Идет загрузка документа (311 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 57 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона Украины "О всеукраинском референдуме"

Конституционный Суд
Решение от 26.04.2018 № 4-р/2018

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум"

м. Київ
26 квітня 2018 року
N 4-р/2018

Справа N 1-1/2018(2556/14)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шевчука Станіслава Володимировича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Гультая Михайла Мирославовича - доповідача,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича - доповідача,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI зі змінами.

Заслухавши суддів-доповідачів Гультая М. М., Лемака В. В., представників суб'єкта права на конституційне подання - заступника Голови Верховної Ради України, народного депутата України Сироїд О. І., експерта громадської організації "Центр політико-правових реформ" Кириченко Ю. М., представника Верховної Ради України - головного наукового консультанта Відділу зв'язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України Пуданс К. Ю., представника Президента України - заступника завідувача Відділу представництва інтересів Президента України в судах - завідувача сектору представництва Президента України у Конституційному Суді України Михеєнка Р. М., дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. До Конституційного Суду України звернулися з конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо розгляду питання про відповідність Конституції України (конституційність) Закону України "Про всеукраїнський референдум", ухваленого Верховною Радою України 6 листопада 2012 року за N 5475-VI (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., N 44 - 45, ст. 634), зі змінами (далі - Закон N 5475).

2. Стверджуючи про неконституційність Закону N 5475, суб'єкт права на конституційне подання зазначає, що Верховна Рада України під час ухвалення Закону N 5475 порушила встановлену Конституцією України процедуру розгляду та ухвалення законів. На думку авторів клопотання, порушення цієї процедури полягало в обмеженні закріплених у Конституції України права законодавчої ініціативи народних депутатів України (частина перша статті 93) та повноважень комітетів Верховної Ради України щодо здійснення законопроектної роботи, підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України (частина перша статті 89). Крім того, народні депутати України вказують, що Верховна Рада України "проігнорувала обов'язковість виконання рішень Верховної Ради України, у тому числі й для самого Парламенту, яка випливає з принципів верховенства права та конституційної законності (стаття 8, частина друга статті 19 Конституції України)".

3. Суб'єкт права на конституційне подання вважає неконституційними положення частин другої, третьої статті 15 Закону N 5475 у зв'язку з тим, що в них передбачено можливість "шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою ... визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України", а також "схвалювати нову редакцію Конституції України, вносити зміни до Конституції України, скасовувати, визнавати таким, що втрачає чинність, чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України". У такий спосіб, на думку народних депутатів України, Верховна Рада України в законодавчому порядку запровадила процедури, які не відповідають Основному Закону України, стосовно: 1) ухвалення нової Конституції України (її нової редакції) на всеукраїнському референдумі; 2) зміни чинної редакції Конституції України, зокрема, шляхом скасовування, визнання таким, що втрачає чинність, або нечинним закону про внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі; 3) внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі. Положення статті 15 Закону N 5475 в частині внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі, як стверджує суб'єкт права на конституційне подання, суперечать положенням розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України, якими встановлено порядок внесення змін до Конституції України. Автори клопотання вказують, що згідно з пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України внесення змін до Конституції України можливе виключно в межах і порядку, передбачених у розділі XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України, та належить до повноважень парламенту.

4. Народні депутати України вважають, що Закон N 5475 має бути визнаний неконституційним у цілому внаслідок недотримання конституційно визначеної процедури його розгляду та ухвалення, що суперечить приписам частини другої статті 6, частини другої статті 19, пункту 1 частини першої статті 85, частини першої статті 89, частини першої статті 93 Конституції України.

5. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить із того, що застосовними у цій справі є принцип верховенства права, відповідно до якого "Конституція України має найвищу юридичну силу" (частина друга статті 8 Основного Закону України), а також принцип поділу влади, згідно з яким "органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України" (частина друга статті 6 Конституції України).

На підставі зазначених принципів Конституційний Суд України наголошує, що Верховна Рада України, здійснюючи законодавче регулювання суспільних відносин, зобов'язана забезпечити верховенство Конституції України.

6. Розглядаючи доводи суб'єкта права на конституційне подання щодо порушення конституційної процедури ухвалення Закону N 5475, Конституційний Суд України вважає, що вимога стосовно дотримання конституційної процедури міститься у частині першій статті 152 Конституції України, відповідно до якої "закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності". Конституційний Суд України враховує необхідність особливо ретельної перевірки дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення акта або набрання ним чинності, що впливає на оцінку його відповідності Конституції України (конституційності) в цілому.

7. Виходячи зі змісту частини першої статті 152 Конституції України Конституційний Суд України наголошує, що критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими правовими актами (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000). Конституційний Суд України також вважає, що конституційний контроль стосовно дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності правовими актами здійснюється з урахуванням принципу юридичної визначеності, який, зокрема, вимагає щодо норм права "передбачуваності (прогнозованості) та стабільності" (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017).

8. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України; повноваження народних депутатів України визначають Конституція та закони України; до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (стаття 75, частина четверта статті 76, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України).

В Основному Законі України встановлено, зокрема, такі процесуальні вимоги щодо ухвалення законів: прийняття Верховною Радою України рішень виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга статті 84); здійснення народним депутатом України голосування особисто на засіданнях парламенту (частина третя статті 84); прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 91). Із положень частини другої статті 6, частини другої статті 19 Основного Закону України випливає, що Верховна Рада України може реалізовувати повноваження щодо ухвалення законів, постанов та інших актів лише у спосіб, встановлений цими конституційними нормами.

9. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 висловив юридичну позицію щодо голосування народним депутатом України особисто виходячи з того, що "голосування у Верховній Раді України в контексті частини другої статті 84 Конституції України - це дія, якою на пленарному засіданні завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів та приймаються рішення Верховної Ради України (стаття 91 Конституції України) і яка здійснюється народними депутатами України особисто" (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини); "народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому народному депутату України. Практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини).

Таким чином, ухвалення актів Верховної Ради України на її пленарних засіданнях, у тому числі законів, має здійснюватися шляхом особистого голосування народними депутатами України. Ця конституційна вимога випливає також із тексту присяги народного депутата України та обумовлена представницькою природою депутатського мандата.

10. Згідно зі статтею 91 Конституції України "Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією". Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України "закони, постанови та інші акти, які під час голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України були підтримані встановленою більшістю голосів від її конституційного складу, вважаються прийнятими" (абзац п'ятий пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Із наведеного випливає, що закони, постанови та інші акти на пленарному засіданні Верховна Рада України ухвалює більшістю від її конституційного складу за умови, якщо за них особисто проголосували не менше 226 народних депутатів України, крім випадків, передбачених Конституцією України.

11. Вирішуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону N 5475, Конституційний Суд України проаналізував матеріали справи, які вказують на фактичні обставини, важливі для оцінки дотримання конституційної процедури ухвалення Закону N 5475, зокрема копію відеозапису пленарного засідання одинадцятої сесії Верховної Ради України шостого скликання від 6 листопада 2012 року, Стенограму пленарного засідання від 6 листопада 2012 року, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2014 року у справі N 826/7023/13-а за адміністративним позовом до першого заступника Голови Верховної Ради України шостого скликання, засвідчені в установленому порядку копії документів щодо:

- реєстрації присутності народних депутатів України перед початком пленарного засідання Верховної Ради України та вручення матеріалів до засідання від 6 листопада 2012 року;

- результатів реєстрації народних депутатів України на ранковому пленарному засіданні Верховної Ради України за допомогою програмно-технічного комплексу - електронної системи "Рада" - о 10-й годині 6 листопада 2012 року;

- результатів поіменного голосування народних депутатів України від 6 листопада 2012 року за проект Закону України про всеукраїнський референдум (реєстр. N 6278) (далі - Законопроект N 6278).

У матеріалах справи є письмові свідчення окремих народних депутатів України щодо присутності на пленарному засіданні Верховної Ради України під час голосування за Законопроект N 6278 народних депутатів України у меншій кількості від необхідної, встановленої Конституцією України для ухвалення законів України, а також щодо кількості народних депутатів України, які проголосували за Законопроект N 6278, та стосовно того, що частина народних депутатів України голосувала, використовуючи картки інших народних депутатів України.

Дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України дійшов висновку, що ухвалення Закону N 5475 здійснювалося з порушенням конституційної вимоги щодо особистого голосування народними депутатами України.

12. Конституційний Суд України спирається на юридичну позицію, викладену у Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, за якою "однією зі стадій законодавчого процесу є внесення законопроекту до Верховної Ради України. Право законодавчої ініціативи відповідно до Конституції України мають Президент України, Кабінет Міністрів України та народні депутати України"; "реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів" (абзаци шостий, десятий пункту 2 мотивувальної частини). Згідно з частиною першою статті 89 Конституції України "Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів". Із наведеного випливає, що встановлене Конституцією України функціональне призначення комітетів Верховної Ради України передбачає, зокрема, здійснення ними законопроектної роботи, підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту. Конституційний Суд України вважає, що розгляд законопроекту у Верховній Раді України без участі відповідного комітету Верховної Ради України слід вважати порушенням конституційної процедури розгляду закону в контексті частини першої статті 152 Конституції України.

Конституційний Суд України зазначає, що Законопроект N 6278 не було розглянуто на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України та не було обговорено на пленарному засіданні Верховної Ради України перед голосуванням за нього.

13. Конституційний Суд України дійшов висновку, що Верховна Рада України не дотримала встановленої конституційної процедури розгляду і ухвалення Закону N 5475, про що свідчить те, що Законопроект N 6278 не було розглянуто на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України, а також те, що частиною народних депутатів України було порушено вимогу щодо особистого голосування.

14. Конституційний Суд України в Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 звернув увагу на порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення закону України, які "мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону" (абзац одинадцятий пункту 4 мотивувальної частини). Враховуючи наведену юридичну позицію, Конституційний Суд України вважає, що системний, грубий характер порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акта, а також істотний вплив цього порушення на остаточний результат його ухвалення є підставою для визнання цього акта неконституційним.

У цій справі Конституційний Суд України зазначає, що вказані порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення Закону N 5475 є достатніми для висновку про істотний вплив цих порушень на остаточний результат його ухвалення. Однак, зважаючи на мету Закону N 5475, Конституційний Суд України дійшов висновку щодо потреби його перевірки на відповідність Конституції України також із огляду на його зміст.

15. Аналізуючи доводи авторів клопотання щодо відповідності змісту Закону N 5475 Конституції України, Конституційний Суд України передусім враховує, що метою Закону N 5475 є створення законодавчих основ і відповідних механізмів проведення всеукраїнського референдуму з питань схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрати чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України (конституційний референдум) (пункт 1 частини третьої статті 3 Закону N 5475).

Законом N 5475 також передбачено, що предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою є "прийняття Конституції України (установчу владу) у порядку, який визначений цим Законом", та те, що "Український народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення, може в порядку, який визначений цим Законом, схвалювати нову редакцію Конституції України, вносити зміни до Конституції України, скасовувати, визнавати таким, що втрачає чинність, чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України" (частини друга, третя статті 15).

16. Отже, у вказаних нормах Закону N 5475 ідеться про законодавче регулювання відносин, предмет яких охоплено нормами статей 154 - 159 розділу XIII Конституції України. Конституційний Суд України звертає увагу на положення Закону N 5475, згідно з якими всеукраїнський референдум з указаних питань здійснюється "у порядку, який визначений цим Законом" (частина друга статті 15), незважаючи на те, що відповідний порядок безпосередньо встановлено нормами наведених статей розділу XIII Конституції України, який має назву "Внесення змін до Конституції України". Інші норми Закону N 5475 встановлюють механізми проведення всеукраїнського референдуму.

З наведеного випливає, що Верховна Рада України на рівні звичайного закону врегулювала ті відносини, що є предметом регулювання Конституції України.

17. На нелегітимність наміру законодавця, який було втілено в Законі N 5475, чітко вказують і матеріали справи Законопроекту N 6278. Так, зокрема, в пункті 2 "Шляхи досягнення мети законопроекту" Пояснювальної записки до Законопроекту N 6278 зазначено: "Унормовується, що за народною ініціативою можуть бути проведені всеукраїнський референдум щодо прийняття нової редакції Конституції України (здійснено установчу владу Українського народу), законодавчий референдум, у тому числі з метою скасовування окремих законів України". Наведене означає, що намір законодавця, втілений у Законі N 5475, а також обрані ним законодавчі засоби не узгоджуються з Конституцією України.

18. Частинами другою, третьою статті 15 Закону N 5475 визначено порядок внесення змін до Конституції України шляхом "всеукраїнського референдуму за народною ініціативою".

Однак такий порядок суперечить порядку внесення змін до Конституції України, встановленому статтями 154 - 159 розділу XIII Конституції України. Згідно зі статтею 154 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. За статтею 155 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. Згідно зі статтею 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Конституційні процедури внесення змін до Конституції України передбачають обов'язкову участь у цьому процесі парламенту. Законопроект про внесення змін до розділів I, III і XIII Конституції України має бути затверджено на всеукраїнському референдумі, однак такий референдум призначає Президент України лише після того, як законопроект було ухвалено щонайменше двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Конституція України не передбачає іншого порядку внесення змін до Конституції України.

19. Визначена Законом N 5475 процедура внесення змін до Конституції України не відповідає порядку внесення змін до Конституції України, встановленому положеннями її статей 154 - 159. Ухваливши Закон N 5475, Верховна Рада України шостого скликання вийшла за межі своїх конституційних повноважень, що не узгоджується з принципом верховенства права, зокрема з положенням про те, що "Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй" (частина друга статті 8 Конституції України).

Конституційний Суд України наголошує на тому, що положення розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України підлягають особливому захисту з огляду на їх значення для гарантування верховенства та стабільності Конституції України.

20. Закладений у Законі N 5475 підхід до регулювання інституту референдуму не узгоджується з конституційним принципом народного суверенітету. Положення частин другої, третьої статті 5 Конституції України, які передбачають, що "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ", який "здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування", а також те, що "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами", слід розглядати у взаємозв'язку з іншими приписами Конституції України в узгодженості з принципом верховенства права, зазначеним у частині першій статті 8 Конституції України. Конституційний Суд України зазначає, що народ, маючи суверенну прерогативу щодо здійснення установчої влади, водночас перебуває у визначених Конституцією України межах щодо порядку її здійснення.

21. Конституційний Суд України неодноразово підкреслював природу Конституції України як результату здійснення народом установчої влади. Юридична позиція Конституційного Суду України з цього питання полягає, зокрема, в такому: "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6) та визначено засади організації встановлених влад, включно законодавчої" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 3 жовтня 1997 року N 4-зп). Будучи результатом здійснення установчої влади народу, Конституція України шляхом встановлення порядку внесення змін до неї визначає процедурні межі для здійснення влади і самим народом.

22. Ухваливши Закон N 5475, Верховна Рада України шостого скликання сформувала законодавчі механізми безпосереднього здійснення народом влади за межами порядку, передбаченого Конституцією України, внаслідок чого було порушено конституційний принцип поділу державної влади. У частині другій статті 6 Конституції України окреслено зміст цього принципу і визначено, що "органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України". Межі, встановлені Конституцією України для органів державної влади, втілені як у предметних обмеженнях повноважень, так і в обов'язковості для цих органів процедурних вимог, прямо визначених Основним Законом України. Конституційний Суд України наголошував, що юридичне регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії не повинне мати на меті "підміну парламенту референдумом (чи навпаки)" (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008).

Конституційний Суд України враховує, що створення законодавчого механізму внесення змін до Конституції України, який не відповідає порядкові, установленому нормами розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України, крім іншого, спричиняє обмеження конституційних повноважень парламенту щодо внесення змін до Конституції України.

23. Конституційний Суд України бере до уваги, що положення Закону N 5475 істотно обмежують повноваження Конституційного Суду України, визначені Конституцією України.

Згідно зі статтею 159 Основного Закону України Верховна Рада України розглядає законопроект про внесення змін до Конституції України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України. У випадку внесення змін до Конституції України без дотримання вимог, установлених нормами розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України, зміст відповідного законопроекту не може бути підданий превентивному конституційному контролю. Окреслений підхід ставить під загрозу передбачені, зокрема, статтею 157 Конституції України об'єкти такого контролю, а саме: права і свободи людини і громадянина, незалежність і територіальну цілісність України.

Відповідно до частини другої статті 151 Основного Закону України Конституційний Суд України за зверненням Президента України або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України надає висновки про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Однак Законом N 5475 повноваження щодо перевірки на конституційність питань, які виносяться на всеукраїнський референдум, покладено на Центральну виборчу комісію. Відповідно до частини другої статті 31 Закону N 5475 Центральна виборча комісія відмовляє в реєстрації ініціативної групи з мотивів, зокрема, "невідповідності питання чи тексту, що пропонується винести на всеукраїнський референдум, вимогам Конституції України та законам України".

У частині третій статті 20 Закону N 5475 визначено, що "тексти нової редакції Конституції України та законопроектів, що виносяться на конституційний та законодавчий референдум, не повинні скасовувати чи обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини і громадянина або бути спрямованими на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України", однак Закон N 5475 не містить норм щодо можливості для Конституційного Суду України здійснювати конституційний контроль за змістом тексту відповідного законопроекту.

Таким чином, указані положення Закону N 5475 істотно обмежують повноваження Конституційного Суду України щодо здійснення ним превентивного конституційного контролю, передбаченого Конституцією України.

24. Конституційний Суд України вважає, що, втілюючи приписи Конституції України щодо законодавчого регулювання, Верховна Рада України має дотримуватись міжнародних стандартів проведення референдумів, зокрема позицій Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської Комісії) (далі - Венеціанська Комісія). У Висновку від 11 липня 2001 року N 190/2002 "Керівні принципи для демократичних референдумів на національному рівні", ухваленому Венеціанською Комісією на 47-й сесії (Венеція, 6 - 7 липня 2001 року), зазначено: "Застосування референдумів повинно бути підпорядковане юридичній системі в цілому, а особливо нормам, які регулюють перегляд Конституції. Зокрема, референдум не може бути проведений, якщо Конституція не передбачає його, наприклад, коли конституційна реформа є предметом виключної юрисдикції парламенту" (підпункт 3 пункту II.В).

Венеціанська Комісія на 95-й Пленарній сесії (Венеція, 14 - 15 червня 2013 року) ухвалила окремий Висновок щодо Закону N 5475, у якому, зокрема, зазначила: "Проте окремі положення нового Закону, відповідно до яких може бути проголошено референдум за народною ініціативою щодо конституційних змін, якщо їх проаналізувати ретельніше, потрапляють під ризик не лише стосовно відповідності окремим міжнародно визнаним стандартам щодо референдумів, а й з точки зору того, як з їх врахуванням слід розуміти Конституцію України"; "деякі з положень виходять за межі встановленої конституційної норми та можуть мати наслідком політично мотивовані маніпуляції таким референдумом, а особливо стосовно зміни Конституції в спосіб, не передбачений текстом Конституції України ... новий закон містить подібні положення". Далі у Висновку вказано, що "уможливлення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо нової конституції або щодо внесення конституційних змін (як зазначено в Законі про референдум, що розглядається, зокрема в його статтях 15 і 16) дозволить обійти вимогу щодо голосування кваліфікованою більшістю у Верховній Раді. На глибоке переконання Венеціанської Комісії, це було би згубним для конституційної стабільності та легітимності в Україні" (пункти 16, 28 Висновку Венеціанської Комісії від 17 червня 2013 року N 705/2012 щодо Закону України "Про всеукраїнський референдум").

25. На підставі наведеного, виявивши порушення визначеної Конституцією України процедури розгляду і ухвалення Закону N 5475, встановивши нелегітимність його мети та невідповідність його положень вимогам Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Закон N 5475 повністю суперечить Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, статтями 7, 32, 35, 65, 66, 69, 74, 84, 88, 89, 91, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI зі змінами.

2. Закон України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI зі змінами, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та інших офіційних друкованих виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Литвинова О. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум"

Конституційний Суд України 26 квітня 2018 року ухвалив Рішення N 4-р/2018 (далі - Рішення), у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI зі змінами (далі - Закон).

У цілому підтримуючи визнання Конституційним Судом України Закону неконституційним через те, що Верховна Рада України порушила конституційну процедуру його ухвалення, вважаю за необхідне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" викласти окрему думку щодо концептуальних недоліків аргументації Рішення.

1. В абзаці другому пункту 10 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд України розкриває зміст положень статті 91 Конституції України, зазначаючи, що закони, постанови та інші акти на пленарному засіданні Верховна Рада України ухвалює більшістю від її конституційного складу за умови, якщо за них особисто проголосували не менше 226 народних депутатів України, крім випадків, передбачених Конституцією України. Орган конституційної юрисдикції також звертає увагу, що в матеріалах справи містяться письмові пояснення окремих народних депутатів України щодо присутності на пленарному засіданні Верховної Ради України під час голосування за проект Закону народних депутатів України у кількості меншій, ніж встановлена Конституцією України для ухвалення законів України, а також стосовно кількості народних депутатів України, які проголосували за проект Закону (абзац п'ятий пункту 11 мотивувальної частини Рішення). Зрештою, в абзаці другому пункту 14 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд України стверджує, що порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення Закону є достатніми для висновку про істотний вплив цих порушень на остаточний результат його ухвалення.

Вважаю, що наведені юридичні позиції Конституційного Суду України є недостатньо чіткими й довершеними, оскільки у Рішенні не надано оцінки вказаним письмовим поясненням народних депутатів України та не констатовано, що при ухваленні Закону його підтримали менше 226 народних депутатів України всупереч положенню статті 91 Конституції України.

На моє внутрішнє переконання, всебічний аналіз матеріалів справи дає підстави стверджувати, що встановлені Конституційним Судом України факти порушення конституційної процедури ухвалення Закону значною мірою спотворили остаточний результат волевиявлення парламенту, а саме призвели до ухвалення Закону без його підтримки на момент голосування більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Отже, Конституційний Суд України мав також наголосити, що Закон було ухвалено з порушенням положення статті 91 Конституції України.

2. У пункті 12 мотивувальної частини Рішення наведено юридичну позицію Конституційного Суду України, викладену в абзаці десятому пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, згідно з якою "реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів"; зазначено, що "розгляд законопроекту у Верховній Раді України без участі відповідного комітету Верховної Ради України слід вважати порушенням конституційної процедури розгляду закону в контексті частини першої статті 152 Конституції України"; установлено, що проект Закону не було розглянуто на засіданні відповідного комітету парламенту та обговорено на пленарному засіданні Верховної Ради України перед голосуванням за нього.

2.1. Щодо наведеної юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної у Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, вважаю за доцільне наголосити, що таке розуміння змісту права законодавчої ініціативи не випливає з Конституції України та є хибним. Системний аналіз конституційних норм, усталеної практики Конституційного Суду України дає підстави для висновку, що положення частини першої статті 93 Основного Закону України треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи (абзац одинадцятий пункту 2 моєї окремої думки стосовно Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018).

До того ж цитування у Рішенні вказаної юридичної позиції Конституційного Суду України видається недоречним, оскільки в подальшому у Рішенні орган конституційної юрисдикції жодним чином не обґрунтовує, у чому полягало порушення права законодавчої ініціативи при розгляді проекту Закону, як і не констатує порушення положення частини першої статті 93 Конституції України.

Із пункту 12 мотивувальної частини Рішення також залишається незрозумілою юридична позиція Конституційного Суду України щодо того, чи включає право законодавчої ініціативи обов'язковий розгляд законопроекту на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України.

2.2. Відповідно до юридичних позицій Конституційного Суду України за своїм конституційним статусом комітети Верховної Ради України є органами, які мають предметно визначену компетенцію і забезпечують здійснення парламентом його повноважень (абзац перший підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 5 березня 2003 року N 5-рп/2003); діяльність комітетів пов'язана з вирішенням лише на стадії підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України (абзац п'ятий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 27 травня 2009 року N 12-рп/2009); Основний Закон України не наділяє комітети самостійними контрольними повноваженнями, вони можуть лише сприяти Верховній Раді України у здійсненні повноважень щодо парламентського контролю, виконуючи певні дії допоміжного (інформаційного, експертного, аналітичного тощо) характеру (абзац восьмий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 10 червня 2010 року N 16-рп/2010).

Із наведених юридичних позицій Конституційного Суду України вбачається, що комітети Верховної Ради України не наділені самостійними законотворчими повноваженнями, вони можуть лише сприяти парламенту в реалізації ним конституційно визначеної компетенції, зокрема під час прийняття законів.

Прикметно, що згідно з частиною п'ятою статті 89 Конституції України організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України встановлюються саме законом, а не Конституцією України.

Саме тому у розумінні Конституції України розгляд законопроекту на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України не можна трактувати як складову конституційної процедури розгляду закону, адже конституційний статус комітету Верховної Ради України передбачає здійснення ним лише допоміжних функцій для забезпечення діяльності парламенту в цілому, а порядок такої діяльності комітету Верховної Ради України не регламентовано Конституцією України.

Таким чином, твердження Конституційного Суду України про те, що Верховна Рада України порушила конституційну процедуру розгляду проекту Закону через те, що його не було розглянуто на засіданні відповідного комітету парламенту, не ґрунтується на Конституції України та є помилковим.

3. В абзаці другому пункту 14 мотивувальної частини Рішення, зважаючи на мету Закону, Конституційний Суд України дійшов висновку щодо потреби його перевірки на відповідність Конституції України також з огляду на його зміст.

Однак за юридичною позицією Конституційного Суду України, викладеною в пункті 5 мотивувальної частини Рішення від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення. Аналогічний підхід орган конституційної юрисдикції застосовував і при ухваленні рішень від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009 (пункт 5 мотивувальної частини), від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини).

Наведене свідчить про послідовність практики Конституційного Суду України, що є цілком логічною, оскільки встановлення порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, по суті, означає те, що ці закони не могли відбутися як акти вищої юридичної сили, а єдиним наслідком встановлення такого порушення є визнання за рішенням Конституційного Суду України законів неконституційними повністю, тому подальший конституційний контроль змісту цих законів позбавлений сенсу.

Втім, у Рішенні Конституційний Суд України кардинально відійшов від своїх попередніх юридичних позицій, виключно зважаючи на мету Закону. Такий підхід органу конституційної юрисдикції є не лише алогічним, а й не узгоджується з положеннями частини другої статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України", відповідно до яких Конституційний Суд України може змінювати юридичну позицію у разі суттєвої зміни нормативного регулювання, яким керувався Конституційний Суд України при висловленні такої позиції, або за наявності об'єктивних підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України та за умови обґрунтування такої зміни в акті Конституційного Суду України. Проте орган конституційної юрисдикції у Рішенні не навів переконливого обґрунтування зміни своїх попередніх юридичних позицій.

 

Суддя
Конституційного Суду України

О. Литвинов

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Колісника В. П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум"

Повністю погоджуючись із загальним висновком, якого дійшов Конституційний Суд України (далі - Суд) у Рішенні від 26 квітня 2018 року N 4-р/2018 (далі - Рішення), вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно питань, що не були належним чином висвітлені та розкриті у Рішенні, а також вказати на додаткові аргументи, спрямовані на обґрунтування неконституційності Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI зі змінами (далі - Закон N 5475), та уточнити окремі аспекти, пов'язані з аргументацією, наведеною у мотивувальній частині Рішення.

1. У Рішенні Суд дійшов висновку, що порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення Закону N 5475 є достатніми для висновку про істотний вплив цих порушень на остаточний результат його ухвалення, однак, зважаючи на мету Закону N 5475, Суд вказав на потребу перевірки Закону N 5475 на відповідність Конституції України також із огляду на його зміст (абзац другий пункту 14 мотивувальної частини). У зв'язку з таким застереженням слід наголосити, що здійснення Судом конституційного контролю щодо змісту оспорюваних актів не виключає можливості здійснення такого контролю водночас і стосовно конституційної процедури їх розгляду та ухвалення, так само як і здійснення контролю щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення оспорюваних актів не можна вважати чинником, який унеможливлює конституційний контроль стосовно їх змісту. Здійснюючи конституційний контроль, Суд має вирішувати це питання щоразу на власний розсуд, саме тому воно не потребує ні додаткового обґрунтування, ні будь-яких пояснень.

2. Неповним видається висновок про "мету Закону N 5475", яка, як вважає Суд, полягає у створенні "законодавчих основ і відповідних механізмів проведення всеукраїнського референдуму з питань схвалення нової редакції Конституції України, внесення змін до Конституції України, скасування, втрати чинності чи визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України (конституційний референдум)" (абзац перший пункту 15 мотивувальної частини Рішення). Із аналізу змісту Закону N 5475 випливає, що мета його ухвалення насправді є набагато ширшою за вказану Судом та визнану у Рішенні нелегітимною (пункт 25 мотивувальної частини Рішення). Так, у преамбулі Закону N 5475 зазначено, що "цей Закон визначає правові засади, організацію та порядок проведення всеукраїнського референдуму". Незрозуміло, чому Суд виходив лише зі змісту пункту 1 частини третьої статті 3 Закону N 5475, коли розглядав його мету. Неповним є і висновок Суду про предмет всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Так, у Рішенні вказано: "Законом N 5475 також передбачено, що предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою є "прийняття Конституції України (установчу владу) у порядку, який визначений цим Законом", та те, що "Український народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення, може в порядку, який визначений цим Законом, схвалювати нову редакцію Конституції України, вносити зміни до Конституції України, скасовувати, визнавати таким, що втрачає чинність, чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України" (абзац другий пункту 15 мотивувальної частини). Водночас у Законі N 5475 зазначено, що "за народною ініціативою може бути проведено всеукраїнський референдум з будь-яких питань, за винятком тих, щодо яких всеукраїнський референдум не допускається згідно з Конституцією України" (частина п'ята статті 15).

Більш повне уявлення про мету ухвалення Закону N 5475 можна отримати, лише всебічно його проаналізувавши. Закон N 5475 насправді містив альтернативний до передбаченого Конституцією України порядок зміни конституційного регулювання, схований за "демократичними шатами" й через те дуже небезпечний. Такий порядок фактично передбачав перетворення інституту референдуму як однієї з визначальних форм безпосередньої демократії у засіб маніпуляції думкою громадськості та профанації демократичного врядування, що ставило під загрозу конституційний лад України, уможливлювало зміну його засад, прикриваючись при цьому "волею народу" та усунувши з цього процесу парламент.

3. Особливу увагу привертає пункт 23 мотивувальної частини Рішення, у якому йдеться про те, що Закон N 5475 начебто істотно обмежив повноваження Конституційного Суду України щодо здійснення ним превентивного конституційного контролю, передбаченого Конституцією України, оскільки не містив норм щодо можливості здійснювати конституційний контроль за змістом тексту відповідного законопроекту (абзаци четвертий, п'ятий). Із таким висновком складно погодитися, адже повноваження Суду визначені Основним Законом України, і звичайним законом їх неможливо скасувати чи обмежити, адже Конституція України має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8 Конституції України). Можливість щодо здійснення превентивного конституційного контролю за змістом тексту відповідного законопроекту (у тому числі законопроекту, який виноситься на всеукраїнський референдум) передбачена статтями 150, 151 Конституції України. І хоча здійснення такого контролю можливе лише за конституційним поданням належних суб'єктів, по-перше, саме таким шляхом пішла українська державотворча практика у 2000 році (Рішення Суду від 27 березня 2000 року N 3-рп/2000 у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою), а по-друге, у 2016 році стаття 151 Конституції України доповнена новою за змістом частиною другою, згідно з якою "Конституційний Суд України за зверненням Президента України або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України надає висновки про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою".

Саме тому некоректно вести мову про відсутність у Суду можливості здійснювати конституційний контроль за змістом. Інша справа, що стаття 159 Конституції України передбачає здійснення обов'язкового превентивного конституційного контролю (адже законопроект про внесення змін до Основного Закону України може розглядатися парламентом лише за наявності відповідного позитивного висновку Суду), а за Законом N 5475, що запровадив, зокрема, альтернативний порядок внесення конституційних змін, такий висновок не вважався обов'язковою умовою, адже Законом N 5475 його не передбачено. Тобто у Рішенні Суд мав би зазначити не про відсутність можливості здійснення конституційного контролю, а про обов'язковість такого контролю за Конституцією України та про відсутність у Законі N 5475 вимоги щодо обов'язковості висновку Суду щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України, який виноситься на всеукраїнський референдум.

4. Визнаний неконституційним Закон N 5475 прийшов на зміну Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року N 1286-XII зі змінами (далі - Закон N 1286), ухваленого ще в період перебування України у складі СРСР. У зв'язку з прийняттям Закону N 5475 Закон N 1286 втратив чинність. У той же час Закон N 1286 передбачав правовий статус і процедури проведення не лише всеукраїнського, але й місцевих референдумів та республіканського референдуму в Автономній Республіці Крим (далі - АРК). Тому після нуліфікації законодавцем Закону N 1286 утворилася значна прогалина у регулюванні місцевих референдумів і республіканського референдуму в АРК, яку так і не було усунуто ним протягом більш ніж п'яти років. І це при тому, що в Україні практика проведення місцевих референдумів є поширеною.

Більше того, відсутність національного законодавства про місцеві й республіканський (в АРК) референдуми була одним із аргументів сепаратистських рухів на сході України І в АРК при проведенні у 2014 році неконституційних "референдумів" за власними "правилами". Сумніву щодо неконституційності тих "псевдореферендумів" не може бути, адже відповідно до статті 73 Конституції України "виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про зміну території України". Представники окремих політичних сил навесні 2014 року посилалися на положення статті 5 Конституції України щодо виняткового права народу визначати та змінювати конституційний лад. Дійсно, таке право належить народу, однак, по-перше, реалізувати його можна лише в порядку, передбаченому розділом XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України. По-друге, спроби обґрунтувати можливість проведення місцевого референдуму з питань визнання за певною адміністративно-територіальною одиницею статусу так званого "суб'єкта федерації", а також щодо можливості набуття Україною у майбутньому статусу "федеративної держави" чи надання російській мові статусу державної мови посиланням на статтю 5 Конституції України не можуть визнаватися коректними та прийнятними, оскільки право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить винятково усьому народові України, а не його частині, зокрема окремим територіальним громадам. Крім того, статус мов в Україні уже визначений. Так, на конституційному рівні офіційно визнано принцип гарантування вільного розвитку, використання і захисту російської мови та інших мов національних меншин України, про що зазначено в частині третій статті 10 Конституції України. А згідно з частиною третьою статті 8 Основного Закону України в Україні офіційно визнається і гарантується право кожного на звернення до суду для захисту свого конституційного права безпосередньо на підставі Конституції України. Тобто для судового захисту особи, яка припускає, що сталося порушення її права, пов'язаного з мовою спілкування, передбачена можливість звернення до суду незалежно від наявності поточного законодавства. До того ж відповідні положення Основного Закону України можуть бути змінені лише тоді, коли за такі зміни проголосують як мінімум триста парламентарів (тобто не менше двох третин від конституційного складу парламенту) та їх буде затверджено на всеукраїнському референдумі. Саме тому не можна намагатися вирішити питання, врегульовані на конституційному рівні, шляхом проведення місцевих референдумів.

Окрім того, Законом України від 15 травня 2003 року N 802-IV ратифіковано Європейську хартію регіональних мов або мов меншин. Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. За статтею 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства; якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору. Таким чином, в Україні має діяти і застосовуватися (у тому числі судами) як Конституція України, так і Європейська хартія регіональних мов або мов меншин.

За загальним правилом предметом місцевого референдуму можуть бути лише питання, віднесені до відання органів місцевого самоврядування. Оскільки питання щодо зміни території України, державно-територіального устрою України, правового статусу окремих адміністративно-територіальних одиниць, правового статусу мов тощо не належать до предметів відання та повноважень жодного з органів місцевого самоврядування, призначити місцевий референдум з цих питань жодна рада (у тому числі й обласна) не мала й не має повноважень. Навіть у разі ухвалення нового закону про місцеві референдуми таке право не може бути визнане за відповідними органами місцевого самоврядування, оскільки воно суперечило б і правовій доктрині, й Основному Закону України.

Визнання неконституційним Закону N 5475 взагалі блокує проведення референдумів як важливу форму безпосередньої демократії, що належить до визначальних засад конституційного ладу, адже в Україні тривалий час не існує законодавства про місцеві референдуми, а Закон N 5475 за Рішенням втратив чинність. Як наслідок, в Україні на сьогодні склалася парадоксальна ситуація, дещо подібна до тієї, що існувала за радянського періоду, коли за громадянами формально визнавалося конституційно закріплене право на участь у референдумах, проте закону, який би унормовував процес проведення референдумів, не було ухвалено аж до 1990 року. Врешті-решт, чинне законодавство залишає нашим співвітчизникам дуже вузьке коло правомірних засобів для легітимного вияву своєї політичної активності, що у сучасних соціально-економічних умовах вкрай небезпечно.

Саме тому при ухваленні Рішення варто було передбачити певний строк, протягом якого Верховна Рада України мала б ухвалити новий закон про всеукраїнський і місцеві референдуми з урахуванням положень Конституції України і юридичних позицій органу конституційної юрисдикції. Такі прецеденти неодноразово були у практиці Суду - достатньо згадати попереднє Рішення Суду від 24 квітня 2018 року N 3-р/2018, яким було встановлено строк, після спливу якого оспорювана норма Кримінального процесуального кодексу України втрачає чинність, та зобов'язано Верховну Раду України привести нормативне регулювання у цій сфері у відповідність із Конституцією України і вказаним рішенням. Вважаю, що у Рішенні аналогічний підхід був би обґрунтованим, доцільним і прийнятним.

5. У Рішенні Суд визнав Закон N 5475 таким, що не відповідає Конституції України, зокрема, з огляду на те, що відповідно до частини другої статті 31 Закону N 5475 Центральна виборча комісія (далі - ЦВК) відмовляє в реєстрації Ініціативної групи з мотивів "невідповідності питання чи тексту, що пропонується винести на всеукраїнський референдум, вимогам Конституції України та законам України". Проте, із тексту Рішення випливає, що відповідне повноваження покладено відповідно до частини другої статті 151 Конституції України виключно на орган конституційної юрисдикції (абзац третій пункту 23 мотивувальної частини Рішення).

Разом з тим зазначений підхід суперечить практиці Суду, який у Рішенні від 27 березня 2000 року N 3-рп/2000 у справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою вказав, що думка, згідно з якою ні ЦВК, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, є необґрунтованою (абзац п'ятий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

За Законом України "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 року N 1932-IV до повноважень ЦВК віднесено, зокрема, забезпечення дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого процесу та процесу референдуму (пункт 2 статті 17), а також здійснення контролю за додержанням вимог законодавства України про вибори і референдуми (пункт 3 статті 17).

Не варто також забувати, що глава 12 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року N 2136-VIII обмежує повноваження Суду в цій частині перевіркою питань, винесених виключно на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, оминаючи інші його види, та й то лише за зверненням Президента України або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України.

До того ж Закон N 5475 надав ЦВК повноваження щодо перевірки питань, винесених на всеукраїнський референдум, на відповідність не лише Конституції, а й законам України, що ніколи не належало й не належить до повноважень Суду. Така перевірка виходячи із частини другої статті 31 Закону N 5475 мала б відбуватися ще на стадії реалізації ініціативи щодо проведення референдуму, у той час як судовий конституційний нормоконтроль можливий за загальним правилом лише після оприлюднення указу Президента України про призначення референдуму за народною ініціативою.

І це не випадково, адже у разі встановлення ЦВК невідповідності питань, винесених на всеукраїнський референдум, Конституції і законам України громадяни, що беруть участь у реєстрації відповідної ініціативної групи, не позбавляються права продовжити процедуру, що розпочалася, а навпаки - отримують можливість усунути зазначені порушення ще до вчинення дій, спрямованих на подальший розвиток своєї ініціативи, що у будь-якому випадку пов'язано зі значними організаційними і матеріальними витратами, а у разі незгоди з рішенням ЦВК - оскаржити його у судовому порядку.

У Рішенні вказано, що Законом N 5475 повноваження щодо перевірки на конституційність питань, які виносяться на всеукраїнський референдум, покладено на ЦВК (абзац третій пункту 23 мотивувальної частини). Однак цей висновок є неточним і неповним, оскільки відповідно до частини восьмої статті 22 Закону N 5475 перевірка щодо відповідності Конституції України, законам України питань, які пропонується винести на всеукраїнський референдум, зокрема за народною ініціативою, покладалася у вигляді обов'язку не лише на ЦВК, але й на Президента України. Варто наголосити, що така перевірка не віднесена Конституцією України до повноважень Президента України, а з пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України випливає, що Президент України здійснює лише ті повноваження, які визначені Конституцією України.

6. У Рішенні Суд звернув увагу на те, що проект Закону про всеукраїнський референдум (реєстр. N 6278) (далі - Законопроект N 6278) "не було розглянуто на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України та не було обговорено на пленарному засіданні Верховної Ради України перед голосуванням за нього" (абзац другий пункту 12 мотивувальної частини).

До цього варто було б додати, що 6 листопада 2012 року у залі пленарних засідань Верховної Ради України протягом 8 хвилин відбувалося обговорення питання про можливість повернення до розгляду Законопроекту N 6278, тобто йшлося лише про його включення до порядку денного пленарного засідання того дня, що прямо випливає з аналізу стенограми пленарних засідань Верховної Ради України від 6 листопада 2012 року. Тоді за повернення до розгляду Законопроекту N 6278 у порядку першого читання проголосували 264 народні депутати України. Але після цього відразу, не відкриваючи розгляду Законопроекту N 6278 шляхом обговорення і не надавши жодному з народних депутатів України права виступити щодо його змісту, головуючий на пленарному засіданні парламенту А. І. Мартинюк поставив на голосування Законопроект N 6278 "у редакції першого читання як закон" і вже через 30 секунд оголосив: "За - 265. Закон прийнято". І це при тому, що з самого початку пленарного засідання Законопроект N 6278 у порядку денному не зазначався, а тому ніхто з народних депутатів України не мав перед собою його тексту. Крім того, попередній розгляд Законопроекту N 6278 відбувся на пленарному засіданні парламенту у 2010 році. Тобто народні депутати України були штучно поставлені в умови, коли голосування відбувалося без обговорення Законопроекту N 6278, до якого вони зверталися востаннє понад два роки до дня голосування.

Таким чином, порушення конституційної процедури розгляду Законопроекту N 6278 полягало у тому, що головуючий на пленарному засіданні парламенту А. І. Мартинюк поставив на голосування Законопроект N 6278: 1) без урахування пропозицій і поправок народних депутатів України, поданих до Законопроекту N 6278; 2) без обговорення пропозицій і поправок народних депутатів України, поданих до Законопроекту N 6278, на засіданні відповідного парламентського комітету; 3) без обговорення пропозицій і поправок народних депутатів України, поданих до Законопроекту N 6278, у залі пленарних засідань парламенту і без надання народним депутатам України можливості виступити щодо змісту Законопроекту N 6278; 4) без зазначення, в якій саме редакції Законопроект N 6278 ставився на голосування.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. П. Колісник

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Гультая М. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум"

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року N 4-р/2018 (далі - Рішення), у якому Конституційний Суд України (далі - Суд) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI (далі - Закон N 5475).

У Рішенні Суд, виявивши порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду і ухвалення Закону N 5475, встановивши нелегітимність його мети та невідповідність його положень вимогам Конституції України, дійшов висновку, що Закон N 5475 повністю суперечить Конституції України (пункт 25).

Вважаю, що Рішення в частині проголошення припису частини першої статті 89 Конституції України як складової конституційної процедури розгляду та ухвалення законів (частина перша статті 152 Основного Закону України), встановлення нелегітимності мети Закону N 5475 та визнання неконституційності його положень статті 15 є суперечливим, не ґрунтується на Конституції України, практиці Суду та Законі України "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон), зважаючи на таке.

1. Обґрунтованість порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення Закону N 5475, зокрема її статті 89

1.1. У Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" (далі - Рішення N 2-р/2018) Суд чітко та однозначно сформулював юридичну позицію стосовно наявності в Конституції України вимог щодо процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності із зазначенням вичерпного переліку статей Основного Закону України, в яких такі вимоги містяться: "Аналіз Конституції України вказує на те, що у її статтях 84, 91, 93, 94 закріплено основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності" (абзац перший підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Однак в абзаці першому пункту 12 Рішення, посилаючись на закріплене статтею 93 Конституції України право законодавчої ініціативи Президента України, Кабінету Міністрів України та народних депутатів України, цитуючи частину першу статті 89 Основного Закону України, Суд робить необґрунтований висновок про те, що "розгляд законопроекту у Верховній Раді України без участі відповідного комітету Верховної Ради України слід вважати порушенням конституційної процедури розгляду закону в контексті частини першої статті 152 Конституції України".

Аналогічний висновок міститься і в пункті 13 Рішення.

Зі змісту частини першої статті 89 Конституції України, у якій ідеться лише про те, що Верховна Рада України для здійснення, зокрема, законопроектної роботи створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, випливає, що виключно до повноважень парламенту належить утворення відповідних органів парламенту з метою здійснення законопроектної роботи.

Щодо встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення законів, інших актів або набрання ними чинності Суд зазначив, що неконституційним може бути визнаний, зокрема, той акт, стосовно якого були порушені процесуальні вимоги, які встановлюються Конституцією України, а не іншими актами (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000 (далі - Рішення N 9-рп/2000).

Частина перша статті 89 Конституції України не містить жодних процесуальних вимог щодо встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення законів, інших актів або набрання ними чинності (частина перша статті 152 Основного Закону України).

Отже, Суд неправильно інтерпретував положення частини першої статті 89 Конституції України.

Оскільки частина перша статті 89 Основного Закону України не містить конкретної конституційної вимоги щодо конституційної процедури розгляду закону в контексті частини першої статті 152 Конституції України, вважаю, що наведений висновок Суду не узгоджується з її статтями 89, 152 та викладеними у Рішенні N 9-рп/2000, Рішенні N 2-р/2018 юридичними позиціями Суду.

1.2. Також вважаю за необхідне звернути увагу й на те, що цитоване положення пункту 12 Рішення "розгляд законопроекту у Верховній Раді України без участі відповідного комітету Верховної Ради України" створює хибне уявлення про участь комітетів Верховної Ради України у розгляді законопроектів.

У Конституції України встановлено єдині процесуальні вимоги щодо процедури розгляду та ухвалення законів: прийняття Верховною Радою України рішень виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (частина друга статті 84); здійснення народним депутатом України голосування особисто на засіданнях Верховної Ради України (частина третя статті 84); прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 91).

Наявність висновку комітету Верховної Ради України до законопроекту не є вимогою Основного Закону України.

Питання внесення висновків до законопроектів суб'єктами права законодавчої ініціативи врегульовано, зокрема, статтями 92, 93, 94, 96, 97, 98, 99, 111, 112, 115, 117, 118 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI.

Таким чином, Конституцією України не передбачено процесуальної участі комітетів Верховної Ради України у розгляді законопроекту як складової процедури розгляду та ухвалення законів, інших актів (частина перша статті 152). Цитоване формулювання пункту 12 Рішення не відповідає вимогам правової визначеності як складової принципу верховенства права, встановленого статтею 8 Конституції України.

1.3. У абзаці першому пункту 14 Рішення Суд, посилаючись на свою юридичну позицію щодо системного характеру та істотного впливу на остаточний результат прийняття закону, викладену в абзаці одинадцятому пункту 4 мотивувальної частини Рішення N 2-р/2018, констатував, що "системний, грубий характер порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акта ... є підставою для визнання цього акта неконституційним".

З пункту 14 Рішення вбачається, що Суд проводить аналогію між Рішенням і Рішенням N 2-р/2018.

Однак підхід щодо визнання неконституційними законів, інших актів за аналогією не передбачений ні Конституцією України, ні Законом.

Крім того, формулювання "системний, грубий характер" стосовно порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акта є більше політичним, ніж юридичним критерієм та не відповідає принципу правової визначеності.

Отже, твердження про "системний, грубий характер" стосовно порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акта є необґрунтованим, оскільки базується лише на посиланні на юридичну позицію Суду, наведену в Рішенні N 2-р/2018.

2. Обґрунтованість неконституційності змісту Закону N 5475, положень частин другої, третьої статті 15 (пункти 15 - 24 Рішення)

2.1. У пункті 16 Рішення стверджується, що в нормах частин другої, третьої статті 15 Закону N 5475 ідеться про законодавче регулювання відносин, предмет яких охоплено нормами статей 154 - 159 розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України.

Обґрунтування неконституційності Закону N 5475 в цілому та частин другої, третьої його статті 15 у пунктах 16, 18, 19, 22, 23 Рішення зводиться до встановлення Законом N 5475 окремого порядку прийняття нової Конституції України та внесення до неї змін, що суперечить статтям 154 - 159 розділу XIII Основного Закону України.

Однак висновок Суду про те, що "Верховна Рада України на рівні звичайного закону врегулювала ті відносини, що є предметом регулювання Конституції України", зосереджений лише на статтях 154 - 159 розділу XIII Конституції України та наданий без урахування змісту положень статей 1, 3, 5, 6, 8, 19, 21, 22, 38, 69, 72, 74, 92, 106, 147, 150, 152 Основного Закону України, юридичних позицій Суду, викладених, зокрема, в рішеннях від 11 липня 1997 року N 3-зп, від 3 жовтня 1997 року N 4-зп, від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005, від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008, від 15 жовтня 2008 року N 23-рп/2008.

2.2. Україна є, зокрема, демократичною державою, у ній визнається та діє принцип верховенства права; людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, її права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (статті 1, 3, 8 Конституції України).

Суд як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні (стаття 147 Конституції України в редакції до внесення змін Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року N 1401-VIII) у своїх рішеннях розкрив зміст положень преамбули, статей 5, 38, 69, 72, 74, 92 Конституції України стосовно здійснення народом України установчої влади безпосередньо шляхом проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Хоч і не завжди послідовна, практика Суду щодо здійснення народом України установчої влади безпосередньо шляхом проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою є критерієм правильного розуміння та застосування наведених норм Конституції України.

У Рішенні Суд безпідставно зосередив основну увагу лише на статтях 154 - 159 розділу XIII Конституції України та не вдався до системного аналізу положень її статей 1, 3, 5, 8, 38, 69, 72, 74, 92, а також практики Суду, яка є визначальною у цьому конституційному провадженні й стосується здійснення народом України установчої влади та його права змінювати конституційний лад безпосередньо на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

2.2.1. Питання установчої влади та здійснення її шляхом проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою відображені в п'яти рішеннях Суду, зміст яких не було враховано при прийнятті Рішення.

Так, в абзаці першому пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 липня 1997 року N 3-зп Суд вказав, що "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України".

У Рішенні від 3 жовтня 1997 року N 4-зп Суд розкрив сутність Конституції України як акта установчої влади та належність цієї влади суверену - народу України: "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини).

З наведених юридичних позицій Суду однозначно вбачається, що він беззаперечно підтвердив невід'ємне право народу України як суверена приймати Конституцію України як акт установчої влади.

У Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005, даючи офіційне тлумачення положень статті 5 Конституції України, Суд зазначив, що "згідно з Конституцією України держава, її органи, посадові особи не мають права визначати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові"; "із нормативно-правового змісту положень частин другої, третьої статті 5 Основного Закону України, за якими народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні та народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, випливає, що народ має право приймати нову Конституцію України" (перше речення абзацу першого, третє речення абзацу третього підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини).

Цими юридичними позиціями Суд підтвердив право народу України як носія суверенітету і єдиного джерела влади приймати нову Конституцію України.

У Рішенні від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008 (далі - Рішення N 6-рп/2008) Суд підтвердив виключне право народу України визначати і змінювати конституційний лад в Україні через прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, однак зазначив, що порядок прийняття Основного Закону України має бути визначений Конституцією і законами України (пункт 1 резолютивної частини).

Щодо права приймати Конституцію України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, то Суд не встановив якогось нового права народу України, оскільки таке право іманентно належить йому як носію суверенітету і єдиному джерелу влади в Україні. Таким чином, право приймати Конституцію України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою випливає зі змісту частин другої, третьої статті 5, частини другої статті 72 Конституції України.

Позиція Суду щодо прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою в порядку, який має бути визначений Конституцією України, є доволі дискусійною, з якою не можу погодитися.

З такою категоричною позицією Суду, наведеною в Рішенні N 6-рп/2008, не погодилися й судді Конституційного Суду України Домбровський І. П. та Мачужак Я. В., які в окремих думках спростували необгрунтоване обмеження щодо встановлення порядку прийняття нової Конституції України в самому Основному Законі держави:

- право народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні (стаття 5 Конституції України) не підлягає обмеженню будь-яким легітимним способом органами державної влади або їх посадовими особами, а норми Конституції України є нормами прямої дії і можуть бути реалізовані народом щодо здійснення ним своїх прав безпосередньо1 (Мачужак Я. В.);

____________
1 Окрема думка судді Конституційного Суду України Мачужак Я. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: / http://ccu.gov.ua/docs/526

- ухваливши, що народ "може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України", Суд фактично встановив особливі умови реалізації приписів частин другої, третьої статті 5, статей 69, 72, 74 Конституції України (Домбровський І. П.);

- "Рішення в частині висновків про необхідність визначення у Конституції та законах України порядку здійснення народом волевиявлення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою щодо прийняття Конституції України, законів України, внесення змін до законів України викладено суперечливо, не ґрунтується на положеннях Конституції України та не узгоджується з попередніми правовими позиціями Суду, зокрема щодо прийняття народом Конституції України"2 (Домбровський І. П.).

____________
2 Окрема думка судді Конституційного Суду України Домбровського І. П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: / http://ccu.gov.ua/docs/526

Вважаю, що Рішення N 6-рп/2008 у частині того, що порядок прийняття нової Конституції України обов'язково має бути визначений у самому Основному Законі України, не узгоджується з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України, відповідно до якого організація і порядок проведення, зокрема, референдумів визначаються виключно законами України.

Важливим є також Рішення Суду від 15 жовтня 2008 року N 23-рп/2008 (далі - Рішення N 23-рп/2008), прийняте за зверненням суб'єкта права на конституційне подання - 51 народного депутата України - щодо надання офіційного тлумачення положення пункту 6 частини першої статті 106 Конституції України стосовно повноваження Президента України проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою з метою з'ясування того, чи є повноваження Президента України, визначені пунктом 6 частини першої статті 106 Конституції України щодо проголошення референдуму за народною ініціативою, конституційною нормою зобов'язального характеру, яка покладає на нього обов'язок забезпечити реалізацію права на здійснення волевиявлення через референдум як форму безпосередньої демократії.

З Рішення N 23-рп/2008 убачається, що Суд дійшов беззаперечного висновку про те, що відсутність детального унормування порядку проведення референдумів щодо прийняття Конституції України не звільняє Президента України від обов'язку проголосити всеукраїнський референдум

за народною ініціативою, отже, Суд не заперечив можливого прийняття на такому референдумі нової Конституції України:

"За змістом пункту 6 частини першої статті 106 Конституції України Президент України не тільки призначає референдум щодо змін Конституції України, а й проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Системний аналіз цієї конституційної норми і положень статей 69, 72 Конституції України вказує на те, що проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою є обов'язком Президента України.

Український народ відповідно до частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України є єдиним джерелом влади, яку він здійснює безпосередньо і не може бути ніким обмежений або позбавлений права висловлювати свою волю на всеукраїнському референдумі.

Ініціатива громадян України щодо проведення такого референдуму у разі дотримання конституційної процедури організації і проведення його початкової стадії повинна бути реалізована відповідно до чинного законодавства.

Згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і порядок проведення виборів і референдумів" (абзаци другий, третій, четвертий, п'ятий, шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Також у Рішенні N 23-рп/2008 Суд зазначив, що "треба виходити з того, що норми Конституції України є нормами прямої дії (частина третя статті 8) і відсутність детального унормування процедури проведення референдумів не звільняє Президента України від обов'язку його проголошення"; "підстави проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою ґрунтуються на конституційних засадах. Лише за умови дотримання вимог, визначених статтею 72 Конституції України, Президент України зобов'язаний проголосити такий референдум" (абзац восьмий, перше, друге речення абзацу дев'ятого підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Зважаючи на наведену практику Суду, можна дійти однозначного висновку, що народу України належить виключне та необмежене право визначати і змінювати конституційний лад безпосередньо на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, у тому числі приймати нову Конституцію України.

2.2.2. Згідно з теорією і практикою конституціоналізму установча влада належить народові як суверену, є первинною, результатом її здійснення є ухвалення конституції держави, внесення до неї змін.

Цю теоретичну засаду Суд підтвердив у Рішенні N 6-рп/2008: "Установча влада є виключним правом народу" (перше речення абзацу третього пункту 4 мотивувальної частини).

У науковій літературі установча влада поділяється на первинну та похідну (вторинну)3. Первинна установча влада здійснюється безпосередньо народом шляхом проведення референдуму щодо прийняття конституції чи внесення до неї змін.

____________
3 Савчин М. В. Конституціоналізм і природа конституції: моногр. / М. В. Савчин. - Ужгород: Ліра, 2009. - С. 302.

Необхідно враховувати, що за своєю природою і функцією установча влада є відмінною від влади законодавчої, повноваженнями якої є прийняття, скасування або зміна звичайних законів, статутів або кодексів.

Похідна (вторинна) установча влада виявляється у делегуванні народом установчої влади органам державної влади, зокрема представницьким, щодо внесення змін до конституції держави.

У практиці демократичних держав референдум використовується для схвалення конституції держави як вияв волі суверену щодо затвердження конституції або змін до неї.

Таким чином, референдуми використовуються як акти волевиявлення всього народу щодо оновлення конституції держави або кардинальних змін у конституційній моделі здійснення влади.

За предметною сферою референдуми поділяються, зокрема, на установчі (конституційні) та консультативні. Предметом установчого (конституційного) референдуму є прийняття конституції або внесення до неї змін4. Консультативні референдуми є опитуваннями громадської думки, за допомогою яких держава з'ясовує ставлення народу до певних важливих внутрішніх чи зовнішньополітичних питань.

____________
4 Майданник О. О. Конституційне право України: навч. посіб. / О. О. Майданник. - К.: Алерта, 2011. - С. 175.

У вітчизняній літературі існує думка, що предметом всеукраїнського референдуму може бути затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до неї змін і доповнень5. Таку ж думку поділяють й інші вітчизняні науковці6.

____________
5 Конституційне право України: підруч. для студ. вищ. навч. закл. / за ред. В. П. Колісника та Ю. Г. Барабаша. - X.: Право, 2008. - С. 227.

6 Конституційне право України. Акад. курс: підруч.: у 2 т. / [за заг. ред. Ю. С. Шемшученка]. - К.: Юрид. думка, 2008. - Т. 2. - С. 286; Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное право / В. Н. Шаповал. - К.: Княгиня Ольга, 2007. - С. 4-6.

У Рішенні Суд не взяв до уваги й статтю 74 Конституції України, у якій чітко визначений предмет всеукраїнського референдуму - референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Отже, якщо Конституція України не забороняє приймати нову Конституцію України чи вносити до неї зміни, то вона дає можливість це зробити носію державного суверенітету - народу України - для забезпечення та реалізації права громадян брати участь в управлінні державними справами (частина перша статті 38 Основного Закону України).

Отже, статті 5, 38, 69, 72, 74 Конституції України не встановлюють заборони чи обмежень щодо здійснення народом України права встановлювати та змінювати конституційний лад безпосередньо на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою шляхом прийняття нової Конституції України чи внесення до неї змін.

2.2.3. Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року N 1286-XII (далі - Закон N 1286) передбачав, що предметом всеукраїнського референдуму може бути, зокрема, крім затвердження Конституції України, її окремих положень також і внесення змін та доповнень до Конституції України (стаття 3).

У частинах другій, третій статті 15 Закону N 5475 також передбачене прийняття нової Конституції України та внесення до неї змін.

За частиною третьою статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Статтею 38 Конституції України закріплене право громадян України брати участь в управлінні державними справами, у тому числі здійснювати це право через проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, щодо якого Основним Законом України не встановлено будь-яких обмежень.

Україна як держава, що проголошена демократичною та правовою, має дотримуватися прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій, встановлених у статтях 22, 38 Конституції України.

Оскільки за Законом N 1286 громадяни України мали право брати участь в управлінні державними справами через проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо прийняття нової Конституції України, внесення до неї змін, то статті 3, 22, 38, 64 Конституції України гарантують громадянам України збереження цього права як одного з політичних прав, яке не може бути звужене чи обмежене органами державної влади.

Суд має забезпечити дотримання частини третьої статті 22 Конституції України в усіх правовідносинах, на які поширюється дія цього положення - всі права і свободи людини і громадянина, передбачені у розділі II Основного Закону України. Дія частини третьої статті 22 Конституції України поширюється і на її статтю 38, якою передбачене право громадян брати участь в управлінні державними справами, у тому числі право громадян на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою вносити зміни до Конституції України.

Таким чином, право проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою щодо змін до Конституції України не може бути обмежене лише через наявність у Верховної Ради України повноважень, визначених у розділі XIII Основного Закону України.

Крім того, мотивуючи неконституційність Закону N 5475 за його змістом, Суд не взяв до уваги те, що Закон N 5475 спрямований не лише на реалізацію права народу України встановлювати та змінювати конституційний лад шляхом проведення всеукраїнського референдуму щодо прийняття нової Конституції України та внесення до неї змін, а й на вирішення на всеукраїнському референдумі інших питань державного управління.

У статті 15 Закону N 5475 визначено предмет всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, до якого, крім прийняття нової Конституції України та внесення до неї змін (частини друга, третя), віднесено прийняття законів та внесення до них змін (частина четверта), проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з будь-якого питання, за винятком тих, щодо яких такий референдум не допускається згідно з Конституцією України (частина п'ята).

Право народу на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою приймати закони, вносити до них зміни та скасовувати їх підтверджене у пункті 5 мотивувальної частини та у пункті 2 резолютивної частини Рішення N 6-рп/2008.

2.2.4. У Рішенні Суд зазначив, що "народ, маючи суверенну прерогативу щодо здійснення установчої влади, водночас перебуває у визначених Конституцією України межах щодо порядку її здійснення"; "будучи результатом здійснення установчої влади народу, Конституція України шляхом встановлення порядку внесення змін до неї визначає процедурні межі для здійснення влади і самим народом" (третє речення пункту 20, пункт 21).

За змістом викладених позицій Суду Конституція України встановлює жорсткі межі для здійснення права народу як носія державного суверенітету і єдиного джерела влади в Україні, який не має права на всеукраїнському референдумі ні приймати нову Конституцію України, ні вносити до неї зміни.

Вважаю, що за Конституцією України народ України, громадяни держави не є органом державної влади. Народ як суверен не обмежений Конституцією України та законами України, що є актуальним виключно для органів державної влади (статті 6, 19 Конституції України). Основним Законом України встановлені обмеження виключно щодо органів державної влади - законодавчої, виконавчої та судової. І тому застосовувати до народу, до прав і свобод людини і громадянина принцип "дозволено лише те, що передбачено Конституцією і законами" є неправильним та не відповідає змісту частини другої статті 6, статті 19 Конституції України.

У народу України та громадян держави немає такого конституційного обов'язку, як у органів державної влади - дотримуватись та діяти виключно в межах повноважень органів державної влади, визначених Конституцією та законами України.

Конституція України як Основний Закон України створена саме для обмеження органів державної влади, а не навпаки - для обмеження прав носія державного суверенітету та права громадян на управління державними справами (статті 5, 38 Конституції України).

Лише Конституцією України визначено певні обмеження прав і свобод людини і громадянина. Викладений у пунктах 20, 21 Рішення підхід, за яким народ України здійснює установчу владу безпосередньо і через органи державної влади, зокрема на підставі розділу XIII Основного Закону України, вважаю хибним та таким, що не ґрунтується на статтях 5, 6, 19, 22, 38, 69, 72 Конституції України та суперечить їм.

Переконаний, що встановлення обмеження для народу України як суверену та заперечення права громадян брати участь в управлінні державними справами в частині прийняття нової Конституції України, внесення до неї змін на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою не узгоджується із засадами демократичної, правової держави, якою відповідно до статей 1, 8 Основного Закону України є Україна.

Не поділяю позицію Суду про те, що розділ XIII Конституції України має перевагу порівняно з положеннями статей 5, 38, 69, 72 Конституції України, які містяться в її розділах I "Загальні засади", II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина", III "Вибори. Референдум".

Відповідно до принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), складовою якого є верховенство та непорушність прав і свобод людини і громадянина, права і свободи не повинні тлумачитися звужено, навпаки, у відносинах з органами державної влади вони мають інтерпретуватися на користь людини і громадянина, їх прав та інтересів. Проте в жодному разі права і свободи людини і громадянина не повинні тлумачитися всупереч їх змісту або з метою їх обмеження.

Звужене тлумачення права народу України, прав і свобод людини, особливо тих фундаментальних прав, які закріплені в статтях 5, 38, 69, 72 Конституції України, не відповідає засадам демократичної, правової держави, тим паче, що статті 5, 69, 72 містяться в розділах I, III Основного Закону України, які є такими самими за значенням, як і розділ XIII Конституції України. За Конституцією України права і свободи людини і громадянина, право народу України визначати та змінювати конституційний лад мають більшу вагу, ніж навіть повноваження Верховної Ради України, закріплені в розділі XIII Конституції України.

Установча влада щодо внесення змін до Конституції України, яка здійснюється Верховною Радою України, є похідною й делегованою народом України. Це означає, що за розділом XIII Конституції України установча влада Верховної Ради України не може бути вищою чи мати перевагу над установчою владою народу України. Заперечення того, що народ України має право на всеукраїнському референдумі змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття нової Конституції України, внесення до неї змін суперечить засадам демократичної держави та народного суверенітету, визначеним у статтях 1, 5, 38, 69, 72 Основного Закону України.

Викладене підтверджує важливий принцип сучасного демократичного конституціоналізму, за яким у правовій державі (rul of law) не повноваження органів державної влади мають пріоритет над правами і свободами людини і громадянина, а навпаки, права і свободи людини мають пріоритет над повноваженнями органів державної влади (стаття 3 Конституції України).

2.2.5. У пункті 17 Рішення Суд для неконституційності Закону N 5475 використав такий критерій, як нелегітимність наміру законодавця.

У статтях 147, 150, 152 Конституції України чітко визначено об'єкт конституційного контролю, яким можуть бути лише закони, інші акти повністю чи їх окремі положення.

У частині першій статті 7 Закону наведено перелік повноважень Суду, однак і в ній не визначено нелегітимність наміру законодавця як об'єкт конституційного контролю Суду.

Отже, ні Конституція України, ні Закон не містять положень, які стосуються встановлення нелегітимності законів України, інших актів як окремої підстави для визнання їх такими, що не відповідають Конституції України. Тому позиція щодо нелегітимності наміру законодавця не є конституційним критерієм. Намір законодавця щодо прийняття закону стосується його розсуду, який не є нормою закону, щодо якої може бути здійснений конституційний контроль.

Пунктом 17 Рішення Суд фактично встановив не передбачену ні Конституцією України, ні Законом підставу для визнання неконституційним Закону N 5475.

Вважаю, що формулювання "нелегітимність наміру законодавця" як підстава для визнання неконституційним Закону N 5475 не ґрунтується, зокрема, на положеннях статей 147, 150, 152 розділу XII "Конституційний Суд України" Основного Закону України.

У Рішенні Суд не повноважний вказувати на неконституційність Закону N 5475 за таким критерієм, як нелегітимність наміру законодавця, адже це є політичний, а не правний підхід до вирішення питань, порушених у цій справі. Виокремлення "нелегітимності наміру законодавця" як окремої підстави для визнання неконституційним Закону N 5475 лише підтверджує помилковість позиції Суду щодо неконституційності Закону N 5475 та неможливості віднайти норми Конституції України для наведеної у Рішенні аргументації.

Отже, визначаючи нелегітимність наміру законодавця при прийнятті Закону N 5475, Суд діяв усупереч статтям 6, 8, 19, 147, 150, 152 Конституції України, статті 7 Закону.

2.2.6. В абзаці другому пункту 19 Рішення Суд наголошує на тому, що "положення розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України підлягають особливому захисту з огляду на їх значення для гарантування верховенства та стабільності Конституції України".

Вважаю, що в зазначеному пункті Суд нічим не мотивував свою позицію, а обмежився суто формальним твердженням про невідповідність Конституції України процедури внесення до неї змін, визначеної Законом N 5475, про вихід за межі своїх конституційних повноважень Верховної Ради України шостого скликання, а також посиланням на частину другу статті 8 Конституції України, за якою Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Водночас Суд не вдавався до аналізу таких положень Конституції України, як частина друга статті 3 щодо гарантування державою прав і свобод людини і громадянина, частини друга, третя статті 5 щодо права народу визначати та змінювати конституційний лад безпосередньо та заборони узурпації влади, частина перша статті 38 щодо права громадян брати участь в управлінні державними справами шляхом всеукраїнського референдуму, статті 69, 72 щодо права народу України на безпосередню реалізацію влади через всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

За змістом пункту 19 Рішення права громадян та гарантії їх здійснення, визначені у статтях 3, 5, 38, 69, 72 Конституції України, які містяться в її розділах I, II, III, не підлягають такому особливому захисту, як статті розділу XIII Конституції України.

На підставі викладеного можна зробити висновок, що Суд у Рішенні фактично обґрунтував "верховенство держави" в особі єдиного органу законодавчої влади - Верховної Ради України, а народ України має підпорядковуватися цьому органу.

У Рішенні Суд фактично визнав Верховну Раду України основним і єдиним носієм установчої влади, вищим за народ України та його суверенного права здійснювати установчу владу - безпосередньо змінювати конституційний лад шляхом прийняття нової Конституції України та внесення до неї змін на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Саме тому є підстави вважати, що Рішення ухвалене всупереч частинам другій, третій статті 5 Конституції України, відповідно до яких носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, народ здійснює владу безпосередньо; право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Вважаю, що мотивація Рішення щодо неконституційності Закону N 5475 не узгоджується з принципами демократичної держави, народного суверенітету та верховенства права, закріпленими у статтях 1, 5, 8 розділу I Конституції України.

3. У пункті 24 Рішення, обґрунтовуючи неконституційність Закону N 5475, Суд посилається на висновки Європейської Комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська Комісія), які є рекомендаційними нормами (англ. soft law) та не є обов'язковими для України.

Однак при вирішенні питань конституційності законів, інших актів Суд відповідно до статті 152 Конституції України має керуватися насамперед нормами Основного Закону України.

Необхідно також враховувати, що висновки Венеціанської Комісії не стосуються прав людини і основоположних свобод, закріплених у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), тому не можуть мати для Суду обов'язкового юридичного значення завдяки дії принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) та частини першої статті 22 Основного Закону України, за якою права і свободи людини і громадянина, закріплені Конституцією України, не є вичерпними.

4. Основні вимоги до рішення Суду встановлено у частині першій статті 89 "Вимоги до рішення Суду" Закону, відповідно до якої рішення Суду містить:

- вступну частину із зазначенням найменування рішення, дати і місця його ухвалення, номера; органу, який його ухвалив; складу суддів Конституційного Суду, які розглядали справу; переліку учасників конституційного провадження (пункт 1);

- описову частину із зазначенням вимог конституційного подання, конституційної скарги; повної назви, дати ухвалення, порядкового номера акта, конституційність якого оспорюється, назви органу або посадової особи, які ухвалили акт, що є предметом розгляду в Суді (пункт 2);

- мотивувальну частину із зазначенням положень Конституції України, відповідно до яких Суд обґрунтовує своє рішення (пункт 3);

- резолютивну частину із зазначенням, зокрема, акта (його окремих положень), що його Суд визнав конституційним чи неконституційним, - у справі щодо конституційності акта (його окремих положень) (пункт 4).

Отже, Законом встановлено основні вимоги до структури рішень Суду, яких Суд повинен дотримуватися. Однак Рішення викладено за аналогією з рішенням Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), містить 25 пунктів без виокремлення описової та мотивувальної частин, а також резолютивну частину, у якій Закон N 5475 визнано таким, що не відповідає Конституції України.

Юрисдикція та повноваження ЄСПЛ і Суду є різними, оскільки ЄСПЛ не розглядає питань конституційності законів, інших актів України. Згідно з пунктом 1 статті 32 Конвенції юрисдикція ЄСПЛ поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї, поданих йому на розгляд відповідно до її статей 33, 34, 46 і 47.

За усталеною практикою Суд у своїх рішеннях, висновках, ухвалах про відмову у відкритті конституційного провадження у справах (починаючи з Рішення від 6 липня 1999 року N 7-рп/99 та Висновку від 16 березня 2004 року N 1-в/2004) посилався на юридичні позиції, які містилися в мотивувальній та/чи резолютивній частинах, що давало можливість їх класифікувати. У своїх рішеннях, висновках, посилаючись на ті чи інші юридичні позиції, Суд завжди вказував, де вони містяться - у мотивувальній чи резолютивній частині.

Однак за наявності наскрізної нумерації Рішення та поділу його на окремі пункти неможливо коректно визначити, до якої частини - описової чи мотивувальної - належить той чи інший пункт.

Таким чином, структура Рішення не дає можливості правильно визначити його описову та мотивувальну частини, що не узгоджується з вимогами частини першої статті 89 Закону.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. М. Гультай

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум"

Конституційний Суд України (далі - Суд) у Рішенні від 26 квітня 2018 року N 4-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI зі змінами (далі - Закон N 5475).

Рішенням Закон N 5475 визнано неконституційним через його невідповідність Конституції України, а також через порушення конституційної процедури його розгляду та ухвалення. Характерними рисами Рішення є те, що у ньому Суд висловив нове розуміння (фактично - дав тлумачення) ряду положень Конституції України, а також розвинув та змінив сформульовані ним раніше юридичні позиції.

Підтримуючи Рішення як загалом правильне, тим не менше, вважаю за потрібне викласти щодо нього окрему думку. Це зумовлено тим, що для обґрунтування Рішення Суд використав низку сумнівних з конституційно-правової точки зору аргументів, зробив чимало концептуально хибних висновків, а також допустив суттєву некоректність у застосуванні понятійного апарату, що може призвести до викривленого розуміння змісту Конституції України та неправильного застосування її положень.

Викладаючи окрему думку, добре усвідомлюю, що зазвичай суспільство не схильне піддавати критичному аналізу ті рішення органів державної влади, які, попри суттєві недоліки, в цілому відповідають суспільним очікуванням та вирішують важливу суспільну проблему (особливо задавнену). Немає сумнівів у тому, що й це довгоочікуване Рішення матиме здебільшого позитивне суспільне сприйняття, оскільки воно спричинило скасування вочевидь неконституційного за змістом та антидемократичного за спрямуванням закону попереднього політичного режиму. Але саме з огляду на вказані суспільні очікування та велике значення Рішення для подальшого розвитку демократії в Україні воно мало і могло бути значно кращим за своїм змістом. Для цього Суд мав відповідальніше поставитися до виконання своєї суспільно-правової місії і не виходити з того, що через вказані причини будь-яке його рішення щодо визнання неконституційним Закону N 5475 матиме схвальну оцінку суспільства, у тому числі правничої спільноти. Також в основу організації роботи Суду з розгляду цієї справи (власне, як і інших) мало бути покладено не досягнення кількісних показників його діяльності, а якість ухвалюваних рішень.

1. Головним недоліком Рішення, який в подальшому може спричинити істотні негативні суспільно-політичні та юридичні наслідки, вважаю сформульоване у ньому Судом розуміння природи влади народу (принципу народного суверенітету), а також меж та порядку її безпосереднього здійснення. З такого розуміння вбачається, що Суд допускає можливість обмеження державою права безпосереднього здійснення народом своєї влади, зокрема в частині реалізації його виключного права визначати та змінювати конституційний лад в Україні шляхом внесення змін до Конституції України та прийняття нової Конституції України.

Так, на підставі аналізу статей 5, 8 Конституції України Суд дійшов загального висновку про те, що "народ, маючи суверенну прерогативу щодо здійснення установчої влади, водночас перебуває у визначених Конституцією України межах щодо порядку її здійснення" (пункт 20 мотивувальної частини Рішення). Суд також вказав, що "будучи результатом здійснення установчої влади народу, Конституція України шляхом встановлення порядку внесення змін до неї визначає процедурні межі для здійснення влади і самим народом" (пункт 21 мотивувальної частини Рішення).

З цих висновків Суду випливає, що в частині визначення та зміни конституційного ладу в Україні, зміни конституційного регулювання суспільного життя в нашій країні народ може безпосередньо здійснити владу лише в межах та в порядку, визначених Конституцією України. Отже, оскільки згідно з чинною Конституцією України є можливість внесення змін до неї лише за участю (за згоди) президента, парламенту та Суду, а можливості прийняття нової Конституції України в Основному Законі України взагалі не передбачено, то виходить, що народ самостійно (без відповідних органів державної влади) за будь-яких обставин не може реалізувати своє право на установчу владу та зміну чи нове визначення конституційного ладу в Україні.

Однак такий спосіб здійснення влади народом, по-перше, суперечить природі влади народу, по-друге, неповною мірою узгоджується з визначеним Конституцією України принципом народного суверенітету та попередніми юридичними позиціями Суду щодо безпосереднього здійснення влади народу, зокрема в частині прийняття нової Конституції України. Такий підхід робить декларативним конституційне положення про народ як носій суверенітету та єдине джерело влади в Україні (частина друга статті 5 Конституції України).

Як неодноразово зазначав Суд у попередніх рішеннях, влада народу є єдиною, невідчужуваною та установчою, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу; народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні; народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі (рішення від 11 липня 1997 року N 3-зп, від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005, від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008).

Отже, немає жодних підстав для того, щоб не визнавати за народом право безпосередньо реалізовувати свою владу в частині прийняття нової Конституції України та її зміни, а держава як результат здійснення влади народу в особі відповідних органів (парламенту, президента, Суду тощо) не може перешкодити йому в цьому. Заперечення такого права народу було б запереченням природи влади народу як такої, її первинності та установчого характеру.

Суд раніше вже наголошував на тому, що "Конституція України забороняє узурпацію належного виключно народові права визначати і змінювати конституційний лад в Україні державою, її органами або посадовими особами. Узурпація означає, зокрема, привласнення переліченими суб'єктами права, яке передусім належить народові, вносити зміни до Конституції України у спосіб, який порушує порядок, визначений розділом XIII чинного Основного Закону України, в тому числі усунення народу від реалізації його права визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Тому будь-які дії держави, її органів або посадових осіб, що призводять до узурпації права визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові, є неконституційними і незаконними" (підпункт 4.4 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005).

Якщо вести мову про внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, то за чинним Основним Законом України (розділ XIII) це можливо лише за обов'язкової участі парламенту, президента (якщо він є ініціатором відповідного законопроекту) та Суду. Згідно з Конституцією України народ на всеукраїнському референдумі самостійно не може змінити Основний Закон України. Але це не означає, по-перше, що такий порядок є правильним і повною мірою відповідає суті влади народу і принципу народного суверенітету, а по-друге, що він не може бути змінений шляхом внесення відповідних змін до розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України.

З огляду на те, що розглядувана справа стосується фундаментальних питань існування України як демократичної і правової держави, втілення в життя принципу народного суверенітету, а також враховуючи вітчизняний досвід з утвердження реального народовладдя, Суд мав би не обмежуватися в обґрунтуванні Рішення формальним посиланням на конституційні приписи щодо порядку внесення змін до Конституції України та можливості прийняття нової Конституції України, а виходити з того, що:

- Український народ має суверенне право приймати нову Конституцію України та вносити зміни до чинної Конституції України на всеукраїнському референдумі; ніхто не може позбавити народ такого права і перешкоджати його реалізації;

- визначений в розділі XIII Конституції України порядок внесення змін до неї не забезпечує повноцінної реалізації народом своєї установчої влади, зокрема не дає чіткої відповіді на питання щодо відмінностей між внесенням змін до Конституції України, ухвалення її у новій редакції та прийняття нової Конституції України;

- усі суб'єкти державної влади, які задіяні у конституційному процесі, повинні неухильно дотримуватися встановленого Конституцією України порядку внесення змін до неї та водночас не можуть використовувати правила, визначені її розділом XIII, для невиправданого перешкоджання безпосередньому народному волевиявленню чи використання їх з метою узурпації влади або іншого заподіяння шкоди конституційному ладу, національним інтересам України;

- органи державної влади повинні вживати усіх заходів для забезпечення реалізації права Українського народу на здійснення установчої влади з метою запобігання ситуацій, які змушували б народ вдаватися до повстання як до останнього засобу захисту своїх прав, як це мало місце у новітній історії України;

- суб'єкти права на ініціативу щодо внесення конституційних змін мали б здійснити процес удосконалення порядку внесення змін до Конституції України з метою забезпечення повноцінного народного суверенітету і прав народу як єдиного джерела влади в Україні.

Тобто, визнаючи неконституційним Закон N 5475 з підстав передбачення ним порядку внесення змін до Конституції України, який не узгоджується з порядком, встановленим її розділом XIII, Суд мав більше уваги приділити засадничим конституційним приписам (зокрема, положенням статті 5 Конституції України), аргументації виняткової природи влади народу і можливості її безпосередньої реалізації у випадку зловживання суб'єктами державної влади процедурою внесення конституційних змін, яка закріплена у чинному Основному Законі України.

Потребу в такому підході Суду зумовлює проблема утвердження реального народовладдя, яка залишається нерозв'язаною в Україні з моменту здобуття нею незалежності. Фактично весь цей період державна влада перманентно вдавалася до зловживань та маніпуляцій конституційними нормами з метою мінімізувати можливості безпосереднього здійснення влади народу. Періодично це призводило до виникнення суспільно-політичних криз та народних повстань, визначальним з яких стала Революція Гідності. Однією з основних причин революційних подій 2013 - 2014 років було планомірне і системне усунення Українського народу від можливості здійснення ним прямого народовладдя та намагання представників попереднього політичного режиму узурпувати державну владу.

Прийняття Закону N 5475 стало одним із заходів, спрямованих на досягнення такої мети. У ньому під виглядом утвердження народовладдя було закладено основи для остаточної ліквідації будь-яких реальних його проявів. Цей закон мав забезпечити тодішньому політичному керівництву держави можливість здійснити відповідні маніпуляції з всеукраїнським референдумом, створивши конституційні передумови для повної узурпації державної влади. Тобто це була спроба використати невід'ємне право Українського народу на безпосереднє прийняття Конституції України чи її зміну з антиконституційною метою - заволодіння усією повнотою державної влади та знищення народовладдя.

У цьому аспекті Україна не є унікальною державою. Історії відомі випадки, коли за допомогою використання форм безпосереднього народовладдя (виборів, референдумів) утверджувалися антинародні політичні режими. Однак такі приклади, як і ризики маніпуляцій інструментами безпосередньої (прямої) демократії, не можуть бути підставою для виключення їх застосування, що робило б владу народу ілюзорною та номінальною. Так, випадки фальсифікацій на виборах не можуть ставити під сумнів вибори як єдиний демократичний спосіб формування представницьких органів публічної влади; відсутність належної якості політичних партій та їх нерідко деструктивна роль у державотворчому процесі не повинні ставити під сумнів необхідність побудови нормальної багатопартійної системи; спроби використати національний референдум щодо зміни конституції чи прийняття нової з метою узурпації влади не можуть бути підставою для унеможливлення його проведення в принципі.

Так само мали місце численні випадки, коли процедурні обмеження щодо зміни конституції чи прийняття нової, які встановлювалися для забезпечення демократії, ставали знаряддям для досягнення протилежної мети - збереження та зміцнення антидемократичного режиму, який вміло використовував вказані обмеження для виправдання необмеженої влади та утримування народу від активних дій щодо відстоювання своїх прав. Тобто зловживання конституційною процедурою внесення змін до Конституції України, передбаченою її розділом XIII, може призвести до ситуації, яка виключатиме внесення конституційних змін, об'єктивно потрібних для демократичного розвитку країни, збереження суверенітету і незалежності України. За таких обставин слід враховувати той факт, що провести референдум за народною ініціативою з вказаних питань за відсутності бажання державної влади практично неможливо.

Тому, не ставлячи під сумнів неконституційність Закону N 5475, треба розуміти, що обмеження установчої влади народу формальним дотриманням процедурних норм розділу XIII Конституції України, як це зробив Суд у Рішенні, є неправильним по суті, не відповідає принципу народного суверенітету, заперечує виключне право народу визначати та змінювати конституційний лад в України, а також не враховує очевидних суспільно-політичних ризиків та загроз Україні на сучасному етапі національного розвитку.

Слід виходити з того, що абсолютна (необмежена) влада є неприйнятною і небезпечною, кому б вона не належала. Це стосується і народу, який, якщо він має на меті побудувати демократичну та правову державу, повинен визначити чіткі межі здійснення і своєї влади, але зробити це так, щоб ці межі, образно кажучи, не стали для нього ґратами. Такі межі мають запобігати свавіллю влади народу, але не перешкоджати його свободі (унеможливлювати її реалізацію).

Закон N 5475 начебто розширював можливості для здійснення народовладдя, але насправді був спрямований на його знищення. Тому пошук і знаходження балансу між необхідністю самообмеження народу та збереження ним здатності реалізовувати усю повноту своєї влади (у тому числі можливості припиняти будь-які посягання на його суверенітет) є важливим завданням Суду, покликаним утверджувати верховенство Конституції України як акта установчої влади народу.

2. У Рішенні також своєрідно сформульовано розуміння принципу поділу державної влади, її природи та співвідношення з владою народу.

Суд констатував, що, ухваливши Закон N 5475, Верховна Рада України шостого скликання сформувала законодавчі механізми безпосереднього здійснення народом влади за межами порядку, передбаченого Конституцією України, внаслідок чого було порушено конституційний принцип поділу державної влади (абзац перший пункту 22 мотивувальної частини Рішення). Так Суд оцінив положення вказаного закону, які не передбачають участі парламенту у процедурі внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, тоді як Конституція України таку його участь передбачає.

Так, частиною третьою статті 15 Закону N 5475 було встановлено, що "шляхом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Український народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення, може в порядку, який визначений цим Законом, схвалювати нову редакцію Конституції України, вносити зміни до Конституції України, скасовувати, визнавати таким, що втрачає чинність, чи визнавати нечинним закон про внесення змін до Конституції України".

Таке законодавче регулювання порядку внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою без схвалення парламентом відповідних рішень вочевидь суперечить Основному Закону України, а саме положенням його розділу III "Вибори. Референдум" та розділу XIII "Внесення змін до Конституції України". Однак у ньому складно побачити порушення конституційного принципу поділу державної влади, на чому Суд наголосив у Рішенні. Адже у розумінні вимог частини першої статті 6 Конституції України влада народу не може брати участь у "поділі" державної влади в силу різної їх політико-правової природи та співвідношення.

Закріплене у Конституції України (прийняття якої було безпосереднім актом реалізації установчої влади та суверенітету народу) положення про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6), стосується виключно державної влади, яка є похідною (вторинною) від влади народу.

Тому невключення Законом N 5475 парламенту як органу державної влади до законодавчої процедури внесення змін до Конституції України на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (як форми безпосереднього здійснення влади народу) порушує Конституцію України, але не в частині конституційного принципу поділу державної влади. Водночас обраний Судом підхід допускає визнання влади народу одним (четвертим) із видів державної влади. Суд наголошував на віднесенні принципу поділу державної влади виключно до сфери державної влади, зазначаючи, зокрема, що "метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України) є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади" (абзац перший пункту 2 Рішення від 24 червня 1999 року N 6-рп/99).

3. У Рішенні Суд кардинально змінив свою юридичну позицію щодо підстав для визнання закону неконституційним.

У цій справі Суд правильно інтерпретував та застосував положення частини першої статті 152 Конституції України, визнавши Закон N 5475 за результатами перевірки неконституційним повністю з двох підстав - невідповідність змісту цього закону Конституції України та порушення конституційної процедури його розгляду та ухвалення.

Таким чином, Суд певною мірою виправив ситуацію, яку він штучно створив при прийнятті Рішення від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики". Тоді Суд безпідставно відмовився перевіряти на предмет відповідності Конституції України зміст вказаного закону, мотивуючи це тим, що оскільки "дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення" (пункт 5 мотивувальної частини Рішення від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018). Така відмова органу конституційної юрисдикції від здійснення повноцінного конституційного контролю не ґрунтувалася на Основному Законі України, який не містить жодних заборон здійснювати перевірку на конституційність змісту закону України (іншого акта) у разі виявлення порушень конституційної процедури його розгляду та ухвалення. Обравши такий підхід, Суд у зазначеній справі безпідставно обмежив свої конституційні повноваження і свідомо ухилився від виконання свого основного завдання щодо утвердження верховенства Конституції України, про що я писав в окремій думці до Рішення Суду у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"1.

____________
1 Див. докладніше: Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики". [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/2-p_2018_3.pdf

У Рішенні Суд кардинально змінив вказану юридичну позицію, сформулювавши нову, якою підтвердив можливість перевірки змісту закону України або іншого акта на відповідність Основному Закону України у тих випадках, коли суб'єкт звернення до Суду порушує питання про визнання акта неконституційним з підстав невідповідності його змісту Конституції України та порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності.

Таку зміну юридичної позиції у цьому разі слід вітати, оскільки у такий спосіб Суд привів свою практику у відповідність до Конституції України, хоч і без обґрунтування, якого вимагає стаття 92 Закону України "Про Конституційний Суд України". У частині другій цієї статті передбачено, що Суд може "змінювати юридичну позицію Суду в разі суттєвої зміни нормативного регулювання, яким керувався Суд при висловленні такої позиції, або за наявності об'єктивних підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України та за умови обґрунтування такої зміни в акті Суду". З моменту висловлення Судом своєї попередньої юридичної позиції (28 лютого 2018 року) ні нормативне регулювання (стаття 152 Конституції України), ні міжнародні зобов'язання України у цій частині не змінилися, тому Суд мав особливо ретельно обґрунтувати зміну своєї попередньої юридичної позиції, що можна було зробити шляхом висловлення розгорнутого розуміння (тлумачення) положень частини першої статті 152 Конституції України.

Однак Суд легковажно поставився до виконання свого обов'язку та фактично проігнорував вимогу Закону України "Про Конституційний Суд України" щодо обґрунтування зміни своєї юридичної позиції. У Рішенні Суд лише зазначив, що дійшов висновку щодо потреби у перевірці Закону N 5475 на відповідність Конституції України (разом (у сукупності) з перевіркою Закону N 5475 на предмет порушення конституційної процедури його розгляду та ухвалення) також з огляду на його зміст, "зважаючи на мету Закону N 5475" (абзац другий пункту 14, абзац перший пункту 15 мотивувальної частини Рішення).

Невиконання Судом вказаної законодавчої вимоги та припису частини другої статті 147 Конституції України, за якою діяльність Суду ґрунтується на принципі обґрунтованості ухваленого рішення, створює негативний прецедент, коли Суд може не обтяжувати себе обґрунтуванням своїх юридичних позицій в рішеннях.

Крім того, висловлення Судом у рішеннях у двох поспіль розглянутих справах діаметрально протилежних за змістом юридичних позицій щодо одного і того ж питання є свідченням його очевидної непослідовності. Це може призвести до неоднакового розуміння та застосування суб'єктами відповідних правовідносин (парламентом, народними депутатами України) норм Конституції України, зокрема тих, якими встановлено процедуру розгляду та ухвалення законів та інших актів.

4. Виправивши вказану ситуацію, Суд породив нову проблему у застосуванні статті 152 Конституції України, сформулювавши ще одну нову юридичну позицію щодо підстав визнання закону України неконституційним у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення, яка не ґрунтується на Основному Законі України. Суд констатував, що підставою для визнання нормативного акта неконституційним є системний, грубий характер порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення цього акта, а також істотний вплив цього порушення на остаточний результат його ухвалення (абзац перший пункту 14 мотивувальної частини Рішення).

При цьому Суд не врахував, що конституційна процедура розгляду та ухвалення закону чи іншого акта має надзвичайно важливий характер, а тому будь-яке її порушення ставить під сумнів (зменшує) легітимність прийнятого у такий спосіб акта, а також принижує авторитет Конституції України. Саме тому у Конституції України (частина перша статті 152) визнання законів чи інших актів неконституційними не пов'язано безпосередньо з тим, що порушення конституційної процедури їх розгляду та ухвалення мало якийсь спеціальний "системний, грубий характер" та "істотний вплив на остаточний результат їх ухвалення".

Наведені аргументи могли б вважатися дискусійним, якби Суд спробував обґрунтувати застосований ним підхід. Однак єдиною підставою для вказаного висновку Суду стало лише некоректне посилання на одне з положень Рішення Суду від 28 лютого 2018 року N 2-рп/2018, у якому Суд звернув увагу на порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення Закону України "Про засади державної мовної політики", які "мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону".

Некоректність такого посилання підтверджується тим, що казуальний висновок, якого Суд дійшов у попередньому своєму рішенні та який має описово-констатуючий характер і за своєю суттю не є його юридичною позицією, Суд, за відсутності правових підстав, використав саме як юридичну позицію.

Так, у Рішенні Суду від 28 лютого 2018 року N 2-рп/2018 Суд дійшов висновку, що порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону України "Про засади державної мовної політики" під час його прийняття в цілому на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття цього закону. Тобто у попередньому рішенні Суд констатував факт, що належить до конкретної ситуації порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення конкретного закону, а цього разу, назвавши його у Рішенні юридичною позицією, застосував опис такого факту уже як загальне правило, жодним чином його не обґрунтувавши.

5. У Рішенні Суд дійшов висновку, що положення Закону N 5475 істотно обмежують повноваження Конституційного Суду України, визначені Конституцією України (абзац п'ятий пункту 23 мотивувальної частини Рішення).

Такий висновок Суд зробив на підставі того, що Закон N 5475 не передбачає можливості здійснення Судом конституційного контролю за змістом тексту нової Конституції України та законопроектів, що виносяться на конституційний та законодавчий референдуми, хоча згідно з частиною другою статті 151 Конституції України Суд за зверненням Президента України та щонайменше сорока п'яти народних депутатів України надає висновки про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

Вказаний висновок Суду черговий раз демонструє вільне (якщо не сказати недбале) використання Судом понятійного апарату, що може призвести до неправильного розуміння положень Конституції України. Наведене Судом формулювання "обмеження повноважень Конституційного Суду України" може створити хибне уявлення про те, що звичайним законом можна обмежити повноваження конституційного органу, встановлені Основним Законом України.

У своїх попередніх рішеннях Суд неодноразово вказував на важливість неухильного дотримання передбаченого статтею 8 Основного Закону України принципу прямої дії норм Конституції України, яка має найвищу юридичну силу. Зберігаючи послідовність та керуючись вимогами щодо юридичної визначеності і недвозначності формулювань, Суд у Рішенні мав утвердити думку про те, що жоден звичайний закон не може обмежити дію Конституції України чи змінити її приписи.

Повноваження Суду, у тому числі у частині конституційного контролю, визначені Конституцією України і можуть бути змінені, скасовані чи обмежені лише шляхом внесення до неї відповідних змін. Тому твердження Суду про те, що Закон N 5475 обмежує "повноваження Конституційного Суду України щодо здійснення ним превентивного конституційного контролю, передбаченого Конституцією України", є юридично хибним.

6. Ще одним проявом термінологічної недбалості Суду з негативними юридичними наслідками є констатація ним того, що "вимога стосовно дотримання конституційної процедури міститься у частині першій статті 152 Конституції України, відповідно до якої "закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності" (пункт 6 мотивувальної частини Рішення).

З цим твердженням Суду складно погодитися з огляду на таке.

Частиною першою статті 152 Конституції України визначено підстави визнання неконституційними законів (їх окремих положень), зокрема через порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення закону. Сама ж така конституційна процедура встановлюється іншими статтями Основного Закону України, у тому числі частиною другою статті 84 (щодо прийняття парламентом рішень виключно на його пленарних засіданнях шляхом голосування), частиною третьою статті 84 (щодо особистого голосування народних депутатів України), статтею 91 (в частині того, що Верховна Рада України приймає закони більшістю від її конституційного складу). У кожному з цих конституційних приписів не лише передбачено те, як має діяти парламент (народні депутати України) при розгляді та ухваленні законів, а й міститься зобов'язання (вимога) діяти саме так, як це визначено відповідною конституційною нормою.

Норми Конституції України, перебуваючи у системному взаємозв'язку, безперечно доповнюють та підсилюють дію одна одної, у тому числі шляхом передбачення юридичних наслідків невиконання вимог тієї чи іншої норми. Саме це має місце у наведеній ситуації, за якої у разі невиконання вимог, зокрема, статей 84, 91 Конституції України передбачено настання і юридичного наслідку у виді визнання закону неконституційним (частина перша статті 152 Конституції України).

Слід також зазначити, що норми Основного Закону України (статті 84, 91), які встановлюють процедуру розгляду та ухвалення закону, звернуті головним чином до одного суб'єкта виконання (парламенту, народних депутатів України), а норма, яка встановлює підстави для визнання закону неконституційним (частина перша статті 152 Конституції України), - до іншого (Суду). Положення частини першої статті 152 Конституції України є правовою підставою для перевірки Судом дотримання парламентом (народними депутатами України) вимог, зокрема статей 84, 91 Конституції України.

Таким чином, передбачення порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення закону як підстави для визнання його неконституційним і можливості перевірки Судом діяльності парламенту у цій частині можна вважати певним правовим заходом стимулювання парламенту (народних депутатів України) дотримуватись вказаної конституційної процедури. Але це не дає підстав говорити про те, що виключно частина перша статті 152 Конституції України містить "вимогу стосовно дотримання конституційної процедури" ще й тому, що ця норма "включається" в дію лише тоді, коли вимоги щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення закону вже порушено.

Варто зазначити, що у своїх попередніх рішеннях Суд виходив з того, що положення статей 84, 91, 93 Конституції України передбачають вимоги, яких парламент має дотримуватися у своїй законодавчій діяльності. Таке розуміння конституційних приписів стосовно особистого голосування народних депутатів України, прийняття законів більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, реалізації права законодавчої ініціативи міститься у Рішенні Суду від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018.

7. У Рішенні Суд вперше сформулював юридичну позицію, згідно з якою "розгляд законопроекту у Верховній Раді України без участі відповідного комітету Верховної Ради України слід вважати порушенням конституційної процедури розгляду закону в контексті частини першої статті 152 Конституції України" (пункт 12 мотивувальної частини). Таким чином, Суд розширив межі конституційної процедури розгляду закону, віднісши до неї, крім розгляду закону (законопроекту) на пленарному засіданні парламенту, ще й розгляд законопроекту на засіданні відповідного парламентського комітету. При цьому Суд керувався функціональним призначенням комітетів Верховної Ради України, яке передбачає здійснення ними законопроектної роботи, підготовку та попередній розгляд питань, віднесених до повноважень парламенту (стаття 89 Конституції України).

У контексті положень частини першої статті 152 Конституції України розгляд закону (законопроекту) на засіданні парламентського комітету Суд по суті прирівняв до його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України. Таке прирівняння викликає сумніви, зокрема, з огляду на те, що Суд не навів на його користь переконливих аргументів. Тим більше, що відповідно до статті 89 Конституції України функції парламентських комітетів полягають у попередньому розгляді питань, віднесених до повноважень парламенту, здійсненні підготовчої роботи до розгляду парламентом безпосередньо на своєму пленарному засіданні законопроектів. Тобто, таке конституційне визначення статусу та призначення комітетів Верховної Ради України не дозволяє однозначно визнавати розгляд законопроекту на засіданні відповідного комітету (комітетів) елементом (складовою) його розгляду на пленарному засіданні парламенту.

Єдине, що, на мій погляд, могло б розглядатися як підстава для такого визнання, це - реалізація (у тому числі і через парламентський комітет) права законодавчої ініціативи, якщо до нього включати не лише внесення проектів актів до парламенту, а й пропозицій та поправок до них відповідними суб'єктами законодавчої ініціативи. Але Суд у Рішенні не розкрив наявності такого зв'язку (між діяльністю парламентського комітету та засіданням парламенту), а тому викликає сумнів правильність висловленого Судом розуміння (фактично - тлумачення) конституційної процедури розгляду парламентом закону та іншого акта, а також ознак її порушення в контексті частини першої статті 152 Конституції України.

8. У Рішенні Суд зазначив, що, втілюючи приписи Конституції України щодо законодавчого регулювання, Верховна Рада України має дотримуватись міжнародних стандартів проведення референдумів, зокрема позицій Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської комісії) (пункт 24 мотивувальної частини Рішення). Таким чином, Суд фактично зобов'язав Верховну Раду України у своїй діяльності керуватися "позиціями Венеціанської комісії".

Конституційно-правова обґрунтованість такого категоричного припису Суду є вельми сумнівною, оскільки Венеціанська комісія за своїм статусом є консультативно-дорадчим органом Ради Європи і її висновки мають рекомендаційний характер. Тому "позиції Венеціанської комісії" (зміст цього поняття також потребує з'ясування) за визначенням не можуть бути обов'язковими для "дотримання" Верховною Радою України чи іншим державним органом України.

Зрештою виникає питання щодо можливості віднесення таких "позицій" до "міжнародних стандартів", зміст і статус яких також потребує з'ясування (термін "міжнародні стандарти" не має чітко визначеного правового змісту, як і не існує єдиних підходів до розуміння того, які органи і в якому виді можуть встановлювати такі стандарти).

У будь-якому разі головним "мірилом" законодавчого регулювання правових засад, організації та порядку проведення всеукраїнського референдуму, власне як і усієї законодавчої діяльності Верховної Ради України, є Конституція України, на основі якої і мають ґрунтуватися рішення Суду.

9. Рішення містить і інші недоліки змістового та редакційного характеру. Так, у Рішенні констатовано, що Суд дійшов висновку, що Закон N 5475 повністю суперечить Конституції України, "виявивши порушення визначеної Конституцією України процедури розгляду і ухвалення Закону N 5475, встановивши нелегітимність його мети та невідповідність його положень вимогам Конституції України" (пункт 25 мотивувальної частини).

Таким чином, до двох підстав визнання закону неконституційним, які встановлені частиною першою статті 152 Конституції України, Суд додав ще одну - нелегітимність його мети. Це породжує логічне запитання про те, на основі якої норми Конституції України Суд відніс до підстав визнання закону неконституційним "нелегітимність його мети" і який конституційно-правовий зміст Суд вкладає у це поняття. За певних обставин мета закону може вказувати на неконституційність його змісту, але вона не може виступати самостійною підставою для визнання закону неконституційним. Тим більше, що є сумніви щодо правильності встановлення Судом мети Закону N 5475 (не кажучи про її "нелегітимний" характер), оскільки його метою Суд вважає положення Закону N 5475, які визначали предмет всеукраїнського референдуму (пункт 1 частини третьої статті 3 Закону N 5475). Ситуацію з розумінням Судом мети Закону N 5475 ускладнює й те, що окрім нелегітимної мети цього Закону він ще виділив "нелегітимний намір законодавця", встановлений на основі аналізу Пояснювальної записки до законопроекту N 6278 (пункти 15, 17 мотивувальної частини Рішення).

Вказані недоліки роблять правильне загалом Рішення вразливим з правової точки зору, негативно позначаються на авторитеті Суду, що завадить виконанню завдання з утвердження верховенства Конституції України. Появі цих недоліків певною мірою сприяла своєрідна архітектоніка Рішення, яка характеризується відсутністю системної єдності його положень, штучним розривом тексту та не завжди логічним його викладом. Варто також вказати на процедурне порушення - визначення другого доповідача (співдоповідача) у цій справі, яке Суд здійснив з підстав, не передбачених Законом України "Про Конституційний Суд України".

Суд цілком міг би уникнути цих недоліків, якби на останньому етапі ухвалював Рішення не поспіхом, а виважено і системно підійшовши до здійснення конституційного контролю у цій справі, чітко усвідомлюючи свою унікальну роль та велику відповідальність у забезпеченні демократичного розвитку України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. Мельник

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум"

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 26 квітня 2018 року N 4-р/2018 (далі - Рішення), ухваленого формальною більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосована аргументація має компромісний характер та не відображає сутнісних сторін справи;

усвідомлюючи необхідність удосконалення та доповнення мотивації Рішення;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

усіляко підтримуючи резолютивну частину Рішення;

вважаю за необхідне вказати такі зауваження та заперечення щодо концепції Рішення:

I. Зауваження та заперечення щодо концепції

1. Конституційний Суд України 28 лютого 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про засади державної мовної політики" N 2-р/2018.

Концептуальною основою Рішення N 2-р/2018 стала позиція, відповідно до якої порушення процедури мало системний характер та істотно вплинуло на остаточний результат прийняття Закону, наслідком чого було визнання нормативного акта неконституційним в цілому. Така позиція узгоджується з приписами статті 152 Конституції України, яка містить альтернативу при визнанні неконституційним нормативного акта повністю або частково: якщо він не відповідає Конституції України або якщо порушена встановлена Конституцією України процедура розгляду, ухвалення або набрання ним чинності.

Така альтернатива узгоджується з приписами теорії конституційного контролю, відповідно до якої орган конституційного контролю спочатку перевіряє на відповідність конституції процедуру ухвалення нормативного акта, а потім його окремі норми.

Порушення процедури прийняття нормативного акта призводить до визнання неконституційним нормативного акта в цілому.

Визнання неконституційними окремих норм нормативного акта не завжди призводить до втрати конституційності акта в цілому. В такому випадку слід довести, що норми, які втратили чинність, мали системний характер, і їх відсутність у нормативному акті унеможливлює його застосування як цілісного та несуперечливого нормативного акта.

Визнання нормативного акта неконституційним через порушення встановленої Конституцією України процедури в цілому робить зайвими будь-які інші маніпуляції з таким нормативним актом, оскільки неконституційність має наслідком його нуліфікацію у національній системі нормативних актів. Тобто такі маніпуляції проводяться над нормами, які вже неконституційні. У такому випадку доведена неконституційність окремих норм ніяк не впливає на неконституційність акта в цілому, оскільки в цілому він вже визнаний неконституційним. Подвійне доведення неконституційності також немає ніякого сенсу, оскільки для втрати чинності нормативним актом немає різниці, скільки разів його визнали неконституційним. Для втрати чинності достатньо і одного разу.

Мотивація щодо перевірки на конституційність окремих норм за умови, коли нормативний акт визнаний в цілому неконституційним через порушення процедури його розгляду або ухвалення, також має мало сенсу. Точніше, вона має виключно науково-теоретичний сенс з точки зору того, які саме норми неконституційні та чому. Аргументація, що таким чином орган конституційного контролю унеможливлює прийняття подібних або таких самих норм у майбутньому, є хибною, оскільки апелює виключно до етичних якостей законодавця та до його сумління. Слід пам'ятати, що стосовно норм легіслатури діє принцип презумпції конституційності, відповідно до якого будь-яка норма легіслатури вважається конституційною до тих пір, поки не доведено протилежне. Таким чином, законодавець вільний прийняти аналогічну норму, навіть якщо орган конституційного контролю визнає її у своїх попередніх рішеннях неконституційною, оскільки цей тип відносин регулюється не стільки правовими нормами (заборона на прийняття аналогічних норм відсутня), скільки правовою культурою законодавця. У зв'язку з цим варто згадати практику нігілістичного ставлення Верховної Ради України до рішень Конституційного Суду України з точки зору прийняття нею аналогічних визнаних неконституційними норм.

"Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянина Багінського Артема Олександровича щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 14 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про адміністративну відповідальність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху) N 23-рп/2010 від 22 грудня 2010 року у справі N 1-34/2010 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), статтю 141 і частину шосту статті 258 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Визнані неконституційними норми Кодексу України про адміністративні правопорушення стосувалися запровадження процедури притягнення до адміністративної відповідальності власників автотранспортних засобів за допомогою автоматичної відео- чи фотофіксації порушень правил дорожнього руху. Однак у 2015 році було ухвалено Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху" від 14.07.2015 р., який фактично відновлює положення скасованих статей 141, 258 Кодексу України про адміністративні правопорушення. І це всупереч тому, що Конституційний Суд у Рішенні прямо рекомендував Верховній Раді України привести порядок притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення безпеки дорожнього руху в разі їх фіксації спеціальними технічними засобами, що працюють в автоматичному режимі, мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, а також засобами фото- і кінозйомки та відеозапису, у відповідність до цього Рішення. При цьому, Головне науково-експертне управління Апарату ВРУ у своєму Висновку прямо вказало на невідповідність Конституції цих законодавчих положень та на порушення Рішення Конституційного Суду на етапі законопроектної роботи. Проте Парламент це проігнорував. Зокрема Комітет ВРУ з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності рекомендував ухвалити відповідний Законопроект".

Інший приклад, "Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 14, 24, 64, пунктів 7 - 13 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2010 рік" N 22-рп/2010 від 30 листопада 2010 року у справі N 1-47/2010 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення статей 14, 24, 64, пунктів 7 - 13 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2010 рік" від 27 квітня 2010 року N 2154-VI. Конституційний Суд України у численних попередніх рішеннях дійшов висновку, що законом про Державний бюджет України не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їхню дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя в законодавстві; у разі необхідності для зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають ухвалюватися окремі закони. Однак усупереч конституційним вимогам щодо предметного регулювання законом про Державний бюджет України та правовим позиціям Конституційного Суду України, оскаржуваним Законом вчергове внесено зміни та доповнення до низки законодавчих актів (стаття 24, пункти 8, 9, 10, 11, 13 розділу VII "Прикінцеві положення"), зупинено на 2010 рік дію окремих законів (пункт 12 розділу VII "Прикінцеві положення"), а також встановлено правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України (статті 14, 64, пункт 7 розділу VII "Прикінцеві положення"). Незважаючи на чітку правову позицію Конституційного Суду України, Верховна Рада майже кожного року ухвалює закони про Державний бюджет України, у прикінцевих положеннях яких містяться норми, що вносять зміни до інших законів або зупиняють дію певних норм законів. Відтак наявне системне та регулярне ігнорування Верховною Радою вказівок та інших рішень на кшталт цього з боку Конституційного Суду України. Вкотре наголошуємо, що Парламент ігнорує експертні зауваження свого Апарату. Наприклад, Висновок Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ починається з констатації ігнорування численних рішень Конституційного Суду: "У законопроекті (зокрема пунктами 3, 5, 7 "Прикінцевих положень") продовжено багаторічну негативну практику призупинення законом про Державний бюджет України дії чинних актів законодавства, зміни правового регулювання відносин, що суперечить численним рішенням Конституційного Суду України. Зокрема, до них належать рішення від 9 липня 2007 р., згідно з яким зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів України шляхом внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачено законами України, визнано таким, що не відповідає статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22, пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, другій, третій статті 95 Конституції України; а також від 22 травня 2008 р. N 10-рп/2008, у якому Конституційний Суд України визначив, що "законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їхню дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і, як наслідок, - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони". Відповідного змісту правову позицію було сформульовано в Рішенні Конституційного Суду України від 30 листопада 2010 р. N 22-рп/2010, у якому з урахуванням правових позицій, висловлених у рішеннях від 9 липня 2007 р. N 6-рп/2007 та від 22 травня 2008 р. N 10-рп/2008, визнано неконституційними відповідні положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2010 рік". (Вплив конституційного судочинства на законодавчу діяльність Верховної Ради України // Часопис Парламент. Вип. 4, К., 2016, С. 8 - 9).

2. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про всеукраїнський референдум" N 4-р/2018, ухвалене 26 квітня 2018 року, концептуально базується на перевірці і норм встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення, і окремих норм цього закону.

Таким чином, усього за два місяці Конституційний Суд України принципово змінив свою власну практику на протилежну без зазначення причин для такої зміни.

У цьому випадку слід поставити запитання, чи повинен взагалі орган конституційного контролю слідувати власній практиці і чи може він її змінювати. Відповідь на ці запитання є ствердною. Так, орган конституційного контролю повинен слідувати власній практиці, оскільки його рішення мають прецедентний характер для національної правової системи через свою значущість. Адже кожне рішення такого органу містить тлумачення конституції. Причому в такому випадку немає значення, які це тлумачення - казуальні чи нормативні, оскільки йдеться про наділення певним сенсом норм основного закону. Чи може змінюватись сенс норм конституції? Очевидно, що може. Однак для цього потрібні певні умови. Як правило, такі умови виникають через значні проміжки часу, коли норми конституції залишаються стабільними, а суспільні відносини значно змінюються. Яскравим прикладом такої ситуації є практика Верховного Суду США, коли він на підставі тлумачення однієї і тієї ж норми Конституції США визнав сегрегацію конституційною, а потім неконституційною. Однак для цього повинно було минути понад півстоліття та суттєво змінитись ставлення у соціумі до сегрегації.

Отже, орган конституційного контролю може змінити свою практику, однак для цього потрібні суттєві обставини, і він повинен на них вказати.

3. Для такої принципової зміни практики у Конституційного Суду України повинні були бути суттєві підстави. Такою підставою могла бути принципова різниця обставин прийняття законів "Про засади державної мовної політики" та "Про всеукраїнський референдум".

Щодо цього слід зазначити таке. Насправді обставини, пов'язані з порушенням процедури прийняття законів, у цих двох справах відрізнялись. Це стосувалось окремих аспектів, зокрема особистого голосування, процедури ухвалення тощо. Однак Конституційний Суд України визнав у Рішенні, що "порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення Закону N 5475 є достатніми для висновку про істотний вплив цих порушень на остаточний результат його ухвалення", тобто визнав Закон України "Про всеукраїнський референдум" у цілому неконституційним з тих же підстав, що і Закон України "Про засади державної мовної політики". Однак при цьому, "зважаючи на мету Закону N 5475, Конституційний Суд України дійшов висновку щодо потреби його перевірки на відповідність Конституції України також із огляду на його зміст".

Таким чином, Конституційний Суд України встановив доктринальну позицію, відповідно до якої мета нормативного акта обумовлює необхідність перевірки окремих його норм незалежно від того, порушена чи не порушена конституційна процедура його розгляду або ухвалення.

З огляду на такий підхід насамперед слід поставити запитання, чи можливий він у принципі. Наведені вище міркування щодо особливостей визнання нормативного акта неконституційним через порушення процедури його розгляду та ухвалення й через неконституційність окремих його норм дозволяють дати ствердну відповідь на це запитання виключно в теоретичній площині з усіма зауваженнями. Тобто теоретично це можливо, однак функціональна цінність такого дослідження ніяк не впливає на визнання акта неконституційним. За великим рахунком, якщо застосувати аналогію з правилом "stare decisis", тобто прецедентом (а рішення Конституційного Суду України дуже сильно його нагадують), така практика показує примхливу суміш "opinion doctorum" та "obiter dictum", тобто ті його частини, які не впливають на вердикт, на відміну від "ratio decidendi", та не мають обов'язкової сили.

Інше запитання, яке можна поставити у зв'язку з таким підходом у Рішенні, чи не було у справі щодо відповідності Конституції України Закону України "Про засади державної мовної політики" обставин, які б дозволяли перевірити на конституційність окремі норми цього закону, зважаючи на його мету? Мета Закону України "Про засади державної мовної політики" була явно нелегітимною. У преамбулі Закону N 5029 передбачено, що "цим Законом визначаються засади державної мовної політики в Україні". Це законодавче положення суперечить Конституції України, яка не наділяє парламент правом визначати звичайним законом "засади державної мовної політики в Україні". Згідно з Конституцією України законом визначається "застосування мов в Україні" (стаття 10) та "порядок застосування мов" (пункт 4 частини першої статті 92). Засади державної мовної політики (базові положення щодо функціонування державної мови та застосування мов національних меншин) визначені безпосередньо Конституцією України (статті 10, 11, 12, 53), вони мають юридичний характер засад конституційного ладу в Україні.

"Автори Закону України "Про засади державної мовної політики" ставили перед собою конкретні політичні цілі, а не захист прав національних меншин і не зміцнення єдності українського суспільства, як це задекларовано у статті 2 цього закону. Їх справжня мета, як зазначено в оприлюдненому 22 вересня 2011 року висновку понад 20 громадських організацій, на тоді ще законопроект Ківалова-Колесніченка, - "підрив статусу української мови як державної мови та її витіснення з ужитку в усіх сферах публічного життя у більшості областей України. Легітимізація русифікації України, яка здійснюється українською владою на вимогу Росії".

Тобто йдеться про спробу системного впливу, через закон як інструмент, спрямованого у перспективі на демонтаж української держави як такої.

При ухваленні цього законопроекту ставилися політичні цілі антиукраїнського, антидержавного характеру. І в момент реалізації цих антиукраїнських цілей були порушені всі існуючі норми закону чи регламенту, які передбачають зрозумілу процедуру ухвалення законів в українському парламенті".

Отже, з огляду на такі аргументи, Конституційний Суд України повинен був застосувати такий же підхід. І він неодноразово пропонувався під час розгляду цієї справи, однак тоді Суд відмовився це зробити.

А лише через два місяці змінив свою практику на прямо протилежну, не вказавши причини відмови від попередньої, за умови абсолютної ідентичності обох справ. Єдина принципова відмінність між цими двома справами - зміна складу Суду.

Таким чином, у результаті такої колізії запроваджується практика довільного розгляду концептуально однакових справ. Тобто наразі в кожному окремому випадку в однакових справах Конституційний Суд України має змогу з точки зору доцільності та розсуду обирати той чи інший підхід. Очевидно, що така практика суперечить статті 2 Закону України "Про Конституційний Суд України", яка вимагає повного і всебічного розгляду справ та обґрунтованості рішень.

Таким чином, на підставі викладеного можна зробити висновок про те, що Конституційний Суд України при розгляді справ та ухваленні рішень N 2-р/2018 та N 4-р/2018 керувався не стільки об'єктивними критеріями істини, нормами закону чи правовою доктриною, скільки впливом виключно суб'єктивних факторів, зокрема, як у цьому випадку - компетентністю та співвідношенням його персонального складу.

 

Суддя
Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Саса С. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум"

Конституційний Суд України 26 квітня 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" N 4-р/2018 (далі - Рішення), у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI зі змінами (далі - Закон).

У цілому підтримуючи резолютивну частину Рішення, маю певні міркування та зауваження, що стосуються його мотивувальної частини, тому на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення.

Вважаю, що Конституційний Суд України, розглядаючи питання дотримання конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону, не може порушувати процедури прийняття рішення, встановленої у Регламенті Конституційного Суду України. Згідно з пунктами 10, 11 § 53 Регламенту Конституційного Суду України проект акта Конституційного Суду України, підготовлений з урахуванням пропозицій та поправок, які одержали необхідну для ухвалення рішення кількість голосів суддів Конституційного Суду України, ставиться на голосування за основу; ухвалений за основу проект акта Конституційного Суду України, опрацьований у Секретаріаті Конституційного Суду України, надається для ознайомлення суддям Конституційного Суду України, та не раніше наступного дня справа вноситься на розгляд для ухвалення рішення. Проте при ухваленні Рішення зазначених вимог дотримано не було - його проект, підготовлений з урахуванням пропозицій і поправок суддів, за основу не ухвалювався, а голосування за проект Рішення в цілому проводилося в той же день, поспіхом, без надання достатнього часу для аналізу остаточного варіанта проекту Рішення. Це призвело до певних неточностей, суперечностей та відсутності чіткості у формулюваннях при обґрунтуванні Рішення.

У Рішенні Конституційний Суд України визнав, що конституційна процедура розгляду і ухвалення Закону була порушена. Однак, як і в Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, Конституційний Суд України не розкрив змісту положень Основного Закону України, які визначають питання процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, а чіткого та вичерпного розуміння конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами і того, якими нормами Конституції України вона регулюється, на сьогодні Конституційний Суд України не має.

В окремій думці стосовно Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 викладено варіант розкриття змісту положень Конституції України, які визначають процедуру розгляду, ухвалення або набрання чинності законами. Сформульований у вказаній окремій думці підхід є актуальним і щодо цієї справи.

Аналіз положень Конституції України свідчить про те, що окремі її норми прямо встановлюють процедуру розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, а інші - опосередковано визначають певні правила законодавчої процедури, недотримання яких при прийняті законів може призвести до визнання таких законів неконституційними.

1. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України; прийняття законів належить до виключних повноважень Верховної Ради України (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України). Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони; Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002).

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82 Основного Закону України). У Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що Верховна Рада України є повноважною, тобто набуває здатності приймати закони і реалізовувати інші свої конституційно визначені повноваження, за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії; у разі зменшення з будь-яких причин складу парламенту до кількості, меншої ніж триста народних депутатів України, діяльність Верховної Ради України має бути зупинена до складення присяги належним числом відповідно обраних народних депутатів України (абзац восьмий пункту 2 мотивувальної частини).

За частиною першою статті 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно; згідно з частиною другою її статті 84 рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Зі змісту вказаних статей Конституції України вбачається, що прийняття рішень Верховною Радою України можливе лише на пленарних засіданнях Верховної Ради України під час її сесій, на які вона збирається у визначені Конституцією України строки: на першу сесію - не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (частина третя статті 82), на чергові сесії - першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (частина перша статті 83), або позачергово (частини друга, третя статті 83).

Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 зазначив, що статтею 91 Конституції України кворуму, зокрема, для проведення голосування щодо прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів не встановлено; Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного рішення (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).

2. Згідно з частиною першою статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

У Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України; реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини).

Конституція України не визначає змісту і порядку реалізації права законодавчої ініціативи, що дозволяє Конституційному Суду України, виходячи з положень частини п'ятої статті 83 Конституції України, при вирішенні питання про дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, іншими актами розкрити зміст права законодавчої ініціативи, враховуючи вимоги Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, зі змінами (далі - Регламент).

Відповідно до Регламенту право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України: проектів законів, постанов; проектів інших актів Верховної Ради України; пропозицій до законопроектів; поправок до законопроектів; пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого читання, в редакції, яка передбачає конкретну зміну, доповнення або виключення певних положень із тексту законопроекту, а поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради України (частини п'ята, сьома, дев'ята статті 89 Регламенту).

Право внесення пропозицій і поправок на різних стадіях законотворчого процесу надається виключно суб'єктам, визначеним у частині першій статті 93 Конституції України. Ніхто, крім суб'єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, таким правом не наділений. Право внесення пропозицій і поправок тотожне праву подачі відповідного законопроекту до парламенту і дозволяє оптимізувати процес розгляду законопроекту та прийняття закону з урахуванням дійсного волевиявлення народних депутатів України. У зв'язку з тим, що суб'єкти законодавчої ініціативи мають право вносити аналогічні за змістом пропозиціям та поправкам законопроекти після прийняття закону та набрання ним чинності, внесення пропозицій та поправок у порядку, передбаченому Регламентом, - це певний етап, суто "раціонально-технічний" спосіб реалізації права законодавчої ініціативи в процесі розгляду законопроектів, метою якого є всебічне обговорення та врахування різних підходів для прийняття якісних законів, економія пленарного часу засідань парламенту, підвищення ефективності його роботи. Таким чином, внесення законопроектів, проектів інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них є різними формами реалізації права законодавчої ініціативи. Крім внесення законопроектів, проектів інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них, невід'ємною складовою реалізації права законодавчої ініціативи є розгляд законопроектів, інших проектів актів, пропозицій та поправок на пленарному засіданні Верховної Ради України, що включає обговорення та голосування щодо них. Наведене підтверджується тим, що на певних стадіях законотворчого процесу пропозиції і поправки є складовою законопроектів та розглядаються у спосіб, передбачений для законопроектів.

Здійснення права законодавчої ініціативи має грунтуватися на засадах нормативного забезпечення, законності, демократизму, на принципах системності, обґрунтованості законодавчої ініціативи в рамках законодавчого процесу.

Отже, право законодавчої ініціативи реалізується на різних стадіях законодавчого процесу у різних формах, а саме: внесення проектів законів, постанов, проектів інших актів Верховної Ради України; внесення пропозицій до законопроектів, проектів інших актів; внесення поправок до законопроектів, проектів інших актів. Реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення законопроектів, проектів інших актів, пропозицій, поправок до них до Верховної Ради України, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив, до якого входить обговорення та голосування щодо них в порядку, встановленому законодавчою процедурою, визначеною Регламентом.

Частина друга статті 93 Конституції України передбачає, що законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001 Конституційний Суд України зазначив, що законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, мають бути терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку - раніше інших законопроектів - на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом.

3. Відповідно до частини третьої статті 84 Конституції України голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.

Народний депутат України, який склав присягу (стаття 79 Конституції України), користується правом ухвального голосу з усіх питань, які обговорюються Верховною Радою України і стосовно яких вона приймає рішення. Всі рішення парламенту приймаються шляхом голосування, яке має персональний (особистий) характер, порядок його здійснення регулюється в Регламенті та законах України. Голосування відбувається з питань, що належать до сфери виключної компетенції Верховної Ради України (статті 85, 92 Конституції України) та в інших випадках, прямо передбачених в Основному Законі України. Під час голосування позиції народних депутатів України отримують зовнішнє вираження і правове закріплення через прийняття чи неприйняття актів, інших рішень Верховної Ради України. Шляхом голосування відбувається конкретизація і втілення колективної волі народних депутатів України у рішеннях парламенту, які відображають волю Українського народу.

За юридичною позицією Конституційного Суду України рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, а також рішення Верховної Ради України щодо прийняття (відхилення) постатейно законопроектів, поправок до них приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні (пункт 1 резолютивної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що народний депутат України як представник Українського народу у Верховній Раді України зобов'язаний голосувати на засіданнях Верховної Ради України особисто і не має права голосувати за інших народних депутатів України.

У своєму Рішенні Конституційний Суд України зауважив, що "повноваження народного депутата України делеговані йому народом як сувереном влади (частина друга статті 5, частина перша статті 38 Конституції України) і зобов'язують його брати участь у прийнятті рішень Верховної Ради України шляхом голосування. Саме тому, що ці повноваження є делегованими і не підлягають подальшому делегуванню без згоди на це з боку суверена влади, народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому народному депутату України. Практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України передбачає створення під час голосування гарантованих умов для виключення стороннього впливу, вимогу усвідомленого, осмисленого вибору народним депутатом України позиції при реалізації права ухвального голосу та високу відповідальність народних депутатів України за прийняті парламентом рішення. Вимога особистого голосування стосується всіх без винятку рішень, які приймаються Верховною Радою України.

Особисте голосування народного депутата України означає не лише його безпосереднє, персональне голосування, а й вільне, усвідомлене, дійсне волевиявлення народного депутата України у спосіб, передбачений Регламентом.

При розгляді питання щодо дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення закону чи іншого акта Верховної Ради України обов'язково необхідно враховувати конституційний принцип дійсного волевиявлення народного депутата України та умови, створені Верховною Радою України для забезпечення дотримання цього принципу. Це обумовлює необхідність нормативно-правового забезпечення у Регламенті відповідних процедур розгляду питань та прийняття рішень, в тому числі встановлення порядку голосування при прийнятті законів, інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них, що передбачає забезпечення особистої участі народних депутатів України в засіданнях парламенту та голосування на різних стадіях законодавчого процесу. Наявність зазначених правил та їх дотримання є важливим процесуальним елементом належного, що базується на вимогах Конституції України, порядку розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, іншими актами, прийнятими парламентом, та гарантує їх відповідність дійсному волевиявленню народних депутатів України.

4. Згідно зі статтею 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Основним Законом України.

Відповідно до юридичної позиції, викладеної Конституційним Судом України, закони, постанови та інші акти, які під час голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України були підтримані встановленою більшістю голосів від її конституційного складу, вважаються прийнятими (абзац п'ятий пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Частинами першою, другою статті 47 Регламенту встановлено, що Верховна Рада України приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України та Регламентом (при прийнятті рішень з процедурних питань); рішення Верховної Ради України приймаються шляхом відкритого поіменного голосування, крім випадків, передбачених Регламентом, коли проводиться таємне голосування шляхом подачі бюлетенів.

Зі змісту наведених положень Конституції України, Регламенту та юридичної позиції Конституційного Суду України вбачається, що закони, інші акти Верховної Ради України приймаються на пленарному засіданні Верховної Ради України більшістю від її конституційного складу, тобто за умови, якщо за них особисто проголосувало не менше 226 народних депутатів України, крім випадків, передбачених Конституцією України.

5. Відповідно до Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (частина шоста статті 83). Народні депутати України, які не входять до коаліції депутатських фракцій у парламенті, тобто меншість від конституційного складу Верховної Ради України, як правило, не підтримують політику більшості, не голосують за законодавчі ініціативи Уряду України та народних депутатів України від коаліції. Неособисте голосування народних депутатів України може бути усвідомленим способом вираження незгоди з прийнятими Верховною Радою України рішеннями. Представники більшості, навпаки, можуть голосувати за своїх відсутніх на пленарному засіданні Верховної Ради України народних депутатів України, які підтримують відповідні законодавчі ініціативи.

Народні депутати України є представниками Українського народу, який здійснює владу, зокрема законодавчу, через Верховну Раду України. Можливість блокування законодавчого процесу через неособисте голосування як підставу неконституційності закону, іншого акта Верховної Ради України, не відповідає принципу представницького народовладдя, адже закони, прийняті більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України, можуть бути скасовані через неособисте голосування одного чи більше народних депутатів України. Тому лише факт неособистого голосування народних депутатів України, який впливає на результат самого голосування, може вважатися підставою для визнання закону, іншого акта Верховної Ради України неконституційним.

На мою думку, Конституційний Суд України, аналізуючи порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення закону, має виходити з того, що положення частини третьої статті 84 Конституції України необхідно розглядати у взаємозв'язку з вимогами її статті 91, про що варто було зазначити у Рішенні. Визнання неособистого голосування народного депутата України єдиною достатньою підставою для визнання актів, прийнятих Верховною Радою України, неконституційними загрожує функціонуванню парламенту як єдиного органу законодавчої влади. Неособисте голосування народних депутатів України за відсутності жорсткої відповідальності за такі дії може стати інструментом для скасування законів шляхом визнання їх неконституційними на цій підставі, поглибити політичну корупцію, спричинити неефективність функціонування парламенту з усіма можливими негативними наслідками. Враховуючи, що факти неособистого голосування народних депутатів України стали практикою у діяльності Верховної Ради України, зважаючи на ризики для існування парламентаризму, забезпечення законності та правопорядку в державі, вважаю, що закон, інший акт Верховної Ради України може бути визнаний неконституційним, якщо внаслідок неособистого голосування кількість народних депутатів України, які голосували "за" закон, інший акт Верховної Ради України, буде меншою 226 або іншої кількості, передбаченої Конституцією України.

6. Процедура набрання чинності законом визначена у статті 94 Конституції України. Відповідно до цієї норми закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України, який протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду; у разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений; якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів; у разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

У пункті 4 резолютивної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 Конституційний Суд України зазначив, що встановлена в частині четвертій статті 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені; ця вимога стосується прийняття закону в цілому; якщо пропозиції Президента України до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається; у разі прийняття Верховною Радою України закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держави зобов'язаний підписати його та офіційно оприлюднити у десятиденний строк; якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент України діє відповідно до частини другої статті 94 Конституції України.

У Рішенні від 9 жовтня 2007 року N 7-рп/2007 Конституційний Суд України зазначив, що законодавча процедура передбачає послідовні взаємопов'язані дії всіх її суб'єктів, що забезпечує поступальний розвиток і вдосконалення чинного законодавства; встановлення на певних її етапах вимог щодо невідкладності, зумовлених або оціночним уявленням суб'єкта про важливість акта (визнання законопроекту невідкладним), або особливою ситуацією, пов'язаною з поверненням процедури до унормованих меж, зобов'язує уповноважених суб'єктів вчиняти дії щодо цього акта в пріоритетному порядку; отже, вживання законодавцем терміна "невідкладно" має на меті забезпечити безперервність та поступальність законодавчої процедури (абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини). У пункті 2 резолютивної частини цього ж рішення вказано, що положення частини четвертої статті 94 Конституції України щодо невідкладності офіційного оприлюднення та опублікування Головою Верховної Ради України закону, у разі якщо Президент України не підписав та не оприлюднив його протягом десяти днів, треба розуміти так, що Голова Верховної Ради України зобов'язаний офіційно оприлюднити й опублікувати такий закон у пріоритетному порядку - раніше інших актів.

7. З огляду на аналіз положень Конституції України, Регламенту, юридичних позицій, викладених у рішеннях Конституційного Суду України, вбачається, що недотримання частин першої, другої статті 82, частин другої, третьої статті 84, статей 85, 91, 93, 94 Конституції України при здійсненні законодавчої процедури може означати порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення законів, інших актів Верховної Ради України або набрання ними чинності. При розгляді питання щодо порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, іншими актами Верховної Ради України також необхідно враховувати дотримання принципу дійсного волевиявлення народних депутатів України та порядку, який встановлений для його забезпечення.

8. У абзаці першому пункту 12 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд України послався на юридичну позицію, викладену у Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, за якою "однією зі стадій законодавчого процесу є внесення законопроекту до Верховної Ради України. Право законодавчої ініціативи відповідно до Конституції України мають Президент України, Кабінет Міністрів України та народні депутати України"; "реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів". Однак, враховуючи юридичну позицію, яка стосується порушення права законодавчої ініціативи, Конституційний Суд України у пункті 12 мотивувальної частини Рішення дійшов висновку, що розгляд законопроекту у Верховній Раді України без участі відповідного комітету Верховної Ради України слід вважати порушенням конституційної процедури розгляду закону в контексті частини першої статті 152 Конституції України. На мою думку, такий висновок не випливає із зазначеної юридичної позиції та частини першої статті 89 Конституції України, процитованої у Рішенні, яка регулює принципи діяльності комітетів Верховної Ради України як органів Верховної Ради України, є надто загальним і недостатньо обґрунтованим. Конституція України прямо не передбачає обов'язкового розгляду законопроекту комітетом Верховної Ради України. Відповідно до частини п'ятої статті 89 Основного Закону України організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом. Тому Конституційний Суд України мав би звернутися до Закону України "Про комітети Верховної Ради України" від 4 квітня 1995 року N 116/95-ВР, який визначає, зокрема, функції комітетів Верховної Ради України та Регламенту, в якому встановлено процедуру розгляду законопроекту у Верховній Раді України, в тому числі комітетом Верховної Ради України.

В зазначеному аспекті варто звернути увагу на позицію відомого у Французькій Республіці політика, а нині - експерта Ради Європи Алана Делькампа, який у доповіді "Як підвищити ефективність парламентських комітетів? (Приклади передового міжнародного досвіду)", зокрема, зазначив: "Важливість парламентських комітетів в українській системі проявляється через рівень нормативного забезпечення. Основоположні принципи містить сама конституція, зокрема стаття 89: ця стаття містить рамкові принципи для впровадження законів, що регулюють діяльність комітетів. Очевидно, передбачається існування двох таких законів... Закону України "Про комітети Верховної Ради України"... Другий закон, очевидно, присвячений тимчасовим комісіям і слідчим комісіям. Третій закон, "Про статус народного депутата України", визначає права депутатів щодо участі в роботі органів Верховної Ради. Найбільш працюючими та чіткими правилами, на мій погляд, є Регламент Верховної Ради, зокрема, глава 16 (Створення комітетів Верховної Ради); глава 17 (Утворення тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради); розділ IV (Законодавча процедура), статті 93, 96 та 97; глава 20 (Розгляд законопроектів у другому читанні) і глава 27 (Затвердження державного бюджету України і контроль за його виконанням)".

Прийняття Закону України "Про комітети Верховної Ради України", Закону України "Про статус народного депутата України" та Регламенту є вимогою Конституції України. З огляду на це їх положення не можна не враховувати при з'ясуванні обставин порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, іншими актами.

Аналіз Закону України "Про комітети Верховної Ради України" та Регламенту дав би Конституційному Суду України можливість більш чітко й обґрунтовано сформулювати свою позицію, а також уникнути деяких неточностей. Зокрема, у абзаці другому пункту 12 мотивувальної частини Рішення зазначено, що проект Закону України про всеукраїнський референдум (реєстр. N 6278) (далі - Законопроект N 6278) не було розглянуто на засіданні відповідного комітету Верховної Ради України, а це є фактологічною помилкою. Конституційний Суд України мав би конкретизувати, що комітет Верховної Ради України не розглядав Законопроект N 6278 після направлення його Верховною Радою України на повторне друге читання, адже до першого та другого читань Законопроект N 6278 був розглянутий комітетом Верховної Ради України, інформація щодо цього міститься на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

Крім того, цитуючи юридичну позицію, викладену у Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, Конституційний Суд України у Рішенні не вказав про порушення права законодавчої ініціативи народних депутатів України під час розгляду й ухвалення Закону, яке полягало, зокрема, у тому, що:

1) Законопроект N 6278 був проголосований 6 листопада 2012 року у редакції першого читання, незважаючи на те, що раніше він розглядався у другому читанні і деякі пропозиції та поправки до нього були проголосовані, а Законопроект N 6278 направлений на повторне друге читання;

2) Верховна Рада України не розглядала пропозицій та поправок до Законопроекту N 6278, внесених народними депутатами України до повторного другого читання.

У Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 Конституційний Суд України вказав, що право законодавчої ініціативи, передбачене у статті 93 Конституції України, безпосередньо кореспондується з конституційним обов'язком парламенту розглянути внесені проекти законів, пропозиції до них, а також прийняти чи відхилити їх шляхом особистого голосування народних депутатів України. З огляду на вказану юридичну позицію відсутність розгляду пропозицій і поправок до Законопроекту N 6278, які були внесені суб'єктами права законодавчої ініціативи, свідчить про порушення процедури розгляду Законопроекту N 6278, визначеної частиною першою статті 93 Конституції України.

9. Конституційний Суд України у пункті 11 мотивувальної частини Рішення вказав про наявність письмових свідчень окремих народних депутатів України щодо присутності на пленарному засіданні Верховної Ради України під час голосування за Законопроект N 6278 народних депутатів України у меншій кількості від необхідної, встановленої Конституцією України для ухвалення законів України, а також щодо кількості народних депутатів України, які проголосували за Законопроект N 6278, та стосовно того, що частина народних депутатів України голосувала, використовуючи картки інших народних депутатів України. Проте, підсумовуючи зазначене, Конституційний Суд України дійшов висновку про порушення лише конституційної вимоги щодо особистого голосування народними депутатами України під час ухвалення Закону.

10. У Рішенні Конституційний Суд України сформулював юридичну позицію, згідно з якою "системний, грубий характер порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акта, а також істотний вплив цього порушення на остаточний результат його ухвалення є підставою для визнання цього акта неконституційним" (абзац перший пункту 14 мотивувальної частини). Однак у статті 152 Конституції України не передбачено жодних додаткових умов для визнання закону чи іншого акта неконституційним, якщо було порушено встановлену Конституцією України процедуру їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Запровадивши додаткові умови для визнання закону чи іншого акта неконституційним, а саме: системний, грубий характер порушення конституційної процедури розгляду й ухвалення нормативного акта; істотний вплив цього порушення на остаточний результат його ухвалення - Конституційний Суд України не розкрив їх змісту, не конкретизував, у чому полягає грубий характер порушення та істотність його впливу на остаточний результат ухвалення нормативного акта. Це може призвести до суб'єктивного підходу до вирішення Конституційним Судом України питання щодо порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення закону чи іншого акта та набрання ним чинності без встановлення об'єктивних фактів такого порушення.

11. Конституційний Суд України у пункті 24 мотивувальної частини Рішення вказав на обов'язковість виконання позицій Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської Комісії), надавши їм статус "міжнародних стандартів". Як правило, міжнародні стандарти передбачаються міжнародними договорами, а позиції Венеціанської Комісії, як відомо, мають рекомендаційний характер.

12. Варто зазначити, що згідно з Конституцією України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Відповідно до Основного Закону України "порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України" (частина п'ята статті 83); виключно законом України визначається організація і порядок діяльності Верховної Ради України (пункт 21 частини першої статті 92).

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні має діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Недотримання Верховною Радою України Регламенту при прийнятті законів, інших актів Верховної Ради України може свідчити про порушення частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

С. В. Сас

Опрос