Идет загрузка документа (176 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению Верховного Суда относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) отдельных положений законов Украины "О судоустройстве и статусе судей" от 2 июня 2016 года N 1402-VIII, "О внесении изменений в Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей" и некоторые законы Украины относительно деятельности органов судейского управления" от 16 октября 2019 года N 193-IX, "О Высшем совете правосудия" от 21 декабря 2016 года N 1798-VIII

Конституционный Суд
Решение от 11.03.2020 № 4-р/2020

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII

м. Київ
11 березня 2020 року
N 4-р/2020

Справа N 1-304/2019(7155/19)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Філюка Петра Тодосьовича - доповідача,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII.

Заслухавши суддю-доповідача Філюка П. Т., пояснення представників суб'єкта права на конституційне подання - Голови Верховного Суду Данішевської В. І., голови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Смоковича М. І., судді Великої Палати Верховного Суду Анцупової Т. О., судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду Крата В. І., Представника Президента України у Конституційному Суді України Веніславського Ф. В., постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Совгирі О. В., а також залучених учасників конституційного провадження - голови Ради суддів України Моніча Б. С., Голови Вищої ради правосуддя Овсієнка А. А., члена Вищої ради правосуддя Маловацького О. В., членів Науково-консультативної ради Конституційного Суду України Москвич Л. М., Різника С. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), частину першу статті 37, частину першу статті 94, пункт 3 частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX (далі - Закон N 1402), пункти 4, 5, 6, 7, 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX (далі - Закон N 193), частини другу, четверту статті 24 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII (далі - Закон N 1798), частину третю статті 24, статтю 281, частину восьму статті 31, частину першу статті 42, частину третю статті 47, частину четверту статті 48 Закону N 1798 зі змінами, внесеними Законом N 193 (далі - Закон N 1798 зі змінами).

Автор клопотання стверджує, що оспорювані положення Закону N 1402, Закону N 193, Закону N 1798, Закону N 1798 зі змінами не відповідають частині першій статті 6, частині першій статті 8, частинам першій, другій статті 55, частинам першій, п'ятій, шостій, сьомій статті 126, частинам першій, другій статті 131, підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить із такого.

У Конституції України встановлено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, правова держава (стаття 1); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19); незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України; вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється (частини перша, друга статті 126).

3. Верховний Суд вважає такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними):

- частину першу статті 37 Закону N 1402, якою встановлено, що "до складу Верховного Суду входять судді у кількості не більше ста";

- пункти 4, 5, 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193, якими передбачена процедура зменшення кількісного складу суддів Верховного Суду.

3.1. Відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України.

Конституційно визначений статус Верховного Суду зумовлює наявність відповідних функцій та повноважень. Згідно зі статтею 36 Закону N 1402 Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом; здійснює правосуддя як суд касаційної інстанції, а у випадках, визначених процесуальним законом, - як суд першої або апеляційної інстанції, в порядку, встановленому процесуальним законом; забезпечує однакове застосування норм права судами різних спеціалізацій у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша, пункти 1, 6 частини другої).

Конституційний Суд України в Рішенні від 18 лютого 2020 року N 2-р/2020 дійшов висновку, що органи державної влади, закріплені в Конституції України, мають особливий статус конституційних органів, тому ліквідація, зміна найменування, а також перегляд їх конституційно визначених функцій і повноважень у спосіб, що істотно (докорінно) змінює їх конституційну природу, можливі лише після внесення змін до Основного Закону України у порядку, передбаченому його розділом XIII "Внесення змін до Конституції України"; за своєю юридичною природою найвища інстанція судової гілки влади має забезпечувати єдність та сталість судової практики всіх судів, які входять до системи судоустрою України, а тому її конституційний статус полягає у безперервності здійснення повноважень від часу прийняття Основного Закону України (абзац другий пункту 4, перше речення абзацу другого пункту 7 мотивувальної частини).

Згідно з Конституцією України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85); виключно законами України визначаються, зокрема, судоустрій, судочинство, статус суддів (пункт 14 частини першої статті 92); в Україні діє Вища рада правосуддя, яка вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів (пункт 7 частини першої статті 131).

За Вищою радою правосуддя на розвиток її конституційних функцій на законодавчому рівні закріплено повноваження надавати обов'язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів, узагальнювати пропозиції судів, органів та установ системи правосуддя стосовно законодавства щодо їх статусу та функціонування, судоустрою і статусу суддів (пункт 15 частини першої статті 3 Закону N 1798).

Конституційний Суд України вважає, що зменшення законом кількісного складу Верховного Суду з двохсот суддів до ста суддів без одночасної зміни його функцій слід розглядати як організаційний засіб, який регулюється відповідно до приписів частини другої статті 125, статті 126 Конституції України.

З наведених положень Конституції України та Закону N 1798 вбачається, що Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні повноважна змінювати кількісний склад суддів Верховного Суду, у разі якщо відповідний законопроект внесе Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя. Недодержання цієї конституційної процедури не відповідає передбаченому частиною першою статті 6 Конституції України принципу поділу державної влади, суперечить системі стримувань та противаг, що випливає з нього, і становить посягання на незалежність судової влади.

3.2. У Конституції України закріплено право кожного на судовий захист (частина перша статті 55); гарантії незалежності суддів (частина перша статті 126).

Відповідно до статті 126 Основного Закону України суддя обіймає посаду безстроково (частина п'ята). Перелік підстав звільнення судді з посади та припинення його повноважень визначений в частинах шостій, сьомій статті 126 Конституції України.

Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України в Основному Законі України встановлено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку (перше речення абзацу третього підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 19 листопада 2013 року N 10-рп/2013).

Також Конституційний Суд України вказав, що будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя та права громадян на захист прав і свобод незалежним судом, оскільки призводить до обмеження можливостей реалізації цього конституційного права, а отже, суперечить статті 55 Конституції України (друге речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013).

В Основних принципах незалежності судових органів, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та від 13 грудня 1985 року (далі - Основні принципи незалежності судових органів), зазначено, що судді, яких призначають на посаду чи обирають, мають гарантований термін повноважень до обов'язкового виходу на пенсію чи завершення строку повноважень, якщо це встановлено; суддів може бути тимчасово усунуто від посади або звільнено з посади тільки з причин їх нездатності виконувати свої обов'язки чи через поведінку, невідповідну посаді, на якій вони перебувають (пункти 12, 18).

У додатку до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року N (2010) 12 (далі - Рекомендація) передбачено, що забезпечення терміну перебування на посаді та незмінюваності суддів - ключові елементи принципу їх незалежності; відповідно судді повинні мати гарантований термін перебування на посаді до часу обов'язкового виходу у відставку, якщо такий існує; суддя не може отримати нове призначення або бути переведеним на іншу судову посаду без його згоди, крім випадків, коли щодо нього застосовуються дисциплінарні санкції або здійснюється реформування в організації судової системи (§ 49, § 52).

Отже, реалізація принципу верховенства права, права кожного на судовий захист можлива лише при реальному дотриманні конституційних приписів щодо незалежності суддів, які містять юридичні гарантії, спрямовані на запобігання будь-якому впливу на суддю та судову владу.

Таким чином, частина перша статті 37 Закону N 1402, пункти 4, 5, 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 суперечать статтям 6, 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій статті 55, частині другій статті 125, частинам першій, другій, п'ятій, шостій статті 126, пункту 7 частини першої статті 131 Конституції України.

4. Суб'єкт права на конституційне подання стверджує, що пункт 3 частини третьої статті 135 Закону N 1402 суперечить частині першій статті 126 Конституції України.

4.1. Конституцією України передбачено, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права (частина перша статті 129); держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів; у Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя; розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (стаття 130).

Законом N 193 було внесено зміни до пункту 3 частини третьої статті 135 Закону N 1402, якими зменшено базовий розмір посадового окладу судді Верховного Суду з 75 до 55 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а отже, зменшено розмір суддівської винагороди.

Конституційний Суд України неодноразово висловлював юридичні позиції щодо незалежності суддів, зокрема їх належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці (рішення Конституційного Суду України від 24 червня 1999 року N 6-рп/99, від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року N 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005, від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007, від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008, від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013, від 19 листопада 2013 року N 10-рп/2013, від 8 червня 2016 року N 4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018, від 18 лютого 2020 року N 2-р/2020).

Конституційний Суд України послідовно вказував: однією з конституційних гарантій незалежності суддів є особливий порядок фінансування судів; встановлена система гарантій незалежності суддів не є їхнім особистим привілеєм; конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв'язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання); гарантії незалежності суддів є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом; суддівська винагорода є гарантією незалежності судді та невід'ємною складовою його статусу; зменшення органом законодавчої влади розміру посадового окладу судді призводить до зменшення розміру суддівської винагороди, що, у свою чергу, є посяганням на гарантію незалежності судді у виді матеріального забезпечення та передумовою впливу як на суддю, так і на судову владу в цілому (перше речення абзацу третього пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 1999 року N 6-рп/99, перше речення абзацу шостого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013, друге речення абзацу шостого підпункту 3.2, абзаци двадцять сьомий, тридцять третій, тридцять четвертий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018).

Відповідно до пункту 62 Висновку Консультативної ради європейських судів для Комітету Міністрів Ради Європи щодо стандартів незалежності судової влади та незмінюваності суддів від 1 січня 2001 року N 1 (2001) у цілому важливо (особливо стосовно нових демократичних країн) передбачити спеціальні юридичні приписи щодо убезпечення суддів від зменшення винагороди суддів, а також щодо гарантування збільшення оплати праці суддів відповідно до зростання вартості життя.

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) наголосила, що зменшення винагороди суддів за своєю суттю не є несумісним із суддівською незалежністю; зменшення винагороди лише для певної категорії суддів, безсумнівно, порушить суддівську незалежність (пункт 77 Висновку щодо внесення змін до законодавства [України], яке регулює діяльність Верховного Суду та органів суддівського врядування, від 9 грудня 2019 року N 969/2019 (далі - Висновок).

Гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя (частина перша статті 124 Основного Закону України).

Наведені положення Конституції України, юридичні позиції Конституційного Суду України дають підстави стверджувати, що законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу.

Отже, пункт 3 частини третьої статті 135 Закону N 1402 суперечить статті 6, частині першій статті 8, частинам першій, другій статті 126 Конституції України.

5. Верховний Суд вважає такою, що не відповідає частині першій статті 126 Конституції України, частину першу статті 94 Закону N 1402, за якою до складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України входять дванадцять членів, які призначаються Вищою радою правосуддя за результатами конкурсу.

5.1. Згідно з частиною десятою статті 131 Конституції України відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

Для здійснення конституційних функцій добору та оцінювання суддів на підставі статті 92 Закону N 1402 утворено Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, яка є державним колегіальним органом суддівського врядування та діє на постійній основі у системі правосуддя України. Повноваження Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені в статті 93 Закону N 1402.

Аналіз статті 131 Конституції України, статей 92, 93 Закону N 1402 дає підстави стверджувати, що жоден інший орган чи установа не уповноважені здійснювати конституційні функції добору та оцінювання суддів, у тому числі Вища рада правосуддя, яка відповідно до пунктів 1, 8 частини першої статті 131 Основного Закону України вносить подання про призначення судді на посаду, ухвалює рішення про переведення судді з одного суду до іншого.

Отже, Конституційний Суд України зазначає, що зміна частиною першою статті 94 Закону N 1402 кількісного складу та суб'єктів призначення членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України без запровадження відповідного перехідного періоду призвела до зупинення виконання конституційних функцій щодо добору та оцінювання суддів, неможливості здійснення Вищою радою правосуддя її окремих конституційних повноважень, а також створила істотні перешкоди для функціонування ефективного судочинства та в окремих випадках унеможливила реалізацію права кожного на доступ до правосуддя як вимог принципу верховенства права.

Таким чином, частина перша статті 94 Закону N 1402 суперечить частині першій статті 8, частині першій статті 55, частині першій статті 126, частині першій статті 131 Конституції України.

6. Верховний Суд порушує питання відповідності Конституції України частини третьої статті 24, статті 281 Закону N 1798 зі змінами, пунктів 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193.

Автор клопотання вважає, що частина третя статті 24 Закону N 1798 зі змінами, пункт 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 суперечать частині другій статті 131 Конституції України, а стаття 281 Закону N 1798 зі змінами, пункт 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 - її частині першій статті 126, частині першій статті 131.

6.1. Відповідно до частини першої статті 131 Конституції України в Україні діє Вища рада правосуддя, яка розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора, ухвалює рішення про звільнення судді з посади (пункти 3, 4).

Законом N 193 доповнено Закон N 1798 статтею 281, за частиною першою якої Комісія з питань доброчесності та етики (далі - Комісія) є колегіальним органом, який діє при Вищій раді правосуддя та утворюється з метою забезпечення прозорості і підзвітності членів Вищої ради правосуддя та членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. У частині восьмій зазначеної статті Закону N 1798 зі змінами встановлено основні завдання Комісії.

Комісія також уповноважена: протягом шести років з дня набрання чинності Законом N 193 притягувати суддю Верховного Суду до відповідальності за вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубого чи систематичного нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, порушення обов'язку підтвердити законність джерела походження майна; при цьому Комісія керується правилами статей 48, 49 Закону N 1798 зі змінами і користується повноваженнями Дисциплінарної палати; вносити до Вищої ради правосуддя подання про звільнення судді з посади; протягом 30 днів з дня її утворення перевіряти членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), призначених (обраних) на посаду до набрання чинності Законом N 193, на відповідність критеріям доброчесності, етичних стандартів судді як складової професійної етики члена Вищої ради правосуддя, за результатом чого може ухвалити рішення про звільнення члена Вищої ради правосуддя (пункти 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193).

Крім того, Вища рада правосуддя ухвалює за поданням Комісії рішення про звільнення з посади члена Вищої ради правосуддя з підстав, зазначених у пунктах 3 - 6 частини першої статті 281 Закону N 1798 зі змінами, на спільному засіданні Вищої ради правосуддя і Комісії протягом п'яти днів після надходження подання; рішення про звільнення члена Вищої ради правосуддя вважається ухваленим, якщо подання не буде відхилене на спільному засіданні Вищої ради правосуддя та Комісії більшістю голосів учасників засідання за умови, що за це проголосувало принаймні два міжнародні експерти - члени Комісії (частина третя статті 24 Закону N 1798 зі змінами).

Системний аналіз частини третьої статті 24, статті 281 Закону N 1798 зі змінами, пунктів 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 дає підстави для висновку, що Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя та суддів Верховного Суду, проте ці повноваження не мають конституційної основи. Зазначені положення Закону N 1798 зі змінами та Закону N 193 не узгоджуються зі статтями 126, 131 Конституції України, оскільки виключними повноваженнями притягувати суддів Верховного Суду до відповідальності наділено Вищу раду правосуддя, і ці конституційні повноваження не можуть бути делеговані іншим органам або установам.

Конституційний Суд України також зазначає, що орган, установу, утворені при конституційному органі, закон не може наділяти контрольною функцією щодо цього конституційного органу.

Таким чином, частина третя статті 24, стаття 281 Закону N 1798 зі змінами, пункти 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 суперечать частинам першій, другій статті 126, частині першій статті 131 Конституції України.

7. Верховний Суд стверджує, що частина восьма статті 31, частина перша статті 42, частина третя статті 47, частина четверта статті 48 Закону N 1798 зі змінами щодо підстав та процедури притягнення судді до дисциплінарної відповідальності не відповідають частині першій статті 8, частині першій статті 126 Конституції України.

7.1. У Рішенні від 1 грудня 2004 року N 19-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що незалежність суддів є конституційним принципом організації та функціонування судів, вона забезпечується, зокрема, особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; не допускається зниження рівня гарантій незалежності і недоторканності суддів в разі прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів (підпункт 1.1, абзац другий підпункту 1.3 пункту 1 резолютивної частини).

Європейський суд з прав людини в рішенні у справі "Олександр Волков проти України" від 9 січня 2013 року зазначив, що точність та передбачуваність підстав для дисциплінарної відповідальності є бажаними для цілей юридичної визначеності, особливо для гарантування незалежності суддів (§ 79).

Щодо дисциплінарного провадження та притягнення судді до дисциплінарної відповідальності в Основних принципах незалежності судових органів встановлено, що суддя має право на справедливе слухання; розгляд справи на його початковій стадії залишається конфіденційним, якщо суддя не вимагає іншого; рішення про дисциплінарне покарання, усунення з посади чи звільнення повинні бути результатом незалежної перевірки (пункти 17, 20).

У додатку до Рекомендації передбачено, що дисциплінарне провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд із наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання; дисциплінарні санкції мають бути пропорційними (§ 69).

У Висновку Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) зауважила, що Закон N 193 передбачає значно скорочені строки дисциплінарного провадження, які надають можливість здійснювати стосовно судді провадження за його відсутності, навіть якщо цей суддя може обґрунтувати свою відсутність, а дисциплінарне провадження може бути ініційовано конфіденційно; нові скорочені строки дисциплінарного провадження не здаються реалістичними; зокрема, триденний строк для підготовки суддями відповіді на звинувачення є об'єктивно закоротким; скорочені строки можуть легко призвести не лише до необґрунтованих рішень через брак часу у суддів, а також до того, що Вища рада правосуддя не матиме часу для підготовки; права судді на належну підготовку мають дотримуватися (пункти 64, 65, 67).

Конституційний Суд України виходить із того, що врегульовані Законом N 1798 зі змінами питання дисциплінарного провадження та притягнення судді до дисциплінарної відповідальності мають узгоджуватися з конституційним принципом незалежності суддів.

Крім того, дисциплінарна справа щодо судді має розглядатися з дотриманням розумних строків та застосуванням процедур, які повною мірою гарантують йому захист. Дисциплінарне провадження не повинне передбачати жодних оцінок судових рішень, оскільки такі рішення підлягають апеляційному перегляду, а також повинні існувати фільтри для розгляду безпідставних по суті скарг.

Аналіз оспорюваних положень Закону N 1798 зі змінами дає підстави для висновку, що вони не забезпечують розумної, домірної (пропорційної) та передбачуваної процедури дисциплінарного провадження щодо судді, справедливого та прозорого притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.

Таким чином, частина восьма статті 31, частина перша статті 42, частина третя статті 47, частина четверта статті 48 Закону N 1798 зі змінами суперечать частині першій статті 8, частинам першій, другій статті 126 Конституції України.

8. Верховний Суд вважає частини другу, четверту статті 24 Закону N 1798 такими, що не відповідають частині другій статті 131 Конституції України.

Відповідно до частини другої статті 24 Закону N 1798 рішення про звільнення члена Вищої ради правосуддя з посади з підстав, визначених пунктами 1, 2 частини першої цієї статті Закону N 1798, Вища рада правосуддя ухвалює на найближчому засіданні після отримання медичного висновку або заяви відповідно; процедура ухвалення Вищою радою правосуддя рішення про звільнення її члена із зазначених підстав ініціює Голова Вищої ради правосуддя або його заступник.

Згідно з частиною четвертою статті 24 Закону N 1798 член Вищої ради правосуддя, стосовно якого Вища рада правосуддя розглядає питання про звільнення з посади або внесення подання про звільнення з посади, не бере участі у голосуванні щодо такого рішення.

За частиною третьою статті 51 Закону України "Про Конституційний Суд України" у конституційному поданні щодо конституційності акта (його окремих положень) має зазначатися, зокрема, обґрунтування тверджень щодо неконституційності акта (його окремих положень).

Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону України "Про Конституційний Суд України" сенат Конституційного Суду України чи Велика палата Конституційного Суду України закриває конституційне провадження у справі, якщо під час пленарного засідання будуть виявлені підстави для відмови у відкритті конституційного провадження, передбачені статтею 62 цього закону.

Невідповідність Конституції України частини другої статті 24 Закону N 1798 Верховний Суд обґрунтовує тим, що члена Вищої ради правосуддя має звільняти той орган, який його призначив. Однак це твердження не ґрунтується на нормі Конституції України.

Верховний Суд також не навів обґрунтування тверджень щодо невідповідності Конституції України частини четвертої статті 24 Закону N 1798, за якою член Вищої ради правосуддя, стосовно якого Вища рада правосуддя розглядає питання про звільнення з посади або внесення подання про звільнення з посади, не бере участі у голосуванні щодо такого рішення.

Отже, є підстави для закриття конституційного провадження у справі в частині відповідності Конституції України (конституційності) частин другої, четвертої статті 24 Закону N 1798 згідно з пунктом 3 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим цим законом.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94, 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними):

- частину першу статті 37, частину першу статті 94, пункт 3 частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX;

- пункти 4, 5, 6, 7, 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX;

- частину третю статті 24, статтю 281, частину восьму статті 31, частину першу статті 42, частину третю статті 47, частину четверту статті 48 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX.

2. Положення Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Застосуванню підлягають відповідні положення законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII в редакції до внесення змін Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII в редакції до внесення змін Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX.

4. Закрити конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) частин другої, четвертої статті 24 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII на підставі пункту 3 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим цим законом.

5. Рекомендувати Верховній Раді України невідкладно привести положення Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, та Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, у відповідність до цього Рішення.

6. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Касмініна О. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII

Конституційний Суд України у Рішенні від 11 березня 2020 N 4-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII (далі - Рішення) визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), частину першу статті 37, частину першу статті 94, пункт 3 частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX; пункти 4, 5, 6, 7, 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX; частину третю статті 24, статтю 281, частину восьму статті 31, частину першу статті 42, частину третю статті 47, частину четверту статті 48 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, а також закрив конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) частин другої, четвертої статті 24 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII на підставі пункту 3 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим цим законом.

Підтримую Рішення, проте вважаю, що наведена у ньому аргументація стосовно неконституційності пункту 2 частини другої статті 281 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX (далі - Закон N 1798), є недостатньою, тому на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку.

У Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що "системний аналіз частини третьої статті 24, статті 281 Закону N 1798 зі змінами, пунктів 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 дає підстави для висновку, що Комісія наділена повноваженнями щодо контролю за діяльністю членів Вищої ради правосуддя та суддів Верховного Суду, проте ці повноваження не мають конституційної основи. Зазначені положення Закону N 1798 зі змінами та Закону N 193 не узгоджуються зі статтями 126, 131 Конституції України, оскільки виключними повноваженнями притягувати суддів Верховного Суду до відповідальності наділено Вищу раду правосуддя, і ці конституційні повноваження не можуть бути делеговані іншим органам або установам … Таким чином, частина третя статті 24, стаття 281 Закону N 1798 зі змінами, пункти 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 суперечать частинам першій, другій статті 126, частині першій статті 131 Конституції України".

Повністю погоджуюсь із висновком Конституційного Суду України, викладеним у Рішенні, проте вважаю, що була потреба у більш детальному розгляді пункту 2 частини другої статті 281 Закону N 1798, за яким до складу Комісії з питань доброчесності та етики входять, зокрема, три особи з числа міжнародних експертів, запропонованих міжнародними та іноземними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України, до складу Громадської ради міжнародних експертів, утвореної відповідно до Закону України "Про Вищий антикорупційний суд"; пропозиції від міжнародних та іноземних організацій щодо міжнародних експертів надсилаються до Вищої ради правосуддя протягом двадцяти днів з моменту набрання чинності Законом N 1798; участь міжнародних експертів у Комісії з питань доброчесності та етики закінчується через шість років з дня набрання чинності Законом N 1798; кожен міжнародний експерт призначається на два роки з можливістю повторного призначення, виходячи з такого.

У преамбулі Конституції України передбачено, що Український народ - це громадяни України всіх національностей.

Україна згідно зі статтею 1 Основного Закону України є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава.

Відповідно до частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу (Рішення від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005); установча влада є виключним правом народу та порядок здійснення установчої влади народом визначається у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України (Рішення від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008).

Згідно з частиною першою статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Вказаний припис Основного Закону України корелюється з міжнародно-правовими стандартами.

Так, відповідно до пунктів 1, 2 статті 21 Загальної декларації прав людини 1948 року кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні.

Відповідно до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, і без необґрунтованих обмежень право і можливість: брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників; голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців; допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби.

Право на участь в управлінні державними справами є комплексним конституційним правом, яке фактично інтегрує всі політичні права і свободи громадян, що гарантовані Конституцією та законами України. Це право є загальновизнаним політичним правом, яке гарантується громадянам України і реалізується через управління державними справами.

Наявність вказаного механізму доступу до управління державними справами виключно громадянами України є гарантією народного суверенітету, основних засад демократії, забезпечення проведення державної політики в інтересах Українського народу.

Враховуючи наведене, пункт 2 частини другої статті 281 Закону N 1798 порушує приписи Конституції України, оскільки з повноважень Комісії з питань доброчесності та етики випливає, що вона фактично здійснює управління державними справами, зокрема, формує органи державної (судової) влади. Проте міжнародні організації як суб'єкти делегування трьох представників до складу Комісії з питань доброчесності та етики не є представниками народу України, а тому не можуть бути носіями державної влади в Україні.

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) у своєму Висновку щодо внесення змін до законодавства, яке регулює діяльність Верховного Суду та органів суддівського врядування, від 9 грудня 2019 року N 969/2019 звернула увагу, що "такі органи повинні бути створені на перехідний період до досягнення запланованих результатів. Постійне існування такої системи може порушити питання конституційного суверенітету".

Вносячи зміни чи приймаючи новий закон, Верховна Рада України повинна керуватися гарантіями та принципами, закріпленими у Конституції України. Так, має бути забезпечено реалізацію народного суверенітету з урахуванням європейських цінностей демократії, прав людини, принципу верховенства права у взаємозв'язку з іншими універсальними принципами - законності, пропорційності, юридичної визначеності. Проте пунктом 2 частини другої статті 281 Закону N 1798 парламент здійснив делегування влади, яка належить виключно Українському народу, міжнародним та іноземним організаціям, що суперечить положенням статей 1, 5, 38 Конституції України.

 

Суддя Конституційного
Суду України

О. В. Касмінін

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 11 березня 2020 року ухвалив Рішення N 4-р/2020 (далі - Рішення) у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII.

Конституційний Суд, зокрема, вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними):

- частину першу статті 37, частину першу статті 94, пункт 3 частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX (далі - Закон N 1402);

- пункти 4, 5, 6, 7, 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX (далі - Закон N 193);

- частину третю статті 24, статтю 281, частину восьму статті 31, частину першу статті 42, частину третю статті 47, частину четверту статті 48 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX (далі - Закон N 1798).

За ті кілька днів, що минули з дня ухвалення Рішення й які надаються судді для викладення окремої думки, стало зрозумілим, що наше уявлення про світ, життєві цінності та соціальні зв'язки в черговий раз зазнало та зазнає істотних змін.

Події останніх днів майже повністю витіснили з нашої пам'яті нескінченні січневі колективні святкування та такі ж колективні, але вже протести лютого 2020 року. Друга половина березня 2020 року вже ввійшла в історію людства іншим: правилом-порадою про соціальну самоізоляцію потенційно хворих та вимогою "не збиратись більше двох осіб"1.

____________
1 Більше двох не збиратися: Німеччина обмежує контакти. URL: https://www.ukrinform.ua/rubric-world/2902172-nimeccina-obmezue-kontakti-za-formulou-11.html

Фактично людство мимоволі проживає "сценарій невідомого фільму" з драматичним сюжетом соціального, економічного та біологічного апокаліпсису, під час якого може виникнути спокуса відсунути уявлення про Право та Справедливість на "узбіччя" людських пріоритетів як щось другорядне, коли йдеться про саме виживання.

Мені, як і абсолютній більшості інших людей, невідомий подальший розвиток сучасної історії, однак, опонуючи ідеї послаблення ролі Права в часи таких важких потрясінь, перефразую відомий вислів про те, що світ, дійсно, не має гинути заради звершення правосуддя, але світ людей ризикує загинути кожного разу, коли Право намагаються підмінити чимось іншим, і тут вже не важливо, чи є цим чимось іншим воля класу, що панує, сваволя людини, що керує, чи SARS-CoV-22.

____________
2 Штам короновірусу, що був виявлений у другій половині 2019 року, зараження яким людини викликає в неї інфекційну хворобу - COVID-19.

Щодо передумов внесення змін до законодавства про судоустрій, статус суддів та органів суддівського врядування

29 серпня 2019 року особисто мені запам'яталось не лише лаконічним за часом урочистим засіданням Верховної Ради України, на якому новообрані народні депутати прийняли присягу, та подальшим пленарним засіданням парламенту3, а також і тим, що цього самого дня до Верховної Ради України було подано та зареєстровано значну кількість законопроектів, у тому числі проект Закону "Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування"4 реєстр. N 1008 (далі - проект N 1008), поданий Президентом України як суб'єктом законодавчої ініціативи та визначений невідкладним.

____________
3 Проведенням якого було, власне, вичерпано 1-шу (першу) сесію Верховної Ради України IX скликання.

4 У процесі внесення змін до проекту Закону N 1008 між першим і другим читанням його назва зазнала змін.

10 вересня 2019 року проект N 1008 був розглянутий на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань правової політики.

Вже 12 вересня 2019 року проект N 1008 був розглянутий та схвалений Верховною Радою України за основу.

1 жовтня 2019 року проект N 1008 був розглянутий на засіданні Комітету з питань правової політики в процесі його підготовки до другого читання.

І нарешті 16 жовтня 2019 року проект N 1008 був ухвалений Верховною Радою України у другому читанні та в цілому.

У подальшому ухвалений акт був підписаний Головою Верховної Ради України, Президентом України, опублікований та 7 листопада 2019 року набув чинності.

Оцінюючи зміст та форму цього законодавчого процесу, відзначу таке.

По-перше, в процесі розгляду справи в Конституційному Суді залишились незрозумілими мотиви та причини такої поспішності з проведенням цієї "судової реформи"5.

____________
5 Президент України як суб'єкт законодавчої ініціативи не кваліфікував ці зміни до законодавства як "судову реформу", й таку назву вона отримала від інших осіб в подальшому, а тому вказівка на "судову реформу" здійснюється з використанням лапок.

Оскільки йдеться про одну з гілок влади, процес внесення змін до законодавства, що регулює утворення та діяльність органів судової влади, не може не лише de facto та de jure бути поспішним, а й навіть виглядати як поспішний.

Фактична чи удавана поспішність в цих питаннях загрожує делегітимізації найкращих ідей та намірів.

По-друге, зміни до законодавства, що регулює утворення та діяльність органів судової влади, без сумнівів та невипадково збіглись у часі з початком нового "політичного сезону", коли за результатами проведення других за рік виборів був обраний не лише Президент України, а й новий склад парламенту та утворено новий уряд країни, на формування яких вирішальний вплив мала лише одна політична сила.

Зрозуміло, що в конституційній демократії судова влада та суди не мають зазнавати кардинальних змін, а судді - піддаватись звільненням тощо у разі зміни політичної влади у державі, оскільки це є прямим та відкритим посяганням на принципи верховенства права, демократії, поділу влади, незалежності суддів та інші конституційні цінності.

По-третє, незважаючи на те, що указами Президента України від 21 червня 2019 року N 421/2019 та від 7 серпня 2019 року N 584/2019 була створена Комісія з питань правової реформи (далі - Комісія) та затверджено її персональний склад6, в матеріалах справи відсутні документи та інші докази, які б свідчили про те, що проект N 1008 розроблявся за участю членів Комісії або члени Комісії хоча б були долучені до розробки проекту N 1008 в будь-якій іншій формі, наприклад як експерти, консультанти.

____________
6 У складі Комісії була утворена, зокрема, робоча група з розвитку законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя.

Уникаючи спекуляцій щодо справжніх авторів чи автора проекту N 1008, що поширюються у ЗМІ, слід зазначити, що в матеріалах справи відсутні вказівки на те, які ж фахівці з процесуального права та (або) питань судоустрою розробляли цей законопроект, що, звісно, не найкращим чином характеризує виваженість та раціональність процесу його підготовки.

По-четверте, в процесі розгляду справи з'ясувалась відсутність розумно необхідної комунікації між Президентом України як суб'єктом законодавчої ініціативи, Верховною Радою України та Верховним Судом й іншими органами судової влади, зокрема Радою суддів України, Вищою радою правосуддя.

Щиро вразив коментар з цього питання Голови Верховного Суду про те, що, готуючи та подаючи проект N 1008 до парламенту, підтримуючи його надалі, Президент України як суб'єкт законодавчої ініціативи відшукав час для спілкування з актором Томом Крузом, але не знайшов можливості для зустрічі з очільником Верховного Суду.

Переконаний, що комунікація між органами державної влади в чутливих питаннях поділу влади, здійсненні будь-яких організаційних заходів щодо засад функціонування органів влади є надійним запобіжником від можливих звинувачень в узурпації влади, що прямо заборонено статтею 5 Конституції України.

Щодо кількісного складу Верховного Суду

Конституцією України не визначено кількісний склад суддів Верховного Суду, наприклад шляхом встановлення максимальної кількості його суддів, а тому слід визнати, що це питання має бути врегульовано у законі, повноваження щодо ухвалення якого має Верховна Рада України на підставі пункту 14 частини першої статті 92 Основного Закону України у системному зв'язку з іншими конституційними приписами.

Власне, у Рішенні й не ставиться під сумнів зазначене міркування.

Тобто потенційно суддів Верховного Суду дійсно може бути 3807, 100, 208 чи навіть 99, й таке формулювання закону за наявності необхідних передумов для цього відповідатиме Конституції України.

____________
7 У 2017 році у Верховному Суді України та трьох вищих касаційних судах сумарно було 380 суддів.

8 Зазначене положення про 20 суддів Верховного Суду України тимчасово було закріплено в статті 39 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI.

9 З незрозумілою метою періодично згадується про досвід США в цьому питанні.

Однак розглянута Конституційним Судом сучасна спроба зменшення максимального кількісного складу Верховного Суду Законом N 1402 в редакції Закону N 193 слушно визнана такою, що не відповідає Основному Закону України.

Із системного зв'язку конституційних приписів статей 1, 6, 8, 55, 124, 129 Основного Закону України слідує, що держава зобов'язана забезпечити людині та громадянину реальні, а не ілюзорні передумови здійснення права на судовий захист, без існування ефективного механізму здійснення якого можливість реалізації інших конституційних прав та свобод ставиться під сумнів.

На підставі цих самих приписів Конституції України кожен має право розраховувати, що Україна є справжньою, а не декларативною правовою державою (стаття 1), в якій державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6), в якій визнається та діє принцип верховенства права (частина перша статті 8).

Тобто кожна особа має право очікувати на можливість здійснення у своїй справі правосуддя як однієї з основних функцій демократичної та правової держави, а здійснення правосуддя в конституційній демократії можливе лише у разі існування ефективних та спроможних судових інституцій із забезпеченням незалежності та недоторканності суддів.

У процесі розгляду справи Конституційним Судом було, зокрема, з'ясовано, що станом на 18 січня 2020 року залишок нерозглянутих справ у Верховному Суді становив 54 тис. 300 справ10. За 6 робочих днів нового 2020 року до Верховного Суду надійшло 2746 касаційних скарг, а це 457 скарг на день. Водночас фактично кожен суддя Верховного Суду розглядає більше 100 справ щотижня11.

____________
10 Станом на 1 січня 2019 року залишок нерозглянутих справ у Верховному Суді складав 71 тис. Тобто за рік залишок нерозглянутих справ зменшився приблизно на 20 тис.

11 За іронією долі у відомому прикладі щодо суддів Верховного Суду США, до складу якого входять всього 9 осіб, навантаження у 100 справ є річним, а не тижневим.

При цьому навіть подальше внесення змін до процесуального законодавства з метою закріплення так званих "процесуальних фільтрів" касаційного оскарження при одночасному істотному зменшенні максимальної кількості суддів Верховного Суду до 100 не забезпечує розумної прогнозованості в строках розгляду справ у суді касаційної інстанції таким скороченим складом суддів.

Таким чином, істотне скорочення Законом N 1402 максимальної кількості суддів Верховного Суду з 200 до 100 ризикує перетворити цей найвищий орган судової влади на неспроможний до виконання своїх конституційних функцій щодо здійснення правосуддя та захисту прав і свобод людини і громадянина.

У сутнісному зв'язку з нормою статті 37 Закону N 1402 щодо зменшення максимальної кількості суддів Верховного Суду перебувають норми пунктів 4 - 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193, в яких вказано на потребу проведення "відбору суддів до касаційних судів у складі Верховного Суду" (пункти 5 - 7), та на можливе "переведення суддів Верховного Суду, які не пройшли процедуру відбору, до апеляційних судів" (пункт 7).

Розглядаючи справу Конституційний Суд встановив, що зазначені положення Закону N 193 можуть бути кваліфіковані або як не передбачена Конституцією України підстава для звільнення судді, або як форма впливу на незалежність та незмінюваність судді.

Важливо, що під час розгляду справи учасники конституційного провадження висловили думку про те, що відмова судді Верховного Суду, який не пройшов процедуру відбору, від переведення до апеляційного суду може також розглядатись або як істотний дисциплінарний проступок, або як грубе нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді, а це є самостійними підставами для звільнення судді згідно з пунктом 3 частини шостої статті 126 Конституції України.

Зрозуміло, що такі положення Закону N 193 Конституційний Суд мав оцінити та оцінив у Рішенні як такі, що не відповідають нормам Основного Закону України, зокрема приписам статей 8, 19, 126, 131.

Щодо "відбору" суддів Верховного Суду

У фінальному тексті Рішення відсутня окрема оцінка положень Закону N 193 в контексті згадування в цих положеннях такого явища та поняття, як "відбір суддів до касаційних судів у складі Верховного Суду".

Вважаю за потрібне висловити власні міркування щодо цього явища та поняття.

По-перше, у відкритій частині розгляду цієї справи представник Президента України, відповідаючи на одне з запитань, чітко зазначив, що процедура відбору суддів, передбачена Законом N 193, не тотожна процедурі добору суддів.

З цього твердження виникає проблема конституційного підґрунтя можливого проведення на підставі Закону N 193 відбору суддів, оскільки в нормах розділу VIII "Правосуддя" Конституції України відсутнє таке явище та поняття.

Тобто щодо суддів згідно з Конституцією України можуть бути проведені, зокрема, процедури оцінювання, добору (частина десята статті 131), призначення судді на посаду здійснюється за конкурсом (частина перша статті 128), проте жодна з норм Основного Закону України не вказує на можливість проведення відбору суддів.

Сучасний персональний склад Верховного Суду сформований внаслідок проведення протягом 2016 - 2019 років двох конкурсів, здійснення яких стало можливим внаслідок внесення змін до Конституції України в частині правосуддя в 2016 році. Внаслідок цього формування персонального складу Верховного Суду шляхом проведення конкурсів мало конституційну передумову та основу, в той час як ухвалення Верховною Радою України Закону N 193, яким внесено зміни й до інших законів, не було пов'язано з попереднім внесенням відповідних змін до Основного Закону України.

Отже, закріплення в Законі N 193 такого явища, як "відбір суддів до касаційних судів у складі Верховного Суду", не відповідає не лише приписам розділу VIII "Правосуддя" Конституції України, а й нормам розділу I "Загальні засади" Конституції України, зокрема статтям 1, 6, 19.

По-друге, "відбір суддів до касаційних судів у складі Верховного Суду" в пунктах 5 - 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193, інших положеннях цього закону або Закону N 1402 фактично не врегульований, оскільки єдине, що вказано в Законі N 193 щодо змісту процедури відбору суддів так це те, що він здійснюється "...за критеріями професійної компетентності, етики та доброчесності" (абзац перший пункту 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193).

При цьому в абзаці другому пункту 5 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 зазначено, що "порядок проведення відбору суддів до касаційних судів у складі Верховного Суду затверджується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України за погодженням із Вищою радою правосуддя". У зв'язку з відсутністю в Законі N 193 та Законі N 1402 інших що всі складові такого відбору будуть визначені у підзаконному акті, ухваленому Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.

Таким чином, винятково підзаконний рівень регулювання процедури відбору суддів до касаційних судів у складі Верховного Суду є додатковим аргументом на підтвердження тези щодо неконституційності окремих норм Закону N 193.

Щодо грошової винагороди суддів

У Рішенні Конституційний Суд вирішив також чутливе питання щодо розміру грошової винагороди суддів Верховного Суду, визнавши неконституційним пункт 3 частини третьої статті 135 Закону N 1402, подолавши при цьому клопотання щодо закриття провадження у справі в цій частині у зв'язку з конфліктом інтересів стосовно цього питання у всіх суддів Конституційного Суду України.

Констатуючи послідовність юридичних позицій Конституційного Суду в цьому питанні, вважаю, що у Рішенні мало б бути також зазначено таке.

По-перше, розмір грошової винагороди суддів все ж може бути зменшений за наявності для цього необхідних передумов та послідовних кроків парламенту та уряду. За відсутності таких передумов зменшення розміру грошової винагороди має розглядатися як свавільні дії одних гілок влади стосовно іншої - судової.

Події останнього часу, у тому числі масштаби можливої економічної кризи, дають підстави для припущення, що будуть чергові спроби зменшення розміру грошової винагороди суддів, однак для відсутності судової перспективи поставлення їх вчергове під сумнів у Конституційному Суді процедура внесення цих змін та самі зміни щодо зменшення грошової винагороди суддів не мають бути свавільними, розмір зменшення грошової винагороди має бути вмотивованим та пропорційним, не бути вибірковим і стосуватись усіх органів державної влади, таке зменшення грошової винагороди має бути тимчасовим заходом економічної стабілізації.

У разі недотримання цих передумов можливі подальші пропозиції та кроки щодо зменшення розміру грошової винагороди суддів будуть сприйматись як спроба тиску на судову владу та посягання на незалежність суддів.

По-друге, Конституційний Суд у Рішенні мав відзначити неможливість закриття провадження в цій справі у зв'язку з конфліктом інтересів у частині перевірки на конституційність норми статті 137 Закону N 1402 з тих причин, що в Україні відсутній інший орган, який би мав компетенцію для вирішення цього конституційного спору.

Тому уникнення конфлікту інтересів шляхом відмови у вирішенні конституційного спору у запропонований одним з учасників конституційного провадження спосіб є неможливим.

Щодо Вищої кваліфікаційної комісії суддів України

Конституційний Суд України у Рішенні визнав неконституційною також частину першу статті 94 Закону N 1402, якою визначено нову кількість членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України - 12 та вказано на нового суб'єкта затвердження персонального складу цієї комісії - Вищу раду правосуддя.

Переконаний, що Конституційний Суд своїм Рішенням насправді визнав неконституційною прогалину в нормативному регулюванні, оскільки сама по собі норма частини першої статті 94 Закону N 1402 (в редакції Закону N 193) не мала конституційних вад.

В обґрунтування цієї тези зазначу таке.

Конституція України вказує на існування певних конституційних функцій, зокрема добір суддів, оцінювання суддів тощо (частина десята статті 131).

Законодавець може обрати різні організаційні рішення або моделі для забезпечення виконання цих конституційних функцій. Однак неконституційною є законодавча практика, коли внаслідок неякісного нормативного регулювання ці, тобто передбачені частиною десятою статті 131 Основного Закону України, або інші конституційні функції взагалі не здійснюються та (або) не можуть бути здійснені.

Тобто законом, не порушуючи Конституцію України, можна змінити кількісний склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з 16 до 12 осіб, порядок формування її кількісного складу та навіть реорганізувати або ліквідувати цей орган системи правосуддя. Однак припинення повноважень членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України з 7 листопада 2019 року12 без визначення тих органів або осіб, які будуть виконувати зазначені конституційні функції, є порушенням Конституції України, а саме статей 6, 8, 55, 126, 131.

____________
12 День набрання чинності Законом N 193.

Слід додаткового зазначити, що, оскільки об'єктом конституційного контролю не був пункт 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 19313, Рішення не слід розглядати як підставу для поновлення повноважень членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, які були в її складі станом на 6 листопада 2019 року.

____________
13 Він не визнаний Конституційним Судом неконституційним.

Водночас застосований в Законі N 193 спосіб припинення повноважень членів колегіального органу суддівського врядування для стороннього спостерігача може виглядати як помста чи покарання, а тому застосування таких законодавчих механізмів впливу на кар'єру особи слід розглядати як ultima ratio, для застосування якого мають бути надзвичайно вагомі передумови.

Висновки

Кілька років поспіль триває послаблення та стагнація верховенства права у всьому світі, у тому числі у країнах зі сталими та ефективними демократичними і правовими традиціями та інститутами14.

____________
14 World Justice Project Rule of Law Index=> 2020. URL: https://www.orldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/wjp-rule-law-index-2020

Тому мені невідомо, що буде з верховенством права у світі та в Україні далі, але в тому, що цей принцип конституційної демократії потребує щоденного захисту та підтримки, я вже на маю сумнівів.

І наостанок одне з "польових" спостережень щодо дієвості приписів Конституції України, а саме статті 8 щодо верховенства права, статей 147, 1512, стосовно обов'язковості рішень та висновків Конституційного Суду України на прикладі цієї справи.

Рішення Конституційного Суду в цій справі ухвалено та датовано 11 березня 2020 року. Як цього вимагає законодавство, Рішення було опубліковано на офіційному веб-сайті Конституційного Суду 12 березня 2020 року.

Згідно з частиною другою статті 152 Конституції України закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Однак на офіційному веб-сайті Верховної Ради України станом на 24 березня 2020 року в законах N 1402, N 193, N 1798 немає жодного посилання на Рішення, а норми, що визнані неконституційними, так і залишаються в редакції Закону N 193.

Звісно, не виключаємо поважність причин такого факту, оскільки особи, відповідальні за внесення змін до законодавства, можливо, перебувають в самоізоляції. Проте поки є змога парламент має продовжувати виконання своїх функцій, оскільки Конституція України не передбачає іншого.

 

Суддя
Конституційного Суду України

О. Первомайський

 

ОКРЕМА ДУМКА
VOTUM SEPARATUM

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року N 4-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII (далі - Рішення), прийнятого формальною більшістю від конституційного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосовані методологія і аргументація та визначені на їх основі Конституційним Судом України абстрактно-теоретичні неконституційність:

- частини першої статті 37, частини першої статті 94, пункту 3 частини третьої статті 135 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX;

- пунктів 4, 5, 6, 7, 9, 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX;

- частини третьої статті 24, статті 281, частини восьмої статті 31, частини першої статті 42, частини третьої статті 47, частини четвертої статті 48 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII зі змінами, внесеними Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, мають відверто суб'єктивний та очевидно відносний характер і не відображають сутнісних сторін справи;

усвідомлюючи необхідність субстанційно-онтологічного аналізу для визначення помилок, недоліків, недосконалостей та загроз і наслідків, які містяться в Рішенні;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

вважаю за необхідне висловити такі Заперечення щодо концепції Рішення.

Заперечення щодо концепції Рішення

1. Концепція і відповідно архітектоніка Рішення вибудувані на системному аналізі кожного з пунктів конституційності окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII.

2. Такий підхід призвів до того, що неконституційність деяких пунктів була доведена формально (пункт 3 мотивувальної частини Рішення), а деяких не доведена взагалі (пункт 6 мотивувальної частини Рішення).

3. При цьому Конституційний Суд України проігнорував важливий аспект цієї справи, який докорінно мав би змінити підходи до її вирішення.

4. У пояснювальній записці до проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування (реєстр. N 1008) (далі - Законопроект) як обґрунтування необхідності прийняття акта стверджується, що "більшість проблем, які наразі існують у судовій системі, експерти пов'язують із діяльністю органів суддівського врядування".

5. Далі. "Для усунення вказаних недоліків законопроектом пропонується уточнити повноваження органів суддівського врядування, у тому числі засади діяльності Вищої ради правосуддя, змінити порядок формування складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, а також удосконалити процедуру розгляду дисциплінарної скарги".

6. З огляду на такий засновок метою і завданням Законопроекту "є комплексне врегулювання питань організації діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України і Вищої ради правосуддя".

7. Автори так званої "судової реформи 2019" стверджують, що прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття законопроекту після прийняття Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" дасть змогу поліпшити доступ до правосуддя громадян України, забезпечить їх право на своєчасне та справедливе судове рішення.

8. При цьому до законодавства вносяться системні зміни, серед яких, окрім змін до функціонування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України і Вищої ради правосуддя, серйозні зміни до законодавства про Верховний Суд, зокрема суттєва зміна чисельності, відбір суддів, зменшення суддівської винагороди тощо.

9. Будь-яка кореляція між метою та завданням Законопроекту і прийнятими змінами до законодавства в частині функціонування Верховного Суду відсутня.

10. Таким чином, істинна мета так званої "судової реформи 2019" та формально задекларована не є тотожними.

11. Отже, легітимна мета внесених змін є принципово іншою порівняно з обґрунтуванням пояснювальної записки до Законопроекту, а саме, серед іншого - переформатування Верховного Суду шляхом зменшення його чисельності.

12. З огляду на викладене йдеться про "законодавче шахрайство" з метою приховати істинні мотиви так званої "судової реформи 2019".

13. Підтвердженням цього висновку є зауваження Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України, де, зокрема, вказано, що "Назва законопроекту не повною мірою відповідає вимогам статті 4 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", відповідно до яких зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (частина друга). Не враховано у назві й те, що Законопроектом вносяться зміни лише до двох законів "Про судоустрій і статус суддів" та "Про Вищу раду правосуддя". У зв'язку з цим писати в назві "та деяких законів України" нелогічно".

14. Іншим свідченням такого "законодавчого шахрайства" є ігнорування позиції Головного науково експертного управління і Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України в частині приведення Законопроекту у відповідність до норм Конституції України, зокрема статті 22 Конституції України; рішень Конституційного Суду України, у тому числі від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005, від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007, від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010, від 22 грудня 2010 року N 23-рп/2010, від 11 жовтня 2011 року N 10-рп/2011, від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016, від 22 травня 2018 року N 5-р/2018, від 4 грудня 2018 року N 11-рп/2018, та рішень Європейського суду з прав людини у справах "Котій проти України" (Kotiy v. Ukraine) від 5 березня 2015 року, заява N 28718/09, "Зосимов проти України" (Zosymov v. Ukraine) від 7 липня 2016 року, заява N 4322/06 тощо.

15. Конституційний Суд України не аналізував легітимну мету внесених змін. Те, що істинна легітимна мета не відповідає заявленій меті та завданням законодавчих змін, означає її відсутність або невідповідність заходів, застосованих законодавцем, задекларованій меті.

16. Власне, це і є підставою для визнання неконституційною так званої "судової реформи 2019".

 

Суддя
Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX, "Про Вищу раду правосуддя" від 21 грудня 2016 року N 1798-VIII від 11 березня 2020 року N 4-р/2020

Мною підтримано це рішення, однак вважаю, що його аргументація є недостатньою. Зараз не час для великих текстів, однак з приводу Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року N 4-р/2020 (далі - Рішення) мушу пояснити свою позицію.

Чому дві справи про дві реформи судів не об'єднано?

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) у цій справі відмовив в об'єднанні двох проваджень (щодо реформ 2016 і 2019 років) і вчинив це обґрунтовано. Річ не лише в тім, що предмет оскарження в ньому є різним, а й у принципових моментах, а саме, зокрема, в тому, що реформа 2016 року проводилася на двох рівнях (на рівні спеціального закону і на рівні внесення змін до Конституції України), а реформа 2019 року була зосереджена лише на рівні закону.

Важливо й те, що реформа 2019 року реально не була імплементована, оскільки жодного передбаченого Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" від 16 жовтня 2019 року N 193-IX (далі - Закон N 193) організаційного заходу не було проведено, І це незважаючи на те, що з часу набрання чинності Законом N 193 до моменту ухвалення Рішення минуло майже п'ять місяців. Більше того, Закон N 193, по суті, у великій державі, якою є Україна, повністю зупинив процес здійснення конституційної функції добору суддів та їх оцінювання.

Загрози для конституційної демократії з боку тиранії більшості

Батьки-засновники США, вперше у світі закладаючи конституційну систему "стримувань і противаг", більше за все боялися "тиранії більшості", а не індивідуального тирана (достатньо ознайомитися з думками Дж. Медісона в "Записках Федераліста").

В Україні обраний народом парламент здійснює законодавче регулювання на свій розсуд, якщо тільки не йдеться про порушення Конституції України. Його діяльність лімітується межами, встановленими Основним Законом України - саме такий підхід втілений у Конституції України, зокрема в таких її принципах, як поділ влади (стаття 6) та незалежність суддів (статті 125, 126). Між вищими органами державної влади формуються стосунки взаємних "стримувань і противаг". Звісно, поділ влади не має сенсу, якщо одна гілка влади може свавільно втручатися в діяльність іншої, намагаючись отримати контроль над нею.

Досвід багатьох європейських держав свідчить про серйозні небезпеки для конституційної демократії у тих випадках, коли обраний парламент чи глава держави, спираючись на настрої, які переважають у суспільстві, поступово демонтували принцип поділу влади, а далі - демократичні інститути, не зустрічаючи належних стримувань з боку судової влади. З іншого боку, верховенство права найбільше також залежить саме від стану незалежності судів.

Зайве й говорити, що посягання на незалежність судової системи означає удар в інституційне осердя не лише верховенства права, а й власне держави України. Незалежність судів є складовою конституційного ладу і предмет цієї справи засвідчив, окрім Іншого, недостатність системи захисту конституційного ладу України.

Якою була мета судової реформи 2019 року? Відповідь на таке запитання неможливо було сформулювати ні з підготовчих законодавчих матеріалів, ні з тексту Закону N 193. Якби ця судова реформа отримала очікуваний ініціаторами результат, зокрема дострокове припинення повноважень половини суддів Верховного Суду за завчасно не встановленими правилами (ці правила на підзаконному рівні мали бути створені в майбутньому), очевидно, це завдало би сильного удару відчуттю незалежності суддів як Верховного Суду, так і інших судів. В Україні, напевно, після цього ще років п'ятдесят було би неможливо надати суддям суб'єктивного відчуття незалежності, переконати їх у цьому, особливо щодо реальності поділу влади та незалежності судової влади від політичних гілок влади.

Порушення конституційної процедури

Суть цієї справи в Конституційному Суді полягає в перевірці твердження про неконституційність положень Закону N 193, яким було по-новому врегульовано організацію судової влади, зокрема скорочено наполовину кількісний склад суддів Верховного Суду із 200 до 100 (з установленням процедур "відбору" для забезпечення нової кількості суддів).

Конституційний Суд доволі лаконічно відповів на поставлені запитання, однак не надав вмотивованої відповіді щодо того, чи порушено конституційну процедуру в ході ухвалення Закону N 193 як окремої підстави для неконституційності. Річ у тім, що закони можуть бути визнані неконституційними не лише з огляду на їх зміст, а й за відповідне порушення конституційної процедури "розгляду, ухвалення або набрання ними чинності" (частина перша статті 152 Конституції України).

Привертає увагу частина друга статті 125 Конституції України, яка прямо встановлює: "Суд утворюється, реорганізовується і ліквідовується законом, проект якого вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя" (виділення автора). У цьому випадку йшлося про скорочення кількості суддів Верховного Суду наполовину, що безумовно тягло за собою зміни внутрішньої структури цього судового органу та подальшу зміну його функцій (зокрема, обсягу касаційного перегляду - так звані "фільтри").

Питання перше: як оцінити такі зміни з огляду на конституційне поняття "реорганізація"? Коли йдеться про розуміння Конституції України (і, зокрема, конституційних органів влади), спроби враховувати зміст термінології із законодавства (наприклад, цивільного) є вкрай непродуктивним заняттям. Конституційне тлумачення не може базуватися на розумінні певного предмета законодавцем. На моє переконання зазначене у частині другій статті 125 Конституції України поняття "реорганізація" щодо судів має автономне конституційне значення й передбачає істотний обсяг інституційних (організаційних) змін у цій сфері.

Звідки таке розуміння? Слід відштовхуватися від мети конституційної норми, яка зобов'язує проводити консультації з Вищою радою правосуддя (далі - ВРП) і Президента України (який лише після консультацій з нею вправі внести відповідний законопроект), і Верховну Раду України (яка реєструє проект закону лише за наявності відповідних документів, які підтверджують факт такої консультації).

Таким чином, постає питання друге: яка ж мета цієї конституційної норми (частини другої статті 125)? Мета очевидна - надати посилений конституційний захист судовій владі від необґрунтованих організаційних втручань з боку інших гілок влади. За матеріалами справи (і усних слухань) не вдалося встановити факту передбаченої консультації з ВРП. Більше того, в матеріалах справи міститься Висновок ВРП з протилежною позицією, який не був помічений та врахований на жодному владному рівні. Зважаючи на такі обставини, у цій справі Конституційний Суд повинен був дійти висновку, що положення Закону N 193, якими встановлено процедуру зменшення кількісного складу суддів Верховного Суду, охоплюється наведеним конституційним поняттям "реорганізація". Якщо встановлене Законом N 193 організаційне втручання до Верховного Суду є "реорганізацією", то має місце порушення конституційної процедури. Конституційний Суд, визнавши порушення частини другої статті 125 Основного Закону України, констатував лише порушення принципу поділу влади (стаття 6) та гарантій незалежності судів, однак не поглибив аргументації у цьому напрямі.

Питання третє: чи створювало наведене окрему підставу для визнання Закону N 193 неконституційним з огляду на частину першу статті 152 Конституції України ("якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності") (виділення автора). Відповідь також має бути ствердною, оскільки "розгляд" парламентом закону має предмет, який, вочевидь, стосується закону, який, у свою чергу, за задумом конституцієдавця, не міг стати предметом розгляду без передбаченої процедури консультацій з ВРП. Конституційний Суд неповною мірою врахував це.

Чи може бути зменшено розмір винагороди судді?

Понад 240 років тому, в 1776 році, автори Декларації незалежності Сполучених Штатів Америки серед претензій до британського монарха, окрім іншого, зазначали: "Він цілковито підпорядкував суддів своїй волі, самостійно визначаючи терміни урядування, а також розмір і виплату їм винагороди". Уже тоді вони розуміли важливість захисту незалежності суддів від подібних дій. В історії всіх європейських держав були періоди, коли власті бажали підпорядкувати суддів у спосіб маніпулювання розміром їх винагороди.

Чи означає це, що ніколи і за жодних обставин розмір винагороди судді не може бути зменшений ("заморожений"), як це констатовано в Рішенні? Хоча в документах Ради Європи також містяться стандарти захисту "досягнутого рівня" матеріального забезпечення суддів, я дотримуюся дещо іншої позиції, яка підкріплена напрацьованим досвідом вирішення подібних питань конституційними судами інших держав. Деякі пояснення.

Справді, суддя, який постійно боїться зменшення розміру його винагороди або "очікує" її підняття від політичних сил у парламенті (чи уряду), не є незалежним суддею, який спроможний захистити права людини, окрім іншого, і від властей. З одного боку, суспільство має знати, що суди - це єдина в Україні гілка влади, яка, на відміну від інших, ніколи не визначала і не визначає розмір винагороди для самої себе. На сьогодні це робиться законом про судоустрій, який ухвалюється парламентом, згідно з частиною другою статті 130 Конституції України. Однак загроза для суддів не в тому, що їх винагорода встановлена законом, а в іншому - може з'явитися недобросовісний мотив щодо маніпуляції встановленням розміру винагороди з метою впливу на суддів.

Щоби цього не сталося, Конституція України містить низку застережень. Відповідно до частин першої, другої статті 126 Основного Закону України "незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України", а "вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється". Добросовісне прочитання цих норм підказує, що закони також гарантують незалежність і недоторканність судді, а "будь-який вплив" стосується не лише певних зразків поведінки людей (їх вистачає), а й змісту закону. Іншими словами, насправді, наведене прямо забороняє уживання закону як інструменту впливу на незалежність судді. Можна сказати по-іншому: з указаних конституційних норм випливає прямий обов'язок законодавця втілити в законі конституційні гарантії щодо заборони вчинення у будь-який спосіб впливу на суддю з боку як парламенту, так і інших суб'єктів.

Однак у цьому випадку, коли законодавець раптово вирішив майже на третину зменшити розмір винагороди суддів Верховного Суду, все саме і виглядало як інструмент тиску на незалежність суддів. Це означає, що зміст закону, який покликаний втілити гарантії незалежності судів і суддів, зіграв прямо протилежну роль.

Повертаючись до питання про можливість тимчасового зменшення розміру винагороди для суддів, зазначу (і повторю), що головне для такого кроку - уникнення ситуації, коли воно ззовні виглядає (і судді сприймають його) як спробу тиску. Досвід багатьох європейських держав свідчить, що загалом тимчасове зниження розміру винагороди суддів може бути узгоджене з верховенством права та гарантіями незалежності суддів.

Однак питання зниження розміру винагороди суддів повинне бути обумовлене низкою чинників, а саме: 1) має бути обґрунтованим (пропорційним і виправданим), зокрема пов'язаним із реальним погіршенням фінансового становища держави; 2) виступати складовою одночасного зниження умов оплати праці носіїв інших конституційних гілок влади та публічного сектору загалом; 3) провадитися за наслідками консультацій між гілками влади з урахуванням позиції судової влади.

Принцип поділу влади так само був би позбавлений смислу, якщо конституційно виправданою була би ситуація, коли одна гілка влади мала можливість довільно впливати на інші гілки влади, істотно змінюючи умови їхнього фінансового забезпечення. Окрім наведених умов, мають бути враховані різні ролі і функції суддів, з одного боку, і представників законодавчої і виконавчої влади, з іншого боку. Роль суду (і судді) - це захист прав людини, в тому числі й від можливих зловживань інших гілок влади. Окрім того, суддя - не політик, який тимчасово приходить на публічну посаду. Ідучи на посаду, суддя обирає професію в масштабах трудового життя.

Важливо підкреслити, що жодної з наведених умов не було виконано, отже, відповідні рішення парламенту не узгоджуються з конституційними гарантіями незалежності судової влади.

Закон - не розпорядчий акт

Хочеться порушити ще одне питання, яке продовжує, на жаль, вітчизняну традицію правового нігілізму. Йдеться про спосіб, яким було припинено повноваження членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС).

Що слід знати і розуміти? Парламент здійснює конституційні повноваження шляхом прийняття законів України та ухвалення постанов Верховної Ради України. Закони України як форма парламентських рішень за своєю природою є функціонально призначеними для регулювання відповідних ділянок суспільних відносин. Натомість повноваження Парламенту організаційного і розпорядчого характеру здійснюються постановами Верховної Ради України за умов дотримання меж повноважень Верховної Ради України, визначених Конституцією України та за наявності встановлених Конституцією і законами України підстав. Зокрема, припинення повноважень (прав і обов'язків) посадових осіб органів державної влади може бути здійснене шляхом видання вмотивованого розпорядчого акта, тобто такого, який: а) видано в межах повноважень; б) спирається на відповідні, завчасно встановлені в законі підстави.

Протилежна позиція, за якої парламент ухваленим законом України може припинити повноваження (звільнити) посадову особу будь-якого іншого органу державної влади - за межами власних конституційних повноважень та без дотримання підстав - означала би свавільну практику та заперечення змісту конституційного принципу поділу влади. Парламент у такому випадку перетворюється у невідоме для сучасного конституційного права владне формування, яке може "будь-що" і без будь-якого зв'язку з конституційними межами, згаданими в статті 6 Основного Закону України.

При цьому можуть бути висунуті "аргументи", що, мовляв, законодавець "завжди так вчиняв" в останні десятиліття. Значною мірою це правда, однак така свавільна практика у минулому жодним чином не виправдовує очевидної неконституційності подібного "законотворення". Отже, положеннями пункту 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 Верховна Рада України вийшла за межі конституційних повноважень, визначених статтею 85 Конституції України, а відтак - принципу поділу влади (стаття 6 Основного Закону України).

Крім того, варто звернути увагу ще й на те, що нормативне правове регулювання на рівні закону України, яке стосується прав і обов'язків персоніфікованих суб'єктів, якими є конкретні особи - члени ВККС станом на день набрання чинності Законом N 193, не узгоджується з принципом верховенства права (стаття 8 Конституції України). Зайве нагадувати, що зміст норми права не може бути персоніфікованим (звернутим до конкретних осіб) та мати одноразове застосування.

Така практика не сприймається й тому, що, хоча ВККС прямо не згадується в тексті Конституції України, однак як державний орган вона є відповідальною за добір та оцінювання суддів та є носієм відповідної конституційної владної функції, встановленої в частині десятій статті 131 Конституції України.

Виходячи з того, що конституційна влада в Україні здійснюється за принципом інституційної неперервності та цілісності, Конституційний Суд мав наголосити на неприпустимості повного зупинення функціонування державного органу через одночасне припинення повноважень усіх його членів. Будь-яка реорганізація органів державної влади, які є носіями конституційних повноважень, не може зупиняти дію конституційних норм та реалізацію відповідної конституційної владної функції. Відрадно, що все ж Конституційний Суд констатував, що положеннями пункту 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 193 Верховна Рада України фактично зупинила здійснення передбаченої Конституцією України діяльності щодо забезпечення добору суддів та їх оцінювання (частина десята статті 131). Наведене, без сумніву, посягає на конституційні основи ефективного і неперервного функціонування правосуддя як ефективного механізму захисту прав людини, а тому порушує право кожного на судовий захист (стаття 55 Конституції України).

Резюме

У період напруженого протистояння суспільства з епідемічною загрозою COVID-19 важко підібрати слова, які підтвердили би значення незалежності судової влади для верховенства права, захисту прав людини, відновлення стійкого економічного зростання і, зрештою, для збереження стабільності всієї системи публічної влади. Окрім судової влади, нікому оцінити ні своєчасності, ні законності дій, бездіяльності та рішень органів влади.

Часто історія вчить, що саме той, хто не розуміє небезпеки посягань на незалежність судів, більше того - активно атакує їх, через деякий час опиняється в ситуації, коли він надто зацікавлений у наявності незалежного суду. Лише тоді відкривається істина, що його власна доля залежить тільки від того, наскільки суд готовий вирішити його справу справедливо, тобто сумлінно оцінити факти і правильно застосувати закон. І саме тому він бажає, щоб його справу розглядали судді, які не залежать від політичних властей (уже інших), не залякані ними, більш того - самою своєю присутністю демонструють незалежність та неупередженість.

Важливо також усвідомити ще один момент - конституційна система сучасної України не передбачає в системі конституційних органів влади "вищого органу" (подібно "політбюро КПРС" в радянській системі чи Інституту фюрера в нацистській системі). Таким не є ні глава держави, ні навіть парламент. Парламент, відображаючи волю народу на останніх виборах, тим не менше, не є "вищим" органом влади у стосунках з іншими гілками влади, не може вирішити "будь-які" питання і будь-яким способом. Як і інші органи влади, законодавець здійснює повноваження виключно в рамках Конституції України. А Конституція передбачає систему влади, яка заснована на зовсім інших цінностях, серед яких, зокрема, верховенство права та поділ влади.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. В. Лемак

Опрос