Идет загрузка документа (122 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 51 народного депутата Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Указа Президента Украины "О назначении А. Сытника Директором Национального антикоррупционного бюро Украины"

Конституционный Суд
Решение от 28.08.2020 № 9-р/2020

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України"

м. Київ
28 серпня 2020 року
N 9-р/2020

Справа N 1-9/2020(197/20)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого, доповідача,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015 (Урядовий кур'єр, 2015 р., 18 квітня).

Заслухавши суддю-доповідача Тупицького О. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 51 народний депутат України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає положенням частини четвертої статті 5, частини другої статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19, пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України (є неконституційним) Указ Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015 (далі - Указ).

Автори клопотання стверджують, що Указ суперечить зазначеним положенням Конституції України, оскільки Президент України, діючи поза межами своїх конституційних повноважень, призначив Директора Національного антикорупційного бюро України, незважаючи на те, що вказана посада не віднесена Основним Законом України до посад, призначення на які здійснює Президент України.

У конституційному поданні також наголошується на підвідомчості Конституційному Суду України всіх актів Президента України незалежно від того, мають вони нормативний чи індивідуальний характер, та, зокрема, зазначається, що "хоча індивідуальні правові акти Президента України вичерпують свою дію після їх реалізації, вони можуть видаватися з перевищенням конституційних повноважень, всупереч Основному Закону".

2. Вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. Україна є правовою державою (стаття 1 Основного Закону України). Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8 Конституції України).

В Основному Законі України визначено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

За частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Отже, Президент України має право видавати акти виключно в межах своїх повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність): законів та інших правових актів Верховної Ради України; актів Президента України; актів Кабінету Міністрів України; правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Конституційний Суд України зазначає, що предметом конституційного розгляду є питання забезпечення поділу влади та її функціонування в рамках наявної форми державного правління. В Україні лише Конституційний Суд України наділений відповідними повноваженнями для вирішення таких питань.

Таким чином, Конституційний Суд України повноважний розглядати цю справу.

2.2. Конституцією України визначено перелік посад, призначення на які здійснюється Президентом України, а саме:

- глави дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях (пункт 5 частини першої статті 106);

- Генеральний прокурор (пункт 11 частини першої статті 106);

- половина складу Ради Національного банку України (пункт 12 частини першої статті 106);

- половина складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (пункт 13 частини першої статті 106);

- вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань (пункт 17 частини першої статті 106);

- третина складу Конституційного Суду України (пункт 22 частини першої статті 106);

- персональний склад Ради національної безпеки і оборони України (частина четверта статті 107);

- голови місцевих державних адміністрацій (частина четверта статті 118);

- судді (частина перша статті 128);

- два члени Вищої ради правосуддя (частина друга статті 131).

Президент України може створювати у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України). Завданням таких органів є сприяння Президентові України в реалізації його конституційних повноважень (третє речення абзацу третього підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004).

За Основним Законом України Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України (пункт 31 частини першої статті 106).

Отже, наведені норми однозначно вказують на те, що встановлений у Конституції України перелік повноважень глави держави, зокрема й щодо призначення посадових осіб органів, визначених Конституцією України, є вичерпним.

Таким чином, Конституційний Суд України вважає, що, видаючи Указ та діючи на виконання положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII, зі змінами (далі - Закон), Президент України перевищив свої конституційні повноваження.

Цей висновок також випливає з юридичних позицій Конституційного Суду України, у яких неодноразово зазначалося, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004, від 17 грудня 2009 року N 32-рп/2009, від 13 червня 2019 року N 5-р/2019). В абзаці другому підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004 також вказано, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106). В абзаці першому пункту 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 2003 року N 22-рп/2003 наголошено, що повноваження Президента України закріплені лише на конституційному рівні (статті 102, 106 Конституції України).

У Рішенні Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003 вказано, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (абзац тринадцятий пункту 2 мотивувальної частини). Цієї юридичної позиції Конституційний Суд України дотримувався у багатьох інших своїх рішеннях, зокрема від 16 травня 2007 року N 1-рп/2007, від 8 липня 2008 року N 14-рп/2008, від 2 жовтня 2008 року N 19-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року N 21-рп/2008, від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009, від 15 вересня 2009 року N 21-рп/2009, від 17 грудня 2009 року N 32-рп/2009.

2.3. Президент України Указом призначив А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України.

Президент України, призначивши Указом Директора Національного антикорупційного бюро України на посаду, вийшов за межі своїх конституційних повноважень, оскільки ця посада не віднесена Основним Законом України до посад, призначення на які здійснює Президент України.

Національне антикорупційне бюро України є "державним правоохоронним органом" (органом правопорядку), який протидіє кримінальним корупційним правопорушенням, здійснюючи досудове розслідування в кримінальних провадженнях, гласні та негласні оперативно-розшукові заходи (частина перша статті 1, стаття 16 Закону, стаття 38, частина перша статті 41, частина п'ята статті 216 Кримінального процесуального кодексу України). Отже, за своїм статусом та функціями Національне антикорупційне бюро України не є консультативним, дорадчим або іншим допоміжним органом чи службою, які за пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України створює Президент України у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень. Згідно зі статтею 24 Закону фінансування Національного антикорупційного бюро України здійснюється з Державного бюджету України за окремим кошторисом, у якому також передбачається створення фонду оперативно-розшукових (негласних слідчих) дій.

Отже, Указ суперечить положенням статті 106 Конституції України, яка містить перелік повноважень Президента України, зокрема й пункту 31 частини першої цієї статті, які вказують, що визначений Конституцією України перелік повноважень Президента України є вичерпним.

Таким чином, видавши Указ, Президент України вийшов за межі своїх конституційних повноважень.

З огляду на наведене Конституційний Суд України зазначає, що Указ суперечить нормам частини другої статті 8, пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України, які обмежують Президента України вичерпним переліком його конституційних повноважень.

3. Згідно з Основним Законом України держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга статті 3); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8).

Конституційний Суд України зазначав, що приписи статті 1, частини другої статті 3, частини четвертої статті 5, статей 6, 8, частини другої статті 19 Основного Закону України, перебуваючи у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України цілей їх утворення; здійснення державної влади відповідно до вказаних конституційних приписів, зокрема на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, завдяки визначеній Основним Законом України системі стримувань і противаг забезпечує стабільність конституційного ладу (абзаци п'ятий, шостий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року N 5-р/2019).

Конституційний Суд України наголошував, що "організація і здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову не є самоціллю, а покликана забезпечувати права і свободи людини і громадянина. Це, зокрема, випливає зі змісту статті 3 Конституції України" (третє, четверте речення абзацу четвертого підпункту 4.6.2 підпункту 4.6 пункту 4 мотивувальної частини Висновку від 30 жовтня 2003 року N 1-в/2003).

Конституційний Суд України також вказував, що поділ державної влади відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їхніх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади; крім того, забезпечення реалізації принципу поділу влади є запорукою єдності органів державної влади, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі (абзаци другий, четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008).

У Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року N 7-в/2019 вказано, що засади Конституції України забезпечують збалансованість конституційних повноважень органів державної влади, відповідність цих повноважень визначеним Основним Законом України засадам конституційного ладу та формі державного правління в Україні; крім того, унеможливлюється конкуренція компетенцій цих органів, наділення їх невластивими повноваженнями та концентрація владних повноважень в одного чи кількох суб'єктів державної влади; недотримання цих вимог негативно позначиться на змісті та спрямованості діяльності держави, унеможливить виконання нею свого головного обов'язку - утвердження і забезпечення прав і свобод людини (абзац четвертий пункту 9 мотивувальної частини).

3.1. Вирішуючи питання щодо відповідності Указу Основному Законові України, Конституційний Суд України враховує свої юридичні позиції, відповідно до яких:

- права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України); держава різними правовими засобами забезпечує захист прав і свобод людини і громадянина в особі органів законодавчої, виконавчої і судової влади та інших державних органів, які здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (перше, друге речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 травня 2001 року N 6-рп/2001);

- здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову означає, передусім, самостійне виконання кожним органом державної влади своїх функцій і повноважень; це не виключає взаємодії органів державної влади, в тому числі надання необхідної інформації, участь у підготовці або розгляді певного питання тощо; однак така взаємодія має здійснюватися з урахуванням вимог статей 6, 19 Конституції України, відповідно до яких органи державної влади зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 18 листопада 2004 року N 17-рп/2004).

Конституційний Суд України вже наголошував на фундаментальному значенні положень статті 6 Конституції України для забезпечення існування правової держави та ефективної системи захисту й гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина (перше речення абзацу п'ятого пункту 11 мотивувальної частини Висновку від 16 грудня 2019 року N 7-в/2019).

Конституційний Суд України враховує позиції Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеційської Комісії) про те, що "принципи "поділу влади" і "балансу влади" вимагають, щоб три функції демократичної держави не були зосереджені в одній гілці влади, а повинні бути розподілені серед різних державних інститутів (пункт 14 Висновку про співвідношення повноважень у конституції та законодавстві Князівства Монако, схваленого Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційською Комісією) на 95-му пленарному засіданні 14 - 15 червня 2013 року). Конституційному Суду України відведено важливу роль, у тому числі, у становленні демократичної культури та додержанні принципів верховенства права, закріплених у Конституції України (абзац четвертий розділу "Висновки" Висновку про Конституцію України, схваленого Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційською Комісією) на 30-му пленарному засіданні 7 - 8 березня 1997 року). Крім того, конституційні суди були створені саме з метою та як центральний елемент забезпечення системи стримувань та противаг (пункт 135 Висновку про поправки (внесення змін) до Закону про Конституційний Трибунал Польщі від 25 червня 2015 року, схваленого Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційською Комісією) на 106-му пленарному засіданні 11 - 12 березня 2016 року). Природа Конституційного Суду України полягає у контролі за дотриманням конституції, в тому числі і органами державної влади, через відповідні повноваження, які він може використовувати для ухвалення рішень щодо стримування дій конкретного органу державної влади (абзац третій розділу 10 "Висновки" Висновку про склад конституційних судів, схваленого Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційською Комісією) у грудні 1997 року, N 20)" (пункт 7 мотивувальної частини Висновку від 16 грудня 2019 року N 7-в/2019).

Конституційний Суд України зазначав, що "суспільство, в якому права і свободи людини і громадянина не гарантовано та не здійснено поділу влади, не має конституції в її сутнісному розумінні. Таким чином, Конституція України буде відповідати своїй природі та функціональному призначенню лише тоді, коли поділ влади та гарантії прав і свобод будуть адекватно відображені в її тексті й належним чином реалізовуватимуться на практиці. Згідно з частиною другою статті 3 Конституції України утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина є визначальними для здійснення державної влади, а тому Конституція України повинна закріплювати таку систему і організацію поділу державної влади, яка повною мірою забезпечуватиме належну їх реалізацію" (пункт 8 мотивувальної частини Висновку від 16 грудня 2019 року N 7-в/2019).

Поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, є інструментом проти зловживань нею для реалізації прав і свобод людини і громадянина; таким чином, поділ влади є гарантією прав і свобод людини і громадянина; тому будь-яке порушення принципу поділу влади, що призводить до її концентрації, у тому числі суміщення не належних певним органам державної влади функцій, порушує гарантії прав і свобод людини і громадянина (абзац п'ятнадцятий пункту 10 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року N 7-в/2019).

3.2. Конституційний Суд України виходить з того, що Національне антикорупційне бюро України є державним органом правопорядку, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.

Конституційний Суд України зазначає, що Національне антикорупційне бюро України, як орган правопорядку, фактично є органом виконавчої влади, оскільки складається з центрального і територіальних управлінь, тобто поширює свої повноваження на всю територію держави.

Таким чином, Національне антикорупційне бюро України має ознаки органу виконавчої влади.

Відповідно до Конституції України Президент України є главою держави (частина перша статті 102); вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (частина перша статті 113).

Пунктами 91, 92 статті 116 Конституції України встановлено, що центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, утворює, реорганізує та ліквідовує Кабінет Міністрів України; він також призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

З огляду на наведене Конституційний Суд України доходить висновку, що призначення Президентом України керівника органу, який за своїми повноваженнями функціонально належить до органу виконавчої влади, призведе до розбалансування системи стримувань і противаг, порушення функціонального розподілу влад та фактичної зміни форми державного правління, передбаченої Конституцією України. Таким чином, Указ суперечить вимогам частини четвертої статті 5, статті 6, частини другої статті 19, пункту 92 статті 116 Конституції України.

4. Згідно з частиною другою статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Відповідно до частини першої статті 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

Конституційний Суд України, зважаючи на зміст частини другої статті 152 Конституції України, частини першої статті 97 Закону України "Про Конституційний Суд України", може не поширювати це Рішення на певні правовідносини, які виникли внаслідок дії Указу, у разі визнання його неконституційним.

Обираючи такий підхід, Конституційний Суд України враховує потребу в дотриманні балансу суспільно значущих інтересів, зокрема прав учасників правовідносин та належного функціонування Національного антикорупційного бюро України, та бере до уваги, що зацікавлені особи не були позбавлені можливості оскаржити до суду рішення, дії чи бездіяльність посадової особи, яку було призначено в неконституційний спосіб до Національного антикорупційного бюро України.

Обрання іншого підходу у цій справі призвело б до перегляду правовідносин, учасниками яких є невизначена кількість осіб, тобто до порушення принципу юридичної визначеності та балансу конституційно значущих цінностей, що є неприпустимим за Конституцією України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94, 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Указ Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015.

2. Указ Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини, які виникли внаслідок здійснення посадових обов'язків особою, призначеною Указом Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 28 серпня 2020 року N 9-р/2020

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 28 серпня 2020 року N 9-р/2020 (далі - Рішення).

Мною не було підтримано Рішення з таких причин.

1. Указ Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015 (далі - Указ) є актом індивідуального характеру, а тому він не може "втратити чинність" внаслідок рішення Конституційного Суду України (далі - Суд), оскільки з самого моменту його видання він мав лише індивідуальну дію та вичерпав її понад п'ять років тому. Конституційний Суд України визнав неконституційним індивідуальний (ненормативний) акт, який був реально виконаний, тобто спричинені ним юридичні наслідки знайшли втілення в набутті конкретною особою прав і обов'язків посадової особи - Директора Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ). Після цього - виходячи з консенсусу в рамках правової доктрини та попередніх юридичних позицій Суду - такий акт вичерпав свою дію.

Звертаю увагу, що межі повноважень Суду окреслюються виходячи з логіки частини другої статті 152 Конституції України, яка встановила, що "закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення". Якщо конституцієдавець визначив наслідком визнання неконституційності акта втрату ним чинності, то, вочевидь, йдеться про перевірку Судом саме "чинних" актів, які охоплюють нормативні акти, спрямовані на багаторазове застосування та звернуті на невизначене коло осіб, та не охоплюють акти індивідуального характеру.

Окрім того, аргументом на користь такого твердження є неодноразове висловлення Судом юридичних позицій з цього питання. Наприклад, в абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України Суд зауважив, що "за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".

Так, у 2008 році, розглядаючи справу щодо оцінки указів Президента України про кадрові призначення та звільнення у сфері національної безпеки, Суд зазначив: "Укази Президента України N 864, N 865 та N 1013 є правовими актами ненормативного характеру (індивідуальної дії), якими В. Горбуліна звільнено від тимчасового виконання обов'язків Секретаря Ради, а В. Гайдука та І. Дріжчаного призначено відповідно Секретарем Ради і заступником Секретаря Ради. Ці Укази стосувалися окремих фізичних осіб, були розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після їх реалізації вичерпали свою дію... У зв'язку з вичерпанням своєї дії зазначені Укази не можуть бути об'єктом конституційного контролю. Отже, питання щодо їх конституційності не належать до повноважень Конституційного Суду України" (абзаци перший, другий, третій пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 квітня 2008 року N 9-рп/2008).

Це означає, що, навіть оцінивши відповідність Указу Конституції України і сформулювавши відповідну юридичну позицію щодо нього, Суд повинен був закрити конституційне провадження у справі, підтвердженням чого є і те, що межі його повноважень у частині першій статті 8 Закону України "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон) визначаються в такий спосіб: "Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) чинних актів (їх окремих положень)" (виділення автора). Такий підхід передбачено в частині першій статті 92 Закону. Виявлена "втрата чинності актом (його окремими положеннями), щодо якого порушено питання відповідності Конституції України" є підставою для закриття конституційного провадження у справі, якщо прочитати частину четверту статті 63 у зв'язку з пунктом 5 статті 62 Закону.

При цьому в частині другій статті 8 Закону є застереження: "З метою захисту та відновлення прав особи Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності". Однак у цій справі не йдеться про такі правовідносини, в яких міститься потреба в захисті прав людини (наприклад, захисту від звільнення суб'єкта владних повноважень, проведеного в неконституційний спосіб), її фокус стосується обсягу конституційних повноважень Президента України, врешті - конституційного поділу влади та меж здійснення повноважень органів державної влади.

Отже, з огляду на попередні юридичні позиції Суду (офіційну конституційну доктрину) та з урахуванням норм Закону, якими встановлено підстави для закриття конституційного провадження у справі, резолютивна частина Рішення мала бути іншою.

Це формальний аспект питання. Однак, головне - це розібратися в сутнісних моментах того, якими є конституційні повноваження Президента України в цьому питанні, враховуючи, що йдеться про діючого Президента України та осіб, які в майбутньому за мандатом народу вступатимуть на цей пост.

2. Доктрина inherent powers: чи справді повноваження Президента визначаються лише текстом статті 106 Конституції України і яким є їх обсяг? Власне, є два аспекти в цьому питанні: а) чи може закон України покладати на Президента України додаткові повноваження (права і обов'язки), тобто такі, які письмово не сформульовані в переліку його повноважень у частині першій статті 106 Конституції України? б) як слід розуміти обсяг конституційних повноважень Президента України, зазначених у частині першій статті 106 Конституції України?

Досліджуючи перший аспект, слід звернутися до конституційного тексту. Спочатку зверніть увагу на частину другу статті 19 Конституції України, яка передбачає: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Хоча є з цього приводу різні версії, однак Президент України є органом державної влади, а це означає, що він зобов'язаний діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не лише Конституцією України, а й законами України. Наведена конституційна норма міститься серед базових принципів конституційного ладу України - в розділі I "Загальні засади" Основного Закону України.

Однак у тексті Конституції України підкреслено цю думку ще в одній, спеціалізований нормі, яка прямо стосується статусу глави держави. Давайте уважно прочитаємо її зміст: "Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України" (частина третя статті 106 Конституції України). Добросовісне прочитання цієї конституційної норми не залишає сумнівів - Президент України видає укази на основі й на виконання як Конституції України, так і законів України. Ясно, чітко й передбачувано. Видаючи укази, Президент України робить не що інше, як здійснює свої повноваження на основі та на виконання цих двох вищих джерел права.

Тепер другий аспект - як розуміти текст статті 106 Конституції України, де сформульовані повноваження Президента України? Декілька рішень Суду в минулому підкреслюють відому юридичну позицію, наприклад, в одному з них було зазначено: "Таким чином, як вбачається з пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України, в якому передбачено здійснення Президентом України й інших, крім перелічених у цій статті повноважень, визначених Конституцією України, законами України не можуть встановлюватися будь-які повноваження глави держави, за винятком тих, що визначені Конституцією України, як і певні обмеження цих повноважень, оскільки вони також повинні закріплюватися безпосередньо Конституцією України" (абзац сьомий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009). Тобто, як випливає з цієї юридичної позиції Суду, законами України не можуть встановлюватися будь-які повноваження глави держави, за винятком тих, що визначені Конституцією України. Ніхто не буде дискутувати з приводу того, що повноваження Президента України "вичерпно" встановлені в Конституції України, питання в іншому - як методологічно правильно розуміти зміст та обсяг цих конституційних повноважень глави держави.

При цьому не відкрию таємниці, якщо буду стверджувати, що Конституція України - не аркуші, на яких нанесені типографською фарбою слова і речення. Це не лише текст (і контекст), вона є ціннісним порядком, який сприймається системно й цілісно.

Прочитання положень частини першої статті 106 Конституції України необхідно виходячи передовсім з того, що формулювання щодо повноважень глави держави слід сприймати у системному зв'язку з принципами та іншими конституційними нормами, якими визначається статус Президента України, зокрема його ролі як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 102 Конституції України), а також його ролі як гаранта реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору (частина третя статті 102 Конституції України).

Крім того, необхідно зазначити, що конституційні повноваження Президента України, визначені частиною першою статті 106 Конституції України, потребують специфікації (уточнення, визначення особливостей, конкретизації у різновидах), особливо у випадках, коли вони викладені через відкриті формулювання ("є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України", "представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави", "здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави"). Здійснення наведених конституційних повноважень Президентом України вимагає уточнення та конкретизації їх змісту, яке вчиняється на рівні законів України.

Такий підхід підтверджується практикою законодавчої діяльності парламенту, який законами України наділяє Президента України відповідними повноваженнями (Закони України "Про Службу безпеки України", "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб", "Про Службу зовнішньої розвідки України", "Про оборону України", "Про Державне бюро розслідувань" тощо). Наведеними законами України Президент України наділений повноваженнями щодо призначення керівників служб та органів, їх заступників, керівників регіональних підрозділів тощо. Хоча вони й не згадуються прямо в тексті Конституції України, однак "виводяться" з конституційних повноважень глави держави у сфері національної безпеки України.

Отже, конституційні повноваження Президента України для реалізації потребують окреслення їх змісту на рівні законів України. Це означає, що вони можуть і не бути відображеними у конституційних формулюваннях, однак повинні випливати з них та бути спрямованими на досягнення конституційних цілей, виражаючи властивості та органічну сутність відповідних положень Конституції України.

3. З урахуванням наведеного, чи охоплюється призначення Директора НАБУ конституційними повноваженнями Президента України? Щоб відповісти на таке запитання, застосуємо двокроковий тест.

Перший крок полягає у з'ясуванні того, якої сфери стосується суть функціонального призначення НАБУ (протидія корупції в органах державної влади)? Очевидно, що протидія корупції є складовою сфери національної безпеки. Звідки такий висновок? Як власне встановити обсяг поняття "національна безпека"? Конституцією України передбачено єдиний спеціальний конституційний орган у цій сфері - Раду національної безпеки і оборони України (стаття 107), яка і ухвалила своїм рішенням Стратегію національної безпеки України (далі - Стратегія), уведену в дію Указом Президента України від 26 травня 2015 року N 287/2015. У цьому документі наголошено, що серед загроз для національної безпеки України мають місце "поширення корупції, її укорінення в усіх сферах державного управління" (пункт 3.3), а серед завдань державної політики у цій сфері - "нова якість антикорупційної політики", "очищення влади від корупціонерів і агентури іноземних спецслужб"; вибудова "послідовної антикорупційної політики, яка здійснюватиметься шляхом, зокрема забезпечення невідворотності покарання за корупційні правопорушення"; "забезпечення ефективної діяльності Національного антикорупційного бюро України" (пункт 4.5 Стратегії).

Тобто протидія корупції в органах державної влади, що є суттю функціонального призначення НАБУ, розглядається як важлива складова сфери національної безпеки в Україні.

Другий крок - необхідно встановити, чи є серед конституційних повноважень Президента України вирішення питань у сфері національної безпеки. Звертаємося до тексту Основного Закону України. У частині першій статті 106 Конституції України зазначено, що глава держави забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (пункт 1); здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (пункт 17). Отже, серед конституційних повноважень Президента України, прямо зазначених у частині першій статті 106 Конституції України, безпосередньо є закріпленими як забезпечення національної безпеки, так і здійснення керівництва в цій сфері. У свою чергу це означає, що повноваження Президента України щодо призначення Директора НАБУ прямо випливає з відповідних конституційних повноважень Президента України.

Такий підхід уже було застосовано Судом у питанні зі схожими обставинами. У 2009 році, розглядаючи справу щодо конституційності Указу Президента України "Про деякі питання здійснення керівництва у сферах національної безпеки і оборони" від 4 червня 2008 року N 516, Суд зазначив: "Таким чином, системний аналіз положень Конституції України дає підстави вважати, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України мають окремі конституційні повноваження у сферах національної безпеки і оборони держави, але лише Президент України наділений конституційними повноваженнями здійснювати керівництво у цих сферах. Це означає, що Президент України, здійснюючи таке керівництво, спрямовує діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки і оборони держави, зокрема Збройних Сил України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України... Президент України, маючи конституційні повноваження щодо здійснення керівництва у зазначених сферах, може затверджувати Перелік посад, кандидатури для призначення на які погоджуються з ним" (виділення автора) (абзац шостий підпункту 2.1, друге речення абзацу третього підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 лютого 2009 року N 5-рп/2009).

Отже, у наведеному рішенні Суду йшлося про розуміння конституційного повноваження Президента України щодо керівництва у сфері національної безпеки. Суд дійшов висновку, що таке керівництво у цій сфері здійснюється лише главою держави, який, здійснюючи таке керівництво, спрямовує діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки, а отже, - має право здійснювати кадрові повноваження стосовно відповідних органів. Суд навіть погодився з тим, що перелік посадових осіб, стосовно яких Президент України здійснює кадрові узгодження, визначається ним самим, а не законом України.

Звертаю увагу, що хоча на той час НАБУ не було створено і спеціальне законодавство у сфері національної безпеки було іншим, Суд сформулював позицію щодо розуміння саме конституційної норми, яка застосовна до оцінки Указу у цій справі.

Такий самий підхід повинен бути застосований щодо оцінки повноваження глави держави стосовно передбачених законами України кадрових призначень Президентом України низки осіб керівного складу Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства оборони України, Державного бюро розслідувань, Міністерства закордонних справ України та інших державних органів.

Наведені аспекти, як мінімум, мали бути досліджені в мотивувальній частині Рішення.

4. Що є презумпція конституційності?

Отже, на підставі конституційних повноважень у сфері національної безпеки України Президент України має повноваження видавати відповідні укази. Як уже було зазначено, ці повноваження ґрунтуються на Конституції України та законах України.

У ситуації з Указом так і сталося - він був виданий на виконання Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII, відповідно до частини дев'ятої статті 7 якого встановлено: "Відібрані Конкурсною комісією два або три кандидати подаються на розгляд Президенту України. Президент України призначає на посаду Директора Національного бюро одного з відібраних Конкурсною комісією кандидатів протягом десяти днів з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання".

Отже, видання Президентом України Указу було виконанням ним наведеної норми Закону N 1698, за що він ніс персональну відповідальність.

Щодо відповідності Закону N 1698 Конституції України слід нагадати аксіому, що всі закони є такими, що відповідають Конституції України, якщо вони не визнані неконституційними за правилами конституційного судочинства (презумпція конституційності актів). Жоден інший державний орган, включно з Президентом України, не може перебрати на себе функції конституційного судочинства.

Стати на протилежну позицію означає піддати загрозі стабільність всього правопорядку та правову безпеку осіб.

5. Чи містив Указ загрози для поділу влади? У Рішенні увагу акцентовано на тому, що Указ несе загрози конституційному принципу поділу влади. Мовляв, якби такі призначення Директора НАБУ вчиняв Уряд України - через те, що НАБУ має ознаки органу виконавчої влади, - то це більше відповідало би букві і духу Конституції України. Насправді це не так. Ніхто не буде заперечувати, що персональний склад Кабінету Міністрів України набагато більше є результатом та втіленням політичного процесу в країні, а його кадровий склад є продуктом мінливої політичної волі більшості депутатів парламенту. На відміну від глави держави, який зберігає інституційну дистанцію від поточної політики, склад Уряду України є залежним від депутатської більшості в парламенті - така модель стосунків передбачена конституційною формою правління. Отже, поставлення антикорупційних органів у залежність від політичних еліт, які персонально наповнюють систему "парламентська більшість - уряд", м'яко кажучи, не може сприяти ефективності діяльності спеціальних антикорупційних органів.

Указ не несе загрози для принципу поділу влади та не є критичним втручанням до балансу влад. Навпаки, глава держави, який є, поряд із парламентом, одним із двох конституційних органів, які черпають свою легітимність безпосередньо від народу, через відповідні повноваження стверджує принцип народного суверенітету.

З іншого боку, гіпотетичне конституційне закріплення повноваження щодо призначення Директора НАБУ за іншими органами державної влади може істотно розбалансувати конституційну систему влади, в якій Президент України, з одного боку, "забезпечує національну безпеку" та здійснює керівництво цією сферою, однак, з іншого боку, був би позбавлений інструментів для реалізації цих конституційних повноважень.

Зазначене так само стосується і конституційних повноважень Президента України щодо забезпечення й керівництва у сфері зовнішньої політики та оборони.

Висновок полягає в двох моментах. По-перше, акт індивідуальної дії, яким є указ Президента України про призначення посадової особи, через п'ять років після його видання не може бути оцінений на предмет конституційності, якщо він не стосується захисту конституційних прав людини. У будь-якому випадку рішення Конституційного Суду України, яким визнано акт неконституційним, діють виключно ex nunc, тобто на майбутнє, й жодним чином не піддає сумніву легітимність посадових осіб, персонально яких стосувався відповідний акт.

По-друге, "вичерпність" конституційних повноважень Президента України не тотожна переліку формулювань у частині першій статті 106 Конституції України. Президент України здійснює й такі повноваження, які випливають з органічної суті та обсягу перерахованих конституційних повноважень та іманентно є властивими для його конституційної ролі, якщо при цьому вони мають підґрунтя в законі України та не суперечать фундаментальним конституційним принципам (поділу влади, демократії, поваги до прав людини).

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. В. Лемак

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України"

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 28 серпня 2020 року ухвалив Рішення N 9-р/2020 у справі N 1-9/2020 за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" (далі - Рішення).

Поважаючи, однак не підтримуючи Рішення, вважаю за потрібне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду викласти окрему думку щодо Рішення та низки пов'язаних із Рішенням понять і явищ.

Зміст резолютивної частини Рішення

1. Конституційний Суд, зокрема, вирішив:

"1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Указ Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015.

<...>

3. Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини, які виникли внаслідок здійснення посадових обов'язків особою, призначеною Указом Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015".

Міркування щодо юрисдикції Конституційного Суду у цьому конституційному провадженні

2. Вважаю, що правильне вирішення цієї справи перебувало у зв'язку з таким же правильним розв'язанням, перш за все, низки процесуальних проблем. На підтвердження цього зазначу таке.

3. Одне з перших питань, відповідь на яке мав віднайти Конституційний Суд у цьому конституційному провадженні, - наявність у Конституційного Суду юрисдикції стосовно перевірки на відповідність Конституції України Указу Президента України "Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України" від 16 квітня 2015 року N 218/2015 (далі - Указ).

Потреба у мотивуванні наявності у Конституційного Суду юрисдикції у цьому конституційному провадженні обумовлена, по-перше, тим, що Указ є індивідуально-правовим актом, по-друге, призначення особи Директором Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) відбулось ще у квітні 2015 року, а отже, виникає цілком логічне питання стосовно чинності Указу на момент розгляду Конституційним Судом у 2020 році справи щодо його відповідності Основному Закону України (конституційності).

4. Щодо наявності у Конституційного Суду юрисдикції перевіряти Указ як акт індивідуальної дії можна дати ствердну відповідь, оскільки такі повноваження Конституційного Суду ґрунтуються не лише на приписах статей 147, 150, 152 Конституції України, а також на юридичній позиції, сформульованій Конституційним Судом у своїх рішеннях.

Так, у Рішенні N 7-рп/2002 від 27 березня 2002 року Конституційний Суд відзначив, що "перевірці на предмет конституційності підлягають, зокрема, правові акти Верховної Ради України, акти Президента України. При цьому серед них не виділено нормативно-правових актів або індивідуально-правових актів. Тобто до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань щодо конституційності правових актів Верховної Ради України та Президента України незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер" (виділено мною - О. П.) (абзац п'ятий пункту 4 мотивувальної частини).

Підтверджував цю юридичну позицію Конституційний Суд і в подальшому, зокрема в Ухвалі від 2 липня 2020 N 6-уп/2020 (підпункт 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Тобто повноваження Конституційного Суду зі здійснення так званого нормоконтролю слід тлумачити в контексті того, що об'єктом конституційного контролю можуть бути й ті акти права, які не містять норм права у їх традиційному розумінні.

5. Значно складніше з іншою передумовою констатації наявності юрисдикції Конституційного Суду щодо перевірки Указу на відповідність Основному Закону України. Йдеться про те, що системне та сутнісне застосування норм Конституції України дає змогу дійти висновку, що об'єктом конституційного контролю є, перш за все, чинні акти.

Так, згідно з частиною другою статті 152 Конституції України "Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення...".

При цьому Конституція України прямо не передбачає юридичних наслідків ухвалення Конституційним Судом рішення щодо неконституційності акта, якщо він уже втратив чинність1.

____________
1 Звісно, окремої уваги та дискусії заслуговують норми статті 8 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Тому можна зробити припущення, що згідно з приписами Основного Закону України Конституційний Суд може визнати неконституційними лише ті акти, які є чинними на день ухвалення Конституційним Судом рішення.

6. У зв'язку з наведеним виникає доволі просте запитання: чи був Указ чинним станом на 28 серпня 2020 року?

Відповідь на таке запитання в межах цього конституційного провадження була, на мою думку, нагальною не лише через наявність прямої вказівки приписів Основного Закону України, а також з огляду на те, що Конституційний Суд попередньо вказав, зокрема, що "за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію" (виділено мною - О. П.) (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 23 червня 1997 року N 2-зп).

Розвиваючи свою юридичну позицію у Рішенні від 22 квітня 2008 року N 9-рп/2008, Конституційний Суд був ще більш категоричним і зазначив таке: "Укази стосувалися окремих фізичних осіб, були розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після їх реалізації вичерпали свою дію.

У зв'язку з вичерпанням своєї дії зазначені Укази не можуть бути об'єктом конституційного контролю. Отже, питання щодо їх конституційності не належать до повноважень Конституційного Суду України"2 (виділено мною - О. П.) (абзаци перший, третій пункту 5 мотивувальної частини).

____________
2 Укази Президента України "Про звільнення В. Горбуліна від тимчасового виконання обов'язків Секретаря Ради національної безпеки і оборони України" від 10 жовтня 2006 року N 864, "Про призначення В. Гайдука Секретарем Ради національної безпеки і оборони України" від 10 жовтня 2006 року N 865, "Про призначення І. Дріжчаного заступником Секретаря Ради національної безпеки і оборони України" від 30 листопада 2006 року N 1013.

7. Складність розв'язання окресленої проблеми полягає в тому, що використана у згаданих рішеннях Конституційного Суду словесна конструкція "вичерпали свою дію" не повною мірою відповідає термінологічно-понятійному апарату Основного Закону України.

Так, згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Тобто у цій нормі Основного Закону України прямо не вказується на такий юридичний результат виконання указу, як вичерпання його дії.

8. У дослідженні цієї проблеми важливо також те, що в Конституції України не йдеться про таке явище, як вичерпання дії акта, водночас містяться поняття чинність акта та дія акта.

Слід нагадати, що у згаданій частині другій статті 152 Конституції України вказується на поняття чинності акта. Це поняття також використано, зокрема, у частині третій статті 57, частині п'ятій статті 94, пунктах 1, 4 - 9, 12, 13 розділу XV "Перехідні положення" Основного Закону України. Прикметно, що згідно зі статтею 160 розділу XIV "Прикінцеві положення" та положеннями згаданих пунктів розділу XV "Перехідні положення" Основного Закону України Конституція України теж набула чинності, а не була введена в дію.

Водночас в інших приписах Основного Закону України є вказівка на дію актів права, зокрема в частині першій статті 58, пункті 15 частини першої статті 106, пункті 11 розділу XV "Перехідні положення".

У зв'язку з наведеним варто зазначити, що набуває реальних рис така модель правозастосування, за якої акт права може набути чинності в один день, а вводитись у подальшому в дію в інший. Тобто чинність акта - це його здатність до правозастосування, що існує у певних часових межах. Тоді як дія акта - це його безпосереднє застосування для врегулювання суспільних відносин.

У такому разі "чинність акта" та "дія акта" не є тотожними поняттями, а тому припинення дії акта, у тому числі у формі вичерпання дії, повного виконання акта тощо не рівнозначне втраті ним чинності.

9. Підтвердження нетотожності понять "чинність акта" та "дія акта" можна відшукати у Конституції України та законах України.

Так, у пункті 11 розділу XV "Перехідні положення" Основного Закону України вказується на те, що частина перша статті 99 Конституції України вводиться в дію після введення національної грошової одиниці - гривні. Тобто ця норма була чинною з 26 червня 1996 року, а введена в дію пізніше.

Згідно з частиною другою статті 8 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись (тобто діяти - О. П.) до правовідносин, що виникли під час його чинності.

10. З іншого боку, слід визнати, що етимологія явища та поняття чинності передбачає не лише існування акта а, в першу чергу, його дієвість як нормативно-правового чи індивідуально-правового джерела права. Якщо акт права з різних підстав не може бути застосований до врегулювання суспільних відносин, то він не лише не діє, а також не є чинним.

11. Зазначені міркування та сумніви щодо чинності Указу станом на 28 серпня 2020 року, що не були спростовані мотивами, викладеними у Рішенні, завадили мені погодитись із тим, що Конституційний Суд мав юрисдикцію перевіряти Указ на конституційність, і, як логічний наслідок, підтримати Рішення.

Міркування щодо умов для об'єднання конституційних проваджень

12. Наступне процесуальне питання, яке, на мою думку, мав вирішити Конституційний Суд під час розгляду цієї справи, пов'язане з можливістю використання дискреційного повноваження, передбаченого статтею 76 Закону України "Про Конституційний Суд України", щодо можливості об'єднання конституційних проваджень, якщо до Конституційного Суду надійшло декілька звернень, що стосуються взаємопов'язаних питань.

13. Ідеться про те, що у 2020 році до Конституційного Суду надійшло конституційне подання стосовно перевірки на відповідність Конституції України Указу, а також інше конституційне подання - щодо перевірки на відповідність Конституції України окремих положень Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (зі змінами) (далі - Закон).

У прохальній частині цього умовно "другого" конституційного подання міститься клопотання про визнання неконституційними:

"- абзац перший частини першої статті 1 Закону, який визначає, що Національне антикорупційне бюро України є державним правоохоронним органом;

- частину другу статті 1 Закону, яка встановлює, що Національне антикорупційне бюро України утворюється Президентом України;

- частину першу статті 6 Закону, згідно якої керівництво діяльністю Національного бюро здійснює його Директор, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України;

- пункт 1 частини третьої статті 7 Закону щодо визначення Президентом України трьох осіб Конкурсної комісії;

- абзац другий частини дев'ятої статті 7 Закону, який закріплює, що Президент України призначає на посаду Директора Національного бюро одного з відібраних Конкурсною комісією кандидатів протягом десяти днів з дня внесення Конкурсною комісією відповідного подання;

- друге речення другого абзацу частини шостої статті 26 Закону щодо визначення Президентом України по одному члену комісії;

- частину другу статті 31 Закону, яка визначає, що Положення про Раду громадського контролю та про порядок її формування затверджуються Президентом України".

Зрозуміло, що всі ці положення Закону (окрім першого), стосуються повноважень Президента України та відповідності цих положень Закону Конституції України. Крім того, одне з цих положень Закону щодо повноваження Президента України призначати Директора НАБУ (частина перша статті 6 Закону) безпосередньо було використано при виданні Указу.

14. Звісно, вжите у статті 76 Закону України "Про Конституційний Суд України" поняття "взаємопов'язані питання" може бути витлумачене по-різному. Однак для мене цілком достатнім для вирішення процесуального питання щодо об'єднання зазначених конституційних проваджень є таке розуміння "взаємопов'язаності питань", коли вирішення справи безпосередньо пов'язане з розв'язанням в обох конституційних провадженнях спільної (або тотожної, або максимально близької за змістом) проблеми. Такою спільною проблемою у цих двох конституційних провадженнях є визначення змісту та меж конституційних повноважень Президента України щодо призначення Директора (керівника) НАБУ.

Об'єднання зазначених конституційних проваджень в одне було б, на мою думку, логічним з огляду також на те, що подальше вирішення справи щодо перевірки на конституційність окремих положень Закону перебуває значною мірою під впливом змісту вже ухваленого Рішення.

Отже, на мою думку, Конституційний Суд мав скористатися приписом статті 76 Закону України "Про Конституційний Суд України" та об'єднати зазначені конституційні провадження.

Міркування щодо прав особи у конституційному провадженні

15. Зазначене конституційне провадження, безперечно, стосувалося змісту та меж конституційних повноважень Президента України, принципу поділу влади та інших конституційних цінностей.

Водночас Указ був актом індивідуальної дії, а тому визнання (невизнання) його таким, що відповідає Конституції України, стосувалось, на мою думку, також прав посадової особи - Директора НАБУ А. Ситника.

16. Помилковим буде ототожнення конституційного процесу з адміністративним або, наприклад, цивільним у зв'язку зі значною кількістю відмінних ознак між ними.

Однак можна стверджувати, що у цій справі посадовій особі не було надано ефективних правових засобів бути почутою під час конституційного провадження через те, що розгляд справи відбувся у письмовій формі, так і з огляду на мінімальне коло експертів та представників інших органів влади, що були залучені до розгляду справи.

Щодо меж конституційних повноважень Президента України

17. Серцевина аргументації Рішення пов'язана з приписами Конституції України та юридичними позиціями Конституційного Суду, відповідно до яких повноваження Президента України визначені лише нормами Основного Закону України.

Так, у Рішенні, зокрема, зазначено, що "повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені законом або іншим нормативно-правовим актом (рішення від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004, від 17 грудня 2009 року N 32-рп/2009, від 13 червня 2019 року N 5-р/2019)" (перше речення абзацу шостого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

Конституційний Суд також вказав, що "Указ суперечить нормам частини другої статті 8, пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України, які обмежують Президента України вичерпним переліком його конституційних повноважень" (абзац шостий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).

Крім того, Конституційний Суд України дійшов висновку, що "призначення Президентом України керівника органу, який за своїми повноваженнями функціонально належить до органу виконавчої влади, призведе до розбалансування системи стримувань і противаг, порушення функціонального розподілу влад та фактичної зміни форми державного правління, передбаченої Конституцією України. Таким чином, Указ суперечить вимогам частини четвертої статті 5, статті 6, частини другої статті 19, пункту 92 статті 116 Конституції України" (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

18. Формальна правильність використаної у Рішенні мотивації має, на мою думку, окремі вади. На підтвердження цього зазначу таке.

19. Конституція України не має недоліків, суперечностей та прогалин (лакун) не внаслідок ірраціональної віри в її приписи, а у зв'язку з тим, що вона сприймається як "живий" Основний Закон нашої держави, що тлумачиться цілісно та з урахуванням не лише букви (тексту), а й духу (контексту), змісту та суті конституційних приписів.

Певною мірою з цих міркувань статтею 92 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційному Суду надано повноваження не лише формулювати юридичні позиції, а також розвивати і конкретизувати їх та навіть змінювати. Такі повноваження є у Конституційного Суду навіть у випадках, коли текст Основного Закону України залишається без змін.

20. Наведені міркування стосуються юридичної позиції Конституційного Суду щодо меж повноважень Президента України.

Звісно, сталість юридичної позиції Конституційного Суду в цьому питанні заслуговує на повагу та підтримку, оскільки, по-перше, юридична визначеність є вкрай бажаною у конституційному судівництві, по-друге, ця юридична позиція Конституційного Суду є ефективним запобіжником від спроб узурпації влади Президентом України.

21. З іншого боку, не слід ігнорувати те, що згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи діють на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не лише Основним Законом України, а й законами України.

Тобто нормативною підставою дій та рішень Президента України, на якого, без сумнівів, поширюється регулятивна дія частини другої статті 19 Основного Закону України, у будь-якому випадку є Конституція України та закони, що ухвалені органом іншої гілки влади - Верховною Радою України.

Власне, у розвиток цього методу регулювання суспільних відносин частиною третьою статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

Зайве нагадувати, що згідно з матеріалами справи та Указом останній було видано на виконання чинного та станом на 28 серпня 2020 року конституційного Закону.

22. Не слід ігнорувати також те, що відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави (частина перша), гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частина друга).

Саме на виконання цих конституційних функцій приписами Конституції України, у першу чергу статті 106, визначено перелік конституційних повноважень Президента України, спосіб та межі здійснення яких можуть бути передбачені також законами України, приписи яких не можуть суперечити Конституції України, однак можуть розвивати та деталізувати конституційні норми.

23. Враховуючи наведені міркування, хочу зазначити, що, вирішуючи цю справу, Конституційний Суд вкотре, на мою думку, безпідставно проігнорував потребу формування власної юридичної позиції щодо доктрини так званих прихованих повноважень (inherent powers), яка є актуальною не лише для справ, пов'язаних із визначенням змісту та меж конституційних повноважень Президента України, а також для з'ясування змісту та меж повноважень українського парламенту та певною мірою самого Конституційного Суду3.

____________
3 Наприклад, у контексті нормативних підстав для такої сталої практики Конституційного Суду, як формулювання застережень у висновках, що надаються на законопроекти щодо внесення змін до Основного Закону України. Як відомо, Конституція України, на відміну від Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", не містить відповідних норм, тому така практика Конституційного Суду періодично зазнає критики.

Така стриманість у мотивуванні Рішення є недоліком як для цієї конкретної справи, так і для практики конституціоналізму в цілому, оскільки за роки незалежності України більшість глав держави намагались збільшити свої повноваження не лише шляхом внесення відповідних змін до Конституції України, а також у спосіб застосування зазначеної доктрини на практиці.

Щодо юридичних наслідків ухвалення Рішення

24. З посиланням на зміст частини другої статті 152 Конституції України, частини першої статті 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд у Рішенні дійшов висновку про те, що "може не поширювати це Рішення на певні правовідносини, які виникли внаслідок дії Указу, у разі визнання його неконституційним" (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини).

Крім того, Конституційний Суд у Рішенні зазначив, що він "враховує потребу в дотриманні балансу суспільно значущих інтересів, зокрема прав учасників правовідносин та належного функціонування Національного антикорупційного бюро України, та бере до уваги, що зацікавлені особи не були позбавлені можливості оскаржити до суду рішення, дії чи бездіяльність посадової особи, яку було призначено в неконституційний спосіб до Національного антикорупційного бюро України.

Обрання іншого підходу у цій справі призвело б до перегляду правовідносин, учасниками яких є невизначена кількість осіб, тобто до порушення принципу юридичної визначеності та балансу конституційно значущих цінностей, що є неприпустимим за Конституцією України" (абзаци четвертий, п'ятий пункту 4 мотивувальної частини).

Тобто дія Рішення не поширюється на правовідносини, що виникли внаслідок ухвалення рішень та (або) вчинення дій Директором НАБУ з моменту його призначення на посаду згідно з Указом до дня набрання чинності Рішенням.

25. Звісно, Конституційний Суд не є "відділом кадрів" органів державної влади та (або) їх юридичним радником з питань державної (публічної) служби.

Однак зрозуміло, що як до процитованих частин Рішення, так і до його своєрідних "прогалин" з урахуванням певної екстраординарності змісту Рішення у суспільства, органів державної влади та інших зацікавлених осіб за принципом розумних очікувань, на мою думку, може виникнути низка запитань, зауважень та міркувань.

По-перше, через те, що рішення Конституційного Суду мають винятково перспективну дію у часі, Конституційний Суд Рішенням своєрідним чином "захистив" правовідносини, що виникли до набрання Рішенням чинності. Проте виникає питання щодо легітимності дій та рішень Директора НАБУ після дня набрання Рішенням чинності.

По-друге, на підставі Рішення Указ є нечинним, водночас ні Основний Закон України, ні інші закони України, у тому числі Закон України "Про Національне антикорупційне бюро України", не передбачають такої юридичної підстави (чи наслідку) для звільнення4 Директора НАБУ, як рішення Конституційного Суду.

____________
4 Чи інші зміни у порядку проходження державної служби та (або) перебування на посаді.

Внаслідок цього виникає низка запитань щодо легітимності подальшого перебування особи на посаді Директора НАБУ, потреби визначення особи, яка буде тимчасово виконувати функції Директора НАБУ та порядку визначення цієї особи, потреби проведення конкурсу на зайняття цієї посади тощо.

По-третє, оскільки Указ є індивідуально-правовим актом і в Рішенні не зазначено додаткових дій на його виконання стосовно особи, яку призначено Указом на посаду Директора НАБУ, виникає припущення про те, що Рішення в частині звільнення або відсторонення від посади Директора НАБУ взагалі не потребує виконання.

По-четверте, чому Конституційний Суд, прогнозуючи подальші складнощі з виконанням Рішення, не скористався своїм конституційним повноваженням щодо відтермінування втрати чинності Указом з метою належного врегулювання українським парламентом відповідних відносин протягом часу такого відтермінування.

Ці та інші проблемні моменти не слугують позитивному сприйняттю Рішення, а тому вони, на моє переконання, мали б бути вирішені до моменту його ухвалення та відповідним чином відображені в тексті Рішення.

Загальні висновки та міркування

26. Існує думка, що саме існування Конституційного Суду як органу конституційного контролю має справляти "охолоджуючий ефект" на органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб, стримуючи цих суб'єктів від діяльності та ухвалення рішень, що порушують Конституцію України.

Однак 26 конституційних подань, що надійшли до Конституційного Суду за неповний 2020 рік5, є своєрідним натяком на те, що саме існування органу конституційного контролю не забезпечує бажаного "охолодження" політичних та інших амбіцій, заяв та намірів. Тому суб'єкти звернення очікують рішень Конституційного Суду, які, на думку заявників, мали б довести їхню правоту у тому чи іншому конституційному конфлікті.

____________
5 До 1 вересня 2020 року.

Переконаний, що Конституційний Суд своїми рішеннями мав би ефективно розв'язувати конституційні конфлікти, а не створювати юридичне підґрунтя для нових.

Звісно, судовий активізм у цілому є позитивним явищем, однак у випадках, коли в конституційних поданнях поставлено під сумнів, наприклад, повноваження органів державної влади та (або) їх посадових осіб, діяльність та рішення Конституційного Суду мають бути максимально виваженими та стриманими з метою уникнення звинувачень та нарікань у політичній чи іншій заангажованості, виходу за межі повноважень тощо.

 

Суддя
Конституційного Суду України

О. Первомайський

Опрос