Идет загрузка документа (101 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 50 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) отдельных положений Закона Украины "О Национальном антикоррупционном бюро Украины"

Конституционный Суд
Решение от 16.09.2020 № 11-р/2020

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України"

м. Київ
16 вересня 2020 року
N 11-р/2020

Справа N 1-19/2020(345/20)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича - доповідача,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., N 47, ст. 2051) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Литвинова О. М., пояснення представників суб'єкта права на конституційне подання Мамки Г. М., Німченка В. І., Славицької А. К., Представника Президента України у Конституційному Суді України Веніславського Ф. В., постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Совгирі О. В., а також залучених учасників конституційного провадження: виконуючого обов'язки керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Грищука М. О., Голови Верховного Суду Данішевської В. І., Голови Вищого антикорупційного суду Танасевич О. В., Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Новікова О. Ф., Міністра юстиції України Малюськи Д. Л., першого заступника Генерального прокурора Говди Р. М., першого заступника Директора Державного бюро розслідувань Бабікова О. П., представника Національного антикорупційного бюро України Ярчака І. С., та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII зі змінами (далі - Закон), а саме:

- абзацу першого частини першої статті 1 щодо визначення Національного антикорупційного бюро України "державним правоохоронним органом";

- частини другої статті 1 щодо надання Президенту України повноважень утворювати Національне антикорупційне бюро України;

- частини першої статті 6, абзацу другого частини дев'ятої статті 7 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України;

- пункту 1 частини третьої статті 7 щодо надання Президенту України повноважень визначати трьох осіб до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України;

- другого речення абзацу другого частини шостої статті 26 щодо надання Президенту України повноважень визначати одного члена комісії зовнішнього контролю;

- частини другої статті 31 щодо надання Президенту України повноважень затверджувати Положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування.

Автори клопотання стверджують, що оспорювані положення Закону суперечать положенням статей 6, 8, 19, 85, 106, 113, 116 Конституції України, оскільки передбачають "наділення Президента України додатковими повноваженнями (не закріпленими Конституцією України)".

На думку суб'єкта права на конституційне подання, "опосередковане підпорядкування Національного антикорупційного бюро України Президентові України створює загрозу незалежності правоохоронного органу" та призводить до "створення паралельного органу виконавчої влади", а також "встановлення невизначених меж повноважень глави держави всупереч конституційному принципу поділу державної влади, спричиняє розбалансування наявної конституційної системи стримувань і противаг у механізмі державної влади в Україні".

2. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. У Конституції України визначено, що Україна є, зокрема, демократична, правова держава (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Конституційний Суд України вказував, що Основний Закон України як акт установчої влади, що належить народу, визначає, зокрема, засади державного устрою, принципи здійснення державної влади, систему і межі компетенції органів державної влади, механізм реалізації державно-владних повноважень; важливою функцією Конституції України є обмеження державної влади як похідної вторинної від установчої влади народу; приписи статті 1, частини другої статті 3, частини четвертої статті 5, статей 6, 8, частини другої статті 19 Конституції України, перебуваючи у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України цілей їх утворення (друге, третє речення абзацу третього, абзаци четвертий, п'ятий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року N 5-р/2019, абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 28 серпня 2020 року N 9-р/2020).

Конституційний припис щодо поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову як один із фундаментальних приписів щодо здійснення державної влади неодноразово розглядався Конституційним Судом України не тільки як такий, що покликаний відображати функційну визначеність кожного з державних органів (місце в системі стримувань і противаг) та забезпечувати самостійне виконання державними органами своїх функцій і повноважень, а й утверджувати права і свободи людини і громадянина та забезпечувати стабільність конституційного ладу в державі. Зазначений конституційний припис є субстанційною ознакою правової держави, тому недотримання принципу поділу влади загрожує виконанню державою покладених на неї Основним Законом України обов'язків, особливо передбачених частиною другою статті 3 Конституції України.

Поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, є інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод людини і громадянина; поділ влади є гарантією прав і свобод людини і громадянина; тому будь-яке порушення принципу поділу влади, що призводить до її концентрації, у тому числі суміщення не належних певним органам державної влади функцій, порушує гарантії прав і свобод людини і громадянина (абзац п'ятнадцятий пункту 10 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року N 7-в/2019).

2.2. За Основним Законом України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75); до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85).

В Україні як у демократичній державі основною вимогою до законодавства є його відповідність критеріям і принципам, встановленим у Конституції України, зокрема принципові верховенства права (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 червня 2020 року N 7-р/2020). У Рішенні від 8 вересня 2016 року N 6-рп/2016 Конституційний Суд України зазначив, що законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст (друге речення абзацу другого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Таким чином, парламент може ухвалювати законодавчі акти виключно на розвиток конституційних приписів, конкретизуючи та деталізуючи їх. Це означає, що Верховна Рада України, запроваджуючи законодавче регулювання, не може допускати довільного їх застосування.

Стосовно запровадження законодавчого регулювання, яким наділено Президента України та парламент компетенцією вирішувати питання з формування державних органів, Конституційний Суд України наголосив, що Основний Закон України "не наділяє Верховну Раду України правом визначати у своїх актах повноваження парламенту і глави держави виходячи за межі тих, що встановлені конституційними нормами"; "Верховна Рада України і Президент України при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та унормування їхньої діяльності згідно з частиною другою статті 19 Основного Закону України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (абзац другий підпункту 3.5, абзац четвертий підпункту 3.7 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року N 5-р/2019).

Конституційний Суд України вважає, що приписи Конституції України, які визначають обсяг і зміст повноважень Президента України та Верховної Ради України, можуть бути деталізовані лише на рівні законів України. Проте така деталізація не може призводити до викривлення приписів Конституції України або виходити за її межі.

Наділення на законодавчому рівні глави держави та парламенту іншими повноваженнями, ніж ті, що передбачені Основним Законом України, є допустимим виключно після внесення відповідних змін до Конституції України.

2.3. Перелік повноважень Президента України визначено у статті 106 Основного Закону України, в якій, зокрема, передбачено, що глава держави здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України (пункт 31 частини першої).

Згідно з конституційним принципом поділу влади Президент України виконує функції, передбачені Конституцією України, які "реалізуються через систему повноважень та їх складових, у тому числі й дискреційних" (друге речення абзацу третього підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 21 червня 2011 року N 7-рп/2011).

Президент України може створювати в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України).

Конституційний Суд України у своїх актах сформулював юридичну позицію, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004, від 17 грудня 2009 року N 32-рп/2009, від 13 червня 2019 року N 5-р/2019).

До посад, призначення на які згідно з Основним Законом України здійснює Президент України, належать: глави дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (пункт 5 частини першої статті 106); Генеральний прокурор (пункт 11 частини першої статті 106); половина складу Ради Національного банку України (пункт 12 частини першої статті 106); половина складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (пункт 13 частини першої статті 106); вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань (пункт 17 частини першої статті 106); третина складу Конституційного Суду України (пункт 22 частини першої статті 106); персональний склад Ради національної безпеки і оборони України (частина четверта статті 107); голови місцевих державних адміністрацій (частина четверта статті 118); судді (частина перша статті 128); два члени Вищої ради правосуддя (частина друга статті 131).

Установлений у Конституції України перелік повноважень глави держави, зокрема й щодо повноважень призначення посадових осіб органів, визначених Конституцією України, є вичерпним (абзац чотирнадцятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року N 9-р/2020).

3. "Закон визначає правові основи організації та діяльності Національного антикорупційного бюро України" (преамбула Закону).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону Національне антикорупційне бюро України є "державним правоохоронним органом", на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових; завданням Національного антикорупційного бюро України є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці, а також вжиття інших передбачених законом заходів щодо протидії корупції.

Статус Національного антикорупційного бюро України вже був предметом дослідження Конституційного Суду України. У Рішенні від 28 серпня 2020 року N 9-р/2020 Конституційний Суд України вказав, що "за своїм статусом та функціями Національне антикорупційне бюро України не є консультативним, дорадчим або іншим допоміжним органом чи службою, які за пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України створює Президент України у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень" (друге речення абзацу третього підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).

3.1. Відповідно до Закону Президента України наділено, зокрема, такими повноваженнями:

- утворювати Національне антикорупційне бюро України (частина друга статті 1);

- призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України (частина перша статті 6, абзац другий частини дев'ятої статті 7);

- визначати трьох осіб до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України (пункт 1 частини третьої статті 7);

- визначати одного члена комісії зовнішнього контролю (друге речення абзацу другого частини шостої статті 26);

- затверджувати Положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування (частина друга статті 31).

Конституційний Суд України вважає, що наведені повноваження не належать до визначеного Основним Законом України вичерпного переліку повноважень Президента України. Отже, Верховна Рада України, запровадивши законодавче регулювання, передбачене частиною другою статті 1, частиною першою статті 6 (щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України), пунктом 1 частини третьої, абзацом другим частини дев'ятої статті 7, другим реченням абзацу другого частини шостої статті 26 (щодо визначення Президентом України одного члена комісії зовнішнього контролю), частиною другою статті 31 Закону, розширила повноваження глави держави і в такий спосіб вийшла за межі визначених Конституцією України повноважень.

3.2. У Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113), утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України (пункти 91, 92 статті 116).

З огляду на те, що Національне антикорупційне бюро України має ознаки органу виконавчої влади, а з дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 28 серпня 2020 року N 9-р/2020 будь-які зміни до Закону не вносилися, оспорювані положення Закону, у яких закріплено повноваження Президента України щодо утворення цього органу правопорядку, призначення його Директора та вирішення інших питань, пов'язаних із функціонуванням Національного антикорупційного бюро України, уможливлюють втручання в компетенцію Кабінету Міністрів України.

Конституційний Суд України вважає, що зазначені приписи Закону спричиняють порушення балансу в системі функціонування державної влади (системи стримувань і противаг) та, як наслідок, призводять до послаблення конституційних гарантій забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також до негативного впливу на стабільність конституційного ладу.

Враховуючи викладене, Конституційний Суд України доходить висновку, що положення частини другої статті 1, частини першої статті 6 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України, пункту 1 частини третьої, абзацу другого частини дев'ятої статті 7, другого речення абзацу другого частини шостої статті 26 щодо визначення Президентом України одного члена комісії зовнішнього контролю, частини другої статті 31 Закону є такими, що суперечать вимогам частини четвертої статті 5, статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19, пункту 31 частини першої статті 106, пункту 92 статті 116 Конституції України.

4. Згідно з Законом України "Про Конституційний Суд України" Велика палата Конституційного Суду України закриває конституційне провадження у справі, якщо під час пленарного засідання будуть виявлені підстави для цього (частина четверта статті 63); за статтею 62 цього закону такою підставою, зокрема, є невідповідність конституційного подання чи конституційного звернення вимогам, передбаченим цим законом (пункт 3).

Відповідно до частини третьої статті 51 Закону України "Про Конституційний Суд України" в конституційному поданні має зазначатися, зокрема, обґрунтування тверджень щодо неконституційності акта (його окремих положень). Отже, суб'єкт права на конституційне подання, стверджуючи про невідповідність акта (його окремих положень) Основному Закону України, повинен навести обґрунтування такої невідповідності.

Під час розгляду справи Конституційний Суд України встановив, що народні депутати України не навели обґрунтування тверджень щодо неконституційності положення абзацу першого частини першої статті 1 Закону щодо визначення Національного антикорупційного бюро України "державним правоохоронним органом".

Отже, конституційне подання в цій частині не відповідає частині третій статті 51 Закону України "Про Конституційний Суд України", що є підставою для закриття конституційного провадження у справі згідно з пунктом 3 статті 62 цього закону - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

5. Згідно з частиною другою статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Конституційний Суд України враховує, що статтею 36 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції 2003 року, ратифікованої Верховною Радою України 18 жовтня 2006 року, передбачено, що кожна держава-учасниця гарантує згідно з основоположними принципами своєї юридичної системи наявність органу або органів чи осіб, що спеціалізуються на боротьбі з корупцією шляхом забезпечення правопорядку.

У пояснювальній записці до законопроєкту, який був ухвалений як Закон, суб'єкт законодавчої ініціативи - Президент України - необхідність Закону обґрунтував "високим рівнем поширення корупції в Україні, що становить собою загрозу демократії, реалізації принципу верховенства права, додержанню прав і свобод людини, національній безпеці, економічному та соціальному розвитку".

Конституційний Суд України у Рішенні від 26 лютого 2019 року N 1-р/2019 наголосив: "Незважаючи на те, що корупція є однією з основних загроз національній безпеці України, протидія корупції має здійснюватися виключно правовими засобами з дотриманням конституційних принципів та приписів законодавства, ухваленого відповідно до Конституції України" (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

З огляду на потребу забезпечення належного функціонування Національного антикорупційного бюро України Верховна Рада України має невідкладно привести положення законодавства України у відповідність до цього Рішення. Конституційний Суд України вважає за необхідне відтермінувати втрату чинності положеннями Закону, що суперечать Конституції України, на три місяці з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 62, 63, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94, 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII зі змінами, а саме:

- частини другої статті 1;

- частини першої статті 6 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України;

- пункту 1 частини третьої, абзацу другого частини дев'ятої статті 7;

- другого речення абзацу другого частини шостої статті 26 щодо визначення Президентом України одного члена комісії зовнішнього контролю;

- частини другої статті 31.

2. Положення Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність через три місяці з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Закрити конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) абзацу першого частини першої статті 1 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII зі змінами щодо визначення Національного антикорупційного бюро України "державним правоохоронним органом" згідно з пунктом 3 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим цим законом.

4. Верховній Раді України невідкладно привести положення законодавства України у відповідність до цього Рішення.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення від 16 вересня 2020 року N 11-р/2020 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України"

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю своїм обов'язком викласти окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2020 року N 11-р/2020 (далі - Рішення), оскільки не погоджуюсь з мотивувальною та резолютивною частинами Рішення.

Не зміг у цілому підтримати Рішення, виходячи з деяких аргументів, пов'язаних із конституційними аспектами функціонування Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) як незалежного спеціалізованого антикорупційного органу. Окрім складних конституційних питань, прикро, що Конституційний Суд України упустив можливість відповісти на ряд важливих питань, пов'язаних із балансом державної влади в Україні, зокрема щодо розуміння конституційних повноважень вищих органів державної влади.

I. Форма правління в Україні й здійснення Президентом України виконавчої влади

У цій справі Конституційний Суд України (далі - Суд), мав дослідити окремі питання змісту Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" 14 жовтня 2014 року N 1698-VII зі змінами (далі - Закон).

Однак суть цієї справи - розуміння обсягу конституційних повноважень Президента України та парламенту, а не питання існування НАБУ чи його Директора, як нерідко на цьому акцентує суспільство. Суд дійшов висновку, що парламент законом України не може наділити Президента України відповідними повноваженнями щодо НАБУ, мотивуючи це у Рішенні тим, що, по-перше, Законом порушено принцип поділу влади, оскільки парламент надав Президенту України повноваження у сфері виконавчої влади (а НАБУ має ознаки органу виконавчої влади) та, по-друге, тим, що парламент "розширив" повноваження глави держави, створивши для нього нове повноваження, яке не передбачене "виключним переліком" повноважень, закріпленим у статті 106 Конституції України.

З наведеними доводами Рішення погодитися не можу. Вважаю за доцільне зупинитися на питанні, чи здійснює Президент України виконавчу владу.

В Україні як і в інших змішаних республіках (semi-presidential system) має місце дуалізм виконавчої влади. Для розуміння цього важливе сучасне тлумачення принципу поділу влади та функціонального призначення органів державної влади, звісно на тлі розуміння самої Конституції України. Ще раз повторюся, Конституція України - не книжка з елементами підручника, в якому органи державної влади розписані між гілками влади для зручності засвоєння навчального матеріалу. Все набагато складніше.

Стверджувати, що Президент України не має стосунку до виконавчої влади, і з цього виводити неможливість наділення його законом повноваженнями щодо кадрових призначень у НАБУ (і ніби це загрожує поділу влади) - невірно. Насправді, Президент України здійснює низку прямо визначених у Конституції України повноважень у сфері виконавчої влади.

На підтвердження цього достатньо уважно прочитати текст Основного Закону України та звернути увагу на такі його положення:

1. Президент України визначається Конституцією України "гарантом" низки конституційних принципів.

В одній із справ Суд визначився з розумінням цієї конституційної функції Президента України, сформулювавши таку юридичну позицію: "Стосовно тлумачення повноважень Президента та способів їх реалізації, частина друга статті 102 Конституції України проголошує, що Президент є "гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина". За главою держави закріплено широкі повноваження як у вирішенні загальнодержавних проблем, котрі вимагають поєднання політичних, економічних, соціальних та інших аспектів функціонування держави, так, рівнозначно, і у розгляді локальних питань, що стосуються захисту справедливості, прав, свобод та інтересів окремої людини в разі їх порушення будь-ким, в тому числі і державою. Для реалізації цих функцій Президент приймає рішення, які мають силу законодавчих актів (глава держави на той час мав право видавати укази на підставі пункту 4 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України - автор), а в разі необхідності - безпосередньо втручається в критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян" (абзац четвертий мотивувальної частини Ухвали Суду від 8 травня 1997 року N 11-з).

Окрім права видавати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами, функція Президента України щодо "гарантування" конституційного порядку залишається незмінною, більше того, 7 лютого 2019 року були внесені зміни до Конституції України, якими статтю 102 Основного Закону України було доповнено частиною третьою такого змісту: "Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

Наведене означає, що Президент України, крім гарантування таких об'єктів конституційного ладу, як державний суверенітет, територіальна цілісність України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, наділений функцією гарантування також імплементації цінностей та стандартів Європейського Союзу та Організації Північноатлантичного договору - умови набуття повноправного членства в цих організаціях. З цією метою, як було відзначено в юридичній позиції Суду, Президент України уповноважений вирішувати загальнодержавні та локальні проблеми через ухвалення рішень, в разі необхідності - через безпосереднє втручання у критичну ситуацію з метою усунення будь-якої загрози для держави та її громадян.

2. Хоча уряд України проголошується в Конституції України "вищим органом у системі органів виконавчої влади", однак він є "відповідальним" саме перед Президентом України, указами якого він "керується" (стаття 113), більш того - Президент України унікально має можливість "зупинити" дію акту Кабінету Міністрів України з наступним спрямуванням до Конституційного Суду України (пункт 15 частини першої статті 106). При цьому, звісно, дія акта зупиняється негайно, а розгляд справи щодо його конституційності потребує певного часу.

Про ієрархію стосунків між главою держави і урядом України йдеться і у пункті 1 статті 116 Конституції України, в якому встановлено, що Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, виконання актів Президента України.

3. Президент України забезпечує та керує в сферах оборони, національної безпеки та зовнішньої політики (пункти 1, 3, 17 частини першої статті 106 Конституції України).

4. Глава держави призначає на посаду і звільняє з посад голів місцевих державних адміністрацій - керівників виконавчої влади в регіонах, які є відповідальними перед ним (частини четверта і п'ята статті 118 Конституції України).

Наведене означає, що Президент України наділений низкою самостійних конституційних повноважень у сфері виконавчої влади. Навіть у тих питаннях, у яких має місце явище "конкуренції" між його повноваженнями та повноваженнями уряду України, пріоритет глави держави є безумовним.

Так, наприклад, відповідно до Конституції України стосовно національної безпеки Президент України, як було відзначено, "забезпечує" національну безпеку і "здійснює керівництво" у цій сфері (пункти 1, 17 частини першої статті 106), тоді як Кабінет Міністрів України "здійснює заходи" щодо національної безпеки України (пункт 7 статті 116).

З цього випливає, що навіть встановлення у функціональній суті НАБУ ознак органу виконавчої влади не дає підстави для висновку, що цей правоохоронний орган автоматично належить до сфери компетенції Кабінету Міністрів України, а Президент України не має стосунку до цієї сфери.

II. Ще раз про доктрину inherent powers

Мені приємно, що Суд у Рішенні сформулював таку юридичну позицію: "Таким чином, парламент може ухвалювати законодавчі акти виключно на розвиток конституційних приписів, конкретизуючи та деталізуючи їх. Це означає, що Верховна Рада України, запроваджуючи законодавче регулювання, не може допускати довільного їх застосування" (виділення автора) (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення). Повністю підтримую цю юридичну позицію, хоча вона й залишилася нерозгорнутою.

Багато в чому вказана позиція збігається з аргументами, викладеними в моїй окремій думці стосовно Рішення Суду від 28 серпня 2020 року N 9-р/2020 (далі - Окрема думка). Зверніть увагу, в який спосіб я окреслив проблему:

"Крім того, необхідно зазначити, що конституційні повноваження Президента України, визначені частиною першою статті 106 Конституції України, потребують специфікації (уточнення, визначення особливостей, конкретизації у різновидах), особливо у випадках, коли вони викладені через відкриті формулювання...". А далі висновок: "... "вичерпність" конституційних повноважень Президента України не тотожна переліку формулювань у частині першій статті 106 Конституції України. Президент України здійснює й такі повноваження, які випливають з органічної суті та обсягу перерахованих конституційних повноважень та іманентно є властивими для його конституційної ролі, якщо при цьому вони мають підґрунтя в законі України та не суперечать фундаментальним конституційним принципам (поділу влади, демократії, поваги до прав людини)" (сторінки 5, 11 Окремої думки).

Звертаю увагу на викладені вище параметри в розумінні та застосуванні доктрини inherent powers, які не дозволяють перетворити її на спосіб маніпулювання конституційними нормами, а відтак створити загрозу для суті Конституції України (ідеї обмеження публічної влади для захисту прав людини). Отже, для запобігання наданню законодавцем "гумового" характеру положенням Конституції України, йому слід додержуватись таких правил:

1) специфікація (конкретизація) може стосуватися лише тих формулювань Конституції України, які мають відкритий характер (і навпаки - вона не може стосуватися текстуально визначених положень);

2) положення Конституції України потребують специфікації в змісті виключно в змісті законів України, а не інших актів (законом така функція не може бути делегована уряду);

3) inherent powers мусять бути іманентно пов'язаними з відповідними положеннями Конституції України, тобто передавати окремі властивості та органічну сутність закріплених повноважень органів державної влади та виражати їхню конституційну роль;

4) ці повноваження мають бути спрямовані виключно на досягнення тієї конституційної цілі, яку переслідує відповідний орган державної влади;

5) приховані повноваження у жодному випадку не можуть суперечити конституційним принципам та нормам expressis verbis.

Виявивши наведену юридичну позицію, отже, Суд у цій справі повинен був з'ясувати, принаймні такі питання: а) чи є положення Закону щодо кадрових призначень у НАБУ саме конкретизацією та деталізацією конституційного повноваження Президента України стосовно забезпечення ним національної безпеки та керівництва в цій сфері; б) чи впливає така конкретизація конституційного повноваження Президента України на принцип поділу влади в такий спосіб, що баланс влади може бути порушений або ж вважатися навіть узурпацією влади.

На мою думку, на перше питання слід надати однозначну ствердну відповідь, а друге - заперечити.

Суд обмежився констатацією, що "приписи Закону спричиняють порушення балансу в системі функціонування державної влади (системи стримувань і противаг) та, як наслідок, призводять до послаблення конституційних гарантій забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також до негативного впливу на стабільність конституційного ладу". Аргументів стосовно того, як призначення Директора НАБУ, тим більше після проведення конкурсу на посаду конкурсною комісією, до якої Президент України делегував лише 3 із 9 членів, може бути кваліфіковане як "порушення балансу в системі функціонування державної влади" не наведено.

III. Протидія політичній корупції іманентно випливає із потреби захисту конституційних цінностей

Суд самостійно не обирає предмету конституційного контролю, не проявляє Ініціативи в цьому питанні, це можуть робити виключно закріплені в частині другій статті 150 Конституції України суб'єкти, які мають право звернутися до Суду з конституційним поданням. Це важливо розуміти також і стосовно питань, які є резонансними для суспільства.

Хочу підкреслити, що в цій справі Суд не тільки не "ліквідував" НАБУ (як нерідко стверджується), він навіть не досліджував питань змісту положень Закону, які встановлюють гарантії інституційної незалежності НАБУ. Хоча суб'єкт права на конституційне подання порушував питання щодо розширення предмету оскарження та визнання Закону неконституційним у цілому, Суд не пішов на такий крок. З одного боку, питання призначення на посаду й звільнення з посади Директора НАБУ є психологічно чутливим з огляду на інституційний дизайн цього правоохоронного органу, проте, з іншого боку, важливішим у цьому аспекті є збереження саме конкурсного характеру призначення, що серйозно обмежує дискрецію того органу, який призначає на посаду Директора НАБУ.

З Рішення випливає, що, перемогло розуміння того, що НАБУ повинно бути збережене й захищене як правоохоронна інституція, більш того, ядро законодавчого статусу НАБУ, яке втілене в його незалежності від політичних впливів, і є тією умовою, яке дозволяє йому ефективно здійснювати повноваження. Зайве доводити, що протидія політичній корупції неможлива без засобів, які є недосяжними для політичних еліт.

Суд з цією метою закрив провадження у справі в частині абзацу першого частини першої статті 1 Закону щодо визначення НАБУ "державним правоохоронним органом". Крім того, Суд пішов на те, що відстрочив (хоча робить це доволі рідко) втрату чинності тими нормами Закону, які були визнані неконституційними, на три місяці. То які ж норми Закону були визнані неконституційними?

На мою думку, предмет конституційного контролю охопив такі положення Закону, які на сьогодні прямо не впливають на діяльність НАБУ, а отже, визнання їх неконституційними не створює істотної загрози для цієї інституції.

Давайте звернемо увагу на резолютивну частину Рішення, які саме норми Закону Суд визнав неконституційними:

- частина друга статті 1 Закону, якою передбачено, що саме Президент України "утворює" НАБУ. Однак, після створення НАБУ понад п'ять років тому й проведення всіх необхідних організаційних заходів, зрозуміло, потреби утворювати НАБУ і так немає;

- частина перша статті 6 Закону щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України. Звертаю увагу, що визнано неконституційною не всю норму, а лише її другий сегмент. Перший сегмент, який передбачає, що "керівництво діяльністю Національного бюро здійснює його Директор" залишається незмінним. Натомість Рішенням скасовано другий сегмент, в якому були встановлені повноваження Президента України щодо призначення на посаду та звільнення з посади Директора НАБУ. Звісно, питання, який саме суб'єкт буде призначати Директора НАБУ, стане актуальним після того, як посада стане вакантною та буде проведено, після відповідного врегулювання законодавцем, відповідний конкурс.

Такі ж аргументи можуть бути застосовані й щодо визнаних неконституційними положень Закону стосовно участі Президента України в формуванні конкурсної комісії, яка робить пропозиції для призначення Директора НАБУ, визначення Президентом України одного члена комісії зовнішнього контролю, а також затвердження Президентом України положення про Раду громадського контролю.

Підсумовуючи, хочу підкреслити, що жодне положення Закону, якими визначається діяльність НАБУ щодо протидії корупції, у Рішенні не було визнано неконституційним. Ідеться фактично про повноваження Президента України щодо призначення на посаду та звільнення з посади Директора НАБУ та участі глави держави в допоміжних організаційних та контрольних заходах щодо НАБУ.

Важливо підкреслити ще одне - сама постановка питання про звуження обсягу конституційних повноважень Президента України і парламенту в сфері національної безпеки може завдати шкоди спроможності Української держави до захисту її державного суверенітету та територіальної цілісності в умовах протистояння агресії Російської Федерації, окупації нею частини території України. Такій спроможності загрожує й відмова України від міжнародних зобов'язань у сфері національної безпеки, зокрема стосовно вибудови незалежних антикорупційних органів. Суд в останні роки завжди виявляв розуміння конституційної матерії через презумпцію узгодження з нею міжнародних зобов'язань держави.

Конституцієдавець (народ України) прямо вказав, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17 Основного Закону України). Отже, захист національної безпеки, прав людини та інших фундаментальних цінностей, належить до імпліцитного ядра Конституції України. Це означає, що ніщо в тексті Основного Закону України не може бути витлумачене для зниження ефективності організаційних зусиль держави і народу в цій сфері.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. В. Лемак

 

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Колісника В. П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України"

Враховуючи те, що не всі підходи, застосовані Конституційним Судом України (далі - Суд) у Рішенні від 16 вересня 2020 року N 11-р/2020 (далі - Рішення), є зваженими, прийнятними та переконливими, виникла потреба у викладі окремої думки стосовно до Рішення.

1. Суд не мав достатніх підстав для визнання неконституційними положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII зі змінами (далі - Закон), якими закріплено такі повноваження Президента України: визначати трьох осіб до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України (пункт 1 частини третьої статті 7); визначати одного члена комісії зовнішнього контролю (друге речення абзацу другого частини шостої статті 26); затверджувати Положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування (частина друга статті 31).

Ці повноваження випливають, насамперед, зі статусу Президента України як глави держави, гаранта державного суверенітету, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частини перша, друга статті 102 Конституції України).

Ухвалюючи Рішення в частині визнання неконституційними положень пункту 1 частини третьої статті 7, другого речення абзацу другого частини шостої статті 26 та частини другої статті 31 Закону, Суд мав би всебічно дослідити сутнісний зміст цих приписів, насамперед, з огляду на доктрину так званих "прихованих повноважень" глави держави, з'ясувати особливості статусу та функцій Президента України як глави держави (частина перша статті 102 Конституції України) за існуючої моделі змішаної (парламентсько-президентської) форми правління, а також - змістовне наповнення повноважень глави держави, пов'язаних з потребою забезпечити "державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави" (пункт 1 частини першої статті 106 Конституції України), що є вельми актуальним, враховуючи ті виклики і загрози, які постали перед Україною у 2014 році (зокрема, тимчасова втрата частини української державної території та війна, яку веде проти української держави Російська Федерація уже понад шість років). Визначальні функції та роль глави держави потребують відповідного обсягу загальних установчих конституційних повноважень, зокрема, й щодо організації належного функціонування державного апарату та демократичної системи здійснення державної влади.

2. У 2009 році Суд у своїх рішеннях виявив у змісті Конституції України "приховані повноваження" глави держави у сферах зовнішньополітичної діяльності та оборони (рішення від 15 січня 2009 року N 2-рп/2009, від 25 лютого 2009 року N 5-рп/2009), хоча на той час загроза державній незалежності України, її державним кордонам та навіть сама можливість втратити частину державної території виглядали лише гіпотетичними (чи навіть фантастичними) з огляду на загалом вдале подолання кримської кризи 1994 - 1995 років та кризової ситуації, пов'язаної з жорстким російсько-українським протистоянням у 2003 році навколо українського острова Коса Тузла. Зазначені рішення Суд ухвалив задовго до зухвалого порушення територіальної цілісності України, тобто ще до російської анексії Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, а також до розв'язування Росією війни на українському Сході й фактичної окупації нею частини Донецької та Луганської областей.

Суд мав би врахувати, що доктрина "прихованих повноважень" має своє походження із Сполучених Штатів Америки (далі - США), під якими розуміють повноваження глави держави, які не передбачені в конституції, однак випливають із її змісту і стосуються особливостей його діяльності в екстраординарних ситуаціях, зокрема у випадку військової агресії1. Під час громадянської війни Президент США А. Лінкольн видав низку указів, що виходили за межі президентських повноважень, у яких заявив, що виклик, який Південь кинув Союзу, змусив його діяти, не очікуючи зібрання Конгресу США, та наголосив, що "не можна втратити націю і при цьому зберегти Конституцію". Згодом і Конгрес США, і Верховний суд США підтримали такі дії глави держави, що, власне, й стало підґрунтям для формування доктрини "прихованих повноважень", і це при тому, що за Конституцією США питання війни та миру належить Конгресові США. Однак за всю історію США Конгрес формально оголосив війну лише п'ять разів, проте у багатьох випадках (а таких випадків було понад 200) рішення про використання військової сили та ведення бойових дій ухвалив Президент США2.

____________
1 Конституційне право України: підручник / за загальною редакцією Т. М. Слінько. - Харків: Право, 2020. - С. 501.

2 Лафитский В. Конституционный строй США. - М.: Статут, 2011. - С. 282.

3. Багато років поспіль Україна потерпає не лише від агресивної зовнішньої політики Російської Федерації, але й від масштабної корупції, про що Суд зазначив у Рішенні від 26 лютого 2019 року N 1-р/2019, наголосивши, що "корупція є однією з основних загроз національній безпеці України..." (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). Для будь-кого з неупереджених дослідників та експертів є зрозумілим, що значне поширення корупції послаблює українську державу так само істотно, як і війна та пов'язані з нею значні втрати і колосальні витрати.

Суд мав би виходити ще й з того, що "Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору" (частина третя статті 102 Конституції України), а набуття членства у зазначених міжнародних організаціях є неможливим без істотного скорочення рівня корупції та одночасного здійснення глибоких і системних демократичних перетворень. До того ж поряд з іншими основними функціями глави держави (представницька, установча, безпекова, оборонна, зовнішньополітична тощо) науковці виокремлюють ще й так звану "антикорупційну" функцію3.

____________
3 Федоренко В. Л. Конституційне право України: підручник / В. Л. Федоренко. - К.: Ліра-К, 2016. - С. 389 - 393.

4. Отже, у 2009 році Суд вважав прийнятним посилення інституту глави держави, його повноважень і реального впливу у сферах зовнішньополітичної діяльності та оборони за рахунок розширеного розуміння "прихованих" президентських повноважень, незважаючи на те, що про це буквально (дослівно) не зазначено у Конституції України, а реальні загрози існуванню української державності не були такими очевидними.

У 2020 році, на шостому році війни, започаткованої державою-агресором, насамперед, з метою руйнації української державності, Суд визнав неконституційним, зокрема, повноваження глави держави визначати трьох осіб до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України (пункт 1 частини третьої статті 7 Закону), хоча ця комісія могла бути утвореною лише на паритетних засадах за участю ще двох суб'єктів владних повноважень (парламенту та уряду), кожний з яких уповноважений призначати так само по три особи до її складу комісії (як і глава держави). Отже, роль Президента України у формуванні комісії з проведення конкурсу на зайняття посади за такої процедури, передбаченої Законом, не була ні визначальною, ні провідною, ні домінуючою, адже він міг призначити лише третину складу такої комісії.

5. Участь глави держави у створенні комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України шляхом призначення до її складу трьох осіб з дев'яти може розглядатися з певними застереженнями і як використання повноваження, передбаченого пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України, згідно з яким Президент України "створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби".

Якщо глава держави має повноваження щодо утворення аналогічних органів і служб, тоді немає перешкод і для того, щоб він міг створити схожий орган спільно з іншими державними органами, оскільки, як відомо, потреба узгодження зусиль та взаємодії між різними ланками державного апарату є допустимою, прийнятною та випливає зі змісту Конституції України. Варто звернути увагу й на те, що за Законом комісія з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Національного антикорупційного бюро України (далі - Конкурсна комісія) не має права ухвалювати остаточне та обов'язкове рішення. Конкурсна комісія лише здійснювала відбір кандидатів, а відібрані нею два або три кандидати подавалися на розгляд Президенту України, тобто Конкурсна комісія фактично проводила співбесіду з претендентами та дорадче обговорення кандидатур, за результатами якого могла лише рекомендувати главі держави обрати одну особу з двох або трьох кандидатів.

6. Суд не врахував повного мірою ті приписи Конституції України, згідно з якими Президент України займає особливе місце в системі органів державної влади та не належить до жодної з її гілок (законодавчої, виконавчої, судової).

Статус Президента України як глави держави вказує на те, що він є представником усієї держави, важливою ланкою у механізмі "стримувань і противаг" та державної влади загалом, а отже, й гарантом і координатором злагодженого, узгодженого, скоординованого, безперебійного функціонування усього державного владного механізму та взаємодії між його головними складовими, уповноваженим за потреби вживати організаційно-правових заходів для започаткування у порядку, визначеному Конституцією та законами України, роботи відповідних нових органів, що мають відігравати важливу роль у забезпеченні або виконанні функцій держави (у тому числі з огляду на нові виклики, загрози або небезпеку, що постала перед українською державою).

Варта уваги у цьому контексті також французька конституційна модель, яка "передбачає, по суті, приховане президентське домінування у внутрішній та зовнішній політиці через використання конструкції "президент - арбітр нації" (дослівно: "Своїм арбітражем Президент забезпечує належне функціонування органів публічної влади та спадковість держави" (ч. 1 ст. 5 Конституції Франції 1958 р.)... подібні формули в тих чи інших інтерпретаціях сприйняли й інші країни, де вирішено було запровадити напівпрезидентську модель. Для прикладу, у ст. 120 Конституції Португалії 1976 р. передбачено, що "президент забезпечує єдність держави та нормальне функціонування демократичних інститутів"4.

____________
4 Барабаш Ю. Г. Президент у змішаних республіках: деякі питання конституційно-правової теорії та практики // Право України. - 2012. - N 8. - С. 70.

7. Суд також мав би взяти до уваги приписи пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з якими виключно законами України визначаються організація і діяльність органів досудового розслідування. До того ж відповідно до пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України "Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції...". Тобто у 1996 році законодавець передбачив у розділі XV "Перехідні положення" Конституції України можливість утворення нової системи органів досудового слідства, що можуть не входити ні до системи органів виконавчої влади, ні до системи органів прокуратури. Такий висновок випливає також і з порівняльного аналізу приписів, що містяться у пунктах 12, 14 частини першої статті 92 Конституції України, адже у пункті 12 ідеться про органи виконавчої влади, а у пункті 14 - про органи досудового слідства, й саме тому є достатні підстави вважати, що законодавець свідомо розмежував ці дві складні категорії та відповідні системи державних органів (насамперед, з огляду на позитивний досвід провідних демократичних держав з урегулювання системи досудового слідства та організації її ефективного функціонування). Отже, органи досудового слідства можуть функціонувати і в системі органів виконавчої влади (наприклад, слідчі органи у складі Національної поліції), і поза межами цієї системи як незалежні державні органи. Вирішення цього питання залежить, перш за все, від визначення пріоритетів державної правової політики, обрання певної моделі організації досудового слідства та фактично віднесене до дискреційних повноважень парламенту.

Однак, ухвалюючи Рішення у частині визнання неконституційними зазначених положень Закону, Суд не врахував наведені приписи Конституції України.

8. Суд має керуватися з-поміж іншого принципом обґрунтованості, однак мотивувальна частина Рішення не містить належного обґрунтування невідповідності Конституції України положень пункту 1 частини третьої статті 7, другого речення абзацу другого частини шостої статті 26 та частини другої статті 31 Закону. Ці положення Закону визнані Судом неконституційними так би мовити "на додаток" до визнання такими, що не відповідають Конституції України, положень частини другої статті 1, частини першої статті 6, абзацу другого частини дев'ятої статті 7 (щодо повноважень Президента України утворювати Національне антикорупційне бюро України, призначати на посаду та звільняти з посади Директора цього органу).

Приписи Закону, що визначають повноваження Президента України призначати трьох осіб до складу Конкурсної комісії, одного члена комісії зовнішнього контролю, варто витлумачити та сприймати не як законодавчий засіб уточнення повноважень Президента України, визначених у статті 106 Конституції України, а як такі, що випливають із його конституційного статусу і функцій: а) як глави держави; б) як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина; в) як суб'єкта забезпечення державної незалежності, національної безпеки та правонаступництва держави; г) як гаранта реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору. Тобто Суд не врахував повною мірою ті конституційні приписи, що фактично фіксують в узагальненому вигляді іншу частину його конституційних функцій і повноважень (крім передбачених статтею 106 Конституції України), а саме викладені через більш загальні формули.

9. У Рішенні застосований сумнівний, а саме занадто спрощений і формальний підхід, який обумовив визнання неконституційними положень частини другої статті 1, частини першої статті 6 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України, абзацу другого частини дев'ятої статті 7 Закону. Аналогічне посилання (абзац шостий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення) на наявність водночас і у Верховної Ради України, і у глави держави лише прямо установлених у положеннях Конституції України повноважень може мати у подальшому досить суттєвий деструктивний вплив на функціонування усієї демократичної системи здійснення державної влади в Україні та унеможливити виконання главою держави і парламентом їх конституційно визначених повноважень.

Так, у абзаці шостому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Суд зазначив: "Наділення на законодавчому рівні глави держави та парламенту іншими повноваженнями, ніж ті, що передбачені Основним Законом України, є допустимим виключно після внесення відповідних змін до Конституції України".

Досить дискусійний підхід, застосований Судом для визнання неконституційності положень частини другої статті 1, частини першої статті 6 щодо надання Президенту України повноважень призначати на посаду та звільняти з посади Директора Національного антикорупційного бюро України, абзацу другого частини дев'ятої статті 7 Закону, може у подальшому поставити під сумнів конституційність окремих норм цілої низки законів України, що передбачають призначення Верховною Радою України членів конкурсних комісій з відбору кандидатів на посади керівників важливих органів державної влади, а також унеможливити призначення главою держави членів конкурсних комісій з проведення конкурсного відбору для зайняття певних посад. Таким чином, може бути штучно заблокована реалізація Президентом України окремих повноважень, зокрема, передбачених пунктом 22 частини першої статті 106 Конституції України. Тобто підхід, застосований Судом у Рішенні, ставить під сумнів конституційність процедур формування конкурсних комісій з відбору посадовців цілого ряду органів, що є важливими для функціювання держави на такому складному етапі українського державотворення, який нині переживає наше суспільство. Тому обґрунтованість неконституційності зазначених положень Закону є вельми сумнівною й непереконливою.

10. За такого надто формального догматичного підходу первинні органи, тобто органи первинного представництва (глава держави та парламент), не зможуть безпосередньо брати участі у формуванні конкурсних комісій (адже ні в статтях 85, 92, 106 Конституції України, ні в жодній іншій конституційній нормі не йдеться про повноваження глави держави і парламенту щодо формування чи участі у формуванні будь-яких конкурсних комісій).

А от вторинні органи, якщо під такими органами розуміти ті органи, що їх утворюють первинні органи, за законом можуть набути повноважень щодо формування конкурсних комісій та організації їх діяльності. За такою доволі вразливою логікою можна дійти дивного чи навіть абсурдного висновку про те, що глава держави не матиме повноважень щодо участі у формуванні будь-якої конкурсної комісії з відбору кандидатів на певну посаду, а координаційний орган, що функціонує при Президентові України, зможе брати таку участь (за умови, що таке повноваження буде передбачене законом).

Беручи до уваги підхід та своєрідну логіку, закладені у Рішенні, так само можна дійти абсурдного висновку про те, що парламент не зможе брати участі у формуванні будь-якої конкурсної комісії (з огляду на приписи частини другої статті 85 Конституції України), а участь парламентського комітету у формуванні конкурсної комісії є можливою за умови, що таке повноваження йому може надати той самий парламент, ухваливши відповідний закон (враховуючи те, що однією з функцій парламентського комітету є підготовка та попередній розгляд питань, віднесених до повноважень парламенту).

 

Суддя Конституційного Суду України

В. Колісник

Опрос