Идет загрузка документа (170 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционной жалобе акционерного общества "Запорізький завод феросплавів" относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) положения пункта 13 части первой статьи 17 Закона Украины "О Национальном антикоррупционном бюро Украины"

Конституционный Суд
Решение от 05.06.2019 № 4-р(II)/2019

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
ДРУГИЙ СЕНАТ

у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України"

м. Київ
5 червня 2019 року
N 4-р(II)/2019

Справа N 3-234/2018(3058/18)

Другий сенат Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого, доповідача,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Лемака Василя Васильовича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., N 47, ст. 2051).

Заслухавши суддю-доповідача Тупицького О. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Акціонерне товариство "Запорізький завод феросплавів" (далі - Товариство) звернулось до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (далі - Закон), відповідно до якого Національному антикорупційному бюро України (далі - Бюро) надається право "за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України".

Товариство стверджує, що через відсутність чіткої законодавчої регламентації механізму реалізації Бюро повноважень, закріплених у пункті 13 частини першої статті 17 Закону, наведена норма порушує принцип юридичної визначеності, а отже, не відповідає приписам частини першої статті 8, частини другої статті 19 Конституції України. На думку автора клопотання, оспорюване положення Закону дає можливість Бюро як органу досудового розслідування звертатися до суду з вимогами про визнання угод недійсними ще до завершення досудового розслідування, тобто до встановлення вироком суду вини особи у вчиненні кримінального правопорушення, що суперечить частині першій статті 62, частинам першій, другій статті 124 Конституції України.

Із доданих до конституційної скарги матеріалів вбачається, що Бюро звернулось до господарського суду міста Києва з позовом про визнання недійсними укладених з метою, що завідомо суперечить інтересам держави, угод, стороною яких було Товариство. Господарський суд міста Києва рішенням від 29 червня 2017 року відмовив у задоволенні цього позову. Київський апеляційний господарський суд постановою від 16 листопада 2017 року рішення суду першої інстанції скасував і прийняв нове рішення, яким позов Бюро задовольнив. Верховний Суд постановою від 4 квітня 2018 року, посилаючись, зокрема, на оспорюване положення Закону, зазначену постанову залишив без змін.

2. Вирішуючи порушене в конституційній скарзі питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

2.1. В Основному Законі України встановлено, що Україна є правовою державою (стаття 1); Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (частини друга, третя статті 8).

Конституційний Суд України у Рішенні від 8 вересня 2016 року N 6-рп/2016 вказав, що пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо; законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст (абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Відповідно до Основного Закону України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6); органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля; неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі (абзаци третій, четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008).

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України визначаються виключно Основним Законом України (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2010 року N 16-рп/2010), що дає підстави для висновку про неможливість наділення парламенту повноваженнями, не передбаченими Конституцією України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 12 лютого 2002 року N 3-рп/2002 зазначив, що Конституція України як головне джерело національної правової системи є також базою поточного законодавства; вона надає можливість урегулювання певних суспільних відносин на рівні законів, які конкретизують закріплені в Основному Законі положення (абзац перший підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. Це повноваження не може бути реалізоване жодним іншим органом державної влади в Україні. Відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема, організація і діяльність прокуратури, органів досудового розслідування, органів і установ виконання покарань.

Конституційний Суд України виходить із того, що Верховна Рада України, з огляду на закріплення її повноважень виключно Основним Законом України, при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та визначення їхніх повноважень зобов'язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

2.2. У Конституції України визначено органи державної влади, які за своїми повноваженнями та/або функціональним призначенням є єдиними в державі, їх найменування та порядок формування (зокрема, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Вища рада правосуддя, Національний банк України, Рахункова палата), а також органи, які належать до певної системи і можуть бути кількісно і якісно змінені (утворені, реорганізовані, ліквідовані) відповідно до Конституції України (зокрема, суди, органи виконавчої влади). Тобто Основним Законом України передбачено обов'язковість існування одних органів державної влади і можливість утворення інших, визначено суб'єктів і порядок формування органів державної влади, сферу їхніх повноважень.

Закріплення в Конституції України повноважень органу державної влади, його кількісного складу, порядку формування, суб'єктів призначення/обрання та звільнення його членів та/або керівника тощо унеможливлює зміну засад діяльності такого органу інакше ніж шляхом внесення змін до Основного Закону України.

Конституційний Суд України наголошує, що Конституція України не наділяє Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади в Україні правом встановлювати у своїх актах повноваження конституційно визначених органів державної влади чи делегувати їх іншим державним органам виходячи за межі тих, що передбачені конституційними нормами.

Це узгоджується з юридичною позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 23 грудня 1997 року N 7-зп у справі про Рахункову палату, зі змісту якого вбачається, що Верховна Рада України як орган законодавчої влади не має права забрати чи обмежити конституційні повноваження Рахункової палати (органу, визначеного Основним Законом України), передати їх будь-яким іншим органам або ж взяти на себе їх здійснення; зазначені положення, однак, не стосуються повноважень Верховної Ради України як органу, який відповідно до статті 155 Конституції України має повноваження вносити зміни до Конституції України, зокрема до статті 98 (абзац восьмий пункту 1 мотивувальної частини).

Згідно зі статтею 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша); організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Таким чином, Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування. Наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Отже, орган законодавчої влади за частиною другою статті 1311, пунктом 14 частини першої статті 92 Конституції України визначає лише організацію та порядок діяльності прокуратури, а тому повноваження прокуратури, у тому числі щодо представництва інтересів держави в суді, встановлені Основним Законом України, не можуть бути передані законом будь-яким іншим державним органам.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (далі - Закон N 1697) функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами; делегування функцій прокуратури, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається.

Конституційний Суд України також зазначає, що стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження "у виключних випадках і в порядку, що визначені законом". Про такі випадки йдеться, зокрема, у частині третій статті 23 Закону N 1697, за якою "прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу" (абзац перший). На думку Конституційного Суду України, це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов'язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов'язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання.

З урахуванням наведеного Конституційний Суд України вважає, що Основний Закон України не наділяє Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади в Україні правом делегувати конституційні повноваження прокуратури як конституційно визначеного державного органу іншим органам поза межами, встановленими конституційними нормами.

Отже, Верховна Рада України, делегувавши конституційні повноваження прокуратури, вийшла за межі повноважень, встановлених Конституцією України, чим порушила вимоги статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19 Основного Закону України.

2.3. У статті 1 Закону визначено статус Бюро: Бюро є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових (абзац перший).

Відповідно до статті 2 Закону правову основу діяльності Бюро становлять Конституція України, міжнародні договори України, Закон та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

Бюро - державний правоохоронний орган, який належить до спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції, завданням якого є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці; законодавець наділив Бюро правом за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України (абзац другий частини першої статті 1, пункт 13 частини першої статті 17 Закону). Таке право Бюро, з огляду на покладені обов'язки, реалізує виключно в інтересах держави.

Конституційний Суд України зазначає, що оспорюваним положенням Закону Бюро наділено повноваженнями, які належать прокуратурі відповідно до статті 1311 Конституції України.

Конституційний Суд України вважає, що до системи прокуратури України як суб'єкта у сфері протидії корупції згідно з частиною п'ятою статті 8 Закону N 1697 входить Спеціалізована антикорупційна прокуратура, на яку покладаються, зокрема, функції представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених Законом N 1697 і пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями (пункт 3). Тобто в системі органів прокуратури України створено спеціалізований підрозділ, який забезпечує представництво інтересів держави в суді саме у сфері боротьби з корупцією.

Таким чином, положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону, згідно з яким Бюро надається право "за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України", суперечить вимогам положень статей 6, 8, 19, 1311 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1511, 1512, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 36, 65, 67, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII, відповідно до якого Національному антикорупційному бюро України надається право "за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України".

2. Положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

 

ДРУГИЙ СЕНАТ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України"

Другий сенат Конституційного Суду України (далі - Конституційний Суд) 5 червня 2019 року ухвалив Рішення N 4-р(II)/2019 у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (далі - Рішення).

Цим Рішенням Конституційний Суд визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (далі - Закон), відповідно до якого Національному антикорупційному бюро України надається право "за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України".

Не можу погодитися з таким Рішенням, оскільки вважаю, що воно ухвалене всупереч приписів Конституції України та норм Закону України "Про Конституційний Суд України". У зв'язку з чим на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за необхідне викласти окрему думку щодо Рішення.

1. Розгляд цієї справи та його результати спонукають до роздумів щодо низки принципових питань.

По-перше, у провадженні Конституційного Суду та його сенатів були та продовжують перебувати справи, що так чи інакше стосуються нагальної проблеми запобігання та протидії корупції.

За результатами розгляду однієї з таких справ Конституційний Суд прямо вказував на те, що "...Україна як демократична та правова держава має забезпечити створення умов для запобігання чи протидії корупції та належного юридичного регулювання відносин з притягнення до юридичної відповідальності осіб, які вчинили корупційні правопорушення" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 6 червня 2019 року N 3-р/2019).

Незважаючи на цю обставину, можна констатувати, що Конституційний Суд поки що не зміг сформулювати власну юридичну позицію (позиції) стосовно зв'язку обов'язку держави із забезпечення умов для запобігання та протидії корупції з такими поняттями, як правова держава, демократична держава, верховенство права та ін.

Крім того, до цього часу Конституційний Суд не висловився щодо питання можливого змісту та суті зазначених умов для запобігання чи протидії корупції, що було б корисним у розумінні того, чи може держава створювати спеціальні органи для запобігання та протидії корупції й надавати їм необхідні для цього повноваження.

Відсутність таких юридичних позицій Конституційного Суду перешкоджає прогнозованості та стабільності його практики і, що головніше, не надає зовнішнім адресатам (громадянам, інститутам громадянського суспільства, органам державної влади, зокрема парламенту) правових орієнтирів у їхній діяльності щодо створення умов для запобігання та протидії корупції та, власне, безпосередньому запобіганню та протидії корупції.

По-друге, слід констатувати, що важливе та чутливе для суспільної думки Рішення було ухвалене в неповному складі Сенату Конституційного Суду України (далі - Сенат) мінімально необхідною кількістю голосів суддів, присутніх на засіданні, на якому було здійснено голосування за проєкт Рішення1.

____________
1 Водночас слід зазначити, що справа протягом тривалого часу розглядалась більшою кількістю суддів.

Це, з одного боку, відповідає формальним вимогам Закону України "Про Конституційний Суд України", а з другого - викликає сумніви в легітимності Рішення та впливає на рівень довіри до Конституційного Суду в цілому та його рішень зокрема.

Тобто використання мінімальних стандартів для повноважності Сенату та його засідань, наприклад 6 (шість) суддів (частина перша статті 36 та частина друга статті 67 Закону України "Про Конституційний Суд України"), на мою думку, не повинно мати наслідком те, що згідно з приписом частини одинадцятої статті 67 Закону України "Про Конституційний Суд України" за рішення Сенату можуть позитивно проголосувати лише 4 (чотири) судді (дві третини суддів Конституційного Суду, які розглядають справу).

Зрозуміло, що юридичним наслідком такого голосування може бути визнання неконституційним певного положення закону, що тотожне юридичним наслідкам рішень Великої палати Конституційного Суду України, за які мінімально мають проголосувати в будь-якому випадку 10 (десять) суддів Конституційного Суду незалежно від загальної кількості повноважних суддів Конституційного Суду.

Така різниця у підходах до визначення мінімальної кількості голосів суддів, потрібних для ухвалення рішень Великою палатою Конституційного Суду України та Сенатами, є, на мою думкою, хибною.

Вважаю, що до внесення змін до частини одинадцятої статті 67 Закону України "Про Конституційний Суд України" (в нормі якої має бути зафіксована вимога щодо позитивного голосування не менше шістьма суддями Сенату), рішення Сенатів не повинні ухвалюватися в меншій кількості, тобто шістьма суддями Конституційного Суду. У разі недотримання такої практики істотно підвищується ризик втрати вже згаданої довіри до Конституційного Суду та його рішень.

По-третє, запровадження в Україні інституту конституційної скарги мало чітку та виправдану легітимну мету: доповнення національного механізму захисту прав і свобод людини і громадянина новим правовим засобом - потенційним рішенням органу конституційної юрисдикції, який у процесі захисту прав і свобод людини і громадянина має перевірити конституційність норми матеріального та (або) процесуального закону, що була використана в остаточному судовому рішенні у справі цієї особи.

Тобто при розгляді конституційної скарги в будь-якому випадку йдеться про захист прав і свобод людини і громадянина, а не про щось інше, зокрема про підприємницьку діяльність певної юридичної особи.

Проте в Рішенні відсутня будь-яка аргументація того, яким же чином наявність повноважень в одного з органів державної влади - Національного антикорупційного бюро України (далі - Бюро) з подання позовів до суду (а саме це передбачає положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону) порушує певне конституційне право.

Відсутність у Рішенні такого посилання на одну з норм Конституції України та, власне, на те право чи свободу, що захищається, на мою думку, лише дискредитує як це Рішення, так й інститут конституційної скарги загалом.

2. У Рішенні встановлено, що положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону є таким, що не відповідає статтям 6, 8, 19, 1311 Конституції України.

Мотивуючи таке Рішення, Конституційний Суд акцентував увагу на тому, що оспорюваним положенням Закону Бюро наділено повноваженнями, які належать прокуратурі відповідно до статті 1311 Конституції України, а Верховна Рада України, делегувавши конституційні повноваження прокуратури Бюро, вийшла за межі повноважень, встановлених Конституцією України, та порушила приписи статей 6 і 8 Основного Закону України.

Вважаю такі висновки Суду невмотивованими, передчасними та, як наслідок, помилковими з огляду на таке.

2.1. Поділ влади, який закріплений у статті 6 Конституції України, належить до фундаментальних принципів демократичної організації держави.

За юридичною позицією Конституційного Суду України "організація і здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову не є самоціллю, а покликана забезпечувати права і свободи людини і громадянина. Це, зокрема, випливає зі змісту статті 3 Конституції України" (абзац четвертий підпункту 4.6.2 підпункту 4.6 пункту 4 мотивувальної частини Висновку від 30 жовтня 2003 року N 1-в/2003).

Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади. Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України) (підпункт 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008).

Наведене вище є засадами існування сучасної правової та демократичної держави, а також є вказівкою на складові конституційного ладу.

У Рішенні міститься цитування цих приписів Основного Закону України та юридичних позицій Конституційного Суду України, однак всупереч вимогам статті 89 Закону України "Про Конституційний Суд України" не вмотивовано висновок Конституційного Суду стосовно того, чому ж ухвалення парламентом Закону (тобто реалізація парламентом як органом законодавчої влади своєї функції) з відповідним положенням пункту 13 частини першої статті 17 є порушенням принципу поділу влади.

Слід враховувати, що такою аргументацією не є посилання в Рішенні на конституційні повноваження прокуратури та нібито їх делегування (передання) Бюро, оскільки в Рішенні не аргументовано, до яких гілок влади належать ці суб'єкти і чому наділення законом останнього з органів певним повноваженням є посяганням на принцип поділу влади. Внаслідок чого виникають питання щодо справжніх мотивів, які були використані Конституційним Судом для формулювання такого висновку.

З огляду на наведене твердження про порушення нормою пункту 13 частини першої статті 17 Закону припису статті 6 Конституції України є помилковим.

2.2. У Рішенні стверджується, що положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону є таким, що не відповідає також статті 8 Конституції України. Однак і в цій частині Рішення є невмотивованою констатацією тези, з якою не можна погодитись.

Складовою принципу верховенства права є юридична визначеність.

Як зазначав раніше Конституційний Суд у своїх рішеннях, принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017).

Враховуючи наведене, у Рішенні відсутні аргументи стосовно того, що положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону є не зрозумілим або таким, що може бути неправильно витлумачене, неправильно застосоване тощо.

Крім того, наявні матеріали справи вказують на практику застосування положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону Бюро у відповідних судових органах, внаслідок чого значна кількість правочинів (угод, договорів) була визнана недійсними.

Отже, Конституційний Суд у Рішенні доходить висновку, який суперечить матеріалам справи, та, що головніше, помиляється в застосуванні поняття юридичної визначеності як складової принципу верховенства права.

2.3. У Рішенні також стверджується, що положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону є таким, що не відповідає і статтям 19 та 1311 Конституції України.

При цьому посилання та тлумачення в Рішенні припису статті 1311 Конституції України є ключовими в аргументації нібито неконституційності положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону.

Вважаю, що і в цьому випадку Рішення містить помилки в аргументації сформульованої тези, в обґрунтування чого зазначу таке.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Конституцією України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75); до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85); виключно законами України визначаються, зокрема, організація і діяльність прокуратури, органів досудового розслідування (пункт 14 частини першої статті 92).

Згідно зі статтею 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (пункт 3 частини першої).

У Рішенні вказано, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування. Наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень (абзац шостий пункту 2.2 мотивувальної частини Рішення).

З урахуванням зазначених положень Конституції України Конституційний Суд у Рішенні дійшов висновку, що орган законодавчої влади за частиною другою статті 1311, пунктом 14 частини першої статті 92 Конституції України визначає лише організацію та порядок діяльності прокуратури, а тому повноваження прокуратури, у тому числі щодо представництва інтересів держави в суді, встановлені Основним Законом України, не можуть бути передані законом будь-яким іншим державним органам. Оскільки Основний Закон України не наділяє Верховну Раду України як єдиний орган законодавчої влади в Україні правом делегувати конституційні повноваження прокуратури як конституційно визначеного державного органу іншим органам поза межами, встановленими конституційними нормами, Верховна Рада України, делегувавши конституційні повноваження прокуратури, вийшла за межі повноважень, встановлених Конституцією України, чим порушила вимоги статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19 Основного Закону України (абзаци сьомий, десятий одинадцятий пункту 2.2 мотивувальної частини Рішення).

На моє переконання, така позиція Конституційного Суду базується на помилковому розумінні інституту делегування повноважень та на неправильному тлумаченні конституційних приписів щодо повноважень і функцій прокуратури, а також на недостатньому розумінні повноважень та функцій Бюро.

2.4. Стаття 1311 Конституції України встановлює:

"В Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом."

Зазначені конституційні приписи відтворюються в Законі України "Про прокуратуру".

В аспекті Рішення важливо також те, що згідно з пунктом 5 частини першої статті 7 Закону України "Про прокуратуру" "у Генеральній прокуратурі України утворюється (на правах самостійного структурного підрозділу) Спеціалізована антикорупційна прокуратура, на яку покладаються такі функції:

1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України;

2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях;

3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим Законом і пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями."

Тобто органи прокуратури можуть здійснювати представництво в суді, однак в лише як виняток та у випадках, визначених законом. При цьому органи прокуратури у цілому та Спеціалізована антикорупційна прокуратура зокрема не наділені конституційним повноваженням на звернення до суду, що фактично підтверджується матеріалами справи, зокрема листом керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Внаслідок чого можна стверджувати, що у Рішенні міститься помилкове припущення про наявність винятково у органів прокуратури такого конституційного повноваження, як звернення до суду з позовами, що нібито було безпідставно делеговане Бюро.

Лаконічно цю помилку Конституційного Суду можна сформулювати так: неможливо делегувати виключне повноваження або помилитися у такому делегуванні у разі, коли повноваження відсутні.

2.5. Відповідно до статті 1 Закону Бюро є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.

Реалізуючи надані йому Законом повноваження, Бюро шляхом аналізу документів чи інших матеріалів, отриманих у тому числі й від фізичних осіб, може виявити в діяльності посадових осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, ознаки правопорушень (зокрема, в укладених договорах).

При цьому закріплення в Законі права Бюро звертатися до суду з позовом про визнання угоди недійсною зумовлено необхідністю захисту цим суб'єктом інтересів держави у процесі протидії такому суспільно небезпечному явищу, як корупція. Важливо те, що зазначені повноваження Бюро та їх подальша реалізація у порядку, встановленому законодавством України, узгоджуються з відповідними процесуальними кодексами.

2.6. Порівнюючи повноваження Бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури щодо звернення до суду з позовами та представництва інтересів держави у судах у випадках, пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями, в контексті положень пункту 13 частини першої статті 17 Закону та пункту 3 частини п'ятої статті 8 Закону України "Про прокуратуру" можна стверджувати, що дублювання повноважень цих органів відсутнє і делегування зазначених повноважень прокуратури Бюро не відбувається.

Процедурні питання реалізації повноважень, передбачених пунктом 13 частини першої статті 17 Закону та пунктом 3 частини п'ятої статті 8 Закону України "Про прокуратуру", підлягають вирішенню в порядку, визначеному статтею 56 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) та статтею 53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

При цьому слід враховувати, що процесуальні кодекси розрізняють питання участі в господарському судочинстві органів, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина перша статті 56 ЦПК України, частини перша та друга статті 53 ГПК України), від участі прокурора (частини третя та четверта статті 56 ЦПК України, частини третя та четверта статті 53 ГПК України).

Крім того, частина п'ята статті 56 ЦПК України та частина п'ята статті 53 ГПК України передбачають особливий правовий статус прокурора у цивільному та господарському судочинстві, який, за загальним правилом, відрізняється від статусу позивача та (або) його представника. Набути статус позивача прокурор може лише за відсутності органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або відсутності у цього органу повноважень щодо звернення до суду.

За таких обставин дублювання або ж делегування повноважень Національного антикорупційного бюро України та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в цьому випадку не відбувається.

А тому з огляду на те, що Бюро є державним правоохоронним органом, який належить до спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції, завданням якого є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, що вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці, законодавець міг відповідно до норм Конституції України наділити Бюро повноваженням звертатися до суду з позовами про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України.

Цікаво, що майже одночасно з ухваленням Рішення до Верховної Ради України було подано проект закону N 10358 від 3 червня 2019 року, який, зокрема, передбачає удосконалення норми пункту 13 частини першої статті 17 Закону в аспекті збереження повноваження Бюро на звернення до суду з позовами про визнання угод недійсними за умов погодження з органами прокуратури та подальшого представництва інтересів держави в таких справах органами прокуратури. Зазначене, звісно, не є найбільш переконливим аргументом, але в сукупності з іншими аргументами, що містяться в цій окремій думці, підтверджують помилковість Рішення.

 

Суддя
Конституційного Суду України

О. Первомайський

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Тупицького О. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України"

Конституційний Суд України 5 червня 2019 року ухвалив Рішення N 4-р(II)/2019 (далі - Рішення) у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" (далі - Товариство), у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (далі - Закон N 1698), яким передбачено, що Національному антикорупційному бюро України надається право "за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України".

Керуючись статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України, вважаю за необхідне викласти окрему думку.

I.

У Рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку про невідповідність положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 положенням статей 6, 8, 19, 1311 Конституції України. Проте здійснювана Конституційним Судом України перевірка щодо відповідності оспорюваного положення Закону N 1698 нормам розділу II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України не дістала свого відображення.

Не можу погодитися з таким підходом у цій справі з огляду на таке.

1. Україна є, зокрема, правовою державою, головним обов'язком якої є утвердження і забезпечення прав і свобод людини; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; Конституція України має найвищу юридичну силу; її норми є нормами прямої дії; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 1, частина друга статті 3, частини друга, третя статті 8 Конституції України).

Також Основним Законом України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом (частина перша статті 55); звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (частина третя статті 8); кожному гарантується право звернутись із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Конституцією, та у порядку, визначеному законом (частина четверта статті 55).

Частина четверта статті 55 Конституції України перебуває у системному зв'язку із частиною першою її статті 55 та частиною третьою її статті 8, які гарантують судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Цей предмет для усіх трьох норм є однаковим.

Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України; конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано (стаття 1511 Конституції України).

Зі змісту наведених норм Основного Закону України випливає, що конституційна скарга є засобом юридичного захисту конституційних прав і свобод людини, який забезпечується позитивним обов'язком держави - утверджувати, забезпечувати та захищати ці конституційні цінності та їх гарантії.

2. Зі змісту конституційної скарги та доданих до неї матеріалів вбачається, що господарський суд задовольнив позов Національного антикорупційного бюро України (далі - Бюро), поданий на підставі положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698, про визнання недійсними трьох господарських угод щодо розрахунків за електричну енергію, яку Товариству поставило підприємство, 60 відсотків у статутному капіталі якого належить державі Україна.

У конституційній скарзі Товариство зазначає, що застосоване в остаточному судовому рішенні у його справі положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 порушує положення частини першої статті 6, частини першої статті 106 Конституції України та суперечить окремим положенням її статей 8, 19, 62, 124. Також Товариство стверджує, що Бюро, реалізовуючи свої повноваження, передбачені оспорюваним положенням Закону N 1698, спричинило порушення конституційної гарантії, встановленої у частині першій статті 24 Конституції України щодо рівності громадян у конституційних правах та перед законом, а також порушення закріпленого у частині першій статті 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.

Згідно із Законом України "Про Конституційний Суд України" у конституційній скарзі має міститися, зокрема, обґрунтування тверджень щодо неконституційності закону України (його окремих положень) із зазначенням того, яке з гарантованих Конституцією України прав людини, на думку суб'єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслідок застосування закону, а також конкретні положення Конституції України, на відповідність яким належить перевірити такий закон (пункти 5, 6 частини другої статті 55).

Отже, належним обґрунтуванням конституційної скарги, з огляду на її природу, слід вважати аргументоване твердження про те, що за своїм змістом оспорюваний закон, застосований в остаточному судовому рішенні у справі автора скарги, передбачає обмеження змісту та обсягу прав і свобод, гарантованих розділом II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України, або перешкоджає їх реалізації, а також що застосування оспорюваного закону (його окремих положень) спричинило порушення цих прав і свобод.

Тож використане у пункті 5 частини другої статті 55 Закону України "Про Конституційний Суд України" словосполучення "конкретні положення Конституції України, на відповідність яким належить перевірити закон України" слід розуміти саме як положення розділу II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Основного Закону України.

Наведені вимоги Конституції України та Закону України "Про Конституційний Суд України" предметом розгляду за конституційною скаргою визначають відповідність оспорюваного закону положенням названого розділу Конституції України. Однак зазначене не позбавляє Конституційний Суд України можливості вийти за межі вказаного предмета для забезпечення верховенства Конституції України, тобто виконання завдання цього державного органу, яке випливає зі змісту статті 147 Конституції України, статті 1 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Конституційний Суд України з огляду на викладене мав би перевірити у цій справі оспорюване положення Закону N 1698 передусім на відповідність положенням частини першої статті 24, частини першої статті 42, статті 62 Конституції України, оскільки лише про порушення прав, гарантованих цими статтями, вказало Товариство.

3. У конституційній скарзі стверджується, що реалізація Бюро повноважень, визначених у положенні пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698, призводить до "порушення конституційної гарантії, визначеної у частині першій статті 24 Конституції України, яка полягає у тому, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом". На думку Товариства, оспорюваною нормою Закону N 1698 законодавець наділяє Бюро "виключними правами" щодо оскарження угод, стороною яких воно не є. Відтак оспорюваним положенням Закону N 1698 нівельовано таку складову визначеного у частині першій статті 8 Конституції України принципу верховенства права, як рівність учасників перед законом.

Зокрема, порушення принципу рівності автор клопотання вбачає в наданні Бюро "привілейованого права звертатися з позовами про визнання угод недійсними, сторонами яких воно не є. Проте пересічні громадяни та юридичні особи такими правами не наділені".

Дослідження питання щодо відповідності оспорюваного положення Закону N 1698 частині першій статті 24 Конституції України дає змогу дійти таких висновків.

Згідно з частиною першою статті 24 Основного Закону України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

Бюро є юридичною особою публічного права та державним правоохоронним органом (частина перша статті 1, частина перша статті 5 Закону N 1698).

Отже, при здійсненні своїх повноважень, передбачених пунктом 13 частини першої статті 17 Закону N 1698, статус Бюро як юридичної особи публічного права не включає прав і свобод, передбачених розділом II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України, зокрема й частиною першою її статті 24.

Відповідно, до суб'єктного складу відносин, передбачених зазначеною нормою Основного Закону України, Бюро не належить. Тому твердження Товариства про привілейований стан Бюро у названих конституційних правовідносинах є помилковим та не заслуговує на увагу.

Окрім того, конституційна скарга є засобом юридичного захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо для того, хто її подає. Обставини справи та саме Товариство не вказують на те, що оспорюване положення Закону N 1698 позбавило Товариство можливості самостійно оскаржувати укладені ним правочини, які у цій справі оспорило Бюро. Отже, Товариство не довело, що оскарження вказаних правочинів мало ознаки привілейованого становища Бюро порівняно з Товариством.

Таким чином, ознак невідповідності положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 положенню частини першої статті 24 Конституції України не вбачається.

4. Товариство вважає, що втручанням у його законну господарську діяльність Бюро порушує право на підприємницьку діяльність, закріплене у частині першій статті 42 Основного Закону України.

У конституційній скарзі також йдеться про те, що "відсутність чіткої законодавчої регламентації реалізації" положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 не узгоджується з принципом юридичної визначеності, як складовою принципу верховенства права, гарантованого частиною першою статті 8 Конституції України. Товариство, зокрема, вважає, що оспорювана норма Закону N 1698 "не визначає жодних конкретизованих та/чи формалізованих підстав та порядку визнання угод недійсними за позовом" Бюро, та стверджує, що у Господарському процесуальному кодексі України не визначено порядку звернення Бюро до суду з позовом про визнання угоди недійсною. Суб'єкт права на конституційну скаргу наголошує, що Бюро не належить до жодної з трьох гілок державної влади; Конституція України "окремо не визначає можливості створення" такого органу, а захист інтересів держави в суді є конституційним повноваженням прокуратури за пунктом 3 частини першої статті 1311 Основного Закону України.

Дослідивши порушене у конституційній скарзі питання щодо невідповідності положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 положенню частини першої статті 42 Конституції України Конституційний Суд України дійшов таких висновків.

4.1. Україна є соціальна, правова держава, яка забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки; власність зобов'язує та не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству; усі суб'єкти права власності рівні перед законом (стаття 1, частини третя, четверта статті 13 Конституції України).

Також Конституцією України встановлено, що кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом; правові засади і гарантії підприємництва визначаються виключно законами України (частина перша статті 42, пункт 8 частини першої статті 92 Основного Закону України).

Поняття підприємництво розуміється у Господарському кодексі України (далі - Кодекс) як самостійна, ініціативна, систематична, на власний ризик господарська діяльність, що здійснюється суб'єктами господарювання (підприємцями) з метою досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку (частина друга статті 3, частина перша статті 42).

Зі змісту частини першої статті 42 Конституції України вбачається, що вона гарантує свободу підприємництва та ринкового саморегулювання економічних відносин суб'єктів господарювання, обмеження якої допустимо лише законом з метою виконання державою конституційних обов'язків перед людиною та суспільством. Межі такої свободи мають визначатися насамперед конституційними правами і свободами людини, правами та законними інтересами учасників господарських відносин, а більш загально - інтересами суспільства і держави.

4.2. Положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 передбачають повноваження Бюро та його працівників "для виконання покладених на них обов'язків" подавати до суду позови про визнання недійсними угод.

Відповідно до частини п'ятої статті 216 Кримінального процесуального кодексу України до підслідності детективів Бюро віднесено досудове розслідування злочинів, передбачених статтями 191, 2062, 209, 210, 211, 354 (стосовно працівників юридичних осіб публічного права), 364, 3661, 368, 3682, 369, 3692, 410 Кримінального кодексу України, якщо злочин вчинено, зокрема, керівником суб'єкта великого підприємництва, у статутному капіталі якого частка державної або комунальної власності перевищує 50 відсотків, чи службовою особою такого суб'єкта господарювання і розмір предмета злочину або завданої ним шкоди в п'ятсот і більше разів перевищує розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на час вчинення злочину.

З огляду на предмет та суб'єктний склад публічних правовідносин за участю Бюро, визначені вказаними положеннями законодавства, вважаю, що поняття угода, визнання якої недійсною може вимагати Бюро від суду на підставі положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698, є родовим та включає й такий вид як господарська угода.

Отже, оспорюване положення Закону N 1698 передбачає втручання держави в особі її правоохоронного органу (Бюро) у підприємницьку діяльність, тобто обмежує право, гарантоване частиною першою статті 42 Конституції України.

4.3. Відповідно до частини першої статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Вказана конституційна заборона розповсюджується і на право на підприємницьку діяльність. Кодексом, зокрема, передбачено, що обмеження щодо здійснення підприємницької діяльності, а також перелік видів діяльності, в яких забороняється підприємництво, встановлюються Конституцією України та законом (частина четверта статті 12).

Згідно з юридичними позиціями Конституційного Суду України обмеження прав і свобод є допустимим виключно за умови, що таке обмеження є домірним (пропорційним) та суспільно необхідним (абзац шостий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 19 жовтня 2009 року N 26-рп/2009); обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016).

Також Конституційний Суд України зазначав, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010).

Конституційний принцип правової держави передбачає встановлення правопорядку, який повинен гарантувати кожному утвердження і забезпечення прав і свобод; із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзаци перший, другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Оцінюючи за вказаними критеріями встановлене оспорюваним положенням Закону N 1698 обмеження конституційного права на підприємницьку діяльність, слід брати до уваги мету такого обмеження, визначену у абзаці першому частини першої цієї статті: виконання Бюро своїх обов'язків. До обов'язків цього державного органу віднесено попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових (абзац перший частини першої статті 1 Закону N 1698).

Названа діяльність Бюро відповідає інтересам суспільства щодо забезпечення в Україні верховенства права, законності та правопорядку, економічної безпеки держави. Тобто передбачене оспорюваним положенням Закону N 1698 повноваження Бюро щодо втручання у підприємницьку діяльність, обумовлене виконанням вказаних завдань, відповідає суспільним інтересам.

Також зазначене втручання є домірним, оскільки полягає у необхідному державному реагуванні на угоду, укладену з порушенням закону, та не перешкоджає іншій діяльності суб'єкта господарювання, яка є законною.

4.4. В частині п'ятій статті 216 Кримінального процесуального кодексу України визначено перелік та умови щодо суб'єктного та об'єктного складу, за яких відповідні делікти відносяться до підслідності детективів Бюро. Інші ознаки таких злочинів деталізуються у статтях 1, 3 Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року N 1700-VII та утворюють зміст поняття корупційне правопорушення.

Саме на виконання обов'язків щодо боротьби з корупційними правопорушеннями, віднесених до його підслідності, Бюро та його працівники оспорюваним положенням Закону N 1698 уповноважені подавати позови до суду про визнання угод недійсними "за наявності підстав, передбачених законом" та "у порядку, встановленому законодавством України".

Порядок подання Бюро таких позовів визначається Господарським процесуальним кодексом України, відповідно до якого у випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні органи, а суд - порушувати справи за їхніми позовними заявами (частина друга статті 1, частина перша статті 2 у редакціях, що були чинними на час оскарження Бюро вказаних угод, укладених Товариством). Отже, Бюро здійснює позовну діяльність у загальному порядку, встановленому для державних органів процесуальним законодавством України.

4.5. Стосовно підстав, передбачених законом, для подання Бюро названих позовів, то вони також є загальними та збігаються з підставами недійсності правочинів, визначеними приписами статті 203, частини першої статті 215 Цивільного кодексу України, тобто недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) таких вимог: зміст правочину не може суперечити цьому кодексу, іншим актам цивільного законодавства та моральним засадам суспільства; особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності; волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі; правочин має бути спрямований на реальне настання правових наслідків, що обумовлені ним.

Наведені норми Цивільного кодексу України і стали підставою для визнання недійсними трьох господарських угод, стороною яких є Товариство, як вбачається із судових рішень у його справі.

Отже, оспорюване положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 є відсилочною нормою, яка відповідає вимогам передбачуваності закону в аспектах підстав звернення Бюро до суду з позовом та, принаймні частково, процедури реалізації цього дискреційного повноваження.

Проте застосування словосполучення "Бюро та його працівники" унеможливлює чіткого визначення суб'єкта цих відносин, який є повноважним звертатися до суду з позовом про визнання угоди недійсною. Зокрема, незрозуміло, чи є цей суб'єкт колективним, а якщо ні, то яку посаду має обіймати відповідний працівник Бюро, крім директора, який за пунктом 13 частини першої статті 8 Закону N 1698 представляє Бюро у відносинах з іншими державними органами. Не визначає Закон N 1698 і процедуру ухвалення чи погодження в Бюро рішення про реалізацію цього повноваження у зв'язку з кримінальним провадженням.

Відсутність чіткої законодавчої регламентації відносин, пов'язаних із втручанням посадових осіб держави у гарантоване частиною першою статті 42 Конституції України право на підприємницьку діяльність, не узгоджується з принципом верховенства права, зокрема такою його складовою, як юридична визначеність. Відповідно, передбачене оспорюваним положенням Закону N 1698 правове обмеження не може вважатися таким, що відповідає Конституції України у розумінні частини першої її статті 64.

Таким чином, наявні ознаки невідповідності положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 положенням частин першої, другої статті 8, частини першої статті 42, частини першої статті 64 Конституції України.

5. Згідно із статтею 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша); закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення (частина друга).

Отже, якби Конституційний Суд України здійснював перевірку оспорюваного положення Закону N 1698 в межах конституційної скарги, то встановлення невідповідності положенням частин першої, другої статті 8, частини першої статті 42, частини першої статті 64 Конституції України призвело б до втрати чинності цього положення. Як наслідок, питання необхідності здійснення перевірки оспорюваного положення Закону N 1698 на відповідність статті 62 Основного Закону України та іншим його нормам залишалися б на розсуд Конституційного Суду України.

II.

Конституційний Суд України у Рішенні обмежився констатацією про те, що передбачене положенням пункту 13 частини першої статті 17 Закону N 1698 повноваження Бюро подавати до суду позови про визнання недійсними угод фактично дублює конституційне повноваження прокуратури, яке здійснює її підрозділ - Спеціалізована антикорупційна прокуратура, яка представляє інтереси держави в суді у випадках, пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями (частини перша, друга статті 1311 Конституції України, пункт 3 частини п'ятої статті 8 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII.

Однак така позиція не є достатньо переконливою. При цьому інші пов'язані з оспорюваним положенням Закону N 1698 засадничі питання стосовно дотримання балансу у системі стримувань та противаг при законодавчому регулюванні публічних відносин залишилися поза увагою Конституційного Суду України.

1. Відповідно до Основного Закону України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6); органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля; неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі (абзаци третій, четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008).

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України визначаються виключно Основним Законом України (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2010 року N 16-рп/2010).

Виключно законами України визначаються судоустрій, судочинство, статус суддів; організація і діяльність прокуратури, органів досудового розслідування (пункт 14 частини першої статті 92 Основного Закону України).

З цього випливає, що Верховна Рада України під час законодавчого вирішення питань утворення, формування органів державної влади, зокрема судів, прокуратури і органів досудового розслідування, та визначення їх повноважень і порядку функціональної взаємодії зобов'язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також забезпечувати, зважаючи на принцип поділу влади, баланс у системі стримувань та противаг.

2. За юридичною позицією Конституційного Суду України Конституція України як головне джерело національної правової системи є також базою поточного законодавства; вона надає можливість урегулювання певних суспільних відносин на рівні законів, які конкретизують закріплені в Основному Законі України положення (абзац перший підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 12 лютого 2002 року N 3-рп/2002).

За змістом принципу поділу державної влади в Україні, визначеному у частині першій статті 6 Конституції України, "державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову", які урівноважують одна одну системою стримувань і противаг; поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової; він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади (абзац четвертий пункту 3 Рішення Конституційного Суду України від 7 травня 2002 року N 8-рп/2002, абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008).

У теорії держави і права систему стримувань та противаг розуміють, зокрема, як розділення компетенції між органами державної влади, яке дає їм можливість контролювати один одного. Названа система є основою демократичного політичного режиму, спрямована не допустити домінування однієї гілки влади над іншою, забезпечити правовий характер держави та ефективність її функціонування.

3. Судова влада - це незалежна влада, яка, здійснюючи правосуддя, захищає права і свободи людини і громадянина, охороняє правовий порядок та є арбітром у спорах щодо права. Судова влада обмежена нормами та принципами права, реалізується у вигляді судових процедур та правозастосовних актів і не може залежати від суб'єктивного впливу інших гілок влади, зокрема виконавчої, адже здійснюючи судовий розгляд у кримінальних провадженнях, у справах про адміністративні правопорушення, а також вирішуючи публічні правові спори та інші справи, суди мають бути безсторонніми та неупередженими.

Конституцією України встановлено, що незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України; вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється; суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права (частини перша, друга статті 126, частина перша статті 129).

Конституційний принцип незалежності суддів забезпечує важливу роль судової гілки влади в механізмі захисту прав і свобод громадян та є запорукою реалізації права на судовий захист, передбаченого статтею 55 Основного Закону України; будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя та права громадян на захист прав і свобод незалежним судом, оскільки призводить до обмеження можливостей реалізації цього конституційного права, а отже, суперечить статті 55 Конституції України (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013).

4. Важливу роль у системі стримувань та противаг відіграє й прокуратура. Маючи інституціональну незалежність та відокремлену організаційну структуру, органи прокуратури не належать до жодної з трьох названих гілок державної влади та виконують встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства і держави (стаття 1 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII).

За частинами першою, другою статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом; організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Конституційні повноваження прокуратури визначають її функціональну роль як органу, що, серед іншого, забезпечує у кримінальних процесуальних правовідносинах взаємодію органів досудового розслідування, як представників виконавчої влади, із судовою владою в особі судів та суддів. Одним з позитивних наслідків забезпечуваної прокуратурою взаємодії є відсутність тісних функціональних відносин між посадовими особами органів досудового розслідування та суддями. Вказана специфіка міжінституційних взаємовідносин є гарантією суб'єктивної безсторонності суддів при розгляді справ, в певному результаті вирішення яких особисто зацікавлені слідчі. Така зацікавленість випливає зі змісту частини першої статті 40 Кримінального процесуального кодексу України, за якою слідчий несе відповідальність за законність та своєчасність здійснення процесуальних дій.

Підхід щодо забезпечення прокуратурою взаємодії слідства та суду також реалізований у Кримінальному процесуальному кодексі України, який відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України визначає порядок кримінального провадження на території України. Зокрема, за змістом пункту 5 частини другої статті 40, пункту 3 частини другої статті 301 цього Кодексу слідчий органу досудового розслідування для вирішення процесуальних питань може звертатися з клопотаннями, погодженими з прокурором, лише до слідчого судді, тоді як з обвинувальним актом до суду може звертатися тільки прокурор.

Отже, в правовій системі України реалізація конституційних повноважень прокуратури щодо підтримання публічного обвинувачення та представлення в суді інтересів держави у випадках, пов'язаних із корупційними або пов'язаними з корупцією правопорушеннями, мінімізує можливість впливу слідчого на суддю, створюючи додаткові гарантії для незалежності та неупередженості суду.

5. Передбачений пунктом 2 частини першої статті 1311 Конституції України прокурорський контроль у кримінальному провадженні, як різновид суспільного контролю, зменшує ризики свавільного втручання органів досудового розслідування у цивільні правові відносини та незаконного обмеження прав і свобод їх учасників.

Кримінальним процесуальним кодексом України визначено, що підрозділ детективів та підрозділ детективів внутрішнього контролю Бюро є органами досудового розслідування, та встановлено перелік злочинів та умов, за яких детективи цього органу здійснюють досудове розслідування (пункт 2 частини першої статті 38, частина п'ята статті 216).

Однак, на відміну від усіх інших органів досудового розслідування, які взаємодіють з суддями та судом виключно за участі прокурора, "Бюро та його працівники" на підставі оспорюваного положення Закону N 1698 можуть без погодження з прокуратурою звертатися безпосередньо до суду для оскарження господарських угод, укладених іншими особами, а також самостійно підтримувати такі позови в судах.

Надання Бюро таких виняткових повноважень призводить до надмірної концентрації влади у цього правоохоронного органу у порівнянні із усіма іншими органами досудового розслідування, створюючи необґрунтовані ризики свавільного втручання детективів Бюро у конституційне право на підприємницьку діяльність, а також впливу з боку цих представників виконавчої влади на суд та суддів.

6. Таким чином, надання Бюро та його працівникам оспорюваним положенням Закону N 1698 повноважень взаємодіяти з судами без участі прокуратури порушує баланс конституційної системи стримувань та противаг, створюючи потенційні ризики впливу на суддю, його незалежність та безсторонність, зменшуючи у такий спосіб обсяг гарантій конституційних прав і свобод людини, зокрема права на судовий захист, а тому суперечить положенням частини другої статті 3, частини першої статті 6, частини першої статті 55, частини другої статті 126, частини першої статті 129 Конституції України.

Тому Конституційний Суд України мав закріпити у Рішенні принципи взаємодії між органами досудового розслідування, прокуратурою та судом у питаннях, що випливають з кримінального провадження. Формування таких принципів в акті нормоконтролю необхідне для забезпечення конституційності суспільного розуміння особливостей вказаних публічних відносин та подальших змін їх законодавчого регулювання відповідно до принципу верховенства права.

 

Суддя
Конституційного Суду України

О. М. Тупицький

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 5 червня 2019 року N 4-р(II)/2019

Не можу погодитися з рішенням Конституційного Суду України (Другий Сенат) від 5 червня 2019 року у справі за конституційною скаргою "Запорізького заводу феросплавів" (далі - Рішення) й тому вважаю за необхідне відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" викласти власне бачення проблеми. Подібними рішеннями створюється небезпечна прецедентна практика спотвореного розуміння прав людини.

У даній справі оскаржено повноваження Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ), встановлене положенням пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" (далі - Закон), а саме: "за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України".

Відомо, що НАБУ як спеціалізований орган у сфері протидії корупції на вищому (політичному) рівні за задумом законодавця наділений оперативними потужностями і, окрім того, повноваженнями звернутися з позовом до суду про визнання недійсними угод, які містять корупціогенну складову (або ж ризики). Підкреслюю, законодавець не наділив НАБУ повноваженнями самостійно здійснювати певні заходи з цих питань, йдеться лише про звернення з позовом до суду. З цього випливає, що саме суд у підсумку буде ухвалювати рішення, чи є в таких угодах та ж сама корупціогенна складова. У сучасному суспільстві ТОП-корупція найбільше зосереджена саме у сфері публічних закупівель або ж інших операцій, пов'язаних з оцінкою майна державних підприємств. Тому не видається випадковим чи надто спонтанним рішення законодавця надати таке повноваження саме НАБУ.

В чому проявляється хибність аргументації в Рішенні?

1. Конституційні права юридичної особи: у яких випадках?

Конституційний Суд України в даному рішенні уникнув відповіді на це запитання, хоча вочевидь відповідь на нього є ключовою для його адекватної аргументації. Не секрет, що творці Конституції України (як і американської чи французької) чітко бачили відповідну проблему. Мені видається, вони розрізняли, так би мовити, реальну (живу дихаючу) людину (фізичну особу) від юридично створеного суб'єкта (з потенційно "вічним життям"). Не випадково в частині першій статті 3 Конституції України згадується як найвища соціальна цінність саме "людина, її життя і здоров'я". Звісно життя і здоров'я не властиві для юридичних осіб.

Якщо звернути увагу на каталог гарантованих Конституцією України прав людини у її розділі II, то бачимо, що більша частина виписаних там формулювань не може бути застосована до юридичних осіб загалом: від права на рівність у гідності й правах до права на достатній життєвий рівень. Фундаментальний принцип рівності, якщо звернути увагу на частину другу статті 24 Конституції України, спрямований на захист передусім фізичних осіб (стать, колір шкіри й інші ознаки стосуються перш за все людської істоти).

Виходячи з Конституції України, які права людини гіпотетично можуть належати юридичній особі? Насамперед це право власності (і право власності на землю), право на судовий захист, на підприємницьку діяльність, у деяких аспектах - на свободу слова. Однак у даній справі про порушення таких прав людини не йдеться.

Моя позиція полягає в такому: навіть якщо Конституція України прямо не містить положень щодо надання конституційних прав юридичним особам, таким юридичним особам права гарантуються Конституцією України за умови, що вони за своєю природою застосовні до них. Суть такого підходу полягає в тому, що загалом слід виходити з того, що юридична особа принципово спроможна мати конституційні права. Останнє має бути перевірено Конституційним Судом України у кожному конкретному випадку, коли юридична особа звертається із конституційною скаргою про захист відповідного конституційного права.

У цій справі Конституційний Суд України не дослідив питання, наскільки до "Запорізького заводу феросплавів" (далі - Завод) як юридичної особи застосовними є конституційні права людини, на захист яких спрямовано інструмент конституційної скарги.

Тим більше, наведене дивує з урахуванням того, що й сам Завод не спромігся у конституційній скарзі обґрунтувати: яке конкретне конституційне право порушено в оспорюваних положеннях Закону. Із наведених Заводом у конституційній скарзі положеннях Конституції України це не вбачається (наводить частину першу статті 8, частину другу статті 19).

2. Чи взагалі має місце факт порушення прав людини Заводу?

Припустимо на хвилинку, що "права людини" все-таки властиві Заводу. Так само важливим є ще одне питання: чи було реальним порушення "прав людини" у цьому конкретному випадку?

Методики встановлення і оцінки порушення або обмеження у здійсненні прав людини з боку держави, які на сьогодні використовуються українськими чи зарубіжними судами, охоплюють декілька складових (етапів). Зазвичай ідеться про таке: а) чи є втручання законним; б) чи переслідує воно легітимну мету ("суспільний інтерес"); в) чи є такий захід пропорційним визначеним цілям. Однак передовсім встановлюється сам факт "державного втручання" у права людини. Це базова методика, яку Європейський суд з прав людини наполегливо застосовує практично у кожній справі. Однак ще до застосування цього тесту цей суд відповідає на запитання: чи дійсно було втручання з боку держави? Відповідь не завжди очевидна й повинна бути надана судом передусім. Логічно, що перед тим, як оцінювати за методиками державне втручання у права людини, слід установити сам факт такого втручання. Це стосується і нашої справи. Конституційний Суд України повинен був встановити факт того, що саме оспорюване положення закону і є тим самим "державним втручанням" (реально і безпосередньо, а не в припущеннях). Однак це не було зроблено.

Повертаючись до нашої справи й Рішення у ній, звертаю увагу на наступні моменти:

а) положення Закону, за яким НАБУ може звернутися до суду, жодною мірою не стосується "прав людини" конкретної юридичної особи, оскільки між ними не існує причинно-наслідкового зв'язку. Навіть якщо припустити, що певна шкода була завдана Заводу внаслідок визнання недійсними угод за його участю, відповідні рішення ухвалювалися судами загальної юрисдикції, а не безпосередньо випливали із положень Закону;

б) суб'єкт права на конституційну скаргу мав довести, що саме оспорюване положення закону (а не щось інше) порушило його "право людини" і таке порушення було реальним, а не надуманим.

Із матеріалів справи і Рішення не випливають відповіді на зазначені запитання. Більше того, навіть якби такий факт "державного втручання" був установлений, далі Суд зобов'язаний був би його оцінити за наведеними вище методиками, щоб установити порушення Конституції України.

Не вперше механізм захисту Конституції України використано з метою, яка очевидно не узгоджена з цілями Конституції України - визнано неконституційним положення Закону, яке покликане надати інструмент протидії корупції. Через нестачу аргументів Суд у Рішенні вдався до міркувань щодо того, що було би більш оптимально надати відповідні повноваження (право звернутися до суду з позовом про визнання недійсними угод) не НАБУ, а Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі. Такі думки, можливо, цікаві, однак не в ранзі конституційного аргументу. Річ у тім, що вирішувати, як саме повинна бути організована протидія корупції - не справа Конституційного Суду України. Завдання останнього інше і не менш важливе - захист Конституції України від сваволі. Порядок організації спеціалізованих органів протидії корупції є питанням повноважень парламенту, обраного народом, а не судів.

Наведеним підходом у Рішенні Конституційний Суд України поставив під сумнів наявність встановлених Законом повноважень щодо звернення до суду низки інших органів державної влади.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. В. Лемак

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Городовенка В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України"

Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 5 червня 2019 року N 4-р(II)/2019 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII (далі - Закон), відповідно до якого Національному антикорупційному бюро України надається право "за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України".

Вважаю за необхідне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловити окрему думку щодо деяких аспектів Рішення.

1. Щодо ролі публічних обвинувачів у разі представництва інтересів держави у суді

Конституційний Суд України, мотивуючи Рішення, виходив з того, що Верховній Раді України не надано Основним Законом України права делегувати конституційні повноваження прокуратури як конституційно визначеного державного органу іншим органам поза межами, встановленими конституційними нормами. Водночас оспорюваним положенням Закону Національне антикорупційне бюро України (далі - Бюро) наділене повноваженнями, які належать прокуратурі відповідно до статті 1311 Конституції України, що суперечить вимогам положень статей 6, 8, 19, 1311 Конституції України.

Тобто Конституційний Суд України фактично обмежився вирішенням компетенційного спору між Бюро та прокуратурою, залишивши поза увагою питання щодо наділення згаданим повноваженням Бюро як органу, який здійснює функцію досудового розслідування, в аспекті недопущення свавільного втручання у конституційні права і свободи людини і громадянина.

У зв'язку з цим варто зазначити, що існує ряд міжнародних стандартів щодо функцій публічних обвинувачів, які не належать до сфери кримінального права.

Як вбачається з Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" від 27 травня 2003 року N 1604, щодо функцій органів прокуратури, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, зокрема, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішенням загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи1.

____________
1 Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона" от 27 мая 2003 года N 1604 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/[Russian_documents]/[2003]/Rec1604.asp

У Висновку Консультативної ради європейських прокурорів "Роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" від 21 жовтня 2008 року N 3 зазначено, що цілі діяльності прокурорів у некримінальній сфері незалежно від їхніх реальних або процесуальних відмінностей дуже співзвучні, це у тому числі і захист майна та інтересів держави, захист державного інтересу (або громадського порядку); водночас констатовано й випадки неналежної діяльності прокурорів за межами сфери кримінального судочинства, до яких належать, зокрема, втручання у судові провадження без обґрунтованого інтересу (інтересу держави, громадського інтересу або необхідності захищати права) з порушенням принципу рівності сторін позову, необмежене право починати провадження. З цього міжнародного документа вбачається, що у демократичній державі прокурори можуть мати, а можуть і не мати повноважень за межами сфери кримінального права, однак якщо ці повноваження у них наявні, слід забезпечити їх реалізацію відповідно до таких принципів, за якими, зокрема, дії прокурорів за межами сфери кримінального права мають також характеризуватися чесністю та неупередженістю; ці повноваження реалізовуються "від імені суспільства та у державних інтересах" з метою забезпечення застосування права із дотриманням основних прав та свобод у межах компетенції, наданої прокурорам законом, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) та прецедентним правом Європейського суду з прав людини; такі повноваження прокурорів мають якомога точніше регулюватися законом; діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами і обов'язками, як будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейованого становища під час судових проваджень (рівність сторін позову); зобов'язання прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлене законом; має бути гарантоване право осіб або інститутів, задіяних або зацікавлених у цивільних справах, оскаржувати дії або бездіяльність прокурорів2.

____________
2 Висновок Консультативної ради європейських прокурорів "Роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" від 21 жовтня 2008 року N 3 (пункти 25, 27, 34) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.gp.gov.ua/ua/cmo.html?_m=publications&_t=rec&id=101556

З огляду на викладені міжнародні стандарти можна стверджувати, що основна роль прокурорів стосується сфери кримінального права, а відтак їх діяльність у приватних юридичних сферах, у тому числі шляхом вступу до таких видів проваджень, як, наприклад, цивільне, господарське навіть в інтересах держави, має бути завжди субсидіарною та не допускати свавільного втручання цих суб'єктів у права і свободи осіб. Це тим більше стосується органів досудового розслідування, оскільки їх кримінально-процесуальні можливості пов'язані із розслідуванням злочину та збором доказів для обвинувачення.

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) у проміжному висновку "Щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя" від 24 липня 2015 року N 803/2015 щодо повноваження прокурора, яке полягає у "представництві інтересів держави та суспільства в суді у випадках і в порядку, визначених законом" зазначила, що прокурор втрачає "свої непрокурорські повноваження", у нього залишається право представляти інтереси держави за "виняткових обставин", і такі "залишкові та виключні" повноваження можна вважати легітимними, якщо вони здійснюються у спосіб, за якого дотримується принцип поділу державної влади, у тому числі повага до судової незалежності, принцип субсидіарності, спеціалізації, неупередженості прокурорів та рівності сторін; також слід чітко відокремити функції прокуратури в рамках кримінального провадження від повноважень прокурора представляти інтереси держави у виняткових обставинах3.

____________
3 Проміжний висновок Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) "Щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя" від 24 липня 2015 року N 803/2015 (пункт 40) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://vkksu.gov.ua/userfiles/doc/promi_visnovok.pdf

З огляду на це передбачене у пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, означає надання прокуратурі на конституційному рівні субсидіарної ролі у випадках здійснення вказаного повноваження, що вимагає чіткого механізму його реалізації, який визначає виняткові обставини, за яких прокурор представляє інтереси держави поза сферою кримінального права, а також забезпечує неупередженість прокурорів, дотримання принципу рівності сторін, розмежування функції прокурора у кримінальному провадженні та під час представництва держави у суді. На мою думку, такі вимоги обумовлені насамперед недопущенням свавільного втручання прокуратури у конституційні права і свободи людини і громадянина у зв'язку з здійсненням нею основної ролі у рамках кримінальних проваджень.

Разом з тим у Конституції України не визначено інших державних органів, які можуть здійснювати як публічне обвинувачення, так і функцію щодо представництва держави у суді поза межами кримінального провадження. Це не означає обмеження інших державних органів у захисті інтересів держави у суді, а вказує лише на те, що Основний Закон України, надавши субсидіарну роль прокуратурі у представництві інтересів держави у суді, окреслив винятковість такого повноваження для публічних обвинувачів і з метою запобігання зловживань визначив прокуратуру єдиним органом публічного обвинувачення, який може представляти інтереси держави у суді.

Зважаючи на це, надання на законодавчому рівні права іншим державним органам звертатися до суду за захистом інтересів держави, у тому числі шляхом подання позовів про визнання недійсними угод, є допустимим, якщо ці органи не мають статусу органу досудового розслідування.

Таким чином, повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави у суді не можуть надаватися державним органам, наділеним функцією досудового розслідування, у тому числі Бюро, з метою недопущення свавільного втручання цих органів у конституційні права і свободи людини і громадянина поза сферою кримінального права.

2. Щодо обмеження конституційних прав особи у зв'язку з наділенням Бюро повноваженням подавати позови про визнання недійсними угод

У Рішенні, ухваленому у справі за конституційною скаргою акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів", не вказано про порушення конституційних прав особи, хоча саме у захисті цих прав полягає основне призначення інституту конституційної скарги.

Оспорюваним положенням Закону Бюро наділене правом за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України. Таке право надане Бюро у зв'язку з статусом та завданнями цього державного правоохоронного органу відповідно до статті 1 Закону, що, очевидно, переслідує легітимну мету, яка полягає у ефективній протидії кримінальним корупційним правопорушенням. За допомогою визнання недійсною корупційної угоди можна швидко зупинити корупційні дії суб'єктів господарювання. Тим більше, що вказаний захід є визнаним на рівні ратифікованої Україною Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, згідно зі статтею 8 якої у внутрішньому законодавстві передбачається, що угоди чи їх положення, які передбачають корупцію, вважаються такими, що не мають сили (пункт 1); що всі сторони будь-якої угоди, чия домовленість була порушена тією чи іншою корупційною дією, мають право звертатися до суду із проханням про визнання такої угоди недійсною без порушення їхнього права вимагати компенсації заподіяної шкоди (пункт 2)4.

____________
4 Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією від 4 листопада 1999 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_102

Проте імплементація визнаного на міжнародному рівні інституту недійсності корупційних угод у правову систему України має відбуватися відповідно до Конституції України, у тому числі у передбачений нею спосіб, а легітимна мета впровадження такого заходу може бути досягнута виключно правовими засобами із забезпеченням справедливого балансу між публічними інтересами та захистом конституційних прав і свобод людини і громадянина, у тому числі права кожного на судовий захист, яке забезпечує ефективне здійснення усіх інших конституційних прав і свобод.

У Рішенні зазначено, що Бюро реалізує згадане право з огляду на покладені обов'язки виключно в інтересах держави. Тобто Бюро як державному правоохоронному органу, який здійснює досудове розслідування, надано право в інтересах держави подавати позови до суду про визнання недійсними угод у зв'язку з порушенням кримінального провадження у справах за корупційними злочинами. Це вбачається і з судової практики, за якою господарським судам слід враховувати, що такі позови може подавати Бюро для попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, а також запобігання вчиненню нових за наслідками порушення відповідного кримінального провадження (із внесенням даних до Єдиного реєстру досудових розслідувань); при цьому треба брати до уваги, що підслідність Бюро визначено частиною п'ятою статті 216 Кримінального процесуального кодексу України5. Проте повноваження представляти інтереси держави у суді відповідно до Конституції України належать прокуратурі, яка при цьому виконує виключно субсидіарну роль.

____________
5 Інформаційний лист Вищого господарського суду України "Про деякі питання застосування положень пункту 13 частини першої статті 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 27 березня 2017 року N 01-06/680/17 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0680600-17

Як вбачається з Рішення, стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження "у виключних випадках і в порядку, що визначені законом", і про такі випадки йдеться, зокрема, у частині третій статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII, що обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов'язань тощо. Аналіз цієї статті дає підстави стверджувати, що в ній визначено механізм реалізації прокуратурою повноваження щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді, за яким, зокрема, забезпечується і субсидіарна роль прокурора, який здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу; вимагається обґрунтування прокурором в суді наявності підстав представництва; визначається порядок здійснення такого представництва.

Оспорюване положення Закону не лише наділяє Бюро конституційним повноваженням прокуратури, а й не забезпечує субсидіарного характеру цього повноваження, оскільки на законодавчому рівні щодо механізму реалізації права Бюро подавати позови до суду про визнання недійсними угод не визначено, зокрема, виключних випадків здійснення цього повноваження, вимоги обґрунтовувати підстави подання таких позовів з позиції необхідності захисту порушених інтересів держави. Натомість Бюро, яке здійснює досудове розслідування, звертається з позовами до суду про визнання недійсними угод і має більше процесуальних можливостей з огляду на свої завдання та повноваження, визначені в Законі та Кримінальному процесуальному кодексі України (зокрема, здійснення гласних та негласних оперативно-розшукових заходів), у збиранні доказів для підтвердження своїх доводів, аніж суб'єкт господарювання, угода з яким визнається недійсною. Водночас законодавство України не обмежує Бюро у використанні доказів, зібраних при вирішенні у суді питання щодо недійсності угоди, у кримінальному провадженні щодо корупційного злочину, у зв'язку з яким укладено таку угоду, до того ж такі докази не перевіряються за правилами доказування кримінального процесу, а для встановлення недійсності угоди не є обов'язковим обвинувальний вирок суду у вчиненні корупційного злочину, якого потім може і не бути.

З огляду на зазначене наділення оспорюваним положенням Закону Бюро як органу досудового розслідування необмеженим правом подавати до суду позови про визнання недійсними угод слід розглядати з позиції дотримання принципу рівності учасників судового процесу, а отже, і гарантування права на судовий захист.

Згідно з Конституцією України права і свободи людини і громадянина захищаються судом (частина перша статті 55); однією з основних засад судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом (пункт 1 частини другої статті 129).

Названі норми Конституції України кореспондуються з положеннями статті 6 Конвенції, в аспекті оцінки дотримання яких Європейський суд з прав людини зазначив, що прокурор або посадова особа, яка наділена аналогічними функціями, набуваючи процесуального статусу позивача, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності; проте ініціювання провадження прокурором необов'язково ставить сторону справи у суттєво невигідне становище за умови, якщо його участю не порушено справедливого балансу між сторонами, дотримання якого вимагає, зокрема, наявності правової основи діяльності прокурора (§ 24, § 25 рішення у справі "Batsanina v. Russia" від 26 травня 2009 року)6.

____________
6 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Batsanina v. Russia" від 26 травня 2009 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://hudoc.echr.coe.int/

Навряд чи можливе дотримання справедливого балансу між сторонами, якщо ключову роль Бюро в ініціюванні проваджень про визнання недійсними угод обмежено лише його правом порушувати кримінальне провадження та правилами підслідності.

Зважаючи на це, наділення оспорюваним положенням Закону Бюро як органу, що здійснює досудове розслідування, необмеженим правом подавати до суду позови про визнання недійсними угод, яке може мати відповідно до Конституції України прокурор і лише у субсидіарному значенні, не є належним способом імплементації у правову систему України положень статті 8 Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією 1999 року, оскільки це здійснено не у спосіб, передбачений Основним Законом України, та призводить до привілейованого становища Бюро, порушення принципу рівності сторін у судовому процесі, що є свавільним втручанням у право на судовий захист.

Матеріальним правом, на яке з високою ймовірністю негативно впливає визнання судом недійсними угод, є право власності.

Відповідно до Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності; право приватної власності є непорушним (частина четверта статті 41).

Конституційний принцип непорушності права приватної власності гарантує недоторканність майна власника та забороняє свавілля під час втручання у реалізацію права власності. Цей принцип кореспондується з положеннями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а отже, по-перше, передбачає дотримання основних принципів захисту права власності, напрацьованих Європейським судом з прав людини, зокрема правомірності та законності втручання у право власності, пропорційності такого втручання, а також наявності при цьому процесуального захисту та належних юридичних гарантій захисту. Так, держава має гарантувати ефективне використання прав, визначених Конвенцією, що може створювати для неї позитивне зобов'язання передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, зокрема, це передбачає для держави зобов'язання забезпечувати судову процедуру, яка повинна містити необхідні процесуальні гарантії та яка, таким чином, дозволяє національним судам ефективно та справедливо вирішувати всі існуючі спори між приватними особами (§ 96 рішення у справі "Sovtransavto Holding v. Ukraine" від 25 липня 2002 року)7. По-друге, принцип непорушності права приватної власності вимагає широкого розуміння поняття власності, як це викладено у рішеннях Європейського суду з прав людини, який це поняття не обмежує "реальним майном", а включає у нього "легітимні очікування" щодо права власності, підставою такого очікування може виступати не лише закон або усталена судова практика, а й умови укладеного договору (§ 89, § 98 рішення у справі "Consorts Richet and Le Ber v. France" від 18 листопада 2010 року)8.

____________
7 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Sovtransavto Holding v. Ukraine" від 25 липня 2002 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/980_043

8 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Consorts Richet and Le Ber v. France" від 18 листопада 2010 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://hudoc.echr.coe.int/rus#(%22fulltext%22:[%22Richet%20and%20Le%20Ber%20v.%20France%22],%22docum entcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22]}

Надання Бюро усупереч Конституції України права подавати позови про визнання недійсними угод, що зумовлює привілейоване становище цього органу в судовому процесі та порушення принципу рівності сторін, не може свідчити про забезпечення державою належного процесуального захисту права власності, зокрема дотримання судової процедури, і, як наслідок, неминуче призводить до надмірного втручання у це право публічної влади та ігнорування конституційного принципу непорушності права приватної власності.

Отже, положення пункту 13 частини першої статті 17 Закону із вказаних міркувань не відповідає частині четвертій статті 41, частині першій статті 55 Конституції України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. В. Городовенко

Опрос