальності, однак по різному визначають порядок його застосування.

Вказана суперечність між різними нормами Закону може призвести до зловживань з боку головних державних інспекторів та не відповідає статті 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", яка проголошує принципи передбачуваності та прозорості державної регуляторної політики.

Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", який визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, використовує поняття анулювання документа дозвільного характеру і взагалі не передбачає можливості тимчасового припинення його дії.

Відповідно до частини четвертої статті 24 Закону поновлення дії експлуатаційного дозволу здійснюється після усунення причин, що стали підставою для такого припинення. Частина шоста статті 23 Закону передбачає внесення плати за поновлення дії вказаного дозволу. Частиною сьомою статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" встановлено, що поновленню підлягають тільки безпідставно анульовані документи дозвільного характеру, та не передбачено платності такої процедури.

Крім того, в Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, відсутній такий вид державного нагляду, як тимчасове припинення виробництва. Частиною четвертою статті 4 вказаного Закону уповноважено органи державного нагляду (контролю) зупиняти виробництво (виготовлення) або реалізацію продукції.

Недоліком Закону є положення про те, що при визначенні штрафу враховується категорія ризику щодо безпечності харчового продукту (частина друга статті 64 Закону). Така редакція відповідного формулювання залишає відкритим питання, чи повинні братись до уваги фактори, які стосуються особи оператора ринку та його попередньої діяльності, а також інші важливі обставини вчинення конкретного правопорушення, що впливають на його суспільну небезпечність. Це не дозволятиме визначати найбільш обґрунтований та справедливий розмір штрафу, що, у свою чергу, знижуватиме превентивне значення відповідних заходів відповідальності.

Вказані вище проблеми не можуть бути розв'язані за допомогою ринкових механізмів, оскільки відповідне питання належить до сфери публічного права і можливість використання ринкових механізмів виключається.

Проблеми, якщо їх не вирішити, справлятимуть негативний вплив на невизначене коло суб'єктів (фізичних і юридичних осіб), оскільки відповідна система державного контролю у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів не працюватиме у визначений Законом спосіб.

2. Мета і шляхи її досягнення

Стратегічною метою проекту Закону є забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів. Ця мета включає в себе наступні цілі державного регулювання:

встановлення механізму притягнення до відповідальності операторів ринку, який враховує баланс інтересів суспільства (споживачів), пов'язаних з отриманням безпечних харчових продуктів, та інтересів операторів ринку, пов'язаних із недопущенням безпідставного та невиправданого з точки зору захисту життя або здоров'я людини втручання держави в їх господарську діяльність;

застосування до операторів ринку заходів відповідальності, які є необхідними та достатніми для унеможливлення навмисного повторення ними відповідної протиправної поведінки у майбутньому;

встановлення критеріїв визначення розміру штрафу, що дозволятиме у кожному конкретному випадку призначити найбільш справедливе покарання з точки зору суспільної небезпечності відповідного правопорушення та з точки зору превентивних заходів;

вдосконалення механізму, який надає можливість оператору ринку, що вперше вчинив правопорушення з невисоким ступенем загрози для здоров'я людини, виправити помилку без сплати відповідного штрафу.

Проект Закону передбачає, що досягнення вказаної мети буде здійснено шляхом впровадження наступних положень:

розмір штрафу визначається державним інспектором з урахуванням різних обставин (категорія ризику щодо безпечності харчового продукту; кількість правопорушень у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, вчинених оператором ринку за останні 3 роки; наявність та кількість потерпілих, яким правопорушенням заподіяно шкоду; розмір шкоди, завданої правопорушенням; визнання оператором ринку факту вчинення ним правопорушення) та зазначається у протоколі про правопорушення;

обґрунтованість протоколу про правопорушення та рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів повинна бути підтверджена адміністративним судом у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України;

не пізніше наступного дня після складання протоколу компетентний орган зобов'язаний звернутися до адміністративного суду з адміністративним позовом про підтвердження обґрунтованості протоколу про правопорушення (особливості провадження за такими позовами наразі встановлено статтею 1836 Кодексу адміністративного судочинства України);

штраф, встановлений Законом України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", підлягає сплаті (стягненню) після підтвердження судом обґрунтованості протоколу про правопорушення;

експлуатаційний дозвіл анулюється на загальних підставах, встановлених Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а також якщо протягом останніх дванадцяти місяців стосовно оператора ринку прийнято два рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, обґрунтованість яких підтверджена постановами адміністративного суду (спеціальна підстава анулювання, можливість встановлення якої законом передбачено нормою абзацу восьмого частини сьомої статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності");

дія експлуатаційного дозволу припиняється через п'ять робочих днів з дня прийняття рішення про його анулювання (можливість встановлення спеціального строку припинення дії документа дозвільного характеру після його анулювання передбачено нормою абзацу десятого частини сьомої статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності");

якщо правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, відповідальність за яке встановлено пунктами 2 - 6, 8, 9 частини першої статті 64 цього Закону (правопорушення, що, як правило, не становлять безпосередньої загрози для життя чи здоров'я людини), вчинено оператором ринку за останні 3 роки вперше, державний інспектор обмежується видачею оператору ринку припису щодо усунення порушень вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів (протокол про правопорушення при цьому не складається).

3. Правові аспекти

У даній сфері правового регулювання діють Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України та Закон України "Про безпечність та якість харчових продуктів" (з 20 вересня 2015 р. - Закон України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів").

Реалізація проекту Закону не потребує внесення змін до інших законодавчих актів або визнання будь-яких нормативно-правових актів такими, що втратили чинність.

4. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту Закону не потребує додаткових матеріальних та інших витрат державного та/або місцевих бюджетів.

5. Позиція заінтересованих органів

Проект Закону потребує погодження із Державною ветеринарною та фітосанітарною службою України, Міністерством фінансів України, Міністерством охорони здоров'я України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Державною регуляторною службою України та проведення правової експертизи Міністерством юстиції України.

6. Регіональний аспект

Проект Закону не стосується питання розвитку адміністративно-територіальних одиниць та його положення не впливають на регіональний розвиток.

61. Запобігання дискримінації

У проекті Закону відсутні положення, які містять ознаки дискримінації.

7. Запобігання корупції

Проект Закону встановлює детальні правила притягнення до відповідальності операторів ринку за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів. Наявність таких правил обмежує свободу дій органів державної влади, зменшуючи таким чином, ризики корупційних правопорушень. Тому ризики вчинення корупційних правопорушень за наслідками прийняття проекту Закону відсутні.

8. Громадське обговорення

З метою громадського обговорення проект Закону оприлюднено на офіційному веб-сайті Мінагрополітики України (www.minagro.gov.ua, підрозділ "Проекти регуляторних актів" розділу "Регуляторна політика").

9. Позиція соціальних партнерів

Положення проекту Закону не стосуються соціально-трудової сфери та прав осіб з обмеженими можливостями.

10. Оцінка регуляторного впливу

Проект Закону є регуляторним актом, який відповідає всім принципам державної регуляторної політики.

Проект Закону підпорядковує процедуру притягнення до відповідальності операторів ринку харчових продуктів за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів уже існуючому та успішно застосовуваному механізму, встановленому статтею 1836 Кодексу адміністративного судочинства України, що регулює особливості провадження у справах про підтвердження обґрунтованості вжиття суб'єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Такий підхід забезпечить оперативний судовий контроль за діяльністю компетентного органу.

Крім того, проект Закону деталізує та вдосконалює процедуру застосування компетентним органом зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, що передбачено Регламентом (ЄС) N 882/2004 Європейського парламенту та Ради ЄС від 29 квітня 2004 р. щодо офіційного контролю, який здійснюється з метою забезпечення перевірки дотримання законодавства про харчову продукцію та корми, а також правил щодо здоров'я та благополуччя тварин.

Проект Закону скасовує плату за поновлення дії експлуатаційного дозволу, запроваджує додаткові критерії, які повинні враховуватись при визначенні розміру штрафу, та містить інші положення, що зменшують регуляторний вплив на операторів ринку харчових продуктів.

101. Вплив реалізації акта на ринок праці

Реалізація проекту Закону не вплине на ринок праці.

11. Прогноз результатів

Прийняття Закону забезпечить:

створення дієвого механізму притягнення до відповідальності операторів ринку харчових продуктів, що забезпечуватиме виконання (дотримання) ними вимог, встановлених Законом;

встановлення прозорої та справедливої процедури притягнення операторів ринку харчових продуктів до відповідальності, яка забезпечуватиме превентивну оцінку судом законності дій компетентного органу;

приведення законодавства України у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів у відповідність з окремими положеннями Регламенту (ЄС) N 882/2004 Європейського парламенту та Ради ЄС від 29 квітня 2004 р. щодо офіційного контролю, який здійснюється з метою забезпечення перевірки дотримання законодавства про харчову продукцію та корми, а також правил щодо здоров'я та благополуччя тварин;

створення умов, що полегшують процес захисту порушених прав споживача харчових продуктів у цивільно-правовому порядку (відповідна постанова адміністративного суду про визнання обґрунтованим протоколу про правопорушення буде належним доказом протиправності відповідних дій оператора ринку).

 

Міністр аграрної політики
та продовольства України

О. М. Павленко

 

* * *

АНАЛІЗ РЕГУЛЯТОРНОГО ВПЛИВУ
проекту закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо притягнення до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів"

1. Проблема, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання

Законом України від 22 липня 2014 р. N 1602-VII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо харчових продуктів" викладено у новій редакції Закон України "Про безпечність та якість харчових продуктів" (набирає чинності 20.09.2015). Одночасно із цим Закон України "Про безпечність та якість харчових продуктів" отримає нову назву - "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" (далі - Закон).

Проект Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо притягнення до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів" (далі - проект Закону) передбачає розв'язання проблеми недосконалого регулювання Законом процедури притягнення до відповідальності операторів ринку харчових продуктів за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Так, статті 64 та 65 Закону встановлюють заходи відповідальності за правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (далі - правопорушення) та визначають процедуру оформлення відповідного протоколу про правопорушення. Однак при цьому Закон не встановлює:

- правил визначення суду, який розглядатиме справу та ухвалюватиме рішення про притягнення до відповідальності;

- процедури розгляду справи судом;

- порядку оскарження та виконання рішення суду про застосування заходів відповідальності.

Закон не містить також і положень, які дозволяли б визначити належність відповідних відносин до сфери дії одного з чинних процесуальних кодексів (Кодекс адміністративного судочинства України, Кодекс України про адміністративні правопорушення тощо).

Таким чином, заходи відповідальності за правопорушення, встановлені Законом, фактично не можуть бути застосовані. Відповідно значна кількість положень Закону є правилами, дотримання яких не забезпечено заходами державного примусу. У свою чергу, відсутність дієвого механізму притягнення до відповідальності операторів ринку ставить під загрозу життя та здоров'я споживачів харчових продуктів.

Існує також проблема, зумовлена тим, що відповідно до частини одинадцятої статті 65 Закону компетентний орган має право прийняти рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, що несуть загрозу для здоров'я та/або життя людей, у випадках, передбачених частиною першою статті 64 цього Закону. Разом з тим, частина перша стаття 64 Закону не встановлює таких випадків. Отже, компетентний орган не матиме змоги застосувати тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів. Водночас, можливість застосування такого заходу вважається кращою міжнародною практикою та встановлена Регламентом (ЄС) Європейського парламенту та Ради ЄС від 29 квітня 2004 р. N 882/2004 щодо офіційного контролю, який здійснюється з метою забезпечення перевірки дотримання законодавства про харчову продукцію та корми, а також правил щодо здоров'я та благополуччя тварин. Відповідність законодавства України вказаному Регламенту є не тільки важливим аспектом гармонізації українського законодавства із законодавством ЄС, але й ефективним засобом забезпечення безпечності харчових продуктів, а також одним із механізмів, що сприяє можливості експорту вітчизняної харчової продукції до країн ЄС.

Крім того, статтею 24 Закону передбачено механізм тимчасового припинення дії експлуатаційного дозволу, який може бути застосований головним державним інспектором, якщо оператор ринку не виконує вимоги розпорядження про тимчасове припинення функціонування потужності (її частини) та/або тимчасову заборону обігу санітарних заходів. Наслідком тимчасового припинення дії експлуатаційного дозволу є заборона відповідному оператору ринку здійснювати виробництво, реалізацію та/або обіг харчових продуктів на відповідних потужностях. Закон не визначає максимальний строк тимчасового припинення дії експлуатаційного дозволу та не встановлює для головного державного інспектора інших обмежень для застосування такого заходу.

Також частиною одинадцятою статті 65 Закону передбачено право компетентного органу прийняти рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, що несуть загрозу для здоров'я та/або життя людей, строком не більш як на 10 календарних днів з поданням відповідної заяви до суду не пізніше наступного робочого дня після прийняття такого рішення.

Є очевидним, що стаття 24 і частина одинадцята статті 65 Закону встановлюють по суті один і той самий захід відповідальності, однак по різному визначають порядок його застосування.

Вказана суперечність між різними нормами Закону може призвести до зловживань з боку головних державних інспекторів та не відповідає статті 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", яка проголошує принципи передбачуваності та прозорості державної регуляторної політики.

Закон України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", який визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, використовує поняття анулювання документа дозвільного характеру і взагалі не передбачає можливості тимчасового припинення його дії.

Відповідно до частини четвертої статті 24 Закону поновлення дії експлуатаційного дозволу здійснюється після усунення причин, що стали підставою для такого припинення. Частина шоста статті 23 Закону передбачає внесення плати за поновлення дії вказаного дозволу. Частиною сьомою статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" встановлено, що поновленню підлягають тільки безпідставно анульовані документи дозвільного характеру, та не передбачено платності такої процедури.

Крім того, в Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, відсутній такий вид державного нагляду, як тимчасове припинення виробництва. Частина четверта статті 4 вказаного Закону уповноважує органи державного нагляду (контролю) зупиняти виробництво (виготовлення) або реалізацію продукції.

Недоліком Закону є положення про те, що при визначенні штрафу враховується категорія ризику щодо безпечності харчового продукту (частина друга статті 64 Закону). Така редакція відповідного формулювання залишає відкритим питання, чи повинні братись до уваги фактори, які стосуються особи оператора ринку та його попередньої діяльності, а також важливі обставини вчинення конкретного правопорушення, що впливають на його суспільну небезпечність. Це не дозволятиме визначати найбільш обґрунтований та справедливий розмір штрафу, що, у свою чергу, знижуватиме превентивне значення відповідних заходів відповідальності.

Вказані вище проблеми не можуть бути розв'язані за допомогою ринкових механізмів, оскільки відповідне питання належить до сфери публічного права і можливість використання ринкових механізмів виключається.

Проблеми, якщо їх не вирішити, справлятимуть негативний вплив на невизначене коло суб'єктів (фізичних і юридичних осіб), оскільки відповідна система державного контролю у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів не працюватиме у визначений Законом спосіб.

2. Цілі державного регулювання

Метою проекту Закону є забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Цілі державного регулювання, які передбачається реалізувати за допомогою проекту Закону, є такими:

встановлення механізму притягнення до відповідальності операторів ринку, який враховує баланс інтересів суспільства (споживачів), пов'язаних з отриманням безпечних харчових продуктів, та інтересів операторів ринку, пов'язаних із недопущенням безпідставного та невиправданого з точки зору захисту життя або здоров'я людини втручання держави в їх господарську діяльність;

застосування до операторів ринку заходів відповідальності, які є необхідними та достатніми для унеможливлення навмисного повторення ними відповідної протиправної поведінки у майбутньому;

встановлення критеріїв визначення розміру штрафу, що дозволятиме у кожному конкретному випадку призначити найбільш справедливе покарання з точки зору суспільної небезпечності відповідного правопорушення та з точки зору превентивних заходів;

вдосконалення механізму, який надає можливість оператору ринку, що вперше вчинив правопорушення з невисоким ступенем загрози для здоров'я людини, виправити помилку без сплати відповідного штрафу.

3. Визначення альтернативних способів досягнення зазначених цілей та аргументи щодо переваги обраного способу

Перша альтернатива - залишити поточне регулювання притягнення до відповідальності операторів ринку харчових продуктів без змін, що звісно є неприйнятним, оскільки відсутність дієвого механізму притягнення до відповідальності зводить нанівець будь-які спроби регламентації державою процедур, покликаних забезпечити безпечність харчових продуктів для життя та здоров'я споживачів.

Друга альтернатива - встановити, що відносини, пов'язані з порушенням операторами ринку законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, є предметом регулювання Кодексу України про адміністративні правопорушення. Цей шлях також не є прийнятним, оскільки Кодекс України про адміністративні правопорушення не розрахований на його застосування стосовно юридичних осіб, що підтверджується рішенням Конституційного Суду України від 30 травня 2001 р. у справі N 1-22/2001 (справа про відповідальність юридичних осіб). Адаптація Кодексу України про адміністративні правопорушення для потреб його застосування стосовно юридичних осіб потребувала б викладення такого Кодексу у новій редакції. Водночас викладення цього Кодексу у новій редакції потребує тривалої підготовчої роботи та врахування значно ширшого кола інтересів, ніж це потрібно для належної регламентації питань забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Третя альтернатива - розробити та затвердити законом спеціальний порядок притягнення судом операторів ринку до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що визначатиме детальну процедуру розгляду судом відповідного протоколу про правопорушення та/або рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів. Такий варіант не відповідає принципу економії нормативного матеріалу, оскільки чинний Кодекс адміністративного судочинства України містить положення, переважна більшість яких може бути без зайвих застережень застосована для цілей розгляду судом протоколу про правопорушення та/або рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів.

Враховуючи зазначене, перевагами обраного способу, який полягає у поширенні сфери дії статті 1836 Кодексу адміністративного судочинства України на відносини, пов'язані з розглядом справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів, є економія нормативного матеріалу та його загальна відповідність алгоритму, встановленому частиною сьомою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Отже, проект Закону є безальтернативним способом досягнення поставлених цілей.

4. Механізм, який застосовується для розв'язання проблеми, і відповідні заходи

Проект Закону передбачає впровадження механізму правового регулювання, що складається з наступних положень:

- розмір штрафу визначається державним інспектором з урахуванням різних обставин (категорія ризику щодо безпечності харчового продукту; кількість правопорушень у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, вчинених оператором ринку за останні 3 роки; наявність та кількість потерпілих, яким правопорушенням заподіяно шкоду; розмір шкоди, завданої правопорушенням; визнання оператором ринку факту вчинення ним правопорушення) та зазначається у протоколі про правопорушення;

- обґрунтованість протоколу про правопорушення та рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів повинна бути підтверджена адміністративним судом у порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України;

- не пізніше наступного дня після складання протоколу компетентний орган зобов'язаний звернутися до адміністративного суду з адміністративним позовом про підтвердження обґрунтованості протоколу про правопорушення (особливості провадження за такими позовами наразі встановлено статтею 1836 Кодексу адміністративного судочинства України);

- штраф, встановлений Законом України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", підлягає сплаті (стягненню) після підтвердження судом обґрунтованості протоколу про правопорушення;

- експлуатаційний дозвіл анулюється на загальних підставах, встановлених Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а також якщо протягом останніх дванадцяти місяців стосовно оператора ринку прийнято два рішення про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, обґрунтованість яких підтверджена постановами адміністративного суду (спеціальна підстава анулювання, можливість встановлення якої законом передбачено нормою абзацу восьмого частини сьомої статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності");

- дія експлуатаційного дозволу припиняється через п'ять робочих днів з дня прийняття рішення про його анулювання (можливість встановлення спеціального строку припинення дії документа дозвільного характеру після його анулювання передбачено нормою абзацу десятого частини сьомої статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності");

- якщо правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, відповідальність за яке встановлено пунктами 2 - 6, 8, 9 частини першої статті 64 цього Закону (правопорушення, що, як правило, не становлять безпосередньої загрози для життя чи здоров'я людини), вчинено оператором ринку за останні 3 роки вперше, державний інспектор обмежується видачею оператору ринку припису щодо усунення порушень вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів (протокол про правопорушення при цьому не складається).

5. Обґрунтування можливостей досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта

Можливість досягнення визначених цілей завдяки ухваленню проекту Закону не викликає сумнівів, оскільки він підпорядковує процедуру притягнення до відповідальності операторів ринку харчових продуктів за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів уже існуючому та успішно застосовуваному механізму, встановленому статтею 1836 Кодексу адміністративного судочинства України, що регулює особливості провадження у справах про підтвердження обґрунтованості вжиття суб'єктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Ризику впливу зовнішніх факторів на дію регуляторного акта немає.

Можливість впровадження та виконання вимог акта органами державної влади є високою.

Негативних наслідків у зв'язку з прийняттям регуляторного акта не очікується.

Впровадження вимог цього регуляторного акта не потребує бюджетних та інших матеріальних витрат.

Контроль за додержанням вимог акта буде здійснюватися шляхом аналізу відповідної практики застосування затвердженого акта, а також розгляду відповідних звернень громадян та суб'єктів господарювання.

6. Очікувані результати прийняття акта

Вигоди

Витрати

Сфера інтересів держави

Впровадження дієвого механізму притягнення до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та забезпечення можливості застосування компетентним органом механізму зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, які становлять загрозу для здоров'я та/або життя людей, і, як наслідок, - зменшення витрат на ліквідацію наслідків обігу харчових продуктів, небезпечних для життя та здоров'я людини.
Можливість компенсації витрат, пов'язаних із ліквідацією загрози життю або здоров'ю споживачів харчових продуктів, що виникла внаслідок порушення операторами ринку законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, за рахунок надходжень від сплати відповідних штрафів.

Додаткові витрати державного та місцевих бюджетів відсутні.

Сфера інтересів суб'єктів господарювання

Впровадження прозорої та передбачуваної процедури притягнення до відповідальності за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, в якій остаточне рішення про застосування заходу відповідальності приймає не державний інспектор, а суд.
Забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, які перебувають в обігу та придбаваються суб'єктами господарювання.

Витрати на сплату штрафів у випадку порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів.

Сфера інтересів громадян

Забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, які перебувають в обігу.
Створення умов, що полегшують процес захисту порушених прав споживача харчових продуктів у цивільно-правовому порядку (відповідна постанова адміністративного суду буде належним доказом протиправності відповідних дій оператора ринку).

Відсутні.

7. Строк чинності регуляторного акта

Строк дії регуляторного акта не обмежується.

8. Визначення результативності регуляторного акта

Основним показником результативності акта буде кількість справ про підтвердження обґрунтованості протоколів про правопорушення, складених на виконання вимог Закону, та рішень про зупинення виробництва та/або обігу харчових продуктів, які будуть розглянуті адміністративними судами за позовами компетентного органу.

Також показником результативності акта буде кількість скарг учасників ринку та представників органів державної влади щодо проблем, які виникають при застосуванні відповідного Закону.

Іншими показниками результативності регуляторного акта є:

розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта, - надходження не передбачаються, оскільки необхідно виходити з презумпції правомірності діяльності операторів ринку;

кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта, - не обмежується;

розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта, - з точки зору аналізу регуляторного впливу, акт не містить вимог, які необхідно виконувати суб'єктам господарювання та фізичним особам, що є учасниками ринку харчових продуктів.

Для визначення значень показників результативності проекту Закону будуть використовуватися виключно статистичні дані.

Результативність проекту Закону характеризуватиметься встановленням належних процедур притягнення до відповідальності операторів ринку харчової продукції, які б з одного боку забезпечували безпеку харчових продуктів для здоров'я та життя споживачів, а з іншого боку встановлювали максимально прозорі, передбачувані та мінімально необхідні процедури втручання компетентного органу у господарську діяльність операторів ринку із забезпеченням судового контролю за таким втручанням.

Рівень поінформованості суб'єктів господарювання та фізичних осіб з основних положень акта є значним: по-перше, з метою громадського обговорення та отримання від суб'єктів господарювання зауважень та пропозицій проект акта оприлюднено на веб-сайті Міністерства аграрної політики та продовольства України; по-друге, після прийняття цього регуляторного акта його буде розміщено на веб-сайтах Міністерства аграрної політики та продовольства України та Верховної Ради України.

Інформацію щодо основних положень акта суб'єкти господарювання та/або фізичні особи можуть отримати на веб-сайті Мінагрополітики України (www.minagro.gov.ua, підрозділ "Проекти регуляторних актів" розділу "Регуляторна політика").

9. Заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності акта

У разі прийняття регуляторного акта Департаментом тваринництва Мінагрополітики України буде послідовно здійснюватися базове, повторне та періодичне відстеження його результативності згідно зі статтею 10 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Методикою відстеження результативності регуляторного акта, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. N 308.

Базове відстеження результативності регуляторного акта буде проводитись після набрання ним чинності, але не пізніше дня, з якого починається проведення повторного відстеження результативності цього акта.

Повторне відстеження результативності регуляторного акта здійснюватиметься через рік з дня набрання ним чинності шляхом аналізу статистичних даних в порівняні з базовим відстеженням.

Періодичне відстеження результативності буде здійснено з метою перевірки сталого досягнення регуляторним актом цілей, задекларованих при його прийняті після здійснення повторного відстеження результативності цього акта.

Періодичні відстеження результативності регуляторного акта здійснюватимуться один раз на кожні три роки, починаючи з дня закінчення заходів з повторного відстеження результативності цього акта.

За результатами кожного відстеження буде готуватися звіт про відстеження результативності регуляторного акта, який не пізніше ніж у десятиденний строк з дня підписання оприлюднюватиметься на веб-сайті Міністерства аграрної політики та продовольства України та направлятиметься до Державної регуляторної служби України.

 

Міністр аграрної політики
та продовольства України

О. М. Павленко

Опрос