Идет загрузка документа (466 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 57 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Закона Украины "Об основах государственной языковой политики"

Конституционный Суд
Решение от 28.02.2018 № 2-р/2018

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

м. Київ
28 лютого 2018 року
N 2-р/2018

Справа N 1-1/2018

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шевчука Станіслава Володимировича - головуючого,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича - доповідача,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Сліденка І. Д. та дослідивши матеріали справи, у тому числі пояснення представників суб'єкта права на конституційне подання - народних депутатів України VII скликання Бондарчука О. В., Фаріон І. Д.; Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова А. О.; залучених спеціалістів - заступника члена Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія), доктора юридичних наук Головатого С. П., директора Інституту української мови НАН України, доктора філологічних наук, професора Гриценка П. Ю., заступника голови Координаційної ради з питань застосування української мови в усіх сферах суспільного життя при Міністерстві культури України Марусика Т. П.; письмові пояснення Голови Верховної Ради України; наукові висновки Надзвичайного і Повноважного посла України, доктора юридичних наук, професора Василенка В. А., завідувача відділу мов України Інституту мовознавства ім. О. О. Потебні НАН України, доктора філологічних наук, професора Ажнюка Б. М., професора Інституту філології Київського національного університету імені Тараса Шевченка, доктора філологічних наук, професора Клименко Н. Ф., науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса НАН України, Інституту права ім. І. Малиновського Національного університету "Острозька академія", Інституту українознавства ім. І. Крип'якевича НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського державного університету внутрішніх справ МВС України, Львівського національного університету імені Івана Франка, Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника, Харківського національного педагогічного університету імені Г. С. Сковороди, Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича, Ужгородського національного університету; інформацію Державної прикордонної служби України та пояснення свідків - народних депутатів України VI скликання Зайця І. О., Кармазіна Ю. А., Кендзьора Я. М., Ключковського Ю. Б., Томенка М. В., Конституційний Суд України установив:

1. До Конституційного Суду України звернулися 57 народних депутатів України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики", прийнятий Верховною Радою України 3 липня 2012 року за N 5029-VI, (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., N 23, ст. 218), зі змінами (далі - Закон).

Автори клопотання зазначають, що положення статей 7, 8, 11 - 15, 18, 25, 27 Закону суперечать положенням частини першої статті 8, частин першої, другої, третьої статті 10, статті 11, частин другої, третьої статті 22, частин першої, другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що названі положення Закону створюють умови для домінування регіональної мови над державною мовою, вибіркового захисту регіональних мов або мов меншин, надають привілеї одним мовним групам (національним меншинам) та обмежують права інших, що має ознаки дискримінації та порушує принцип рівності громадян перед законом, а також не відповідають принципу правової визначеності - складовій верховенства права, надають право місцевим радам вирішувати питання щодо застосування заходів, спрямованих на використання регіональних мов або мов меншин.

Крім того, народні депутати України стверджують, що була порушена встановлена Конституцією України процедура розгляду та ухвалення Закону, оскільки під час розгляду та прийняття Верховною Радою України на пленарному засіданні 3 липня 2012 року проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073) були порушені положення частини другої статті 6, частини першої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 68, статті 82, частин другої, третьої статті 84, статті 93 Конституції України, зокрема щодо права законодавчої ініціативи, особистого голосування народними депутатами України. Автори клопотання зазначають, що під час голосування за проект Закону N 9073 на засіданні Верховної Ради України були відсутні народні депутати України, чиї голоси було враховано при голосуванні за проект Закону N 9073.

2. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з того, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152 Конституції України).

Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, який має повноваження приймати закони. Прийняття законів є колективною (колегіальною) діяльністю народних депутатів України. Таке повноваження не може бути реалізовано жодним іншим органом державної влади в Україні.

Верховна Рада України повинна здійснювати свою діяльність на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України (частина друга статті 6, частина друга статті 19, стаття 85 Конституції України).

Закони чи інші акти Верховна Рада України приймає лише за умови присутності на відповідному пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення. Закон вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу парламенту. Зазначена вимога щодо необхідної кількості присутніх народних депутатів України та голосів "за" для прийняття відповідного акта парламенту не є абсолютною. Конституція України встановлює вимоги щодо іншої кількості присутніх на пленарних засіданнях Верховної Ради України народних депутатів України та необхідної кількості голосів для прийняття таких рішень парламенту, як подолання вето Президента України (частина четверта статті 94), голосування під час окремих стадій процедури усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (частини п'ята, шоста статті 111), внесення змін до Конституції України (статті 154, 155, частина перша статті 156), прийняття закону про державні символи України та порядок їх використання (частина шоста статті 20), утворення тимчасових слідчих комісій (частина третя статті 89), затвердження Конституції Автономної Республіки Крим (частина перша статті 135).

Основною формою діяльності Верховної Ради України є її пленарні засідання - періодичні зібрання народних депутатів України під час сесії парламенту, які відбуваються за встановленою процедурою, у визначений час та у визначеному місці. На пленарних засіданнях Верховна Рада України розглядає питання та приймає відповідні рішення, що належить до її компетенції, шляхом особистого голосування народних депутатів України.

Однією зі стадій законодавчого процесу є внесення законопроекту до Верховної Ради України. Право законодавчої ініціативи відповідно до Конституції України мають Президент України, Кабінет Міністрів України та народні депутати України.

Суб'єкти законодавчої ініціативи можуть вносити законопроекти, що стосуються будь-якого питання, крім тих законопроектів, подавати які мають право спеціально уповноважені Конституцією України суб'єкти законодавчої ініціативи (проект закону про Державний бюджет України, законопроект про внесення змін до Конституції України тощо).

Законопроекти, внесені на розгляд Верховної Ради України та визначені як невідкладні, розглядаються парламентом позачергово. Це означає, що невідкладні законопроекти повинні бути терміново включені до порядку денного й розглядатися у пріоритетному порядку на всіх стадіях законодавчого процесу. Такий розгляд не означає зміни процедури розгляду законопроектів, визначеної в Конституції України, а є пріоритетним щодо відповідного законопроекту.

Процедура розгляду проекту закону реалізується шляхом його внесення до парламенту, а на певних стадіях законодавчого процесу - шляхом внесення пропозицій до нього.

Реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів.

Закони та інші акти Верховної Ради України приймаються лише на її пленарному засіданні. Процес розгляду законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України - це обговорення законопроекту та голосування щодо нього. Крім того, обговорюються пропозиції до проекту закону. Обов'язковою умовою прийняття рішень парламентом є особиста участь народного депутата України у голосуванні, що є проявом його особистого волевиявлення і не залежить від виду та способу голосування.

Особисте голосування народного депутата України означає його безпосереднє волевиявлення з питань, які розглядаються парламентом. Незалежно від способу ухвалення рішень парламентом особисте голосування народного депутата України передбачає його особисту участь у процесі голосування та дотримання ним встановлених Конституцією України вимог щодо розпорядження народним депутатом України лише своїм правом голосу, заборони його делегувати, а також заборони примусу до передачі цього права. Недотримання вказаних вимог суперечить природі представницького мандата народного депутата України, який є представником Українського народу у Верховній Раді України, і принципу рівності статусу народних депутатів України.

2.1. Аналіз Конституції України вказує на те, що у її статтях 84, 91, 93, 94 закріплено основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності.

Так, право законодавчої ініціативи, передбачене у статті 93 Конституції України, безпосередньо кореспондується з конституційним обов'язком парламенту розглянути внесені проекти законів, пропозиції до них, а також прийняти чи відхилити їх шляхом особистого голосування народних депутатів України.

Процедура ухвалення проектів законів відповідно до частин другої, третьої статті 84 Конституції України безпосередньо пов'язана з обов'язком народних депутатів України особисто брати участь у голосуванні щодо законопроектів та пропозицій до них, внесених на розгляд Верховної Ради України.

Процедура розгляду та ухвалення парламентом законопроектів, розгляд пропозицій до законопроектів повинні ґрунтуватися на принципах, визначених Конституцією України. Недотримання цих принципів або нехтування ними порушує демократичні вимоги щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законопроектів, а також ставить під сумнів легітимність прийнятих законів.

3. Конституційний Суд України дослідив свідчення народних депутатів України VI скликання та матеріали справи, у тому числі:

- стенограму вечірнього пленарного засідання десятої сесії Верховної Ради України VI скликання від 3 липня 2012 року, згідно з якою розгляд та ухвалення проекту Закону N 9073 тривали з 16:08:47 по 16:10:51;

- інформацію Державної прикордонної служби України щодо перетину державного кордону України 3 липня 2012 року народними депутатами України, голоси яких були зараховані як присутніх на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України;

- інформацію щодо листків непрацездатності народних депутатів України, голоси яких були зараховані на підтримку проекту Закону N 9073;

- дані про результати письмової реєстрації народних депутатів України, проведеної 3 липня 2012 року на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України, згідно з якими було зареєстровано 258 народних депутатів України;

- дані про результати реєстрації народних депутатів України, встановлені за допомогою електронної системи "Рада-3", на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року о 16:00:35, згідно з якими було зареєстровано 363 народних депутати України;

- результати поіменного голосування народних депутатів України за допомогою електронної системи "Рада-3" на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року за проект Закону N 9073, згідно з якими 248 народних депутатів України проголосували "за";

- дані про відсутність розгляду поправок та пропозицій, поданих народними депутатами України до проекту Закону N 9073;

- дані про відсутність на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року під час голосування в цілому за проект Закону N 9073 народних депутатів України, голоси яких були зараховані на його підтримку;

- дані про неособисте голосування народними депутатами України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в цілому;

- відеозапис пленарного засідання Верховної Ради України 3 липня 2012 року, на якому відбулося остаточне голосування за проект Закону N 9073 та було прийнято Закон.

4. Аналіз наведених матеріалів справи дає Конституційному Суду України підстави вважати, що процедура розгляду та ухвалення Закону відбулася за сукупної дії таких обставин:

- відсутність підготовленого до другого читання проекту Закону N 9073 у виді порівняльної таблиці, а також висновку комітету щодо нього під час його розгляду та ухвалення;

- включення проекту Закону N 9073 до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без зазначення його повної назви, реєстраційного номера, редакції та ініціаторів внесення;

- відсутність обговорення проекту Закону N 9073 у другому читанні;

- позбавлення народних депутатів України права на розгляд Верховною Радою України поданих ними поправок та пропозицій до проекту Закону N 9073;

- перебування народних депутатів України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в місцях, які унеможливлюють особисте голосування;

- блокування народними депутатами України виступаючих, фізичне перешкоджання голосуванню під час ухвалення проекту Закону N 9073 у залі засідань Верховної Ради України, що завадило народним депутатам України особисто голосувати;

- голосування одних народних депутатів України картками інших, які знаходилися в залі засідань Верховної Ради України під час голосування за проект Закону N 9073;

- голосування одних народних депутатів України картками інших, які не знаходились у залі засідань Верховної Ради України під час голосування за проект Закону N 9073.

Сукупність наведених обставин вказує на те, що Верховна Рада України порушила процедуру розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073, визначену положеннями частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Основного Закону України, що також ставить під сумнів дотримання вимог, передбачених статтею 91 Конституції України.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073 під час його прийняття в цілому на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону.

Викладене є підставою для визнання Закону неконституційним згідно з частиною першою статті 152 Конституції України.

5. Суб'єкт права на конституційне подання обґрунтовує неконституційність Закону не тільки порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення, а й невідповідністю Конституції України змісту Закону. Однак дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, статтями 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами.

2. Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та інших офіційних друкованих виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Саса С. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України 28 лютого 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" N 2-р/2018 (далі - Рішення), у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон).

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення.

У Рішенні Конституційний Суд України визнав, що конституційна процедура розгляду і ухвалення Закону була порушена. Однак, на мою думку, зважаючи на обставини прийняття Закону, суспільну значимість та наслідки Рішення, Конституційний Суд України міг би у ньому розкрити зміст положень Основного Закону України, які визначають питання процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами. Адже чіткого розуміння конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами і того, якими нормами Конституції України вона регулюється, на сьогодні немає.

З огляду на зазначене, пропоную власний варіант розкриття змісту положень Конституції України, які визначають процедуру розгляду, ухвалення або набрання чинності законами.

Аналіз положень Конституції України свідчить про те, що в окремих її нормах прямо встановлено процедуру розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, а в інших опосередковано визначено певні правила законодавчої процедури, прийняті без дотримання яких закони можуть бути визнані неконституційними.

1. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України; прийняття законів належить до виключних повноважень Верховної Ради України (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України). Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони; Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002).

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82 Основного Закону України). У Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що Верховна Рада України є повноважною, тобто набуває здатності приймати закони і реалізовувати інші свої конституційно визначені повноваження, за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії; у разі зменшення з будь-яких причин складу парламенту до кількості, меншої ніж триста народних депутатів України, діяльність Верховної Ради України має бути зупинена до складення присяги належним числом відповідно обраних народних депутатів України (абзац восьмий пункту 2 мотивувальної частини).

За частиною першою статті 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно; згідно з частиною другою її статті 84 рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Зі змісту вказаних статей Конституції України вбачається, що прийняття рішень Верховною Радою України можливе лише на пленарних засіданнях Верховної Ради України під час її сесій, на які вона збирається у визначені Конституцією України строки: на першу сесію - не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (частина третя статті 82), на чергові сесії - першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (частина перша статті 83), або позачергово (частина друга, третя статті 83).

Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 зазначив, що статтею 91 Конституції України кворуму, зокрема, для проведення голосування щодо прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів не встановлено; Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного рішення (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).

2. Конституційний Суд України у Рішенні вперше відніс статтю 93 Основного Закону України до положень, в яких закріплено основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності. Повністю підтримуючи цю позицію, вважаю, що в Рішенні її необхідно було обґрунтувати глибше з огляду на таке.

Згідно з частиною першою статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

У Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України; реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини).

Конституція України не визначає змісту і порядку реалізації права законодавчої ініціативи, що дозволяє Конституційному Суду України виходячи з положень частини п'ятої статті 83 Конституції України при вирішенні питання про дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, іншими актами розкрити зміст права законодавчої ініціативи, враховуючи вимоги Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, зі змінами (далі - Регламент).

Відповідно до Регламенту право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України: проектів законів, постанов; проектів інших актів Верховної Ради України; пропозицій до законопроектів; поправок до законопроектів; пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого читання, в редакції, яка передбачає конкретну зміну, доповнення або виключення певних положень із тексту законопроекту, а поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради України (частини п'ята, сьома, дев'ята статті 89 Регламенту).

Право внесення пропозицій і поправок на різних стадіях законотворчого процесу надається виключно суб'єктам, визначеним у частині першій статті 93 Конституції України. Ніхто, крім суб'єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, таким правом не наділений. Право внесення пропозицій і поправок тотожне праву подачі відповідного законопроекту до парламенту і дозволяє оптимізувати процес розгляду законопроекту та прийняття закону з урахуванням дійсного волевиявлення народних депутатів України. У зв'язку з тим, що суб'єкти законодавчої ініціативи мають право вносити аналогічні за змістом пропозиціям та поправкам законопроекти після прийняття закону та набрання ним чинності, внесення пропозицій та поправок в порядку, передбаченому Регламентом, це певний етап, суто "раціонально-технічний" спосіб реалізації права законодавчої ініціативи в процесі розгляду законопроектів, метою якого є всебічне обговорення та врахування різних підходів для прийняття якісних законів, економія пленарного часу засідань парламенту, підвищення ефективності його роботи. Таким чином, внесення законопроектів, проектів інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них є різними формами реалізації права законодавчої ініціативи. Крім внесення законопроектів, проектів інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них, невід'ємною складовою реалізації права законодавчої ініціативи є розгляд законопроектів, інших проектів актів, пропозицій та поправок на пленарному засіданні Верховної Ради України, що включає обговорення та голосування щодо них. Наведене підтверджується тим, що на певних стадіях законотворчого процесу пропозиції і поправки є складовою законопроектів та розглядаються у спосіб, передбачений для законопроектів.

Здійснення права законодавчої ініціативи має ґрунтуватися на засадах нормативного забезпечення, законності, демократизму, на принципах системності, обґрунтованості законодавчої ініціативи в рамках законодавчого процесу.

Отже, право законодавчої ініціативи реалізується на різних стадіях законодавчого процесу у різних формах, а саме: внесення проектів законів, постанов, проектів інших актів Верховної Ради України; внесення пропозицій до законопроектів, проектів інших актів; внесення поправок до законопроектів, проектів інших актів. Конституційний Суд України вважає, що реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення законопроектів, проектів інших актів, пропозицій, поправок до них до Верховної Ради України, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив, до якого входить обговорення та голосування щодо них в порядку, встановленому Регламентом.

Частина друга статті 93 Конституції України передбачає, що законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001 Конституційний Суд України зазначив, що законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, мають бути терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку - раніше інших законопроектів - на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом.

3. Відповідно до частини третьої статті 84 Конституції України голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.

Народний депутат України, який склав присягу (стаття 79 Конституції України), користується правом ухвального голосу з усіх питань, які обговорюються Верховною Радою України і стосовно яких вона приймає рішення. Всі рішення парламенту приймаються шляхом голосування, яке має персональний (особистий) характер, порядок його здійснення регулюється в Регламенті та законах України. Голосування відбувається з питань, що належать до сфери виключної компетенції Верховної Ради України (статті 85, 92 Конституції України) та в інших випадках, прямо передбачених в Основному Законі України. У ході голосування позиції народних депутатів України отримують зовнішнє вираження і правове закріплення через прийняття чи неприйняття актів, інших рішень Верховної Ради України. Шляхом голосування відбувається конкретизація і втілення колективної волі народних депутатів України у рішеннях парламенту, які відображають волю Українського народу.

За юридичною позицією Конституційного Суду України рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, а також рішення Верховної Ради України щодо прийняття (відхилення) постатейно законопроектів, поправок до них приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні (пункт 1 резолютивної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що народний депутат України як представник Українського народу у Верховній Раді України зобов'язаний голосувати на засіданнях Верховної Ради України особисто і не має права голосувати за інших народних депутатів України.

У своєму Рішенні Конституційний Суд України зауважив, що "повноваження народного депутата України делеговані йому народом як сувереном влади (частина друга статті 5, частина перша статті 38 Конституції України) і зобов'язують його брати участь у прийнятті рішень Верховної Ради України шляхом голосування. Саме тому, що ці повноваження є делегованими і не підлягають подальшому делегуванню без згоди на це з боку суверена влади, народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому народному депутату України. Практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України передбачає створення під час голосування гарантованих умов для виключення стороннього впливу, вимогу усвідомленого, осмисленого вибору народним депутатом України позиції при реалізації права ухвального голосу та високу відповідальність народних депутатів України за прийняті парламентом рішення. Вимога особистого голосування стосується всіх без винятку рішень, які приймаються Верховною Радою України.

Особисте голосування народного депутата України означає не лише його безпосереднє, персональне голосування, а й вільне, усвідомлене, дійсне волевиявлення народного депутата України у спосіб, передбачений Регламентом.

При розгляді питання щодо дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення закону чи іншого акта Верховної Ради України обов'язково необхідно враховувати конституційний принцип дійсного волевиявлення народного депутата України та умови, створені Верховною Радою України для забезпечення дотримання цього принципу. Це обумовлює необхідність нормативно-правового забезпечення у Регламенті відповідних процедур розгляду питань та прийняття рішень, в тому числі, встановлення порядку голосування при прийнятті законів, інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них, що передбачає забезпечення особистої участі народних депутатів України в засіданнях парламенту та голосування на різних стадіях законодавчого процесу. Наявність зазначених правил та їх дотримання є важливим процесуальним елементом належного, що базується на вимогах Конституції України, порядку розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, іншими актами, прийнятими парламентом, та гарантує їх відповідність дійсному волевиявленню народних депутатів України.

4. Згідно зі статтею 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Основним Законом України.

Відповідно до юридичної позиції, викладеної Конституційним Судом України, закони, постанови та інші акти, які під час голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України були підтримані встановленою більшістю голосів від її конституційного складу, вважаються прийнятими (абзац п'ятий пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Частинами першою, другою статті 47 Регламенту встановлено, що Верховна Рада України приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України та Регламентом (при прийнятті рішень з процедурних питань); рішення Верховної Ради України приймаються шляхом відкритого поіменного голосування, крім випадків, передбачених Регламентом, коли проводиться таємне голосування шляхом подачі бюлетенів.

Зі змісту наведених положень Конституції України, Регламенту та юридичної позиції Конституційного Суду України вбачається, що закони, інші акти Верховної Ради України приймаються на пленарному засіданні Верховної Ради України більшістю від її конституційного складу, тобто за умови, якщо за них особисто проголосувало не менше 226 народних депутатів України, крім випадків, передбачених Конституцією України.

5. Відповідно до Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України; (частини шоста статті 83). Народні депутати України, які не входять до коаліції депутатських фракцій у парламенті, тобто меншість від конституційного складу Верховної Ради України, як правило, не підтримують політику більшості, не голосують за законодавчі ініціативи Уряду України та народних депутатів України від коаліції. Неособисте голосування народних депутатів України може бути усвідомленим способом вираження незгоди з прийнятими Верховною Радою України рішеннями. Представники більшості, навпаки, можуть голосувати за своїх відсутніх на пленарному засіданні Верховної Ради України народних депутатів України, які підтримують відповідні законодавчі ініціативи.

Народні депутати України є представниками Українського народу, який здійснює владу, зокрема законодавчу, через Верховну Раду України. Можливість блокування законодавчого процесу через неособисте голосування як підставу неконституційності закону, іншого акта Верховної Ради України, не відповідає принципу представницького народовладдя, адже закони, прийняті більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України, можуть бути скасовані через неособисте голосування одного чи більше народних депутатів України. Тому лише факт неособистого голосування народних депутатів України, який впливає на результат самого голосування, може вважатися підставою для визнання закону, іншого акта Верховної Ради України неконституційним.

На мою думку, Конституційний Суд України, аналізуючи порушення конституційної процедури розгляду і ухвалення закону, має виходити з того, що положення частини третьої статті 84 Конституції України необхідно розглядати у взаємозв'язку з вимогами її статті 91, про що варто було зазначити у Рішенні. Визнання неособистого голосування народного депутата України єдиною достатньою підставою для визнання актів, прийнятих Верховною Радою України, неконституційними загрожує функціонуванню парламенту як єдиного органу законодавчої влади. Неособисте голосування народних депутатів України за відсутності жорсткої відповідальності за такі дії може стати інструментом для скасування законів шляхом визнання їх неконституційними на цій підставі, поглибити політичну корупцію, спричинити неефективність функціонування парламенту з усіма можливими негативними наслідками. Враховуючи, що факти неособистого голосування народних депутатів України стали практикою у діяльності Верховної Ради України, зважаючи на ризики для існування парламентаризму, забезпечення законності та правопорядку в державі, вважаю, що закон, інший акт Верховної Ради України може бути визнаний неконституційним, якщо внаслідок неособистого голосування кількість народних депутатів України, які голосували "за" закон, інший акт Верховної Ради України, буде меншою 226 або іншої кількості, передбаченої Конституцією України.

6. Процедура набрання чинності законом визначена у статті 94 Конституції України. Відповідно до цієї норми закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України, який протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду; у разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений; якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів; у разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

У пункті 4 резолютивної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/1998 Конституційний Суд України зазначив, що встановлена в частині четвертій статті 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені; ця вимога стосується прийняття закону в цілому; якщо пропозиції Президента України до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається; у разі прийняття Верховною Радою України закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держави зобов'язаний підписати його та офіційно оприлюднити у десятиденний строк; якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент України діє відповідно до частини другої статті 94 Конституції України.

У Рішенні від 9 жовтня 2007 року N 7-рп/2007 Конституційний Суд України зазначив, що законодавча процедура передбачає послідовні взаємопов'язані дії всіх її суб'єктів, що забезпечує поступальний розвиток і вдосконалення чинного законодавства; встановлення на певних її етапах вимог щодо невідкладності, зумовлених або оціночним уявленням суб'єкта про важливість акта (визнання законопроекту невідкладним), або особливою ситуацією, пов'язаною з поверненням процедури до унормованих меж, зобов'язує уповноважених суб'єктів вчиняти дії щодо цього акта в пріоритетному порядку; отже, вживання законодавцем терміна "невідкладно" має на меті забезпечити безперервність та поступальність законодавчої процедури (абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини). У пункті 2 резолютивної частини цього ж рішення вказано, що положення частини четвертої статті 94 Конституції України щодо невідкладності офіційного оприлюднення та опублікування Головою Верховної Ради України закону, у разі якщо Президент України не підписав та не оприлюднив його протягом десяти днів, треба розуміти так, що Голова Верховної Ради України зобов'язаний офіційно оприлюднити і опублікувати такий закон у пріоритетному порядку - раніше інших актів.

7. З огляду на аналіз положень Конституції України, Регламенту, юридичних позицій, викладених у рішеннях Конституційного Суду України, вбачається, що недотримання частин першої, другої статті 82, частин другої, третьої статті 84, статей 85, 91, 93, 94 Конституції України при здійсненні законодавчої процедури може означати порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення законів, інших актів Верховної Ради України або набрання ними чинності. При розгляді питання щодо порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, іншими актами Верховної Ради України також необхідно враховувати дотримання принципу дійсного волевиявлення народних депутатів України та порядку, який встановлений для його забезпечення.

8. Крім того, варто зазначити, що згідно з Конституцією України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Відповідно до Основного Закону України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина п'ята статті 83); виключно законом України визначається організація і порядок діяльності Верховної Ради України (пункт 21 частини першої статті 92).

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні має діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Недотримання Верховною Радою України Регламенту при прийнятті законів, інших актів Верховної Ради України може свідчити про порушення частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України.

9. З огляду на підстави визнання Закону неконституційним, а також на те, що конкретизований у Рішенні зміст конституційної процедури розгляду та ухвалення законів може поставити під сумнів конституційність значної кількості актів, прийнятих Верховною Радою України, Конституційний Суд України міг би зробити застереження щодо можливого застосування юридичної позиції, викладеної в Рішенні, до законів, інших актів Верховної Ради України, прийнятих після набрання чинності Рішенням.

 

Суддя Конституційного Суду України

С. В. Сас

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами, від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення), ухваленого формальною більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосована аргументація має компромісний характер та не відображає всіх обставин справи;

усвідомлюючи необхідність удосконалення та доповнення мотивації Рішення;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

усіляко підтримуючи резолютивну частину Рішення;

вважаю за необхідне вказати такі доповнення до мотивувальної частини Рішення:

I. Конституційний Суд України в мотивувальній частині Рішення проігнорував будь-яке доктринальне обґрунтування своєї позиції щодо досліджених ним обставин конституційного подання. Йдеться, зокрема, про таке:

I.I. Конституційна процедура ухвалення законів безпосередньо пов'язана з особистим голосуванням народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України (частина третя статті 84).

Реалізуючи волю Українського народу, голосуючи за закони чи інші акти Верховної Ради України, кожен народний депутат України має лише один голос, який він може використати особисто. Конституційний принцип особистого голосування народних депутатів України означає встановлену Конституцією України вимогу щодо розпоряджання народного депутата України правом свого голосу, заборону делегувати таке право, а також заборону примусу до передачі свого права голосу. Це один із найважливіших принципів парламентського права, який ґрунтується на засадах рівності статусу народних депутатів України, а також на тому, що народний депутат є представником усього народу України.

Перед відкриттям кожного пленарного засідання Верховної Ради України проводиться реєстрація народних депутатів України особисто на підставі пред'явлення посвідчення народного депутата України та підтвердження своєї присутності власноручним підписом. У залі засідань Верховної Ради України народний депутат України реєструється за допомогою електронної системи. Кожен з народних депутатів України одержує проекти законів та інших актів Верховної Ради України, які розглядатимуться на засіданнях сесії Верховної Ради України.

Прийняття рішень народними депутатами України здійснюється різними способами: відкритим голосуванням (за допомогою електронної системи підрахунку голосів або шляхом підняття руки у разі відсутності технічної можливості голосування за допомогою електронної системи) та таємним голосуванням (шляхом подачі бюлетеня) за умови особистої участі народного депутата України у кожному голосуванні.

Вимога щодо особистого голосування народного депутата України при ухваленні законів, інших актів Верховної Ради України передбачає:

- усвідомлений, осмислений вибір народним депутатом України тієї чи іншої позиції під час реалізації права ухвального голосу;

- забезпечення відповідальності народного депутата України перед народом України, який він представляє, під час прийняття законів та інших актів Верховної Ради України.

Таким чином, аналіз положення частини третьої статті 84 Конституції України дає підстави для висновку, що особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування.

Неособисте голосування народних депутатів України може бути підставою для констатації порушення конституційної процедури ухвалення законів за наявності певних обставин (критеріїв, ознак) недотримання демократичної процедури голосування народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України:

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом блокування виступаючих та місць для голосування;

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом застосування технічних засобів;

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом пошкодження технічних пристроїв;

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом провокації сутичок;

- неможливість реалізації процедури ухвалення закону через перебування народних депутатів України за межами зали засідань Верховної Ради України;

- голосування замість народних депутатів України, які перебували в залі засідань Верховної Ради України;

- голосування картками народних депутатів України, які не могли голосувати (були фізично відсутні на засіданні Верховної Ради України: перебували на лікарняному, за кордоном, у відрядженні тощо).

За наявності такого роду обставин або їх певних комбінацій відбувається порушення демократичної процедури ухвалення законів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України, що спотворює принципи демократичного врядування, загальнонародних та загальнодержавних інтересів, відбувається свідоме невиконання зобов'язань народних депутатів України, визначених Конституцією України, дискредитація Верховної Ради України як представницького органу, свідоме спотворення вимоги щодо представництва народним депутатом України Українського народу, що суперечить принципам народовладдя, верховенства права та верховенства Конституції України, підриваються принципи держави загалом.

I.II. Конституційні вимоги щодо дотримання конституційної процедури розгляду й ухвалення законів та інших актів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України ґрунтуються на засадах конституційного ладу, основою якого є те, що народ - єдине джерело влади. Український народ, формуючи органи державної влади, зокрема обираючи своїх представників - народних депутатів України, делегує кожному з них владні повноваження шляхом свого волевиявлення. Це означає, що народний депутат України не має права передавати свої повноваження іншому народному депутату України. Отже, недотримання цієї конституційної вимоги порушує не тільки принципи і засади народовладдя, демократичного врядування, а й підриває авторитет найвищого законодавчого органу - Верховної Ради України, оскільки зневажливе ставлення народних депутатів України до вимог Основного Закону України дискредитує його як представницький орган Українського народу. Порушення одного з найважливіших принципів народовладдя ставить під сумнів легітимність не тільки окремих актів Верховної Ради України, а всього законодавчого процесу. Свідоме недотримання принципу народовладдя та вимоги, що народний депутат України є представником Українського народу, суперечить загальнонародним та загальнодержавним інтересам.

Оскільки положення відповідних статей Конституції України щодо процедури розгляду та ухвалення законів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України є чіткими й однозначними, що виключає можливість довільного їх тлумачення, їх недотримання народним депутатом України є прямим порушенням конституційного припису. Особливість структури норми Конституції України, що стосується обов'язку особистого голосування народних депутатів України, полягає в тому, що в ній відсутня санкція. Отже, така норма має ознаки норми-мети, норми-цілі. Безпосереднє застосування таких норм неможливе, оскільки потребує компетентного тлумачення, або деталізації у законодавстві. В подібних випадках законодавець обов'язково повинен встановлювати відповідальність за евентуальні порушення. Міра та ступінь відповідальності залежить від особливостей впливу такого порушення на функціонування правової системи (важкість правопорушення) та/або окремих її елементів. Найбільш небезпечними є порушення правових відносин вищого порядку, передбачених Конституцією України, які впливають на принципи функціонування держави. Законодавець створив правову колізію, оскільки не передбачив відповідальності народного депутата України за порушення процедури прийняття законів. Зобов'язавши суб'єкт правозастосування діяти певним чином, законодавець не встановив наслідків за можливу протиправну поведінку такого суб'єкта, тобто у правовій системі України є правова лакуна щодо відповідальності народного депутата України за неособисте голосування, що дозволяє застосовувати подібну антиконституційну практику в законодавчому процесі. Народні депутати України, знаючи про відсутність будь-якої відповідальності за порушення вимог Конституції України щодо особистого голосування, свідомо порушують законодавчу процедуру, зловживаючи правом як соціальним регулятором. Таке зловживання у виді недотримання вимог Конституції України є способом заподіяння негативних наслідків для національної правової системи загалом та реалізації Конституції України зокрема. Отже, неособисте голосування не може мати ненавмисний чи несвідомий характер.

Неособисте голосування народних депутатів України є одним із проявів політичної корупції та кризи парламентаризму в Україні. Неособисте голосування є фальсифікацією результатів голосування, відвертим порушенням Конституції України, яке здійснюють народні депутати України, ігноруючи верховенство права, верховенство Конституції та верховенство закону - засадничі принципи демократичного врядування. Неособисте голосування потурає безвідповідальності народних обранців та звільняє парламентську більшість від необхідності пошуку компромісів, сприяє диктатурі формальної парламентської більшості.

I.III. Принцип правової визначеності вимагає, щоб правові норми були чіткими та зрозумілими, спрямованими на забезпечення передбачуваності правовідносин, а суб'єкти таких відносин повинні знати наслідки своєї можливої протиправної поведінки.

Правова визначеність означає, що органи державної влади та посадові особи повинні дотримуватись взятих на себе зобов'язань, виконувати покладені на них функції та обов'язки.

Принцип правової визначеності є істотно важливим для верховенства (панування) права. Держава та її публічні особи зобов'язані дотримуватись законів, які запровадили, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з передбачуваною логічною послідовністю (пункт 44 доповіді Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) "Верховенство права" від 25 - 26 березня 2011 року).

Однією з умов ефективної дії верховенства (панування) права є правова визначеність, а забезпечення реалізації вимог цього принципу є запорукою сталої дії чітких механізмів, процесів, визначених законами. Відтак, недотримання різних процедурних аспектів призводить до порушення принципу правової визначеності при прийнятті законів та інших актів.

Таким чином, оскільки складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, то недотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів призводить до порушення принципу правової визначеності, а значить, і верховенства права.

Враховуючи, що положення відповідних статей Конституції України щодо процедури розгляду та ухвалення законів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України є чіткими та зрозумілими з точки зору правової визначеності, їх недотримання народним депутатом України є прямим порушенням нормативного припису. Таке зловживання характеризується умислом та здійснюється свідомо.

I.IV. З аналізу положень Конституції України випливає, що вони передбачають обов'язок органів державної влади та посадових осіб діяти в межах та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Складення присяги народними депутатами України нерозривно пов'язано зі здійсненням власних повноважень та обов'язків, а сама присяга - з набуттям статусу народних депутатів України, тому, зокрема, голосування на засіданнях парламенту є їх основним обов'язком. Невиконання народними депутатами України своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України, свідчить про недотримання ними присяги.

Представництво Українського народу в парламенті є різновидом державної служби, а отже, є публічною службою. В основу присяги народного депутата України закладено елементи етичних, правових та службових норм поведінки, недотримання яких призводить до порушення усіх трьох компонентів правового статусу народного депутата України - правового, етичного та службового. Текст присяги заснований на необхідності підтримувати довіру громадян та суспільства до влади і захисту їх законних очікувань.

Слід враховувати те, що одним із елементів верховенства (панування) права є "законні очікування". "Законні очікування" визначають легітимність діяльності публічної влади. Однак легітимність влади не має правових ознак, а лише етичні, оскільки характеризує довіру суспільства до публічної влади.

Тому з прийняттям присяги на народного депутата України повинні покладатися не тільки обов'язки, а й відповідальність за їх виконання.

У зв'язку з цим порушення присяги народного депутата України суперечить покладеним на нього зобов'язанням, підриває довіру суспільства до нього як до носія влади та призводить до дискредитації народного представництва, публічної влади та парламенту.

Порушення присяги є різновидом конституційно-правової відповідальності, яка в свою чергу повинна бути елементом правового статусу народного депутата України.

Оскільки текст присяги, який міститься в частині першій статті 79 Конституції України, передбачає зобов'язання народного депутата України додержуватись Конституції України, неособисте голосування є порушенням присяги народного депутата України.

II. Конституційний Суд України в мотивувальній частині Рішення в контексті порушених у конституційному поданні питань проігнорував міжнародний досвід, який дозволив би підсилити аргументацію щодо неконституційності Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами, в частині порушення конституційної процедури розгляду, прийняття та ухвалення законів в парламенті. Йдеться, зокрема, про таке:

II.I. Концептуальні висновки щодо допустимості доказів та особистого голосування народних депутатів України містяться у рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Європейський суд) від 9 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України" (далі - Рішення ЄСПЛ).

Європейський суд у цьому рішенні проігнорував доводи сторони стосовно того, що докази не можуть вважатися надійними, оскільки їх достовірність не була оцінена національними органами (пункт 142 Рішення ЄСПЛ).

Європейський суд констатував, що процесуальні норми створюються для дотримання принципу юридичної визначеності (рішення від 21 жовтня 2010 року у справі "Дія 97" проти України") (пункт 143 Рішення ЄСПЛ).

Європейський суд наголосив, що "факти, які лежать в основі цієї скарги, підтверджуються доводами заявника", чотирма завіреними заявами народних депутатів, а також відеозаписом провадження (пункт 144 Рішення ЄСПЛ);

Присутні на пленарному засіданні народні депутати України свідомо та незаконно голосували за своїх численних відсутніх колег. Рішення було ухвалене з порушенням статті 84 Конституції України, статті 24 Закону України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року N 2790-XII та статті 47 Регламенту Верховної Ради України, які вимагають від народних депутатів України особистої участі у засіданнях та голосуванні (пункт 145 Рішення ЄСПЛ),

Практика Європейського суду свідчить про те, що оцінка доказів у справі є прерогативою юрисдикційного органу і не залежить від наявності або відсутності оцінок інших публічних органів. Порушення конституційної процедури призводить до порушення принципу правової визначеності, а отже, принципу верховенства права, складовою якого він є (пункт 44 доповіді Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) "Верховенство права" від 25 - 26 березня 2011 року). Докази фізичної присутності народних депутатів України під час голосування є допустимими. Неособисте голосування є свідомим актом порушення Конституції України. Недотримання процедури особистого голосування є порушенням положень статті 84 Конституції України.

II.II. Досвід демократичного врядування засвідчує, що за істотні порушення норм депутатської етики (неучасть у засіданнях без поважних причин, неособисте голосування) передбачена відповідальність, яка встановлюється, як правило, у регламентах законодавчих органів.

Відповідно до частини четвертої статті 111 Статуту Сейму Литовської Республіки від 17 лютого 1994 року N 1-399 члени Сейму голосують особисто, право голосу не може бути передано іншим особам. Конституційний Суд Литви у рішенні від 27 жовтня 2010 року зазначив, що неособисте голосування члена Сейму слід розглядати як ігнорування вимог процедури ухвалення законів, які випливають з Конституції (пункт 10 мотивувальної частини), а порушення обов'язку щодо особистого голосування народних депутатів є грубим порушенням Конституції і присяги парламентаря (пункти 1, 2 резолютивної частини).

Згідно з частиною третьою статті 79 Конституції Королівства Іспанія голосування здійснюється сенаторами і депутатами персонально і не може бути доручене іншим особам.

Стаття 81 Конституції Республіки Болгарія вимагає від парламентарів особистого голосування та встановлює обов'язок їх фізичної присутності на пленарних засіданнях парламенту та комісій, до яких вони обрані.

Участь у роботі палати є обов'язком депутатів, вони зобов'язані бути присутніми та брати участь у голосуванні на засіданнях Сейму (частина четверта статті 7 Регламенту Сейму Республіки Польща), а також роботі її органів, до яких їх було обрано. Недотримання цих умов та відсутність парламентаря на більш ніж третині засідань протягом трьох місяців без поважних причин є підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності (стаття 23 Регламенту Сейму Республіки Польща).

Пункти "a" і "c" статті 159 Конституції Португальської Республіки передбачають обов'язок депутатів не тільки бути присутніми на засіданні, але й брати участь у голосуваннях. За порушення відповідних норм пункту "b" частини першої статті 160 Конституції Республіки Португалія можливе навіть позбавлення мандата.

Парламентська практика демократичних держав підтверджує доцільність встановлення відповідних правових механізмів та інститутів забезпечення правопорядку в парламенті, встановлення відповідальності депутатів за порушення норм Конституції, наслідком якого може бути, зокрема, втрата депутатського мандата.

 

Суддя Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон). Як на підставу для визнання неконституційним Закону Конституційний Суд України (далі - Суд) вказав на порушення встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення.

Рішення є довгоочікуваним і надзвичайно важливим для українського суспільства, адже в результаті його прийняття нарешті втратив чинність вочевидь антиконституційний, вкрай ганебний і небезпечний законодавчий акт, "ухвалення" та подальша дія якого спричинили тяжкі наслідки для України. Суд у Рішенні вперше дав системну оцінку неприйнятності порушень встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення правових актів парламентом (зокрема, стосовно неособистого голосування народних депутатів України), що сприятиме подальшому підвищенню правової охорони Конституції України у законотворенні.

Проте визнання Закону неконституційним лише з формальних (процесуальних) підстав без детального і ґрунтовного аналізу його змісту є суттєвим недоліком Рішення, оскільки залишає неусунутими низку загроз конституційному ладу України в частині визначення та реалізації державної мовної політики, зокрема стосовно конституційного статусу української мови як державної, мов національних меншин України, їх розвитку, функціонування та використання.

1. Відмовившись перевіряти на відповідність Конституції України зміст Закону, Суд мотивував це тим, що "дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення" (пункт 5 мотивувальної частини Рішення).

Але такий висновок Суду не ґрунтується на Конституції України, яка не містить жодних заборон здійснювати перевірку на конституційність змісту закону (іншого акта) у разі виявлення порушень конституційної процедури його розгляду та ухвалення. Відповідно до статті 152 Конституції України "закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності".

Таким чином, у статті 152 Основного Закону України визначено дві підстави визнання закону та іншого акта неконституційним:

1) невідповідність акта (його окремого положення) Конституції України;

2) порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності. Конституція України не передбачає обмежень щодо застосування вказаних підстав, тож закон або інший акт може бути визнаний неконституційним як з однієї підстави, окремо, так і з обох підстав одночасно. Отже, встановлення Судом порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення закону (іншого акта) є самостійною і достатньою підставою для визнання його неконституційним повністю, але ця обставина жодним чином не позбавляє Суд можливості перевірити зміст оспорюваного закону (іншого акта) на предмет його відповідності Основному Закону України.

Натомість у Рішенні Суд однозначно і категорично констатував, що у випадку порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законом "конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення" (процедуру набрання чинності законом як підставу для визнання закону неконституційним він чомусь не вказав). Відтак Суд у Рішенні сформулював юридичну позицію, якою виключив можливість перевірки змісту закону або іншого акта на відповідність Конституції України у всіх тих випадках, коли одночасно з цим питанням суб'єкт звернення до Суду порушує питання про визнання акта неконституційним ще й з підстави порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності.

Крім того, у вказаній позиції Суд допустився ще однієї грубої помилки, оскільки його конституційному контролю підлягає не "встановлена Конституцією України процедура розгляду та ухвалення закону" (Суд не може перевіряти те, що встановлено Основним Законом України), а її дотримання (відповідність діяльності парламенту такій процедурі).

Отже, вказавши, що у разі порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законом конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення, Суд неправильно інтерпретував зміст положень частини першої статті 152 Основного Закону України, безпідставно обмежив свої конституційні повноваження і свідомо ухилився від виконання свого основного завдання - утвердження верховенства Конституції України.

2. Суд зобов'язаний був дати відповідну конституційно-правову оцінку Закону, оскільки він є антиконституційним за своїм змістом. Закон, авторами якого формально вважаються С. Ківалов і В. Колесніченко, має вочевидь антиукраїнське спрямування - його прийняття заклало законодавчу основу для чергового етапу системної русифікації України. Реальною двоєдиною метою Закону було нівелювання конституційного статусу української мови як державної і надання усупереч Конституції України такого статусу російській мові та вивищення її над іншими мовами національних меншин України, що є абсолютно неприпустимим з огляду на значення та функції української мови у становленні, функціонуванні та розвитку України як суверенної і незалежної держави. Закон закладав нормативні основи для руйнації Української держави.

Суд мав унікальний шанс внести істотний вклад у розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України та вільний розвиток, використання і захист мов національних меншин України. Системне дослідження Судом положень Закону на предмет їх відповідності Основному Закону України сприяло б усуненню (мінімізації) тих факторів, які штучно створили "мовну проблему" в Україні та передумови посилення напруги в суспільстві на мовному ґрунті, сепаратистських процесів, ризиків для суверенітету і територіальної цілісності України.

Отже, Суд не лише мав право, а й був зобов'язаний здійснити перевірку змісту Закону на конституційність з огляду на низку важливих факторів. Передусім це зумовлювалося:

- особливою важливістю предмета розгляду у цій справі Конституційні положення про українську мову як державну та мови національних меншин України є складовою конституційного ладу в Україні, право визначати і змінювати який належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Державна мова, як визначальний чинник існування держави Україна, як духовна цінність Українського народу, потребує виняткового конституційного захисту та особливої уваги з боку держави, у цьому разі - Суду;

- складною мовною ситуацією, яка виникла в Україні і вирішення якої стало в однією з ключових соціально-політичних проблем, що негативно впливає на демократичний розвиток України як суверенної, незалежної, правової держави. Українська мова, яка має конституційний статус державної і повинна відігравати ключове значення у забезпеченні суспільної та територіальної єдності України, у Законі отримала вочевидь неадекватне законодавче закріплення;

- потребою запобігання порушенням законодавцем Конституції України при подальшому законодавчому врегулюванні порядку забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови, а також гарантуванні вільного розвитку, використання та захисту мов національних меншин України, необхідність у чому виникла після втрати чинності Законом у результаті визнання його неконституційним. Оцінка Судом змісту Закону на предмет його відповідності Конституції України сприяла б недопущенню у подальшому прийняття парламентом законів щодо державної мови та мов національних меншин України у редакції, аналогічній редакції Закону.

Зрештою, питання про відповідність Конституції України змісту Закону Суд повинен був вирішити на підставі конституційних приписів статей 147, 150, 152 Основного Закону України.

3. У Суду було достатньо можливостей для здійснення перевірки змісту Закону на предмет його відповідності Конституції України.

По-перше, Суд міг використати свої попередні напрацювання з аналогічних питань і ухвалити Рішення, яке б ґрунтувалося на юридичних позиціях, які ним були сформульовані у попередніх рішеннях, зокрема, у справі про застосування української мови (Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99) та у справі про мову судочинства (Рішення Суду від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008).

По-друге, Суд мав у своєму розпорядженні експертні висновки, результати наукових досліджень, аналітичні та довідково-інформаційні матеріали, нормативно-правові акти, міжнародні документи тощо, на підставі яких міг здійснити належну оцінку як кожного оспорюваного положення Закону, так і його змісту в цілому.

По-третє, Суд мав більш ніж достатньо часу для ретельного і ґрунтовного дослідження змісту Закону, адже розгляд цієї справи тривав 3,5 роки (упродовж трьох років розгляд цієї справи умисно гальмувався). Слід зауважити, що ця справа розглядалася у формі усного слухання, під час якого виступали учасники конституційного провадження, експерти з мовних питань. Наразі незрозумілим є те, для чого було витрачати колосальні людські та матеріальні ресурси, якщо Суд не мав наміру здійснювати змістової оцінки навіть ключових положень Закону.

По-четверте, на розгляд Суду мною були підготовлені і внесені пропозиції до проекту Рішення, які стосувалися оцінки конкретних положень Закону на їх відповідність Конституції України.

Так, пропонувалося визнати неконституційними:

1) преамбулу Закону, яка передбачала, що "цим Законом визначаються засади державної мовної політики в Україні".

Це законодавче положення суперечить Конституції України, яка не наділяє парламент правом визначати звичайним законом "засади державної мовної політики в Україні". Згідно з Конституцією України законом визначається "застосування мов в Україні" (стаття 10) та "порядок застосування мов" (пункт 4 частини першої статті 92). Засади державної мовної політики (базові положення функціонування державної мови та застосування мов національних меншин України) встановлені безпосередньо Конституцією України, зокрема її статтями 10, 11, 12, 53. Визначивши Законом "засади державної мовної політики", Верховна Рада України вийшла за межі повноважень, встановлених Конституцією України, чим порушила приписи статей 5, 6, 8, 10, 19, 85, 92 Конституції України;

2) частину першу статті 1 Закону, відповідно до якої "державна мова - закріплена законодавством мова, вживання якої обов'язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях, на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, у сферах зв'язку та інформатики тощо".

Таке законодавче визначення поняття державної мови не відповідає її конституційному статусу, визначеному у статті 10 Конституції України, та не узгоджується з юридичними позиціями Суду стосовною розуміння державної мови в Україні і сфери її застосування.

Суд уже констатував, що "положення про українську мову як державну міститься у розділі I "Загальні засади" Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні. Поняття державної мови є складовою більш широкого за змістом та обсягом конституційного поняття "конституційний лад". Іншою його складовою є, зокрема, поняття державних символів. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові (частина третя статті 5 Конституції України). Положення статті 10 Конституції України, як і інших статей розділу I "Загальні засади", можуть бути змінені тільки у порядку, передбаченому її статтею 156, шляхом прийняття закону, який затверджується всеукраїнським референдумом" (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99);

3) положення частини другої статті 5, частин першої, другої, третьої, п'ятої, шостої статті 11, частин першої, другої, третьої статті 12, статті 13, частин першої, другої, третьої статті 14, статті 15, частини першої статті 25, частини першої статті 27Закону, оскільки вони створюють законодавчі передумови для домінування регіональної мови над державною, використання регіональної мови замість державної (або паралельно з нею) у тих сферах суспільного життя, у яких державна мова має бути обов'язковим засобом спілкування.

Відповідно до цих законодавчих положень українська мова набуває другорядного значення, її конституційний статус як державної мови нівелюється, що суперечить статті 10 Конституції України;

4) положення частини першої статті 10, статей 11, 12, 14 - 18, 20 - 26, якими регіональну мову запроваджено в усі сфери суспільного життя (у тому числі публічну), а також положення частини третьої статті 6 Закону, яким встановлено, що "обов'язковість застосування державної мови чи сприяння її використанню у тій чи іншій сфері суспільного життя не повинні тлумачитися як заперечення або применшення права на користування регіональними мовами або мовами меншин у відповідній сфері та на територіях поширення".

Вказані законодавчі положення суперечать частині першій статті 10 Конституції України, якою українській мові надано статус державної. Такий статус української мови повністю відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено у преамбулі Конституції України, нації, яка історично проживає на території України, складає абсолютну більшість її населення і дала офіційну назву державі (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99);

5) положення частини третьої статті 7, частини сьомої статті 20 Закону, якими встановлено, що до кожної регіональної мови або мови меншин України застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення; за рішенням місцевої ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації, такі заходи можуть застосовуватися до мови, регіональна група якої становить менше 10 відсотків населення відповідної території; в усіх загальних середніх навчальних закладах забезпечується вивчення державної мови і однієї з регіональних мов або мов меншин; обсяг вивчення регіональних мов або мов меншин визначається місцевими радами відповідно до законодавства про освіту з урахуванням поширеності цих мов на відповідній території.

Вказані законодавчі положення суперечать вимогам статей 10, 11, пункту 4 частини першої статті 92, частин першої, третьої статті 140, частин першої, другої статті 143 Основного Закону України. Конституцією України встановлено, що порядок застосування мов визначається виключно законом (стаття 92). Це пояснюється тим, що питання застосування мов є питанням загальнодержавного значення, а тому воно не може вирішуватися підзаконними актами, у тому числі актами органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання лише місцевого значення в межах Конституції та законів України (стаття 140 Конституції України). Основний Закон України не наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями стосовно прийняття рішень з питань загальнодержавного значення. Таким чином, питання застосування державної мови або мов національних меншин України можуть вирішуватися лише законами, а не актами органів місцевого самоврядування або будь-якими іншими актами, оскільки застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом (частина п'ята статті 10 Конституції України);

6) положення частин першої, другої, третьої статті 14 Закону, якими передбачено, що у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 Закону, за згодою сторін суди можуть здійснювати провадження цією регіональною мовою (мовами); держава гарантує можливість здійснювати судове провадження цією регіональною мовою (мовами); необхідність забезпечення такої гарантії має враховуватися при доборі суддівських кадрів; допускається подача до суду письмових процесуальних документів і доказів, викладених відповідною регіональною мовою (мовами), з перекладом, у разі необхідності, на державну мову (частини перша, друга, третя).

Вказані положення не відповідають вимогам статей 10, 127 Конституції України. За юридичною позицією Суду діяльність органів судової влади належить до публічної сфери суспільного життя, у якій державна мова визнана обов'язковим засобом спілкування. Конституційне, адміністративне, господарське, кримінальне та цивільне судочинство є процесуальними формами правосуддя і охоплює порядок звернення до суду, процедуру розгляду судом справи та ухвалення судового рішення. Державною мовою здійснюються ведення судового процесу, складання судових документів та інші процесуальні дії і відносини, що встановлюються між судом та іншими суб'єктами на всіх стадіях розгляду і вирішення судових справ. Суди реалізують державну мову у процесі судочинства та гарантують право громадян щодо використання ними в судовому процесі рідної мови або мови, якою вони володіють, відповідно до Конституції і законів України. Таким чином, Основним Законом України закладено конституційні основи для використання української мови як мови судочинства та одночасно гарантовано рівність прав громадян у судовому процесі за мовною ознакою (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99; пункт 5 мотивувальної частини Рішення Суду від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008);

7) положення частини другої статі 7, частини першої статті 10, частини п'ятої статті 11, частин пертої, третьої статті 18, частини першої статті 22, частини третьої статті 28 Закону, якими особливий статус надано російській мові, яка за Конституцією України є лише однією з мов національних меншин України. Зокрема, російська мова наданими їй виключними перевагами, з одного боку, фактично прирівняна до державної (української) мови, з другого - юридично вивищена над іншими мовами національних меншин України. У прихованій формі Законом російській мові по суті надано статус другої державної (квазіофіційної) мови, яка на переважній території України у публічних сферах соціального життя могла застосовуватися нарівні (в окремих випадках - навіть ширше) з українською мовою як державною. У такий спосіб у статтях 11, 12, 13, 14, 15 Закону принижено конституційний статус української мови як державної.

Вказані положення Закону суперечать вимогам статей 8, 10, 11, 24 Конституції України.

Виходячи з викладеного мною також пропонувалося, щоб у Рішенні Суд зробив два важливих висновки. По-перше, про те, що, визначивши у Законі поняття "державна мова", яке суперечить її конституційному статусу (стаття 10 Конституції України), і врегулювавши відповідно до цього визначення порядок функціонування української мови як державної та застосування мов національних меншин України, Верховна Рада України усупереч приписам Основного Закону України (статті 5, 155, 156) змінила конституційний лад України. Ухвалений Верховною Радою України акт не відповідає вимогам статей 5, 6, 8, 10, 11, частини другої статті 19, частин першої, другої статті 24, статті 85, пункту 4 частини першої статті 92, частини третьої статті 127, частин першої, третьої статті 140, частин першої, другої статті 143 Конституції України. По-друге, про те, що вказані невідповідності Закону Конституції України мають системний характер, що також дає підстави для визнання Закону неконституційним повністю.

Однак, незважаючи на очевидну неконституційність наведених положень Закону, конституційний обов'язок та об'єктивну потребу вирішити питання про його відповідність Конституції України, Суд навіть не став розглядати пропозиції щодо оцінки змісту Закону.

Відмовившись з надуманих підстав це робити, Суд повною мірою не виконав своєї конституційної функції захисту Конституції України. Адже ефективний її захист полягає не тільки (а нерідко - і не стільки) у визнанні акта (його окремого положення) неконституційним у разі його невідповідності Основному Закону України, але й у належному мотивуванні такого рішення з викладом розуміння відповідних конституційних положень, наведенням переконливих аргументів щодо неконституційності акта (його окремого положення), визначенням правових орієнтирів для подальшої законодавчої та правозастосовної діяльності.

Ухилившись від перевірки змісту Закону на відповідність Конституції України, Суд ухвалив Рішення за логікою: важливим є результат (визнання Закону неконституційним), а засоби (підстави), якими він досягається, - другорядними. Але такий підхід має суто формальний характер і є хибним за своєю суттю, оскільки ґрунтується на недооцінці суспільної та державної місії Суду зі здійснення ним конституційного контролю, безпідставно звужує конституційну компетенцію Суду, а отже, применшує роль Суду - утверджувати верховенство Конституції України.

Ухваливши Рішення про визнання неконституційним Закону лише з підстави порушення парламентом встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення, Суд не дав відповідей на актуальні питання щодо законодавчого визначення мовної політики держави, забезпечення статусу української мови як державної та захисту мов національних меншин України, на які так очікувало суспільство. Зауважу, що після ухвалення Судом Рішення Верховній Раді України достатньо буде забезпечити дотримання конституційної процедури розгляду та ухвалення нового закону про мови, що зовсім не виключає прийняття такого акта в редакції, аналогічній редакції Закону.

 

Суддя Конституційного Суду України

М. І. Мельник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Литвинова О. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України 28 лютого 2018 року ухвалив Рішення N 2-р/2018 (далі - Рішення), у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон).

У цілому, підтримуючи визнання Конституційним Судом України неконституційним Закону через те, що Верховна Рада України порушила конституційну процедуру його ухвалення, вважаю за доцільне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" викласти окрему думку щодо концептуальних недоліків аргументації Рішення.

1. У пункті 2 мотивувальної частини Рішення містяться такі висновки Конституційного Суду України:

- процедура розгляду проекту закону реалізується шляхом його внесення до парламенту, а на певних стадіях законодавчого процесу - шляхом внесення пропозицій до нього (абзац дев'ятий);

- реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів (абзац десятий);

- процес розгляду законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України - це обговорення законопроекту (пропозицій до проекту закону) та голосування щодо нього (абзац одинадцятий);

- право законодавчої ініціативи, передбачене у статті 93 Конституції України, безпосередньо кореспондується з конституційним обов'язком парламенту розглянути внесені проекти законів, пропозиції до них (абзац другий підпункту 2.1).

Вважаю, що розуміння органом конституційної юрисдикції змісту визначеного у статті 93 Основного Закону України права законодавчої ініціативи завуальовано відображає існуюче законодавче регулювання, а саме релевантні положення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, зі змінами (далі - Регламент Верховної Ради України). Так, відповідно до статті 89 Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України, зокрема, законопроектів, пропозицій та поправок до них (пункти 1, 3, 4 частини п'ятої); пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого читання (частина сьома); поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради України (частина дев'ята).

Дослідивши матеріали справи, у тому числі дані про відсутність розгляду поправок та пропозицій, поданих народними депутатами України до проекту Закону (абзац восьмий пункту 3 мотивувальної частини Рішення), Конституційний Суд України констатував, що процедура розгляду та ухвалення Закону відбулася за сукупної дії таких обставин, як: відсутність підготовленого до другого читання проекту Закону у виді порівняльної таблиці, а також висновку комітету щодо нього під час його розгляду та ухвалення; включення проекту Закону до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без зазначення його повної назви, реєстраційного номера, редакції та ініціаторів внесення; відсутність обговорення проекту Закону у другому читанні; позбавлення народних депутатів України права на розгляд Верховною Радою України поданих ними поправок та пропозицій до проекту Закону (абзаци другий - п'ятий пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Орган конституційної юрисдикції дійшов висновку, що парламент порушив процедуру розгляду проекту Закону, визначену положенням частини першої статті 93 Конституції України (абзац десятий пункту 4 мотивувальної частини Рішення).

На мій погляд, аргументуючи Рішення, Конституційний Суд України припустився серйозної концептуальної помилки, а саме розкрив зміст конституційно визначеного права законодавчої ініціативи на підставі відповідних положень Регламенту Верховної Ради України, хоч і не посилався на них. Однак згідно з Конституцією України Регламентом Верховної Ради України можуть встановлюватися лише порядок роботи парламенту (частина п'ята статті 83); засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (частина дев'ята статті 83); порядок здійснення повноважень Головою Верховної Ради України (частина третя статті 88).

Отже, ухвалюючи Рішення, Конституційний Суд України дійшов хибного висновку, що парламент порушив процедуру розгляду проекту Закону, встановлену положенням частини першої статті 93 Основного Закону України.

2. Конституція України є цілісним і системним актом установчої влади, який має найвищу юридичну силу. Конституційні приписи мають автономне значення, хоча й можуть бути розвинуті в законах України, які приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У законодавстві України не може визначатися чи підмінятися сутність конституційних норм.

Конституційний Суд України неодноразово та послідовно наголошував, що неконституційним може бути визнаний лише той правовий акт Верховної Ради України, у процесі прийняття, ухвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються безпосередньо Конституцією України, а не іншими правовими актами, зокрема Регламентом Верховної Ради України (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000, ухвали від 25 січня 2001 року N 1-уп/2001, від 11 липня 2002 року N 46-у/2002, від 20 листопада 2003 року N 51-у/2003, від 19 лютого 2004 року N 15-у/2004, від 27 грудня 2011 року N 65-у/2011, від 30 січня 2013 року N 4-у/2013, від 16 вересня 2014 року N 79-у/2014, від 17 вересня 2015 року N 41-у/2015, від 12 жовтня 2016 року N 66-у/2016, від 6 липня 2017 року N 12-у/2017).

Відповідно до статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України (частина перша); законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово (частина друга).

Дотримуюся думки, що в частині першій статті 93 Основного Закону України встановлено коло суб'єктів, наділених правом законодавчої ініціативи, тобто правом вносити до Верховної Ради України відповідні проекти законів, якому кореспондує обов'язок парламенту їх розглянути та прийняти відповідні рішення. Таке розуміння змісту положення частини першої статті 93 Конституції України випливає, зокрема, з частини другої цієї статті, у якій ідеться саме про законопроекти, визначені главою держави як невідкладні, й обов'язок Верховної Ради України розглядати їх позачергово. Обов'язок розглядати проекти законів та приймати відповідні рішення випливає з конституційного статусу Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, до повноважень якого належить прийняття законів (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України).

Окреслені правовідносини визначають два принципово різних напрями демократичної процедури розгляду проектів законів, а саме: 1) реалізація главою держави, парламентарями та урядом конституційної прерогативи ініціювати у Верховній Раді України розгляд нею певних законопроектів; 2) здійснення законотворчої діяльності виключно парламентом, без участі суб'єктів права законодавчої ініціативи, відповідно до процедурних правил, передбачених законами України, зокрема Регламентом Верховної Ради України.

Наведене опосередковано підтверджується закріпленим у статті 94 Конституції України інститутом вето Президента України, який полягає в тому, що глава держави повертає до парламенту для повторного розгляду закон, підписаний Головою Верховної Ради України, зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями.

Більше того, згідно з юридичними позиціями Конституційного Суду України положення статті 93 Конституції України в цілому регулюють відносини, які виникають на стадії ініціювання законопроекту шляхом внесення його до Верховної Ради України (перше речення абзацу першого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001); положення частини першої статті 93 Основного Закону України треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи; зокрема, за змістом частини другої статті 96 Конституції України проект закону про Державний бюджет України на кожний наступний рік подає до Верховної Ради України лише Кабінет Міністрів України (пункт 1 резолютивної частини Рішення від 17 травня 2001 року N 5-рп/2001).

Варто зазначити, що вказані юридичні позиції були сформульовані Конституційним Судом України у 2001 році стосовно статті 93 Конституції України у її першій редакції, тобто у редакції від 28 червня 1996 року, коли до суб'єктів, наділених правом законодавчої ініціативи, належав також Національний банк України. Однак, на мою думку, викладене жодним чином не скасовує обов'язковості цих юридичних позицій і не применшує їх значення, вони залишаються актуальними та мали бути враховані Конституційним Судом України при вирішенні цієї справи.

До того ж згідно з Основним Законом України проект закону про утворення, реорганізацію і ліквідацію суду вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя (частина друга статті 125); законопроект про внесення змін до Конституції України подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною чи двома третинами народних депутатів України від конституційного складу парламенту (стаття 154, частина перша статті 156).

Необхідно також мати на увазі, що за Словником синонімів української мови (Київ: Наукова думка, 2001) синонімами (словами, близькими або тотожними за значенням) до слова "ініціатива" є слова "почин", "починання" - перші моменти вияву якоїсь дії, стану, початок; розпочата кимось робота, справа, тобто перший крок у якій-небудь справі, який хто-небудь здійснює. Відповідно до Великого енциклопедичного юридичного словника (Київ: Юридична думка, 2012) законодавча ініціатива - це внесення суб'єктами права законодавчої ініціативи проектів законів до парламенту.

Отже, вважаю, що положення частини першої статті 93 Конституції України треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи.

 

Суддя Конституційного Суду України

О. Литвинов

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Гультая М. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення), у якому Конституційний Суд України (далі - Суд) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон). Суд констатував порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів України як підставу для визнання Закону неконституційним.

Однак, у мотивувальній частині Рішення Суд безпідставно вдався до довільного "роз'яснення" положень Конституції України, яке не ґрунтується на її нормах та на способах тлумачення правових норм, таких як системний, телеологічний, логічний тощо.

1. Зважаючи на те, що всі рішення Суду є важливими офіційними документами, які відповідно до статті 1512 Конституції України є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскарженими, вони мають бути викладені чітко та зрозуміло з наведенням правових аргументів, які ґрунтуються на нормах Конституції та законів України.

Водночас у Рішенні знехтувано навіть ординарними правилами юридичної техніки1.

____________
1 Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (відп. Ред.) та ін. - К.: "Укр. енцикл.", 1998. Т. 6: Т - Я. - 2004. - 478 с.

1.1. Пункт 2 мотивувальної частини Рішення не містить посилань на норми Конституції України, які мають важливе значення для вирішення питання щодо порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення законів, а також на рішення Суду, у яких викладено юридичні позиції щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законів.

Так, у пункті 2 мотивувальної частини Рішення, наводячи своє розуміння окремих норм Конституції України, Суд не послався на жодне положення Конституції України, а саме на:

- статтю 75, пункт 3 частини першої статті 85, за якими єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України, до повноважень якої належить, зокрема, прийняття законів;

- частину першу статті 82, яка передбачає, що Верховна Рада України працює сесійно;

- частини другу, третю статті 84, якою встановлено, що рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування, яке здійснюється народним депутатом України особисто;

- статтю 91, відповідно до якої Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією;

- статтю 93, згідно з якою право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України; законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Відсутність у пункті 2 мотивувальної частини Рішення посилань на вказані норми Основного Закону України ставить під сумнів правильність наведеної Судом інтерпретації Конституції України.

1.2. У пункті 2 мотивувальної частини Рішення, зокрема, зазначено, що "Верховна Рада України... має повноваження приймати закони" (абзац другий); "Верховна Рада України повинна здійснювати свою діяльність на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України (частина друга статті 6, частина друга статті 19, стаття 85 Конституції України)" (абзац третій).

Наведені "роз'яснення" Конституції України є нечіткими, неповними та невичерпними, оскільки прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) є лише одним із повноважень парламенту, які встановлені не лише в статті 85, а й в інших статтях Основного Закону України (зокрема, у статтях 87, 88, 89). Повноваження Верховної Ради України визначаються також у законах України.

1.2.1. Суперечливими є формулювання першого, третього речень абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення: "Закони чи інші акти Верховна Рада України приймає лише за умови присутності на відповідному пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення... Зазначена вимога щодо необхідної кількості присутніх народних депутатів України та голосів "за" для прийняття відповідного акта парламенту не є абсолютною".

Наведене формулювання першого речення є суперечливою інтерпретацією статті 91 Конституції України, оскільки Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти не "за умови присутності на відповідному пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення", а згідно із вказаною статтею більшістю народних депутатів України від її конституційного складу.

Присутність на пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України "у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення" не є вимогою статті 91 Конституції України.

Крім того, зміст третього речення абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення не узгоджується зі змістом першого речення цього абзацу, що унеможливлює правильне розуміння статті 91 Основного Закону України.

Таким чином, у зв'язку з недотриманням вимог чіткості та зрозумілості, передбачених щодо офіційного документа, яким є Рішення, а також юридичної техніки перше, третє речення абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення не узгоджуються зі статтею 91 Конституції України та містять її довільну інтерпретацію.

1.3. У пункті 2 мотивувальної частини Рішення є положення, які не стосуються предмета конституційного провадження у справі та не мають правового значення для вирішення питання порушення під час прийняття Закону встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів.

Так, у четвертому реченні абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення зазначається, що "Конституція України встановлює вимоги щодо іншої кількості присутніх на пленарних засіданнях Верховної Ради України народних депутатів України та необхідної кількості голосів для прийняття таких рішень парламенту", та містяться посилання на положення частини шостої статті 20, частини третьої статті 89, частини четвертої статті 94, частин п'ятої, шостої статті 111, частини першої статті 135, статей 154, 155, частини першої статті 156 Основного Закону України.

Однак у вказаних статтях Конституції України не йдеться про кількість присутніх на пленарних засіданнях Верховної Ради України народних депутатів України.

Таким чином, зміст четвертого речення абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення не стосується порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів та не підтверджується посиланням на конкретні норми Основного Закону України.

1.4. Твердження абзацу п'ятого пункту 2 мотивувальної частини Рішення "основною формою діяльності Верховної Ради України є її пленарні засідання" не ґрунтується на аналізі Конституції України та Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент).

Крім того, положення "пленарні засідання - періодичні зібрання народних депутатів України під час сесії парламенту, які відбуваються за встановленою процедурою, у визначений час та у визначеному місці" суперечить принципу правової визначеності, оскільки незрозуміло, про яку встановлену процедуру, визначений час та визначене місце йдеться. Зокрема, відповідно до статті 2 Регламенту Верховна Рада України проводить засідання у будинку Верховної Ради України (місто Київ, вул. Грушевського, 5); за рішенням Верховної Ради України, прийнятим більшістю народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, її засідання можуть проводитися в іншому місці (частина перша, перше речення частини другої).

1.5. Абзаци п'ятий (щодо пленарних засідань Верховної Ради України), шостий (стосовно внесення законопроекту до Верховної Ради України та права законодавчої ініціативи), сьомий (в якому йдеться про "законопроекти, що стосуються будь-якого питання") пункту 2 мотивувальної частини Рішення не пов'язані єдиним предметом правового регулювання.

Крім того, в абзаці сьомому пункту 2 мотивувальної частини Рішення формулювання "суб'єкти законодавчої ініціативи можуть вносити законопроекти, що стосуються будь-якого питання" є хибним, оскільки суперечить статті 92 Конституції України.

Верховна Рада України повноважна приймати закони України лише щодо питань, які відповідно до статті 92 Конституції України визначаються виключно законами. Згідно з принципом поділу влади Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади зобов'язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 6, частина друга статті 19 Конституції України). Тому суб'єкти права законодавчої ініціативи не повноважні вносити "законопроекти, що стосуються будь-якого питання", тобто питань, які віднесені до повноважень інших органів державної влади.

1.6. Абзац восьмий пункту 2 мотивувальної частини Рішення щодо порядку позачергового розгляду внесеного до Верховної Ради України Президентом України законопроекту є інтерпретацією частини другої статті 93 Конституції України, що не стосується вирішення Судом питання порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів.

У конституційному поданні суб'єкт права на конституційне подання не порушує питання щодо перевірки Закону на відповідність частині другій статті 93 Конституції України, якою передбачений позачерговий порядок розгляду законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні.

1.7. Незрозуміло, на яких правових нормах, зокрема Конституції України, ґрунтується таке формулювання абзацу дев'ятого пункту 2 мотивувальної частини Рішення: "Процедура розгляду проекту закону реалізується шляхом його внесення до парламенту, а на певних стадіях законодавчого процесу - шляхом внесення пропозицій до нього".

Оскільки Суд не навів обґрунтування цього твердження та не послався на жодну норму Конституції України, Регламенту чи іншого закону України, наведене формулювання є невмотивованим та не відповідає засаді правової визначеності.

Незрозуміло також те, що охоплює формулювання "процедура розгляду проекту закону": конституційну процедуру розгляду та ухвалення законів (частина перша статті 152 Основного Закону України) чи якусь іншу процедуру, яка регулюється іншими нормативно-правовими актами.

1.8. В абзаці десятому пункту 2 мотивувальної частини Рішення вказано, що "реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів", проте не наведено правового обґрунтування та посилання на Конституцію України.

Невизначеним із правової точки зору є поняття "законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів", оскільки воно не міститься ні в Конституції України, ні в Регламенті. Натомість у Регламенті, наприклад, використовується поняття "суб'єкт права законодавчої ініціативи".

Без посилання на Конституцію України та Регламент необґрунтованим є також твердження про те, що розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів є обов'язковим.

2. В абзаці першому підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення йдеться про аналіз Конституції України, який вказує на те, що у її статтях 84, 91, 93, 94 закріплено основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності. Однак у Рішенні не наведено правового аналізу Конституції України, на підставі якого Суд дійшов такого висновку.

Також не зазначено, які конкретні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності закріплені у вказаних нормах Основного Закону України. Із абзацу першого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення вбачається, що у кожній із наведених статей Конституції України містяться вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності.

2.1. Необґрунтованим, тобто без посилання на норми Конституції України та Регламенту, є твердження абзацу другого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення про те, що право законодавчої ініціативи, передбачене у статті 93 Конституції України, кореспондується з обов'язком парламенту розглянути "пропозиції"" до внесених проектів законів.

2.2. У першому реченні абзацу четвертого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення стверджується, що "процедура розгляду та ухвалення парламентом законопроектів, розгляд пропозицій до законопроектів повинні ґрунтуватися на принципах, визначених Конституцією України". Однак Суд не наводить та не розкриває змісту принципів, "визначених Конституцією України", що не відповідає засаді правової визначеності як складовій принципу верховенства права.

2.2.1. У Рішенні вказано: "Недотримання цих принципів або нехтування ними порушує демократичні вимоги щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законопроектів, а також ставить під сумнів легітимність прийнятих законів" (друге речення абзацу четвертого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Запитання викликає не лише відсутність чіткого визначення принципів, передбачених Конституцією України ("цих принципів"), а й розуміння поняття "демократичні вимоги", яке в Рішенні також є невизначеним. Оскільки як "принципи, визначені Конституцією України", так і "демократичні вимоги" стосуються процедури розгляду та ухвалення законопроектів, залишається незрозумілим і те, чи є поняття "принципи, визначені Конституцією України" та "демократичні вимоги" близькими або ідентичними, чи вони все ж вживаються на позначення різних правових категорій.

Про "принципи, визначені Конституцією України" та про "демократичні вимоги" нічого не вказано і в пунктах 3, 4, 5 мотивувальної частини Рішення.

Вважаю, що довільна інтерпретація статей 91, 93 Конституції України в мотивувальній частині Рішення призводить до неправильного їх сприйняття та розуміння, що з правової точки зору є неприпустимим, оскільки суперечить ідеї найвищої юридичної сили Основного Закону України.

Крім того, посилання на статтю 91 Конституції України міститься лише в абзаці першому підпункту 2.1 пункту 2 та абзаці десятому пункту 4 мотивувальної частини Рішення.

3. В абзаці першому пункту 3 мотивувальної частини Рішення йдеться про те, що Суд дослідив "свідчення народних депутатів України VI скликання", тобто народних депутатів України Верховної Ради України VI скликання.

Однак у Рішенні не зазначено ні форми свідчень, ні інформації про те, чого саме стосуються свідчення народних депутатів України чи про що в них ідеться.

3.1. У пункті 3 мотивувальної частини Рішення не з'ясовано, що становлять "дані про результати письмової реєстрації народних депутатів України, проведеної 3 липня 2012 року на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України", "дані про відсутність розгляду поправок та пропозицій, поданих народними депутатами України до проекту Закону N 9073", "дані про відсутність на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року під час голосування в цілому за проект Закону N 9073 народних депутатів України, голоси яких були зараховані на його підтримку", "дані про неособисте голосування народними депутатами України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в цілому", не вказано походження цих даних чи їх офіційного джерела.

По суті, у пункті 3 мотивувальної частини Рішення, крім "свідчень народних депутатів України VI скликання", наданих щодо не вказаних у Рішенні обставин, стенограми вечірнього пленарного засідання десятої сесії Верховної Ради України VI скликання від 3 липня 2012 року, згідно з якою розгляд та ухвалення проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073) тривали з 16:08:47 по 16:10:51, та відеозапису пленарного засідання Верховної Ради України 3 липня 2012 року, на якому відбулося голосування за проект Закону N 9073 та було прийнято Закон, не наведено конкретних і переконливих аргументів недотримання Верховною Радою України конституційних вимог щодо процедури розгляду та ухвалення Закону.

4. Положення пункту 4 мотивувальної частини Рішення, за яким "аналіз наведених матеріалів справи дає Конституційному Суду України підстави вважати, що процедура розгляду та ухвалення Закону відбулася за сукупної дії таких обставин", сформульоване нечітко та не відповідає вимозі правової визначеності.

Оскільки пункти 3, 4 мотивувальної частини Рішення відокремлені один від одного, то обставини, наведені у пункті 4 мотивувальної частини Рішення, не мають чіткого причинно-наслідкового зв'язку зі свідченнями народних депутатів України, стенограмою, інформацією та даними, викладеними в пункті 3 мотивувальної частини Рішення.

Із пункту 4 мотивувальної частини Рішення незрозуміло, яке значення у питанні встановлення порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону мають такі обставини, як "відсутність підготовленого до другого читання проекту Закону N 9073 у виді порівняльної таблиці, а також висновку комітету щодо нього під час його розгляду та ухвалення", "включення проекту Закону N 9073 до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без зазначення його повної назви, реєстраційного номера, редакції та ініціаторів внесення", "відсутність обговорення проекту Закону N 9073 у другому читанні", "позбавлення народних депутатів України права на розгляд Верховною Радою України поданих ними поправок та пропозицій до проекту Закону N 9073", "перебування народних депутатів України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в місцях, які унеможливлюють особисте голосування", "блокування народними депутатами України виступаючих, фізичне перешкоджання голосуванню під час ухвалення проекту Закону N 9073 у залі засідань Верховної Ради України, що завадило народним депутатам України особисто голосувати", "голосування одних народних депутатів України картками інших, які знаходилися в залі засідань Верховної Ради України під час голосування за проект Закону N 9073", викладені в абзацах другому, третьому, четвертому, п'ятому, шостому, сьомому, восьмому цього пункту.

Вважаю, що вказані обставини не можуть розглядатися як такі, що мають юридичне значення для питання, яке вирішується в цій справі, у зв'язку з відсутністю належного правового обґрунтування встановлення цих обставин, а також наведення правових аргументів щодо того, що конкретна обставина підтверджує порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону.

Перерахування наведених обставин і твердження щодо їх "сукупної дії" не дають можливості ідентифікувати ту чи іншу обставину як конкретне порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону.

Твердження абзацу десятого пункту 4 мотивувальної частини Рішення, за яким "сукупність наведених обставин вказує на те, що Верховна Рада України порушила процедуру розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073, визначену положеннями частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Основного Закону України", не дає можливості ідентифікувати наявність тієї чи іншої обставини як порушення частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Конституції України.

Крім того, формулювання абзацу десятого пункту 4 мотивувальної частини Рішення "що також ставить під сумнів дотримання вимог, передбачених статтею 91 Конституції України" вказує на те, що Суд не має достатніх доказів на підтвердження того, що при прийнятті Закону відбувалося особисте голосування народних депутатів України меншою кількістю від конституційного складу Верховної Ради України, що суперечить статті 91 Основного Закону України.

Висловлення Судом сумніву щодо порушення статті 91 Конституції України згідно з її частиною першою статті 152 не може бути підставою для визнання Закону таким, що не відповідає Основному Закону України.

4.1. Неоднозначним є формулювання "системний характер", яке міститься в абзаці одинадцятому пункту 4 мотивувальної частини Рішення, оскільки воно сприймається так, що Верховна Рада України при розгляді та ухваленні законів України, постанов, інших актів і рішень системно порушує конституційну процедуру їх розгляду та ухвалення.

На мою думку, використане формулювання "системний характер" є безпідставним, помилковим та недоречним.

5. Вважаю за необхідне звернути увагу на те, що в мотивувальній частині Рішення немає жодного посилання на рішення Суду, в яких викладено юридичні позиції щодо виключно особистого голосування народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України при прийнятті законів, постанов, інших актів та рішень.

Ідеться, зокрема, про Рішення Суду у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98, у якому містяться правові позиції стосовно:

- особистого голосування народних депутатів України, яким завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів Верховної Ради України (абзаци третій, четвертий пункту 1 мотивувальної частини);

- конституційної вимоги остаточного прийняття законів, постанов та інших актів Верховної Ради України більшістю голосів від її конституційного складу (абзац п'ятий пункту 1 мотивувальної частини);

- того, що повноваження народного депутата України особисто голосувати на засіданнях Верховної Ради України не підлягає подальшому делегуванню, а практика голосування одного народного депутата України за іншого є неконституційною (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини).

У Рішенні у справі про ратифікацію Хартії про мови, 1992 р. від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000 Суд роз'яснив положення частини першої статті 152 Конституції України щодо можливого визнання неконституційним того акта, стосовно якого були порушені процесуальні вимоги, що встановлюються саме Конституцією України, а не іншими правовими актами (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини).

Відсутність посилань на конкретні положення Конституції України, нечіткість, непослідовність викладення аргументів щодо порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону дають підстави стверджувати, що наведене мотивування є непереконливим, нечітким та неоднозначним, а Рішення не містить зрозумілого юридичного обґрунтування того, що при прийнятті Закону було порушено конституційну процедуру розгляду та ухвалення Закону. Зокрема, у мотивувальній частині Рішення чітко не вказано, чи було порушено статтю 91 Конституції України під час ухвалення Закону, а також у чому конкретно полягало порушення частини першої статті 93 Основного Закону України.

Необґрунтованим є визнання Закону неконституційним лише у зв'язку з недотриманням конституційної вимоги щодо особистого голосування кожного народного депутата України при прийнятті рішень на засіданнях Верховної Ради України (частина третя статті 84 Конституції України) без встановлення того, що під час голосування за Закон проголосувало менше народних депутатів України від конституційної більшості Верховної Ради України, що суперечить статті 91 Основного Закону України.

Зазначене дає підстави для висновку, що в пунктах 2, 3, 4 мотивувальної частини Рішення не дотримано принципу правової визначеності як складової принципу верховенства права та верховенства Конституції України, яка має найвищу юридичну силу (частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).

Наведені недоліки не дають можливості вважати, що мотивувальна частина Рішення беззаперечно підтверджує його резолютивну частину, ґрунтується на Конституції України та узгоджується з нею.

 

Суддя Конституційного Суду України

М. М. Гультай

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мойсика В. Р. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України в Рішенні у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон). Зокрема, Конституційний Суд України дійшов висновку, що порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення проекту Закону під час його прийняття в цілому на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону, що є підставою для визнання Закону неконституційним згідно з частиною першою статті 152 Конституції України (абзаци одинадцятий, дванадцятий пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Водночас, незважаючи на те, що народні депутати України в конституційному поданні обґрунтовують неконституційність Закону не тільки порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення, а й невідповідністю Конституції України змісту Закону, Конституційний Суд України у пункті 5 мотивувальної частини Рішення вказав, що "дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення".

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.

1. У цілому погоджуючись з висновком Конституційного Суду України про неконституційність Закону внаслідок порушення конституційної процедури його розгляду та ухвалення, категорично не погоджуюсь з відмовою Конституційного Суду України, яка, по суті, випливає зі змісту пункту 5 мотивувальної частини Рішення, розглянути на відповідність Конституції України (конституційність) окремі положення Закону, які оспорюються народними депутатами України у конституційному поданні. Така моя незгода обумовлена тим, що надана Конституційним Судом України інтерпретація змісту положень Закону насамперед слугувала б певним дороговказом законодавцю в процесі подальшого законодавчого врегулювання порядку застосування мов в Україні, що відповідає частині п'ятій статті 10 Конституції України, та сприяла б всебічному розвитку і функціонуванню української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України, як того вимагає частина друга статті 10 Конституції України.

Як відомо, на сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано три законопроекти, які безпосередньо стосуються мовного питання, а саме: проект Закону про мови в Україні (реєстр. N 5556 від 19 грудня 2016 року), проект Закону про функціонування української мови як державної та порядок застосування інших мов в Україні (реєстр. N 5669 від 19 січня 2017 року), проект Закону про державну мову (реєстр. N 5670 від 19 січня 2017 року). З огляду на це, на мою думку, Конституційний Суд України, окрім констатації порушень конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону, повинен був дати оцінку змісту його оспорюваних положень.

У контексті викладеного вважаю, що практика Конституційного Суду України, за якою, дійшовши висновку про порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законом, Конституційний Суд України обмежується визнанням оспорюваних законів неконституційними в цілому, вказуючи, що необхідності у подальшому розгляді конституційного подання немає (зокрема, в рішеннях від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009 у справі про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом, від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України та у Рішенні), хоча формально й відповідає конституційному припису частини першої статті 152 Основного Закону України, але виглядає так, ніби Конституційний Суд України мовчазно погоджується зі змістом оспорюваних положень законів, у тому числі Закону.

Так, автори клопотання зазначають, що положення статей 7, 8, 11 - 15, 18, 25, 27 Закону суперечать положенням частини першої статті 8, частин першої, другої, третьої статті 10, статті 11, частин другої, третьої статті 22, частин першої, другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що названі положення Закону створюють умови для домінування регіональної мови над державною мовою, вибіркового захисту регіональних мов або мов меншин, надають привілеї одним мовним групам (національним меншинам) та обмежують права інших, що має ознаки дискримінації та порушує принцип рівності громадян перед законом, а також не відповідають принципу правової визначеності - складовій верховенства права, надають право місцевим радам вирішувати питання щодо застосування заходів, спрямованих на використання регіональних мов або мов меншин.

У своїй окремій думці я дам оцінку змісту вказаних оспорюваних положень Закону, акцентуючи увагу на ключових аспектах, доктринальних підходах та правових принципах, які мають бути враховані законодавцем у процесі подальшого законодавчого врегулювання порядку застосування мов в Україні та забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

2. Даючи оцінку змісту оспорюванх положень Закону, на мою думку, насамперед слід виходити з доктрини конституційних цінностей і обмеження повноважень парламенту в контексті заборони узурпації державної влади. Цю доктрину я детально виклав в підпункті 2.1 пункту 2 окремої думки стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017.

Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1 Основного Закону України). Це конституційне положення має ключове значення для визначення концептуальних засад становлення і розвитку української державності, зокрема для сприйняття української мови як спільного природного права відповідного етносу, завдяки чому Українська держава як державне утворення ідентифікується з титульною нацією - українською, важливості забезпечення функціонування української мови як єдиної державної мови на території України крізь призму розуміння державної мови як атрибуту державності та елементу конституційного ладу. Конституційний принцип правової держави вимагає від неї утримуватися від обмеження загальновизнаних прав і свобод людини і громадянина (абзац перший підпункту 5.3 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005), в тому числі мовних прав і свобод при встановленні порядку застосування мов.

Згідно з Конституцією України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5); виключно народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина третя статті 5); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6); органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

За юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними в Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом:

- "Конституція України забороняє узурпацію належного виключно народові права визначати і змінювати конституційний лад в Україні державою, її органами або посадовими особами. Узурпація означає, зокрема, привласнення переліченими суб'єктами права, яке передусім належить народові, вносити зміни до Конституції України у спосіб, який порушує порядок, визначений розділом XIII чинного Основного Закону України, в тому числі усунення народу від реалізації його права визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Тому будь-які дії держави, її органів або посадових осіб, що призводять до узурпації права визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові, є неконституційними і незаконними (підпункт 4.4 пункту 4 мотивувальної частини)";

- "гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6) та положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19) (абзац другий підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини)".

Згідно зі статтею 8 Основного Закону України в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша); Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга); норми Конституції України є нормами прямої дії (частина третя). За юридичною позицією Конституційного Суду України верховенство права - це панування права в суспільстві; верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо; одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства; всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України (абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004).

Крім того, положеннями Основного Закону України встановлено, що:

- чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (частина перша статті 9);

- усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах; права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (стаття 21);

- права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними (частина перша статті 22);

- конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга статті 22);

- при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22);

- не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частина друга статті 24).

3. Основоположні принципи державної мовної політики закріплені в низці статей Конституції України, а саме:

- державною мовою в Україні є українська мова (частина перша статті 10); за юридичною позицією Конституційного Суду України це положення треба розуміти так, що українська мова як державна є обов'язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом (частина п'ята статті 10 Конституції України); це повністю відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено у преамбулі Конституції України, нації, яка історично проживає на території України, складає абсолютну більшість її населення і дала офіційну назву державі (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови); статус української мови як державної є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею, державними символами (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства);

- держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (частина друга статті 10); за юридичною позицією Конституційного Суду України публічними сферами, в яких застосовується державна мова, охоплюються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації, мова взаємовідносин цих органів тощо); до сфер застосування державної мови можуть бути віднесені також інші сфери, які відповідно до частини п'ятої статті 10 та пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України визначаються законами; зокрема, відповідно до чинних законів питання застосування української мови визначено щодо розгляду звернень громадян; діяльності Збройних Сил України та Національної гвардії України; видання друкованої продукції, призначеної для службового та ужиткового користування, що розповсюджується через державні підприємства, установи і організації (бланки, форми, квитанції, квитки, посвідчення, дипломи тощо); висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації; оформлення митних документів тощо; законодавчо визначеним є також питання про застосування української мови та інших мов у навчальному процесі в державних навчальних закладах України (абзаци четвертий, п'ятий, шостий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови);

- в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України (частина третя статті 10); як зазначив Конституційний Суд України, "гарантування національним меншинам України права на вільний розвиток, використання і захист їх мов відповідає змістові міжнародних договорів України; зокрема, Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин від 1 лютого 1995 року, ратифікована Україною 9 грудня 1997 року, зобов'язує держави створити у себе необхідні умови для того, щоб особи, які належать до національних меншин, мали можливість розвивати свою мову (пункт 1 статті 5 Конвенції)" (абзаци шостий, сьомий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови); "Законом України від 15 травня 2003 року ратифіковано Європейську хартію регіональних мов або мов меншин. Цим Законом передбачено, що "положення Хартії застосовуються до мов таких національних меншин України: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської" (стаття 2). "При застосуванні положень Хартії заходи, спрямовані на утвердження української мови як державної, її розвиток і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України, не вважаються такими, що перешкоджають чи створюють загрозу збереженню або розвитку мов, на які відповідно до статті 2 цього Закону поширюються положення Хартії" (стаття 5). Згідно зі статтею 12 зазначеної Хартії Україна взяла на себе зобов'язання, в межах території, на якій такі мови використовуються, і якщо органи державної влади мають компетенцію, повноваження або відіграють певну роль у цій сфері, сприяти доступу регіональними мовами або мовами меншин до творів, що створюються іншими мовами, підтримуючи і розвиваючи діяльність у галузі перекладу, дублювання, озвучування і субтитрування (підпункт "c" пункту 1)" (абзац третій пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2007 року N 13-рп/2007);

- держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування (частина четверта статті 10);

- застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом (частина п'ята статті 10);

- держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11);

- Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави (стаття 12);

- громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства (частина п'ята статті 53);

- права корінних народів і національних меншин визначаються виключно законами України (пункт 3 частини першої статті 92);

- порядок застосування мов визначається виключно законами України (пункт 4 частини першої статті 92);

- володіння державною мовою є однією з обов'язкових умов для зайняття посад Президента України (частина друга статті 103), судді (частина третя статті 127), судді Конституційного Суду України (частина четверта статті 148);

- забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим належить до відання Автономної Республіки Крим (пункт 8 частини першої статті 138).

Указані конституційні засади та юридичні позиції Конституційного Суду України, на моє переконання, є базовими як при вирішенні питань конституційності оспорюваних положень Закону, так і в процесі подальшого законодавчого врегулювання порядку застосування мов в Україні та забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

З огляду на викладене слід звернути увагу законодавця на таке. У преамбулі Закону передбачено, що "цим Законом визначаються засади державної мовної політики в Україні". Але такі засади визначаються наведеними вище приписами Конституції України, а предметом регулювання закону є порядок застосування мов (частина п'ята статті 10, пункт 4 частини першої статті 92 Основного Закону України).

4. Концептуальним недоліком Закону є те, що в ньому мова розглядається не як засада конституційного ладу, одна з найважливіших етнонаціональних ознак, а як територіальна ознака, на що вказує аналіз змісту термінів, визначених у статті 1 Закону ("Визначення термінів"). Такий підхід законодавця, на мою думку, не узгоджується з юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними, зокрема, в рішеннях від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини) та від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини).

Стаття 10 Конституції України чітко регламентує, що державною мовою в Україні є українська мова, і закріплює обов'язок держави щодо забезпечення її всебічного розвитку і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Забезпечення розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України визнано одним із пріоритетів національних інтересів України і Законом України "Про основи національної безпеки України" від 19 червня 2003 року N 964-IV (абзац шостий статті 6). Це повністю відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено у преамбулі Конституції України, нації, яка історично проживає на території України, становить, складає абсолютну більшість її населення і дала офіційну назву державі.

Конституційний Суд України вже наголошував, що державна мова є складовою конституційного ладу в державі, і зазначав, зокрема, таке: "Положення про українську мову як державну міститься у розділі I "Загальні засади" Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні. Поняття державної мови є складовою більш широкого за змістом та обсягом конституційного поняття "конституційний лад". Іншою його складовою є, зокрема, поняття державних символів. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові (частина третя статті 5 Конституції України). Положення статті 10 Конституції України, як і інших статей розділу I "Загальні засади", можуть бути змінені тільки у порядку, передбаченому її статтею 156, шляхом прийняття закону, який затверджується всеукраїнським референдумом" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови).

Отже, державна мова є невід'ємною ознакою держави та елементом її конституційного ладу. Водночас, маючи де-юре статус державної, з прийняттям Закону українська мова де-факто перестала бути такою.

По-перше, за статтею 1 Закону "державна мова - закріплена законодавством мова, вживання якої обов'язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях, на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, у сферах зв'язку та інформатики тощо". На мою думку, таке визначення державної мови в системному зв'язку з концептуальними засадами та оспорюваними положеннями Закону суперечило приписам частин першої, другої статті 10 Конституції України, оскільки дозволяло поширити поняття державної мови не лише на українську, а й на іншу мову, насамперед російську - мову нинішнього агресора. Адже на конституційному рівні державна мова визначена частиною першою статті 10 Конституції України і це українська мова, а Закон був частиною "законодавства", положення якого про обов'язковість у відповідних випадках застосування російської мови підпадали під визначене ним самим поняття державної мови, відтак "завдяки" Закону в Україні в позаконституційний спосіб російська мова фактично набула статусу державної та зберігала його протягом майже п'яти з половиною років (!).

По-друге, законодавець не врахував якісної відмінності правового статусу і функцій української мови як єдиної державної мови в Україні від правового статусу інших мов, поширених на території держави. Зокрема, аналіз положень частин першої, третьої, п'ятої, шостої статті 11, частин першої, другої, третьої статті 12, статті 13, частин першої, другої, третьої статті 14, статті 15, частини першої статті 25, частини першої статті 27 Закону в системному зв'язку з положеннями інших його статей дає підстави для висновку, що вони створювали законодавчі передумови для домінування регіональної мови над державною, можливості використання регіональної мови замість державної (або паралельно з нею) у тих сферах соціального життя, у яких державна мова має бути обов'язковим засобом спілкування (в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, судочинства, у сферах економічної і соціальної діяльності, інформації та зв'язку). Відповідно до вказаних законодавчих положень українська мова набуває другорядного значення, її конституційний статус як державної мови нівелюється, що суперечить вимогам частин першої, другої статті 10 Конституції України (детальніше про це йтиметься в наступному пункті окремої думки). Такий підхід законодавця, на моє переконання, послаблює роль української мови в державотворчих процесах. По суті, це намагання законодавця звузити межі функціонування (сфери використання) української мови як єдиної державної мови шляхом заміни її російською мовою, спроба у позаконституційний спосіб змінити конституційний лад в Україні.

До речі, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія) у своєму Висновку від 19 грудня 2011 року N 651/2011 (CDL-AD(2011)047) щодо проекту Закону також зосередила увагу законодавця на тому, що "хоча проект закону не надає російській мові ніякого додаткового офіційного статусу, він може сприйматися як спроба розширити сферу використання російської мови в країні та як крок до практичної офіційної двомовності. Тому він піднімає численні питання про невідповідність Українській Конституції та її положенням стосовно захисту мови, зокрема стаття 10, та відповідним міжнародним договорам, зокрема Мовній хартії та Рамковій конвенції" (пункт 18), а також підкреслила небезпеку, що ставлення до російської мови на однаковому рівні з українською мовою буде зменшувати інтегративні сили української мови і ставить під загрозу роль, яку має відігравати єдина державна мова (пункт 24).

Отже, з правового погляду прийняття Закону можна розцінювати як посягання на основи конституційного ладу держави.

Отже, прийнявши Закон, який фактично надав російській мові статус другої державної мови, Верховна Рада України вийшла за межі повноважень, встановлених статтею 85 Конституції України, фактично посягнувши на конституційний лад в Україні, адже мова є складовою конституційного ладу в Україні, зміна якого є виключною прерогативою українського народу, а не законодавця. І саме крізь призму цього аспекту я вбачаю порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення Закону: запровадження двомовності в країні може бути здійснене лише шляхом внесення змін до статті 10 Конституції України і тільки у порядку, передбаченому її статтею 156, тобто шляхом прийняття закону, який затверджується всеукраїнським референдумом. Таким чином, Верховна Рада України порушила приписи частини третьої статті 5, частини другої статті 6, частини другої статті 8, частини п'ятої статті 10, частини другої статті 19, статті 85, пункту 4 частини першої статті 92 Основного Закону України.

5. Оцінка конституційності оспорюваних положень Закону.

5.1. За статтею 11 Закону "основною мовою роботи, діловодства і документації органів державної влади та органів місцевого самоврядування є державна мова. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, в роботі, діловодстві і документації місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування може використовуватися регіональна мова (мови). У листуванні цих органів з органами державної влади вищого рівня дозволяється застосовувати цю регіональну мову (мови)" (частина перша); "посадові та службові особи зобов'язані володіти державною мовою, спілкуватися нею із відвідувачами, а в межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, з відвідувачами, що вживають регіональну мову (мови), - цією регіональною мовою (мовами). Особам, що вживають регіональну мову (мови), забезпечується право подавати усні чи письмові заяви та отримувати відповіді на них цією регіональною мовою (мовами)" (частина третя); "тексти офіційних оголошень, повідомлень виконуються державною мовою. У межах території, на якій відповідно до умов частини третьої статті 8 цього Закону поширена регіональна мова (мови), за рішенням місцевої ради такі тексти можуть розповсюджуватися у перекладі цією регіональною або російською мовою (мовами)" (частина п'ята); "найменування органів державної влади і органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій, написи на їх печатках, штампах, штемпелях, офіційних бланках і табличках виконуються державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, за рішенням місцевої ради з урахуванням стану регіональної мови зазначені найменування і написи можуть виконуватися державною і регіональною мовою (мовами)" (частина шоста).

5.1.1. Що стосується частини першої статті 11 Закону, то аналіз змісту цього законодавчого положення вказує на те, що визначений у ньому порядок використання на місцевому рівні регіональної мови (мов) дає можливість усім посадовим та службовим особам органів державної влади та органів місцевого самоврядування використовувати у роботі, діловодстві і документації регіональну мову (мови) без одночасного застосування державної (тобто замість державної мови).

Зокрема, норма про те, що "основною мовою роботи, діловодства і документації органів державної влади та органів місцевого самоврядування є державна мова" має логіко-семантичну суперечність, оскільки поняття "основна мова" і "державна мова" є взаємовиключними. Так, жодне зі значень прикметника "основний" не має значення "обов'язковий" (Словник української мови. - Т. 5. 1974. - С. 777), а поняття "державна мова" передбачає її обов'язковість (Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови). Отже, вжитий в першому реченні частини першої статті 11 Закону термін "основна мова" фактично змінює правовий статус державної мови та прирівнює її до регіональних мов. Крім того, поняття "основний" не має чіткої кількісної визначеності, воно може мати або не мати значення "кількісно найбільший". Таким чином, слід погодитися з висновком науковців про те, що державна мова може мати статус найважливішої, провідної, визначальної, проте у використанні не може переважати навіть кількісно, а бути вторинною.

У частині першій статті 11 Закону не передбачено конкретного та вичерпного переліку умов, яким повинна відповідати регіональна мова (мови), що є об'єктом визначених в цьому положенні правовідносин. Воно є відсильним і для встановлення цих умов відсилає до частини третьої статті 8 Закону, за якою "кожному гарантується право на захист у відповідних державних органах і суді своїх мовних прав і законних інтересів, мовних прав і законних інтересів своїх дітей, на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, юридичних і фізичних осіб, якими порушуються мовні права і свободи людини і громадянина". Отже, жодних критеріїв для регіональних мов або мов меншин, що можуть використовуватися для цілей Закону, наведене положення статті 8 не встановлює.

Отже, частина перша статті 11 Закону суперечить вимогам частин першої, другої статті 10 Конституції України, оскільки вона фактично змінює статус державної мови, опосередковано зрівнюючи із її статусом регіональні мови шляхом надання можливості всім посадовим та службовим особам органів державної влади та органів місцевого самоврядування використовувати у роботі, діловодстві і документації замість державної мови регіональну, насамперед російську мову - мову нинішнього агресора.

5.1.2. Щодо частини третьої статті 11 Закону варто зазначити таке. Зі статусу української мови як державної випливає обов'язок державних службовців володіти державною (українською) мовою та неодмінно використовувати лише її при виконанні своїх повноважень. Зважаючи на те, що жодна з мов національних меншин в Україні не має статусу державної, законодавець не може встановлювати для громадян обов'язкової вимоги щодо володіння такими мовами при здійсненні ними повноважень у публічній сфері.

Оспорюваним положенням Закону законодавець фактично встановлює нову умову для зайняття посади в певній установі, а саме володіння регіональною мовою (мовами), та визначає цю вимогу обов'язковою для прийняття на роботу. При цьому зі змісту частини третьої статті 11 Закону не зрозуміло, на яке коло суб'єктів поширюються визначені в ній правовідносини, адже посадові і службові особи працюють в різних органах, установах тощо. Втім такого критерію добору службових кадрів, як обов'язкове володіння мовою (мовами) національних меншин, законодавство України не містить, а тому положення частини третьої статті 11 Закону, яке покладає на посадових і службових осіб обов'язок вживати регіональну мову (мови) в спілкуванні з відвідувачами в межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), та відповідати цією мовою (мовами) на їхні усні та письмові заяви, суперечить приписам частин першої, другої статті 10 Конституції України.

Крім того, нечіткий та неоднозначний зміст частини третьої статті 11 Закону на практиці може призвести до чисельних юридичних колізій, що вказує на невідповідність цього положення Закону принципу правової визначеності як складової принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

Доречно також зазначити, що міжнародні акти забороняють підтримку регіональних мов або мов національних меншин, які зашкоджують функціонуванню державної мови. Так, у преамбулі Європейської хартії регіональних мов або мов меншин (далі - Мовна хартія) наголошено, що "захист і підтримка регіональних або міноритарних мов не повинні здійснюватися на шкоду офіційним мовам і необхідності їх вивчати", а в пояснювальній доповіді до Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин від 1 лютого 1995 року (ратифікованої Законом України від 9 грудня 1997 року N 703/97-ВР) зазначено, що "насправді знання офіційних мов є чинником суспільної злагоди та єдності" (пункт 78). Отже, застосований у цих міжнародно-правових актах засадничий філософський підхід ґрунтується на повазі принципів національного суверенітету та територіальної цілісності, за їх цілями не стоїть сприяння будь-якому відокремленню мовних груп, а навпаки, визнається, що в кожній державі необхідно знати офіційну (державну) мову.

Отже, положення частини третьої статті 11 Закону не узгоджується з положеннями частини першої статті 8, частин першої, другої статті 10 Конституції України.

5.1.3. Що стосується частини п'ятої статті 11 Закону, необхідно зазначити таке. Оспорюване положення Закону, згідно з яким "... такі тексти можуть розповсюджуватися у перекладі цією регіональною або російською мовою (мовами)", по-перше, надає особливого статусу російській мові, виокремлюючи її серед інших регіональних мов, що свідчить про дискримінаційність наведеного положення Закону, а, по-друге, суперечить частині третій статті 10 Конституції України, за якою "в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України". Тобто російська мова визначена Основним Законом України як мова національної меншини, а не як регіональна мова.

Крім того, в такій редакції друге речення частини п'ятої статті 11 Закону дає можливість розповсюджувати за рішенням місцевої ради переклад текстів офіційних оголошень і повідомлень регіональною або російською мовою (мовами). Однак, як уже зазначалося, офіційною державною мовою в роботі органів публічної влади є українська мова (частини перша, друга статті 10 Конституції України, Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови), а тому тексти офіційних оголошень і повідомлень мають виконуватися саме нею, а при необхідності одночасно надаватись в перекладі регіональною мовою (мовами). До того ж нецентралізоване регулювання мовних відносин рішеннями місцевих рад не передбачено Конституцією України, яка дає змогу цим радам приймати рішення виключно щодо питань місцевого значення (частина перша статті 140, частина перша статті 143 Конституції України). Питання застосування мов відповідно до частини п'ятої статті 10, пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України є виключним повноваженням Верховної Ради України, яке вона може реалізувати шляхом прийняття законів.

Отже, частина п'ята статті 11 Закону суперечить частинам першій, другій, третій, п'ятій статті 10, пункту 4 частини першої статті 92, частині першій статті 140, частині першій статті 143 Конституції України.

5.2. За статтею 12 Закону "документація про вибори Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування, документація всеукраїнських і місцевих референдумів оформляється державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, документація про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування за рішенням територіальної виборчої комісії, документація місцевих референдумів за рішенням місцевої ради оформляється і цією регіональною мовою (мовами)" (частина перша); "виборчі бюлетені друкуються державною мовою. У межах території, на якій відповідно до умов частини третьої статті 8 цього Закону поширена регіональна мова, виборчі бюлетені по виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування за рішенням територіальної виборчої комісії можуть оформлятися і відповідною регіональною мовою (мовами)" (частина друга); "бюлетені для голосування на всеукраїнському або місцевому референдумі друкуються державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова, що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, у бюлетені для голосування на всеукраїнському або місцевому референдумі за рішенням місцевої ради поруч із текстом державною мовою розміщується його переклад цією регіональною мовою (мовами)" (частина третя).

Таким чином, статтею 12 Закону закріплено можливість прийняття територіальною виборчою комісією рішення про оформлення документації про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі і виборчих бюлетенів, а місцевою радою - документації місцевих референдумів, бюлетенів для голосування на всеукраїнському або місцевому референдумі державною та одночасно регіональною мовою (мовами).

Проте чинне законодавство України, яке регламентує питання проведення виборів та референдумів, містить імперативні приписи про обов'язкове виготовлення виборчих бюлетенів державною мовою (частина четверта статті 77 Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI, частина дев'ята статті 74 Закону України "Про місцеві вибори" від 14 липня 2015 року N 595-VIII), які повністю відповідають вимогам частин першої, другої статті 10 Конституції України.

Що стосується передбаченого другим реченням частини першої та другим реченням частини третьої статті 12 Закону права місцевої ради приймати рішення про оформлення документації місцевих референдумів, бюлетенів для голосування на всеукраїнському та місцевому референдумі також і регіональною мовою, слід вказати, що до повноважень органів місцевого самоврядування віднесено самостійне вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140 Конституції України), а порядок застосування мов є питанням загальнодержавного значення, що випливає зі змісту пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України, за яким порядок застосування мов визначається виключно законами України.

Враховуючи публічний характер виборчих правовідносин, а також те, що за пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України, можна дійти висновку про невідповідність положень другого речення частини першої, другого речення частини другої, другого речення частини третьої статті 12 Закону частині першій статті 10 Конституції України.

5.3. За статтею 13 Закону "паспорт громадянина України або документ, що його заміняє, і відомості про його власника, що вносяться до нього, виконуються державною мовою і поруч, за вибором громадянина, однією з регіональних мов або мов меншин України. Дія цього положення поширюється й на інші офіційні документи, що посвідчують особу громадянина України або відомості про неї (записи актів громадянського стану і документи, що видаються органами реєстрації актів громадянського стану, документ про освіту, трудова книжка, військовий квиток та інші офіційні документи), а також документи, що посвідчують особу іноземця або особу без громадянства, у разі наявності письмової заяви особи" (частина перша); "документ про освіту, отриману в навчальному закладі з навчанням регіональною мовою, за заявою особи виконується двома мовами - державною і поруч відповідною регіональною" (частина друга).

Частина перша статті 13 Закону суперечить частині третій статті 10 Конституції України, оскільки вжите в першому реченні вказаного положення Закону формулювання "виконуються державною мовою і поруч, за вибором громадянина, однією з регіональних мов або мов меншин України" за своїм змістом фактично передбачає обов'язок громадянина визначитися з тим, якою регіональною мовою (мовою меншин) поряд з державною має бути оформлено його паспорт чи інший особистий документ, а не його право звернутися з цього питання з відповідною заявою. Однак згідно з положеннями статті 10 Конституції України обов'язковий характер в окремих сферах суспільного життя може законодавчо надаватися лише українській мові як державній, тоді як стосовно мов національних меншин конституційно закріплене та гарантується їх вільне використання.

5.4. За статтею 14 Закону "судочинство в Україні у цивільних, господарських, адміністративних і кримінальних справах здійснюється державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, за згодою сторін суди можуть здійснювати провадження цією регіональною мовою (мовами)" (частина перша); "професійний суддя повинен володіти державною мовою. У межах території, на якій відповідно до умов частини третьої статті 8 цього Закону поширена регіональна мова, держава гарантує можливість здійснювати судове провадження цією регіональною мовою (мовами). Необхідність забезпечення такої гарантії має враховуватися при доборі суддівських кадрів" (частина друга); "сторони, які беруть участь у справі, подають до суду письмові процесуальні документи і докази, викладені державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, допускається подача до суду письмових процесуальних документів і доказів, викладених цією регіональною мовою (мовами), з перекладом, у разі необхідності, на державну мову без додаткових витрат для сторін процесу" (частина третя).

За юридичною позицією Конституційного Суду України діяльність органів судової влади належить до публічної сфери суспільного життя, у якій державна мова визнана обов'язковим засобом спілкування. Конституційне, адміністративне, господарське, кримінальне та цивільне судочинство є процесуальними формами правосуддя і охоплюють порядок звернення до суду, процедуру розгляду судом справи та ухвалення судового рішення. Державною мовою здійснюється ведення судового процесу, складання судових документів та інші процесуальні дії і відносини, що встановлюються між судом та іншими суб'єктами на всіх стадіях розгляду і вирішення судових справ. Суди реалізують державну мову в процесі судочинства та гарантують право громадян щодо використання ними в судовому процесі рідної мови або мови, якою вони володіють, відповідно до Конституції і законів України. Таким чином, Основним Законом України закладено конституційні основи для використання української мови як мови судочинства та одночасно гарантовано рівність прав громадян у судовому процесі за мовною ознакою (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови; пункт 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства).

Отже, зазначені положення статті 14 Закону не відповідають вимогам статті 10, частини третьої статті 127 Конституції України.

5.5. За статтею 15 Закону "мовою роботи та актів з питань досудового розслідування та прокурорського нагляду в Україні є державна мова. Поряд із державною мовою при проведенні досудового розслідування та прокурорського нагляду можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин України, інші мови. Кожна особа має право бути невідкладно повідомлена мовою, яку вона розуміє, про мотиви арешту чи затримання і про природу та причини звинувачення проти неї і захищати себе, користуючись цією мовою, у разі необхідності, з безкоштовною допомогою перекладача".

Як уже зазначалося, за юридичною позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99, під державною (офіційною) мовою розуміється мова, якій державою надано правовий статус обов'язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя. Публічними сферами, в яких застосовується державна мова, охоплюються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації тощо). Отже, за змістом частини першої статті 10 Конституції України мовою роботи та актів органів, які відповідно до закону здійснюють досудове розслідування, а також органів прокуратури має бути державна мова.

Натомість статтею 15 Закону при проведенні досудового розслідування та прокурорського нагляду допускається використання поряд із державною мовою не лише регіональних мов або мов меншин України, а й інших мов. Таким чином, є підстави стверджувати, що положення статті 15 Закону, згідно з яким поряд із державною мовою при проведенні досудового розслідування та прокурорського нагляду можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин України, інші мови, є таким, що не відповідає частині першій статті 10 Конституції України.

6. Народні депутати України в конституційному поданні також оспорюють конституційність положень частини другої статті 7 Закону, за якою "у контексті Європейської хартії регіональних мов або мов меншин до регіональних мов або мов меншин України, до яких застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, віднесені мови: російська, білоруська, болгарська, вірменська, гагаузька, ідиш, кримськотатарська, молдавська, німецька, новогрецька, польська, ромська, румунська, словацька, угорська, русинська, караїмська, кримчацька".

На їхню думку, наведене положення Закону суперечить статті 3, частинам другій, третій статті 10, статті 11, частинам другій, третій статті 22, частинам першій, другій статті 24 Конституції України, оскільки встановлення законодавцем вичерпного переліку з вісімнадцяти регіональних мов або мов меншин, щодо яких в Україні можуть застосовуватися передбачені Законом заходи, спрямовані на їх використання, є дискримінаційним стосовно мов інших національних меншин, які проживають на території України, але мови яких не внесено до вказаного переліку. За твердженням народних депутатів України такий вибірковий захист регіональних мов або мов меншин має ознаки дискримінації та порушує принцип рівності громадян перед законом.

Насамперед слід зазначити, що з огляду на приписи статті 10 Основного Закону України мови в Україні за своїм юридичним статусом поділяються на три категорії: державна мова - українська мова, всебічний розвиток і функціонування якої в усіх сферах суспільного життя на всій території України забезпечує держава (частини перша, друга); мови національних меншин, з-поміж яких виокремлено російську, яким в Україні гарантовано вільний розвиток, використання й захист (частина третя); мови міжнародного спілкування, вивченню яких держава сприяє (частина четверта). Ніякі так звані регіональні мови в тексті Основного Закону України не згадуються, тому їх виокремлення законодавцем та визначення у Законі їх статусу, на мою думку, є неконституційним.

Як вказують у своїх висновках фахівці, аналіз автентичних текстів Мовної хартії свідчить, що зафіксований у назві Мовної хартії та її тексті базовий термін "regional or minority languages" (англ.) / "langues regionales ou minoritaires" (фр.) був умисно неправильно офіційно перекладений українською мовою як "регіональні мови або мови меншин". Його правильним українським відповідником є "регіональні або міноритарні мови", тобто ті мови, що використовуються у певному регіоні держави і є менш поширеними, ніж інші в межах цього регіону. Особливо слід зазначити, що застосований у Мовній хартії термін "регіональні або міноритарні мови" є одним словосполученням, яке вказує на територіальну сферу використання певної мови певною групою людей, а не на правовий статус цієї мови. Більше того, жодне положення Мовної хартії не передбачає обов'язку сторін запроваджувати для тієї чи іншої мови той чи інший правовий статус виходячи з того, що надання мовам офіційного статусу є суверенною прерогативою держави. Тобто Мовна хартія орієнтує державу, що її ратифікувала, не на визнання всіх без винятку мов меншин регіональними або міноритарними, а на спеціальну охорону "історичних регіональних або міноритарних мов Європи, декотрі з яких знаходяться під загрозою відмирання" (преамбула Мовної хартії).

При цьому в преамбулі Мовної хартії увага акцентується на тому, що регіональна мова не може бути засобом підміни чи інструментом дискримінації офіційної мови: "охорона і розвиток регіональних мов або мов меншин не повинні зашкоджувати офіційним мовам і необхідності вивчати їх", а також "охорона і розвиток регіональних мов або мов меншин у різних країнах та регіонах Європи є важливим внеском у розбудову Європи, що ґрунтується на принципах демократії та культурного розмаїття в рамках національного суверенітету і територіальної цілісності". Відтак виконання Мовної хартії передбачає обов'язок держави, що її ратифікувала, забезпечити державний захист мов, яким загрожує зникнення, а не підтримку регіоналізації мов більш поширених етноспільнот, зокрема і таких, що утворилися на території держави шляхом міграції, в тому числі і трудової.

Натомість Закон відтворює невиправлений переклад базового терміна Мовної хартії і подає його в урізаному вигляді. На відміну від Мовної хартії, яка використовує словосполучення "регіональна або міноритарна мова", з визначення цього терміна вилучено важливе положення, відповідно до якого діалекти офіційної мови (мов) або мови мігрантів не вважаються регіональними або міноритарними мовами. На мою думку, розробники проекту Закону свідомо викривили базовий термін Мовної хартії з метою запровадження в Україні фактичної двомовності шляхом надання російській мові юридично статусу регіональної мови, а фактично - другої державної мови поряд з українською мовою чи навіть замість неї.

Адже згідно з Мовною хартією держави, які її ратифікували, на свій вибір можуть взяти на себе окремі індивідуалізовані зобов'язання щодо спеціальної охорони регіональних або міноритарних мов в семи сферах: освіта (стаття 8), судова влада (стаття 9), адміністративні органи та публічні послуги (стаття 10), засоби масової інформації (стаття 11), культурна діяльність та засоби її здійснення (стаття 12), економічне і соціальне життя (стаття 13), транскордонні обміни (стаття 14). Проте Закон регламентує застосування регіональних або міноритарних мов у 22 сферах, які одночасно визначені і як сфери застосування української мови як державної (статті 9 - 28). Відтак положення Закону прирівнюють сфери застосування регіональних або міноритарних мов до сфери застосування української мови як державної і створюють формально-юридичне підґрунтя для конкуренції між регіональними або міноритарними мовами, а фактично лише російською мовою з одного боку та українською мовою - з іншого, з метою витіснення української мови з ужитку у певних регіонах країни.

Наступний аспект, пов'язаний з розглядуваним питанням, стосується саме переліку та статусу мов, які законодавець офіційно визначив як такі, до яких застосовуються положення Мовної хартії. Так, ратифікуючи Мовну хартію, Верховна Рада України у пункті 2 Закону України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" від 15 травня 2003 року N 802-IV встановила перелік мов національних меншин (підкреслюю - саме мов національних меншин, а не регіональних мов), що застосовуються на території України і відповідають вимогам статті 1 Мовної хартії. Вказаним законодавчим положенням було офіційно визначено 13 мов таких національних меншин України, до яких застосовуються положення Мовної хартії: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської. Як видно з наведеного переліку, до нього включено дві мови, яких реально не існує - грецьку та єврейську. Одночасно пунктом 2 статті 4 Мовної хартії передбачено, що "положення цієї Хартії не зашкоджують жодним більш сприятливим положенням, що стосуються статусу регіональних мов або мов меншин чи правового статусу осіб, які належать до меншин, і що можуть бути чинними на території Сторони".

Таким чином, порівняно із Законом про ратифікацію Мовної хартії перелік регіональних або міноритарних мов, закріплений в частині другій статті 7 Закону, збільшено на п'ять мов, якими є вірменська, ромська, русинська, караїмська, кримчацька.

Всупереч вимогам Мовної хартії Закон не передбачає диференційованого підходу до кожної міноритарної або регіональної мови, не виокремлює і не відокремлює їх від мов меншин, які не потребують спеціального захисту. За формальними ознаками, відповідно до положень Мовної хартії, зокрема преамбули та статті 1 "Визначення термінів", серед мов, перелічених у Законі, до власне регіональних або міноритарних мов, які потребують спеціального захисту, можна віднести лише гагаузьку, ідиш, кримськотатарську, ромську, караїмську та кримчацьку. Окремо слід зауважити, що до регіональних або міноритарних мов України Законом безпідставно віднесено русинську мову, оскільки вона вважається діалектом (говіркою) української мови у Закарпатській області України, а згідно зі статтею 1 Мовної хартії діалекти офіційної (державної) мови не вважаються регіональними або міноритарними мовами.

Частина друга статті 7 Закону визначає 18 мовних груп, яким держава гарантує забезпечення заходів, спрямованих на їх вільне використання. Разом з тим аналіз змісту вказаного законодавчого положення в системному зв'язку з положеннями абзаців першого, другого частини третьої статті 7 Закону свідчить, що здійснення вказаних заходів буде гарантуватися державою лише за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення. Що ж стосується мовних груп, кількість яких становить менше 10 відсотків населення відповідної території, то необхідність застосування цих заходів фактично віддано на розсуд місцевих рад. Таке правове регулювання, яке допускає застосування особливих, порівняно з іншими мовами, засобів правового захисту щодо мовних груп, які налічують менше 10 відсотків, не відповідає положенням частини третьої статті 10, статті 11 та частини другої статті 24 Конституції України, які не встановлюють будь-яких винятків для забезпечення державою гарантованого захисту мов національних меншин та забороняють надання привілеїв за мовними ознаками.

7. За положеннями частини третьої статті 7 Закону, які оспорюються авторами конституційного подання, "до кожної мови, визначеної у частині другій цієї статті, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення" (абзац перший); "за рішенням місцевої ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації, такі заходи можуть застосовуватися до мови, регіональна мовна група якої становить менше 10 відсотків населення відповідної території" (абзац другий); "у разі збору підписів понад 10 відсотків осіб, які мешкають на певній території, місцева рада зобов'язана прийняти відповідне рішення протягом 30 днів з моменту надходження підписних листів. Дії або бездіяльність місцевої ради можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства" (абзац четвертий).

Народні депутати України вважають, що наведене положення Закону суперечить пункту 4 частини першої статті 92, статті 140 Конституції України.

На мою думку, абзаци перший, другий, четвертий частини третьої статті 7 Закону не відповідають положенням частини першої статті 8, частини п'ятої статті 10, статті 11, частини другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92, статті 140, частини першої статті 143 Конституції України з огляду на таке.

Державна мова є важливим атрибутом державності, про що вже докладно йшлося вище. Зокрема, за юридичною позицією Конституційного Суду України статус української мови як державної є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею, державними символами (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства). Конституцією України передбачається, що порядок застосування мов встановлюється виключно законами України (частина п'ята статті 10, пункт 4 частини першої статті 92). Зважаючи на такий статус державної мови, абзацом шостим статті 6 Закону України "Про основи національної безпеки України" встановлено, що забезпечення розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України є одним із пріоритетів національних інтересів України.

Отже, державна мовна політика, яка забезпечує розвиток державності та сприяє формуванню національної самобутності нашої держави, а також утвердженню і збереженню ідентичності української нації, політичної та державної єдності України, не може корегуватися органами місцевого самоврядування, у тому числі місцевими радами. Тим паче "в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації", як це зазначається в абзаці другому частини третьої статті 7 Закону. Таке нечітке та неоднозначне формулювання вказує на невідповідність оспорюваної норми Закону принципу правової визначеності як складовій принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

До того ж, Мовна хартія не пов'язує віднесення регіональної або міноритарної мови з наявністю певного відсотка її носіїв у загальному складі населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці і не передбачає ухвалення рішень про визначення території використання регіональних або міноритарних мов органами місцевого самоврядування.

Як зазначено в частині першій статті 140, частині першій статті 143 Конституції України, територіальні громади вирішують в межах Конституції і законів України лише питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Конституція України не наділяє місцеві ради повноваженнями щодо визначення чи корегування порядку застосування мов та надання їм статусу регіональних, а тому положення першого, другого, четвертого абзаців частини третьої статті 7 Закону, згідно з якими заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, можуть застосовуватися за рішенням місцевої ради, не відповідають вказаним конституційним приписам.

Зрозуміло, що в українських реаліях реалізація Закону призвела б до віднесення до регіональних або міноритарних мов, насамперед російської мови - мови нинішнього агресора, практичного підвищення її привілейованого статусу та використання її на рівні, а то і замість української державної мови. До речі, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія) у своєму Висновку від 19 грудня 2011 року N 651/2011 (CDL-AD(2011)047) щодо проекту Закону наголосила на тому, що "було з самого початку зрозуміло, що російська мова, швидше за все, відповідає 10 %-ому порогу для посилення захисту в багатьох, якщо не в більшій частині території України. Це означає, що в цілому ряді сфер суспільного життя російська мова буде використовуватися "на паритетних засадах" або навіть використовуватися замість державної мови" (пункт 22).

Крім того, встановлення законодавцем 10-відсоткового критерію щодо чисельності населення, яке спілкується мовою меншини, фактично має дискримінаційний характер, що суперечить приписам частин першої, другої статті 24 Конституції України.

Таким чином, абзаци перший, другий, четвертий частини третьої статті 7 Закону суперечать положенням частини п'ятої статті 10, статті 11, частини другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92, статті 140, частини першої статті 143 Конституції України.

Підсумок. Практика Конституційного Суду України, за якою, дійшовши висновку про порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законом, Конституційний Суд України обмежується визнанням оспорюваних законів неконституційними в цілому, вказуючи, що необхідності у подальшому розгляді конституційного подання немає, хоча формально й відповідає конституційному припису частини першої статті 152 Основного Закону України, але виглядає так, ніби Конституційний Суд України мовчазно погоджується зі змістом оспорюваних положень законів, у тому числі Закону. Разом із тим викладена в окремій думці оцінка оспорюваних положень Закону на предмет їх відповідності Основному Закону України вказує на системний характер неконституційності положень Закону, в тому числі базових (концептуальних), що, на мою думку, також дає підстави для визнання Закону неконституційним в цілому.

 

Суддя Конституційного Суду України

В. Р. Мойсик

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Запорожця Михайла Петровича стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України у Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI зі змінами (пункт 1 резолютивної частини). У Рішенні Конституційний Суд України констатував порушення Верховною Радою України процедури розгляду та ухвалення проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073), визначеної положеннями частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Основного Закону України, а також поставив під сумнів дотримання вимог, передбачених статтею 91 Конституції України (абзац десятий пункту 4 мотивувальної частини).

На підставі положень статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне звернути увагу на таке.

1. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Конституційний Суд України зазначив, що такими конституційними положеннями є: "рішення парламенту приймаються виключно на його пленарних засіданнях шляхом голосування, яке здійснюється народним депутатом України особисто; визначена кількість голосів народних депутатів України від конституційного складу парламенту, яка необхідна для прийняття того чи іншого рішення" (абзац другий підпункту 3.5 пункту 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України від 25 лютого 2004 року N 18-у/2004).

Верховна Рада України є органом державної влади, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва та виявлення державної волі через прийняття законів шляхом голосування народних депутатів України; голосування у Верховній Раді України в контексті частини другої статті 84 Конституції України - це дія, якою на пленарному засіданні завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів та приймаються рішення Верховної Ради України (стаття 91 Конституції України) і яка здійснюється народними депутатами України особисто. Вимога щодо особистого голосування народного депутата України також визначена у частині третій статті 47 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент) та пункті 4 частини першої статті 24 Закону України "Про статус народного депутата України". За юридичною позицією Конституційного Суду України особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування; в Конституції України відсутні положення, які надавали б право народному депутату України голосувати за іншого народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України; таке право суперечило природі представницького мандата народного депутата України, закріпленого в Конституції України; практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав (абзаци третій, шостий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Варто зазначити, що у частині другій статті 84 Конституції України, як і у будь-якому іншому положенні Конституції України, не встановлено вимог щодо порядку проведення голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України, не передбачено випадків і підстав для визнання голосування таким, що не відбулося, та проведення переголосувань у разі необхідності. Натомість у Регламенті закріплено механізм контролю Верховної Ради України, в тому числі за дотриманням вимог статей 84, 91 Основного Закону України.

Відповідно до частини другої статті 47 Регламенту рішення Верховної Ради України приймаються шляхом відкритого поіменного голосування, крім випадків, передбачених Регламентом. Відкрите голосування здійснюється кожним народним депутатом України особисто за допомогою електронної системи або шляхом підняття руки (у разі відсутності технічної можливості голосування за допомогою електронної системи) (частина друга статті 37 Регламенту).

Способом перевірки присутності народного депутата України (а отже, і особистого голосування) є передбачена частиною першою статті 26 Регламенту особиста реєстрація народних депутатів перед відкриттям кожного пленарного засідання (на підставі пред'явлення посвідчення народного депутата України та підтвердження своєї присутності власноручним підписом); у залі засідань Верховної Ради України народний депутат України реєструється за допомогою електронної системи. Дані письмової реєстрації є підставою для нарахування виплат народному депутату України за час участі в пленарних засіданнях Верховної Ради України; спірні питання розглядаються комітетом, до предмета відання якого належать питання регламенту (частина четверта статті 26 Регламенту). Таким чином, саме письмова форма реєстрації народного депутата України підтверджує його офіційну (реальну) присутність на засіданнях Верховної Ради України та в подальшому може бути підставою для встановлення факту голосування одного народного депутата України за іншого (внутрішній контроль, який має здійснювати Верховна Рада України).

Механізм такого контролю висвітлено у статті 48 Регламенту, за змістом якої до підписання відповідного акта Верховної Ради України Головою Верховної Ради України у разі порушення встановленої Регламентом процедури при розгляді й голосуванні проекту закону, постанови, іншого акта Верховної Ради України народний депутат України, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи чи його представник можуть звернутися до головуючого на пленарному засіданні із заявою про порушення Регламенту при розгляді й голосуванні питання; головуючий на пленарному засіданні повинен невідкладно вжити заходів для усунення порушень Регламенту, які виникли при розгляді й голосуванні питання, або у разі виникнення перешкод, які могли вплинути на результати голосування під час його проведення, провести за рішенням Верховної Ради України повторне голосування без обговорення (частини третя, четверта).

У разі якщо в результаті вжитих головуючим на пленарному засіданні заходів не забезпечено припинення порушення Регламенту та не усунуто наслідків цього порушення при голосуванні за закон, постанову чи інший акт Верховної Ради України в цілому або якщо головуючий на пленарному засіданні залишив заяву без розгляду, народний депутат України, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи може у дводенний строк звернутися до Голови Верховної Ради України з відповідною письмовою заявою; одночасно народний депутат України, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи вносить проект постанови Верховної Ради України про скасування рішення Верховної Ради України про прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради України в цілому; Голова Верховної Ради України або Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України направляє проект постанови Верховної Ради України в день його внесення комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, для попереднього розгляду і внесення пропозицій; комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, в терміновому порядку, але не пізніш як за три дні від дня одержання проекту постанови Верховної Ради України з урахуванням календарного плану роботи сесії Верховної Ради України, готує висновок щодо доцільності його прийняття чи відхилення (частини п'ята - восьма статті 48 Регламенту).

Таким чином, голосування одного народного депутата України за іншого дає підстави для застосування Верховною Радою України механізму, за допомогою якого можна уникнути прийняття неправомірного рішення, встановити факт порушення вимог статті 47 Регламенту, а також здійснити реагування на недотримання конституційної вимоги щодо особистого голосування. Такий висновок може бути наданий Комітетом Верховної Ради України або ж встановлений Тимчасовою спеціальною комісією, Тимчасовою слідчою комісією Верховної Ради України. Тобто, як уже зазначав Конституційний Суд України, факти відсутності народних депутатів України у сесійній залі в момент голосування мають бути встановлені компетентними державними органами (Ухвала Конституційного Суду України від 11 липня 2002 року N 46-у/2002).

Натомість як обґрунтування тверджень щодо неконституційності Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI зі змінами (далі - Закон) у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення (як того вимагає частина третя статті 51 Закону України "Про Конституційний Суд України") до конституційного подання долучено лише стенограму вечірнього пленарного засідання десятої сесії Верховної Ради України VI скликання від 3 липня 2012 року; дані про результати письмової реєстрації народних депутатів України, проведеної 3 липня 2012 року на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України; дані про результати реєстрації народних депутатів України, встановлені за допомогою електронної системи "Рада-3", на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року; результати поіменного голосування народних депутатів України за допомогою електронної системи "Рада-3" на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року за проект Закону N 9073.

Народні депутати України не надали офіційно встановлених фактів порушення статей 84, 91 Конституції України (неособистого голосування народних депутатів України), зокрема не долучили офіційних документів та не зробили спробу встановити факт фальсифікації під час голосування за проект Закону N 9073, підтверджений належним чином оформленим актом Комітету Верховної Ради України або іншим офіційним документом Тимчасової спеціальної комісії, Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, не додали документів щодо перетину державного кордону України 3 липня 2012 року народними депутатами України, голоси яких були зараховані як присутніх на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України, копії листків непрацездатності народних депутатів України, голоси яких були зараховані на підтримку проекту Закону N 9073, копію табелю обліку робочого часу (який ведеться на основі журналу відвідування народними депутатами засідань Верховної Ради України) тощо. Доданий до матеріалів справи відеозапис пленарного засідання Верховної Ради України 3 липня 2012 року, на якому відбулося остаточне голосування за проект Закону N 9073 та було прийнято Закон, може бути лише підставою для встановлення уповноваженим органом факту порушення народними депутатами України вимог частини третьої статті 84 Основного Закону України.

Проте варто зазначити, що загальноприйнятим є твердження, що Конституційний Суд України є судом права, а не факту. Тобто Конституційний Суд України не встановлює фактів, що підтверджує його практика (ухвали від 17 червня 1997 року N 24-з, від 22 червня 2000 року N 43-у/2000, від 16 травня 2001 року N 25-у/2001, від 27 грудня 2001 року N 47-у/2001, від 14 березня 2002 року N 1-у/2002, від 21 травня 2013 року N 20-у/2013); орган конституційної юрисдикції також не уповноважений проводити слідчі дії (Ухвала від 28 лютого 2001 року N 1-у/2001), та вирішувати питання щодо процедури голосування (Ухвала від 25 лютого 2004 року N 18-у/2004).

Натомість в ухваленому Рішенні Конституційний Суд України вдався до дослідження фактичних обставин справи (пункти 3, 4 мотивувальної частини), при цьому він не використав можливість зміни власних юридичних позицій (як це передбачено у частині другій статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України") та не дослідив, чи були об'єктивні підстави необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України тощо.

Крім того, Конституційний Суд України не врахував юридичну позицію, викладену в Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002, за якою положення частин другої, третьої статті 84 та статті 91 Конституції України щодо участі народних депутатів України у прийнятті Верховною Радою України рішень треба розуміти так, що коли за пропоноване рішення проголосувала визначена Конституцією України кількість народних депутатів України, воно вважається прийнятим незалежно від того, скільки народних депутатів України не брали участі у голосуванні; неучасть певної кількості народних депутатів України у голосуванні не є складовою процесу прийняття рішень Верховною Радою України (пункт 4 резолютивної частини). Рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, а також рішення Верховної Ради України щодо прийняття (відхилення) постатейно законопроектів, поправок до них приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та набрання встановленої Конституцією України, законом про регламент Верховної Ради України кількості голосів на їх підтримку (пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98). Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 91 Основного Закону України).

Отже, говорити про порушення конституційної процедури ухвалення відповідного акта Верховної Ради України доречно лише у випадку, коли неособисте голосування народних депутатів України спричинило ненабрання необхідної для прийняття рішення Верховною Радою України більшості голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Інший підхід може призвести до зловживання народними депутатами України правом особистого голосування, в результаті чого внаслідок недотримання конституційної вимоги щодо особистого голосування хоча б одного народного депутата України виникали б підстави для констатування порушення процедури ухвалення того чи іншого акта Верховної Ради України (навіть за умови, що кількість голосів була б значно більшою від конституційного складу Верховної Ради України). Конституційний Суд України має виходити з позиції, за якою не кожне порушення Конституції України є таким, що дає підстави для визнання закону неконституційним, а тому в кожному конкретному випадку необхідно оцінювати зміст дій та їх наслідки. Така позиція запроваджена Конституційним Судом Литовської Республіки, зокрема у його Рішенні від 31 березня 2004 року.

Однак у будь-якому разі бездіяльність Верховної Ради України, що полягає у незастосуванні (ігноруванні) внутрішнього механізму контролю за особистим голосуванням народних депутатів України на засіданнях, технічна недосконалість існуючих способів голосування, а також відсутність відповідальності за використання одним народним депутатом України картки іншого народного депутата України при реєстрації та голосуванні за допомогою електронної системи призводять до системного недотримання вимог частини третьої статті 84 Конституції України, демонструють неповагу до законодавства України, дискредитують авторитет органу законодавчої влади. Наприклад, за конституційним правом Литовської Республіки, Республіки Польща порушення народним депутатом вимог щодо особистого голосування може стати підставою для притягнення його до відповідальності. Так, у Рішенні Конституційного Суду Литовської Республіки від 27 жовтня 2010 року (у справі N 32/2010-33/2010) орган конституційної юрисдикції неодноразово наголошував, що за грубе порушення Конституції Литовської Республіки або порушення присяги є підстави для анулювання мандата члену Сейму. Натомість у Регламенті прямо не визначено наслідків для народних депутатів України за неособисте голосування.

Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні не дав оцінку аргументів народних депутатів України щодо порушення порядку роботи Верховної Ради України та її комітетів (процедури розгляду законопроекту комітетом, візування законопроекту головою головного комітету, керівником секретаріату цього комітету тощо). Відповідно до частини першої статті 89 Основного Закону України Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України. Виконуючи законопроекту функцію комітети Верховної Ради України, зокрема, розробляють проекти законів, інших актів Верховної Ради України; готують висновки і пропозиції щодо законопроектів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України; доопрацьовують за дорученням Верховної Ради України окремі законопроекти за наслідками їх розгляду у першому та наступних читаннях; узагальнюють зауваження і пропозиції, що надійшли до законопроектів; звертаються до державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових установ і організацій, об'єднань громадян з проханням висловити пропозиції щодо проектів законів.

Аналіз змісту наведених положень дає підстави для висновку, що з огляду на покладені на комітети конституційні функції (здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України тощо), їх висновки мають враховуватися Верховною Радою України при розгляді законопроектів.

Натомість Конституційний Суд України у Рішенні не надав оцінку твердженням народних депутатів України про неврахування Верховною Радою України під час розгляду проекту Закону N 9073 Висновку Комітету з питань культури і духовності від 23 травня 2012 року, витягу з протоколу засідання Комітету з питань культури і духовності від 3 липня 2012 року N 122, що також є додатковою підставою для перевірки на відповідність Закону вимогам частини першої статті 89 Конституції України.

2. Варто зазначити, що автори клопотання також просили Конституційний Суд України перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) окремі положення Закону (йдеться про положення частин другої, третьої статті 7, частин першої, третьої, п'ятої, шостої статті 11, частин першої - третьої статті 12, статті 13, частин першої - третьої статті 14, статті 15, частин першої, третьої статті 18, частини першої статті 25, частини першої статті 27). Натомість Конституційний Суд України висловив позицію, за якою "дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення" (пункт 5 мотивувальної частини Рішення).

Зазначена позиція вбачається недосконалою.

По-перше, рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені (стаття 1512 Конституції України), тобто обов'язковою є не лише резолютивна частина Рішення Конституційного Суду України, а й мотивувальна, відповідно, визнавши неконституційними положення Закону, Конституційний Суд України убезпечив би суспільство від можливості прийняття законів України з аналогічними положеннями (в аналогічних редакціях). Натомість згідно з Рішенням Верховна Рада України може прийняти аналогічний за змістом закон, однак з дотриманням встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання ним чинності.

По-друге, визнання неконституційними зазначених у конституційному поданні положень Закону дало б підстави для визнання неконституційним Закону в цілому, адже за неконституційності оспорюваних положень Закон втратив би юридичне значення та не підлягав би застосуванню як цілісний акт. З цього приводу варто одразу зазначити, що за практикою Конституційного Суду України, а саме юридичною позицією, що міститься, зокрема, в його Рішенні від 29 січня 2008 року N 2-рп/2008 закон визнається неконституційним в цілому, якщо внаслідок визнання неконституційними ряду положень втрачається його юридичне значення, внаслідок чого його не можна застосувати як цілісний правовий акт.

Отже, вважаю, що Конституційний Суд України мав насамперед перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) окремі положення Закону, щодо яких звернулися автори клопотання, та у разі визнання їх неконституційними встановити, чи можна застосовувати оспорюваний закон як цілісний правовий акт та, як додатковий аргумент, дати оцінку дотриманню народними депутатами України під час прийняття Закону встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення Закону.

 

Суддя Конституційного Суду України

М. П. Запорожець

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Колісника В. П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон N 5029).

Загалом підтримуючи Рішення та керуючись статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", вважаю за доцільне викласти стосовно Рішення окрему думку, в якій подати додаткові аргументи, спрямовані на обґрунтування неконституційності Закону N 5029.

1. Вирішуючи питання про відповідність Конституції України законів України або інших актів, Конституційний Суд України має право визнати їх неконституційними як на підставі аналізу змісту, так і через те, що була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Здійснення Конституційним Судом України конституційного контролю змісту оспорюваних актів не виключає можливості здійснення такого контролю конституційної процедури їх розгляду та ухвалення. Так само і здійснення конституційного контролю конституційної процедури розгляду та ухвалення оспорюваних актів не можна вважати чинником, який унеможливлює конституційний контроль їх змісту.

Конституційний Суд України обмежився конституційним контролем процедури розгляду та ухвалення Закону N 5029, однак варто було б визнати його неконституційним також і за змістом.

Необхідність у здійсненні конституційного контролю саме змісту Закону обумовлена насамперед потребою не допустити схожих чи тотожних порушень Основного Закону України при подальшому врегулюванні порядку застосування мов в Україні.

Такий аналіз є вкрай важливим і з огляду на значний інтерес українського суспільства до проблеми функціонування мов та порядку їх застосування. Потреба в такому аналізі є нагальною ще й у зв'язку з тим, що напруга навколо мовного питання та мовного законодавства штучно створювалася під час кожної чергової виборчої кампанії з часів здобуття Україною незалежності, особливо перед президентськими виборами 2004 року та під час Помаранчевої революції. Відверті й зухвалі політичні спекуляції навколо питання про мови спілкування і мовного законодавства одразу після Революції Гідності у лютому 2014 року у провокаційний спосіб роздмухували антиукраїнську істерію, вилилися в поширення очевидних пліток, чуток і нісенітниць, спрямованих на спотворення уявлень про державну мовну політику в Україні та дискредитацію ідеї української державності, а також сприяли мобілізації та консолідації антиукраїнських сил (особливо взимку та навесні 2014 року).

Чого варті лише твердження про так звану "заборону" російської мови в Україні. Але ж, по-перше, з огляду на ситуацію, що склалася на той час, виконувач обов'язків глави держави Турчинов О. В. не підписав проект Закону про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про засади державної мовної політики", і він не набрав чинності, так і залишившись проектом. По-друге, в Україні на рівні конституційного регулювання офіційно гарантується вільний розвиток, використання і захист російської мови (так само, як і мов інших національних меншин України), про що прямо зазначено в частині третій статті 10 Конституції України. А згідно з частиною третьою статті 8 Основного Закону України в Україні визнається і гарантується право кожного на звернення до суду для захисту своїх конституційних прав і свобод безпосередньо на підставі Конституції України. Тобто для судового захисту права особи, пов'язаного з використанням мов, відсутність відповідного мовного закону не могла й не може бути перешкодою. До того ж зазначені положення української Конституції практично неможливо скасувати, оскільки за законопроект про внесення змін до розділу I "Загальні засади" Основного Закону України мають проголосувати як мінімум триста парламентарів (тобто не менше двох третин від конституційного складу парламенту) та винести такі зміни на всеукраїнський референдум.

Відповідно до частини першої статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Законом України від 15 травня 2003 року N 802-IV ратифіковано Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, а отже, вона має застосовуватися в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо ж міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору, як це випливає з частини другої статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України". Таким чином, в Україні має діяти і застосовуватися (у тому числі судами) Європейська хартія регіональних мов або мов меншин, а громадяни можуть посилатися як на конституційні, так і на конвенційні норми для захисту своїх прав.

Брехливі твердження про заборону російської мови та якісь міфічні порушення прав російськомовного населення в Україні навесні 2014 року набули значного поширення, хоча ні в судах, ні на мітингах, ні на конференціях та круглих столах, ні в численних інтерв'ю ніхто не зміг навести приклади таких порушень та підтвердити їх. Не було і спроб звернутися до суду для поновлення такого начебто порушеного права з посиланням на Конституцію України та Європейську хартію регіональних мов або мов меншин.

Згодом спекуляції навколо мовного питання та мовного законодавства широко використовувалися й усім відомим агресором, і його посіпаками для виправдання порушення територіальної цілісності України, для залякування російськомовного населення міфічною загрозою з боку "націоналістів" перед незаконним референдумом, що відбувся 16 березня 2014 року, а також для організації незаконних збройних формувань, які з використанням зброї захопили органи державної влади та органи місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, позбавивши таким чином значну частину населення цих областей права на демократичне врядування. Вказані формування унеможливили функціонування правової системи України в цих районах, спричинили ведення бойових дій на сході України (у тому числі з використанням важкого озброєння, зокрема танків, систем залпового вогню та інших видів ракетної і ствольної артилерії), змусили сотні тисяч мирних жителів залишити свої оселі та шукати кращої долі на чужині, позбавили їх майна і роботи, запровадили навіть квазісудові та позасудові розправи над громадянами, попри домовленості продовжують утримувати заручників, періодично поновлюють обстріли мирних населених пунктів, українських військовослужбовців і правоохоронців.

2. Аналіз змісту Закону N 5029 дає підстави для висновку про неконституційність перш за все таких його положень.

2.1. За своїм спрямуванням Закон N 5029 не зорієнтований на захист тих мов, поширення яких є незначним, які є вразливими та яким загрожує зникнення. Передбачені Законом N 5029 надмірно формальні та, на перший погляд, начебто однакові й рівні умови запровадження регіональних мов або мов меншин в окремих адміністративно-територіальних одиницях насправді ставлять окремі національні спільноти (особливо малочисельні та ті, мови яких перебувають під загрозою зникнення) у вкрай невигідні умови.

2.2. Деякі положення Закону N 5029 суперечать вимогам правової визначеності як складової принципу верховенства права, встановленого частиною першою статті 8 Конституції України, Зокрема, не відповідає вимогам правової визначеності положення пункту 2 частини другої статті 5 Закону N 5029 щодо "можливості паралельного використання регіональних мов або мов меншин на тих територіях і в тих випадках, де це є виправданим". Закон N 5029 не містить чіткої, точної, однозначної та зрозумілої відповіді на запитання: що саме означає "паралельне використання мов", коли саме та за якими критеріями таке "паралельне використання мов" може вважатися "виправданим". Недостатньо зрозумілими та визначеними є і словосполучення "на тих територіях" і "в тих випадках"?

2.3. Так само недостатньо визначеними є численні посилання в Законі N 5029 на умови, що начебто передбачені частиною третьою його статті 8 (насправді ці умови передбачені частиною третьою статті 7 Закону N 5029). У первинній редакції Закону N 5029 містилося 17 таких некоректних посилань, і хоча зміни до нього вносилися сім разів, проте й після цього таких посилань на частину третю статті 8 у Законі N 5029 залишилося 17. З огляду на важливість та значну кількість таких посилань їх помилковість фактично унеможливлювала практичне застосування Закону N 5029. Приклади такої відвертої недбалості у текстах законів навряд чи зможуть пригадати навіть ті народні депутати України, які стояли біля витоків сучасного українського парламентаризму.

2.4. Нелогічним, неузгодженим та таким, що не відповідає принципу правової визначеності, є положення абзацу другого частини третьої статті 7 Закону N 5029, згідно з яким "за рішенням місцевої ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації, такі заходи можуть застосовуватися до мови, регіональна мовна група якої становить менше 10 відсотків населення відповідної території". Проте роз'яснення, про які саме випадки йдеться та що означають слова "з урахуванням конкретної ситуації", а також жодних критеріїв для встановлення таких "випадків" та "конкретної ситуації" Закон N 5029 не містив, а можливість запровадження зазначених заходів надавав практично всім місцевим радам (тобто радам усіх рівнів: від сільської до обласної). Таким чином, Закон N 5029 дозволяв вирішувати на власний розсуд такі складні та неоднозначні питання депутатам місцевих рад та сільським, селищним і міським головам, які зазвичай головують на сесіях місцевих рад, відкривши їм таким чином шлях до сваволі. І це при тому, що за Конституцією України такі повноваження не можуть належати місцевим радам, а конституційна вимога є однозначною: в Україні порядок застосування мов має визначатися виключно законами. На цьому наголошено і в частині п'ятій статті 10 розділу I Конституції України (що разом із розділами III та XIII є найбільш захищеними розділами Основного Закону України, які можуть бути змінені лише шляхом ускладненої процедури, що має завершуватися всеукраїнським референдумом), і в пункті 4 частини першої статті 92, що вміщена у розділі IV Конституції України. Такий категоричний подвійний імперативний акцент у тексті Основного Закону України означає, що законодавець не має права покладати свій обов'язок щодо врегулювання порядку застосування мов в Україні на органи місцевого самоврядування (місцеві ради).

2.5. Доволі таки аморфною та недостатньо визначеною є вимога абзацу четвертого частини третьої статті 7 Закону N 5029, в якому закладається кілька очевидних суперечностей: "У разі збору підписів понад 10 відсотків осіб, які мешкають на певній території, місцева рада зобов'язана прийняти відповідне рішення протягом 30 днів з моменту надходження підписних листів. Дії або бездіяльність місцевої ради можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства". Але ж сутність муніципальної демократії полягає перш за все у тому, що результати голосування депутатів місцевих рад на сесії місцевої ради не можуть бути наперед визначені ні законом, ні будь-яким суб'єктом, адже тоді взагалі втрачається сенс у будь-якому голосуванні, а демократія перетворюється на її імітацію із заздалегідь відомим результатом.

Не узгоджується з вимогою правової визначеності й передбачена Законом N 5029 можливість оскарження таких дій чи бездіяльності місцевої ради до адміністративного суду, оскільки не зрозуміло, яке саме рішення мав ухвалити суд у такому разі: чи щодо перевірки підписних листів, чи щодо зобов'язання місцевої ради прийняти відповідне рішення, чи щодо розгляду цього питання місцевою радою вдруге. Чи, можливо, суд мав ухвалити рішення по суті. Не визначено також і те, яке рішення мав би ухвалити суд тоді, коли б і після ухвалення ним відповідного рішення голосування на сесії місцевої ради не відбулося протягом 30 днів або знову було б безрезультатним.

2.6. Ще більше запитань виникає щодо частини сьомої статті 7 Закону N 5029, згідно з якою "у межах території, на якій поширена регіональна мова або мова меншини, що відповідає умовам частини третьої цієї статті, здійснення заходів щодо розвитку, використання і захисту регіональної мови або мови меншини, передбачених цим Законом, є обов'язковим для місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, установ, організацій, підприємств, їх посадових і службових осіб, а також громадян - суб'єктів підприємницької діяльності та фізичних осіб". Не зрозуміло, чому на пересічних громадян, на об'єднання громадян, на фізичних осіб - підприємців, на установи, організації та підприємства (у тому числі недержавної форми власності) Законом N 5029 покладався обов'язок здійснювати заходи щодо розвитку, використання і захисту регіональних мов і мов меншин. Адже саме держава взяла на себе зобов'язання щодо здійснення зазначених заходів, а громадяни й інші вказані суб'єкти права не є підлеглими держави та мають свої права і законні інтереси, а також власні пріоритети, які у багатьох випадках можуть бути далекими від духовно-культурної сфери. Саме тому зазначене положення частини сьомої статті 7 Закону N 5029 суперечить праву кожного на вільний розвиток своєї особистості, передбаченому статтею 23 Конституції України, та праву кожного на підприємницьку діяльність, встановленому статтею 42 Конституції України. До того ж законодавець у положенні частини сьомої статті 7 Закону N 5029 надмірно розширив перелік обов'язків громадян, безпідставно поклавши на них обов'язки, не визначені Конституцією України.

Законодавець звичайно міг зобов'язати громадян та інших суб'єктів поважати право громадян на використання регіональних мов та мов меншин, а також не перешкоджати реалізації цього права та здійсненню відповідних заходів, адже це узгоджувалося б з конституційною вимогою щодо неприпустимості посягання на права і свободи, честь і гідність інших людей (частина перша статті 68 Конституції України) та з конституційним правом громадян, які належать до національних меншин, на навчання рідною мовою чи її вивчення (частина п'ята статті 53 Конституції України), а отже, і з правом на вільне та безперешкодне спілкування рідною мовою. Крім того, така загальна вимога могла б узгоджуватися і з зобов'язаннями держави, пов'язаними зі сприянням розвиткові самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11 Конституції України).

3. Обґрунтовуючи у мотивувальній частині Рішення наявність порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення закону, Конституційний Суд України мав би звернути увагу і на роль парламентських комітетів у законодавчому процесі, і на порушення права законодавчої ініціативи, і на порушення власне процедури розгляду законопроекту, адже ні 5 червня 2012 року (коли парламент проголосував за те, щоб взяти проект Закону про засади державної мовної політики від 26 серпня 2011 року за N 9073 (далі - законопроект N 9073) за основу), ні 3 липня 2012 року (коли Закон N 5029 був прийнятий) жодному народному депутату України не було надано можливості виступити.

Оскільки за Конституцією України комітети Верховної Ради України створюються перш за все для здійснення законопроектної роботи (частина перша статті 89 Конституції України), то у разі, коли певний парламентський комітет здійснює аналіз законопроекту та опрацювання пропозицій і поправок до нього, висновок такого комітету має бути обов'язково розглянутий Верховною Радою України перед голосуванням за цей законопроект. Тобто факультативна стадія законодавчого процесу, передбаченого Конституцією України, у такому разі набуває властивостей обов'язкової стадії цього процесу.

Показово, що законопроект N 9073 було внесено до Верховної Ради України в порядку реалізації права законодавчої ініціативи ще 26 серпня 2011 року. Комітет Верховної Ради України з питань культури і духовності на своєму засіданні 23 травня 2012 року розглянув законопроект N 9073 (протокол N 117) і дійшов висновку, що він не відповідає положенням Конституції України та не має фінансово-економічного обґрунтування. Саме тому Комітет Верховної Ради України з питань культури і духовності вирішив рекомендувати Верховній Раді України відхилити законопроект N 9073. Однак попри це рішення Голова Верховної Ради України поставив законопроект N 9073 на голосування 5 червня 2012 року і його було прийнято за основу.

Слід звернути увагу й на те, що в той самий день, коли Закон N 5029 було прийнято (3 липня 2012 року), за кілька годин до остаточного голосування за Закон N 5029 у сесійній залі парламенту відбулося ще одне засідання Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності (протокол N 122). До порядку денного цього засідання було внесено п'ять питань, першим з яких розглядалося питання "про формування робочої групи з опрацювання прийнятого у першому читанні за основу проекту Закону "Про засади державної мовної політики" (реєстр. N 9073)". Така робоча група була створена рішенням зазначеного комітету, а до її складу увійшли 29 народних депутатів України. У протоколі засідання Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності напроти прізвищ чотирьох народних депутатів України, які увійшли до складу цієї робочої групи, у дужках зазначалося "за згодою". Однак робоча група не мала можливості розглянути й опрацювати законопроект N 9073, а також узагальнити пропозиції і поправки парламентарів до нього та підготувати відповідний висновок, оскільки того ж дня законопроект N 9073 було включено до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України, поставлено на остаточне голосування і Закон N 5029 був прийнятий.

Порушення конституційної процедури розгляду закону полягало в такому. Народний депутат України Єфремов О. С. вніс у залі засідань парламенту 3 липня 2012 року узгоджену пропозицію від фракції Партії регіонів та фракції Комуністичної партії про розгляд законопроекту N 9073 (тобто фактично про включення цього законопроекту до порядку денного пленарного засідання) попри те, що того ж дня, але раніше, Комітет Верховної Ради України з питань культури і духовності створив робочу групу з доопрацювання цього законопроекту, а до її складу увійшли і представники зазначених фракцій та навіть один з ініціаторів законопроекту - народний депутат України Колесніченко В. В. Тобто Єфремов О. С. порушив право Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності розглянути законопроект N 9073 на своєму засіданні та підготувати висновок щодо нього, опрацювавши внесені парламентарями пропозиції і поправки. Пропозиція Єфремова О. С. свідчить також про заклик до нехтування правом законодавчої ініціативи тих народних депутатів України, котрі внесли свої пропозиції і поправки до законопроекту N 9073 і мали право розраховувати на те, що їх пропозиції і поправки будуть розглянуті і на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності, і на засіданні створеної ним робочої групи, і на пленарному засіданні парламенту. Так само було порушено право Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності заслухати звіт робочої групи з опрацювання прийнятого за основу законопроекту N 9073.

Зазначені порушення допустив і головуючий на пленарному засіданні парламенту Мартинюк А. І., який не мав права ставити пропозицію Єфремова О. С. на голосування з огляду на те, що вона фактично містила заклик до нехтування і правом законодавчої ініціативи, і одночасно такою стадією законодавчого процесу, як розгляд законопроекту парламентським комітетом. Такі ж порушення допустили й ті народні депутати України, котрі проголосували за внесення законопроекту N 9073 до порядку денного пленарного засідання всупереч тому, що поправки і пропозиції до нього не були узагальнені й опрацьовані ні Комітетом Верховної Ради України з питань культури і духовності, ні спеціально створеною ним робочою групою.

Аналіз стенограми пленарного засідання парламенту від 3 липня 2012 року свідчить, що спочатку таких народних депутатів України було 219 (голосування відбулося о 16:08:34) і рішення про внесення до порядку денного питання про розгляд законопроекту N 9073 не було прийняте. Проте головуючий знову поставив це питання на голосування, і вдруге за включення питання про розгляд законопроекту N 9073 до порядку денного пленарного засідання парламенту проголосував уже 241 народний депутат України. Фактично ці народні депутати України відгукнулися на заклик порушити процедуру розгляду та ухвалення законів, передбачену Конституцією України, знехтувавши пропозиціями та поправками своїх колег (тобто свідомо порушивши право законодавчої ініціативи інших народних депутатів України), і стадією розгляду законопроекту парламентським комітетом. Своєрідна "змова мовчання" 241 народного депутата України у цій ситуації полягала в тому, що ніхто з них не висловив сумніву з приводу того, що ні 5 червня 2012 року, ні 3 липня 2012 року жодного разу щодо законопроекту N 9073 не виступив жоден народний депутат України, попри те, що мовне питання є складним і неоднозначним для українського суспільства. Така ж "мовчазна змова" стосувалася й висновку профільного парламентського комітету, на наданні якого жоден з народних депутатів України чомусь не наполягав, попри усталену практику українського парламентаризму, що складалася на той час уже понад два десятиліття.

У цьому контексті важливо звернути увагу на роль парламентських комітетів у зарубіжних державах, зокрема у законодавчому процесі. Так, у Сполучених Штатах Америки основою законодавчого процесу традиційно вважається обговорення законопроекту в комітетах Конгресу, і саме від позитивного рішення комітету залежить доля законопроекту та вирішення питання про його передачу до відповідної палати для подальшого розгляду, Вудро Вільсон - 28-й президент Сполучених Штатів Америки - зазначав, що конгрес на сесії (йшлося про пленарне засідання) - це конгрес на урочистостях, а конгрес на засіданнях комітетів - це конгрес за роботою.

У британських конституціоналістів та політиків так само не викликає сумнівів існування такої обов'язкової стадії законодавчого процесу як "стадія комітету", хоча у цій країні немає кодифікованої конституції, а порядок діяльності британського парламенту визначається як численними писаними документами, так і конституційними звичаями. У Великій Британії, як наголошує Бруслик О. Ю., "порядок проходження законопроекту в Парламенті залежить від його характеру. Всі публічні біллі, незалежно від того, внесені вони парламентарями від Уряду чи пересічними коммонерами або лордами, мають пройти по черзі в кожній з палат Парламенту п'ять обов'язкових стадій: 1) перше читання, 2) друге читання, 3) стадія комітету, 4) стадія доповіді комітету, 5) третє читання", а "третьою стадією розгляду законопроекту є стадія комітету. Даний етап в науковій літературі часто називають найважливішим у законодавчому процесі, оскільки саме на цій стадії відбувається постатейний розгляд проекту" (Бруслик О. Ю. Конституційно-правовий статус Парламенту Великобританії: дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 (конституційне право; муніципальне право). - Х. 2017. - С. 120 - 122).

В Україні так само існує достатньо підстав для того, щоб вважати розгляд законопроекту в парламентському комітеті важливою стадією законодавчого процесу, передбаченого Конституцією України. По-перше, це випливає з положень частини першої статті 89 Конституції України, згідно з якою "Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів". По-друге, доопрацювання, узгодження та розгляд законопроектів на засіданнях парламентських комітетів та їх робочих органів набули характеру усталеної практики за роки становлення та утвердження українського парламентаризму після здобуття Україною незалежності.

4. Обов'язковою стадією законодавчого процесу, передбаченого Конституцією України, слід вважати розгляд законопроекту у залі засідань парламенту, тобто обговорення парламентарями законопроекту загалом та його окремих положень, у тому числі окремих його статей, окремих частин статей чи окремих речень, словосполучень чи навіть знаків. Таке розуміння розгляду законопроекту, як обов'язкової стадії законодавчого процесу, по-перше, випливає з частини першої статті 152 Конституції України, у якій ідеться про встановлену Конституцією України процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності законом, тобто фактично розмежовуються відповідні стадії законодавчого процесу. По-друге, воно ґрунтується на аналізі положень частини другої статті 94 Конституції України, згідно з якою за певних умов глава держави має право повернути законопроект на повторний розгляд. У частинах третій та четвертій статті 94, а також у пункті 30 частини першої статті 106 Конституції України теж ідеться про повторний розгляд законопроекту. Але якщо може бути повторний розгляд законопроекту, це означає, що він може відбуватися лише у тому разі, якщо раніше вже відбувся як мінімум один розгляд цього законопроекту парламентом, тобто парламент уже здійснив перший (або початковий), на відміну від повторного, розгляд законопроекту. По-третє, слово "парламент" (від французької "rapler" - говорити) означає перш за все законодавчий орган, в якому обговорюють певні питання, що мають суспільний інтерес та важливе значення. По-четверте, аналіз практики функціонування парламентаризму у державах усталеної демократії дає підстави для висновку, що парламент - це передусім колегіальний орган, який шляхом проведення дискусій з дотриманням демократичної процедури забезпечує узгодження різних позицій, різного бачення та різних підходів до врегулювання певного сегменту суспільних відносин або ж сприяє такому узгодженню. Тобто сутність парламентаризму полягає саме в можливості обговорити визначену проблему з різних точок зору та віднайти шляхом публічного диспуту необхідні правові засоби для її вирішення, втіливши згодом результати обговорення у збалансований та узгоджений нормативний текст, що покликаний врегулювати комплекс взаємопов'язаних суспільних відносин та становитиме сукупність певних правил, приписів, вимог, умов тощо. По-п'яте, Конституційний Суд України, сформувавши свою юридичну позицію щодо розуміння такої стадії законодавчого процесу як голосування, одночасно фактично розмежував її та таку окрему стадію законодавчого процесу, як розгляд (або обговорення) законопроекту: "Голосування у Верховній Раді України в контексті частини другої статті 84 Конституції України - це дія, якою на пленарному засіданні завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів та приймаються рішення Верховної Ради України (стаття 91 Конституції України) і яка здійснюється народними депутатами України особисто. Рішеннями Верховна Рада України також відхиляє законопроекти, їх окремі частини та поправки до них після їх обговорення" (пункт 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98). Таким чином, розгляд законопроекту шляхом його обговорення усіма народними депутатами України, що виявили бажання висловити своє ставлення до законопроекту чи його окремих положень, є обов'язковою стадією законодавчого процесу, передбаченого Конституцією України.

Виникає питання: чи є можливим розгляд законопроекту на пленарному засіданні парламенту без обговорення? Так, теоретично це можливо, але лише за умови дотримання таких вимог: 1) якщо можливість взяти участь у обговоренні законопроекту насправді була реальною, про що головуючий мав би оголосити на пленарному засіданні ще до початку голосування; 2) якщо жоден із парламентарів не виявив бажання скористатися таким правом та не скористався ним (наприклад, коли текст законопроекту є незначним за обсягом і водночас очевидним, усім зрозумілим та таким, що не потребує жодних додаткових пояснень, уточнень та обговорення).

Однак, як свідчить аналіз стенограми пленарних засідань Верховної Ради України, розгляд законопроекту N 9073 жодного разу не відбувся шляхом його обговорення, а також обговорення пропозицій і поправок до нього та обговорення висновку профільного парламентського комітету. Ні 5 червня 2012 року, коли парламент прийняв законопроект N 9073 за основу, ні 3 липня 2012 року, коли відбулося остаточне голосування за цей законопроект і його вже як прийнятий Закон N 5029 передали на підпис Голові Верховної Ради України та Президентові України.

5. Про відверту профанацію законодавчого процесу загалом і стадії розгляду законопроекту N 9073 зокрема свідчить також прискіпливий аналіз того проміжку часу, що виявився достатнім для ухвалення відповідних рішень. Показово, що 5 червня 2012 року відразу після зняття з розгляду проектів законів України за N 9059, N 9059-1 (це сталося о 10:01:16, тобто через одну хвилину після відкриття ранкового пленарного засідання) Голова Верховної Ради України Литвин В. М. поставив на голосування питання про прийняття за основу законопроекту N 9073, за який проголосували 234 народних депутатів України, а сталося це о 10:01:48. Прості арифметичні дії дають підстави для першого, але дещо спрощеного та навіть поверхневого висновку про те, що між відхиленням попереднього законопроекту та прийняттям за основу законопроекту N 9073 начебто пройшло 32 секунди. Однак після голосування щодо зняття з розгляду законопроектів N 9059, N 9059-1 Литвин В. М. виголосив два речення, для чого потрібно, як мінімум, 15 секунд. У цьому легко переконатися, спробувавши їх прочитати із секундоміром перед очима: "Законопроекти знято з розгляду. Ставиться на голосування друга пропозиція відповідно до Регламенту статті 114, пункт 1, про прийняття за основу проекту Закону "Про засади державної мовної політики" (реєстраційний номер 9073)". Виходить, що для прийняття за основу законопроекту N 9073 парламенту знадобилося навіть не 32, а лише 17 секунд. При цьому не виступили ні ініціатори розробки законопроекту N 9073, ні жоден інший парламентар. Про можливість презентації законопроекту N 9073 його ініціаторами або про відкриття його обговорення головуючий на пленарному засіданні парламенту взагалі не згадав і до дискусії парламентарів не запросив. Жодному народному депутату України головуючий не надав слова для виступу, скориставшись, очевидно, своєрідною організаційною "паузою", пов'язаною зі станом поступового, але зазвичай повільного "переходу" парламентарів до робочої атмосфери, коли на початку пленарного засідання далеко не всі парламентарі достатньо уважні та зосереджені на питаннях порядку денного. Такі дії головуючого наочно продемонстрували відверте нехтування засадничими принципами парламентської демократії.

Для остаточного голосування в парламенті за законопроект N 9073 та прийняття Закону N 5029 вистачило лише 33 секунди, про що свідчить аналіз стенограми пленарного засідання від 3 липня 2012 року (йдеться про проміжок часу на вечірньому пленарному засіданні між 16:09:02 та 16:09:35). Однак після голосування за внесення законопроекту N 9073 до порядку денного о 16:09:02, головуючий на пленарному засіданні Мартинюк А. І. так само зробив оголошення, але не вказав ні назву законопроекту N 9073, ні в якій саме редакції він виноситься на голосування; "Повернулися. Я ставлю на голосування прийняти закон 9073 в редакції. Прошу голосувати, голосуємо". Для такого оголошення головуючому було потрібно від п'яти до десяти секунд, тобто з моменту оголошення про початок голосування за законопроект N 9073 та до закінчення такого голосування насправді могло пройти 25 - 26 секунд. При цьому головуючий навіть не спробував відкрити обговорення тексту законопроекту N 9073 в сесійній залі парламенту. Це вже не просто очевидна профанація законодавчого процесу, передбаченого Конституцією України, а відверті політичні маніпуляції, що межують з шахрайством та свідчать про порушення і головуючим, і іншими парламентарями, які проголосували за законопроект N 9073, присяги народного депутата України, згідно з якою вони взяли на себе зобов'язання "додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників'"' (частина перша статті 79 Конституції України).

Слід також звернути увагу на той факт, що переважна більшість парламентарів взагалі не мала й, скоріше за все, не могла мати перед собою тексту законопроекту N 9073, оскільки у порядку денному він не зазначався, а отже, парламентарі мали дуже й дуже примарне та поверхневе уявлення про його зміст (адже попереднє голосування відбулося майже за місяць до остаточного голосування). Народні депутати України і на момент голосування, і до цього моменту не бачили тексту законопроекту N 9073, за який голосували, та не мали реальної змоги ознайомитися із його змістом з огляду на таке несподіване та неочікуване багатьма народними депутатами України голосування. Крім того, про його редакцію, яка виносилася на остаточне голосування, не було оголошено. Отже, з самого початку голосування за законопроект N 9073 носило відверто маніпулятивний та навіть провокаційний характер і відбувалося навмання.

До того ж зіставлення текстів законопроекту N 9073, внесеного суб'єктами права законодавчої ініціативи 26 серпня 2011 року, та Закону N 5029, прийнятого 3 липня 2012 року, свідчить, що жодних відмінностей між ними не було, а помилки, що були в законопроекті N 9073, залишились і в Законі N 5029. Про очевидну недбалість ініціаторів законопроекту N 9073 свідчить наявність у Законі N 5029 17 некоректних посилань на умови, що начебто передбачені частиною третьою його статті 8, які зберігалися в Законі N 5029 до останнього дня його чинності.

Таким чином, на доповнення до аргументів, викладених у мотивувальній частині Рішення щодо порушення конституційно встановленої процедури розгляду та ухвалення законів, слід зауважити, що при прийнятті Закону N 5029 були порушені і право законодавчої ініціативи, що перш за все належить народним депутатам України, і право народних депутатів України взяти участь у обговоренні законопроектів, а також вимога щодо врахування висновку профільного парламентського комітету під час розгляду законопроекту.

6. У тексті Рішення доцільно було б також зазначити, що з дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення, яким Закон N 5029 визнано неконституційним, поновлюється дія Закону Української РСР "Про мови в Українській РСР" від 28 жовтня 1989 року N 8312-XI, зі змінами, та Постанови Верховної Ради Української РСР "Про порядок введення в дію Закону Української РСР "Про мови в Українській РСР" від 28 жовтня 1989 року N 8313-XI, які були визнані такими, що втратили чинність, на підставі пункту 2 Розділу X "Прикінцеві положення" Закону N 5029, Однак Закон N 5029 втратив чинність у зв'язку з визнанням його неконституційним. Так само має відновитися дія попередніх редакцій інших нормативно-правових актів, до яких було внесено зміни Законом N 5029. При цьому слід було б наголосити, що зазначені акти мають діяти лише у частині, що не суперечить Конституції України (з огляду на вимоги пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України). Аналогічні наслідки настали у зв'язку із ухваленням Конституційним Судом України Рішення від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009 у справі про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом, в результаті якого положення Закону України "Про Конституційний Суд України" відновили свою дію в попередній редакції.

 

Суддя Конституційного Суду України

В. П. Колісник

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Тупицького О. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Підтримуючи викладену у резолютивній частині Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) позицію щодо невідповідності Конституції України (неконституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI (далі - Закон), я не поділяю підходу, обраного Конституційним Судом України при вирішенні цієї справи, та не погоджуюсь із переважною більшістю висновків мотивувальної частини Рішення. На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку.

Народні депутати України зверталися з клопотанням про визнання Закону неконституційним у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення, а також невідповідністю його змісту нормам Основного Закону України.

Україна є правовою державою, в ній визнається і діє принцип верховенства права, зокрема, закони приймаються на основі Конституції України як акта найвищої юридичної сили, а законодавча влада здійснюється лише в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України (стаття 1, частина друга статті 6, частини перша, друга статті 8, частина друга статті 19 Основного Закону України).

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, - склад якої становить 450 народних депутатів України; їхній статус і повноваження, а також організація та порядок роботи (діяльності) цього органу визначені Конституцією України та законами України, у тому числі Регламентом Верховної Ради України (стаття 75, частини перша, четверта статті 76, частина п'ята статті 83, пункт 21 частини першої статті 92 Основного Закону України). До повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, прийняття законів; для здійснення законопроектної роботи відповідно до Конституції України цей орган створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, діяльність яких встановлюється законом (пункт 3 частини першої статті 85, частини перша, п'ята статті 89 Основного Закону України).

За частиною першою статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить, зокрема, народним депутатам України. До способів реалізації зазначеного права у Регламенті Верховної Ради України передбачено не лише внесення законопроектів, але й пропозицій та поправок до них (пункт 3 частини п'ятої статті 89). Процедуру розгляду таких пропозицій і поправок разом із законопроектом на засіданні головного комітету, який має надати висновок щодо цих законодавчих ініціатив, також деталізовано у Регламенті Верховної Ради України; до другого читання законопроект надається народним депутатам України не пізніш як за десять днів до дня його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України у виді порівняльної таблиці, яка має містити: текст законопроекту, прийнятого за основу, усі внесені та не відкликані пропозиції (можливо, із стислим обґрунтуванням), поправки, що мають суцільну нумерацію і розміщуються на рівні з відповідними статтями законопроекту, із зазначенням ініціаторів їх внесення - суб'єктів права законодавчої ініціативи, висновок головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок, остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому читанні; при розгляді такого проекту на засіданні парламенту обговорення проводиться щодо кожної статті, якщо парламент не ухвалить рішення про розгляд законопроекту розділами або частинами; при цьому на вимогу авторів поправок та пропозицій кожну з них може бути обговорено та проголосовано окремо; після розгляду пропозицій і поправок законопроект може бути поставлений на голосування в цілому та прийнятий як закон або направлений на третє читання чи відхилений (частини друга, п'ята статті 102, частина перша статті 117, частина перша статті 118, статті 119, 120, 121, 123 Регламенту Верховної Ради України).

Зі змісту конституційного подання, а також доданих до нього та отриманих за запитами судді-доповідача матеріалів однозначно вбачається, що після прийняття проекту Закону у першому читанні до нього було подано понад дві тисячі поправок та пропозицій 46 народними депутатами України. Згідно з протоколом засідання Комітету Верховної Ради України з питань культури і духовності від 3 липня 2012 року N 122 було створено робочу групу для опрацювання проекту Закону до другого читання та доручено секретаріату цього комітету підготувати графік засідань вказаної групи щодо розгляду зазначених законодавчих ініціатив. Однак того самого дня згідно з копією стенограми вечірнього пленарного засідання Верховної Ради України від 3 липня 2012 року проект Закону був поставлений на голосування та прийнятий в цілому як Закон; його розгляд та ухвалення тривали дві хвилини, з 16 год. 08 хв. до 16 год. 10 хв. При цьому зазначені поправки та пропозиції народних депутатів України парламентом взагалі не розглядалися, тобто були проігноровані.

Залишення без розгляду поправок та пропозицій є порушенням права законодавчої ініціативи як повноваження, здійснюваного його суб'єктами від імені народу України, а також конституційного порядку роботи Верховної Ради України, у тому числі законопроектної роботи в парламентських комітетах (частина четверта статті 76, частина п'ята статті 83, частина перша статті 89, пункт 21 частини першої статті 92 Основного Закону України). Отже, встановлення факту ігнорування Верховною Радою України зазначених законодавчих ініціатив народних депутатів України дає підстави для висновку, що було порушено конституційну процедуру розгляду проекту Закону.

За частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

За змістом цієї норми Основного Закону України порушення конституційної процедури розгляду проекту закону є автономного підставою для визнання цього закону неконституційним.

Виходячи з таких міркувань та керуючись наведеними нормами Конституції України, я підтримав Рішення, яким Закон був визнаний неконституційним.

Тому вважаю, що з'ясування обставин прийняття Закону, до якого в Рішенні вдався Конституційний Суд України, зокрема й питання щодо особистого голосування народними депутатами України, з погляду процесуальної економії є зайвим та недоцільним.

Також я не поділяю висновку про те, що "Верховна Рада України порушила процедуру ... ухвалення проекту Закону ..., визначену положеннями частини третьої статті 84" Основного Закону України, щодо обов'язку народного депутата України здійснювати голосування особисто.

На підтвердження такого висновку в пунктах 3, 4 мотивувальної частини Рішення наведено ряд обставин неособистого голосування парламентарями за Закон, встановлених Конституційним Судом України із посиланням на докази, які викликають обґрунтовані сумніви щодо їх допустимості, достовірності та достатності для формування презумпції зазначеного факту.

Так, відсутність письмової реєстрації народних депутатів України перед пленарним засіданням Верховної Ради України 3 липня 2012 року та перебування у цей день деяких з народних депутатів України на лікарняному не виключає можливості прибуття будь-кого з них до сесійної зали виключно для участі в голосуванні за Закон.

Відомості Державної прикордонної служби України щодо перетину кордону народними депутатами України у відповідний період також не можна вважати достовірним доказом. Наприклад, зазначені відомості спростовувалися народним депутатом України VI скликанная М. Томенком, який за інформацією, наданою цією службою на перший запит судді-доповідача, вважався таким, що перебував за межами України. Проте на повторний запит у листі, який не містить дати (вх. N 16163 від 10 січня 2017 року) служба повідомила, що у червні - липні 2012 року через "спрощення прикордонного контролю" інформація про перетин кордону належним чином до відповідної бази даних не вносилася.

Відеоматеріал, на який у Рішенні зроблено посилання як на "відеозапис пленарного засідання Верховної Ради України 3 липня 2012 року, на якому відбулося остаточне голосування за проект Закону", також на достовірність не перевірявся. Чи є зазначений матеріал оригіналом такого відеозапису, його дублікатом або копією, чи у повному обсязі він відображає досліджувану подію або містить сліди монтажу, будь-якого іншого технічного втручання, не відомо. Тому відображені у цьому відеоматеріал і пересування невстановлених осіб приміщенням, схожим на зал засідань Верховної Ради України, та будь-які їхні рухи не є підтвердженням факту неособистого голосування за Закон, зокрема, що такі дії здійснювалися саме народними депутатами України та вплинули на офіційний результат відповідного волевиявлення. Кожна із зазначених уявних обставин потребує доведення, принаймні шляхом встановлення точної кількості та ідентифікації осіб, які перебували в залі засідань парламенту під час прийняття Закону, особливо тих, які здійснювали голосування. Проте необхідні для цього процесуальні дії Конституційним Судом України у цій справі не проводилися.

Замість цього у пункті 3 мотивувальної частини Рішення наведено перелік доказів, який включає свідчення народних депутатів України, стенограму пленарного засідання Верховної Ради України, інформацію про перетин державного кордону народними депутатами України та листки їх тимчасової непрацездатності, дані про результати письмової й електронної реєстрацій парламентарів, результати їх поіменного голосування, дані про їх неособисте голосування та їхню відсутність на пленарному засіданні тощо. Однак відсутні будь-які вказівки на походження більшості з цих доказів, їх форму, реквізити, спосіб отримання тощо, тобто не наведено ознак, які вказують на допустимість та достовірність таких фактичних даних. Наприклад, невідомо, який об'єктивний прояв мають "дані про неособисте голосування народними депутатами України під час ухвалення проекту Закону", на які зроблено посилання. Також констатація про дослідження Конституційним Судом України свідчень народних депутатів України VI скликання не містить інформації про прізвища таких осіб, їх чисельність, час та спосіб відібрання їхніх показань. Із зазначеного складається враження, що всупереч положенням міжнародних договорів України в Рішенні використані показання анонімних свідків.

У пункті 4 мотивувальної частини Рішення наведено ряд обставин, які встановлені Конституційним Судом України за допомогою зазначених засобів доказування та дозволили дійти висновку про факт неособистого голосування парламентарями за Закон, При цьому відсутні будь-які вказівки на те, які саме докази доводять ту чи іншу обставину. Зокрема, в Рішенні стверджується про "перебування народних депутатів України під час ухвалення проекту Закону в місцях, які унеможливлюють особисте голосування", а також "голосування одних народних депутатів України картками інших, які знаходилися / не знаходились в залі засідань Верховної Ради України" під час цього голосування. Проте Рішенням не встановлено, що це за "місця", особи жодного народного депутата України, який нібито проголосував за іншого або за якого проголосував інший.

Вказане дозволяє стверджувати, що викладені в Рішенні обставини неособистого голосування народними депутатами України за Закон не доведені. Отже, твердження у Рішенні про наявність таких обставин є необґрунтованим припущенням.

Такий спосіб доказування суперечить частині третій статті 62 Конституції України, адже є фактичним твердженням про порушення народними депутатами України конституційного обов'язку голосувати особисто, що, як і будь-яке інше обвинувачення у вчиненні неправомірних дій, не може ґрунтуватися на припущеннях.

Дотримання зазначеного конституційного принципу та вимог щодо повного і всебічного розгляду справ, обґрунтованості рішень, встановлених статтями 2, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", потребувало б проведення процесуальних дій, які за обсягом та специфікою не притаманні діяльності суду права, яким, зважаючи на його повноваження, є Конституційний Суд України.

Таким чином, обрана у справі концепція встановлення факту неособистого голосування народних депутатів України за Закон є помилковою.

 

Суддя Конституційного Суду України

О. М. Тупицький

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Городовенка В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., N 23, ст. 218), зі змінами (далі - Закон).

Вважаю за необхідне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловити окрему думку до деяких аспектів Рішення.

1. Конституційний Суд України (далі - Суд) у Рішенні дійшов висновку, що Верховна Рада України порушила процедуру розгляду та ухвалення проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073), визначену положеннями частини третьою статті 84, частини першої статті 93 Конституції України, що також ставить під сумнів дотримання вимог, передбачених статтею 91 Основного Закону України; та зауважив, що порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073 під час його прийняття в цілому на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону.

У мотивувальній частині Рішення Суд навів сукупність обставин, які спричинили такі порушення. Аналіз цих обставин вказує, що йдеться, зокрема, про недотримання народними депутатами України свого конституційного обов'язку голосувати особисто на пленарних засіданнях Верховної Ради України та про ряд порушень законодавчої процедури, визначеної Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., N 23, ст. 218) зі змінами (далі - Регламент).

У Рішенні доволі абстрактно викладено вимоги, за якими було встановлено порушення визначеної Конституцією України процедури розгляду та ухвалення Закону, що викликає принаймні такі питання:

- в яких випадках недотримання народним депутатом України конституційного обов'язку щодо особистого голосування призводить до порушення конституційної процедури ухвалення законів;

- невиконання яких саме процедурних правил Регламенту може призвести до порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення законів.

Вказана проблематика є важливою зважаючи на необхідність у стабільності законодавчої діяльності Верховної Ради України для вітчизняної правової системи в цілому, оскільки, як відомо, народні депутати України часто приймали і продовжують приймати закони без дотримання свого конституційного обов'язку особисто голосувати на засіданнях Верховної Ради України та вимог Регламенту.

З огляду на викладене, вважаю за доцільне викласти свої міркування щодо вказаних питань.

1.1. Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Суду визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, зокрема, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Таким чином, у цій статті Основного Закону України розмежовано стадії законотворчого процесу, до яких належать відносно самостійні етапи, зокрема, щодо внесення законів, їх розгляду, прийняття і набрання ними чинності.

У Конституції України визначено основні вимоги до конституційної процедури розгляду, ухвалення закону та набрання ним чинності (статті 84, 91, 93, 94). Ці вимоги взаємопов'язані в межах відповідної стадії конституційної процедури і мають розглядатися зважаючи на зміст та цілі конкретної стадії.

1.2. Конституційний обов'язок щодо особистого голосування народним депутатом України на засіданнях Верховної Ради України закріплено у частині третій статті 84 Конституції України. Суд раніше вже тлумачив це конституційне положення та неодноразово у своїх рішеннях звертав увагу на питання щодо конституційного порядку прийняття парламентом рішень.

Так, Суд зазначив, що положення частини третьої статті 84 Конституції України щодо здійснення народним депутатом України голосування на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування, тобто народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України; при цьому акцентував, що порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення законів та інших правових актів Верховною Радою України є підставою для визнання їх неконституційними (частина перша статті 152 Конституції України); мотивацією цього було насамперед те, що в Конституції України відсутні положення, які надавали б право народному депутату України голосувати за іншого народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України; таке право суперечило б природі представницького мандата народного депутата України, закріпленого в Конституції України (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини, пункт 2 резолютивної частини Рішення Суду від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Таким чином, особисте голосування народним депутатом України є не лише його конституційним обов'язком відповідно до частини третьої статті 84 Конституції України, а й - складовою конституційної процедури ухвалення законів Верховною Радою України.

Разом з тим Суд не використовував у своїх рішеннях вказану складову як самостійну підставу порушення конституційної процедури ухвалення закону. Водночас у його рішеннях зазначено таке:

- положення частини другої статті 84 Конституції України треба розуміти так, що рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, а також рішення Верховної Ради України щодо прийняття (відхилення) постатейно законопроектів, поправок до них приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та набрання встановленої Конституцією України, Регламентом кількості голосів на їх підтримку (абзац перший пункту 1 резолютивної частини Рішення Суду від 7 липня 1998 року N 11-рп/98);

- Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного рішення (частина третя статті 89, стаття 91, частина четверта статті 94, частини друга, п'ята, шоста статті 111, частина перша статті 135, стаття 155, частина перша статті 156) (абзац другий пункту 2 резолютивної частини Рішення Суду від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002);

- положення частин другої, третьої статті 84 та статті 91 Конституції України щодо участі народних депутатів України у прийнятті Верховною Радою України треба розуміти так, що коли за пропоноване рішення проголосувала визначена Конституцією України кількість народних депутатів України, воно вважається прийнятим незалежно від того, скільки народних депутатів України не брали участі у голосуванні; неучасть певної кількості народних депутатів України у голосуванні не є складовою процесу прийняття рішень Верховною Радою України (пункт 4 резолютивної частини Рішення Суду від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002);

- стаття 91 Конституції України регламентує порядок здійснення Верховною Радою України повноважень приймати закони через визначення необхідної для схвалення законопроекту кількості голосів народних депутатів України (абзац четвертий пункту 6 мотивувальної частини Рішення Суду від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008).

Враховуючи викладене, можна дійти висновку про логічний та змістовий зв'язок вимог, які містяться в частині третій статті 84 та статті 91 Конституції України, в аспекті їх єдності як складових конституційного порядку ухвалення законів, який полягає у тому, що особисте голосування народним депутатом України не є самостійною та єдиною умовою прийняття парламентом закону, і має розглядатися з урахуванням результатів голосування народних депутатів України за прийняте рішення в цілому (тобто з урахуванням необхідної для прийняття закону кількості голосів - за статтею 91 Основного Закону України - більшості від конституційного складу Верховної Ради України).

Цей висновок підтверджують і такі аргументи.

Суд зазначав, що в Конституції України не встановлено, зокрема, випадків і підстав визнання голосування таким, що не відбулося, та проведення переголосувань у разі необхідності; ці питання підлягають врегулюванню Регламентом (абзац шостий пункту 1 мотивувальної частини Рішення Суду від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Виходячи з аналізу статей 47, 48 Регламенту, неособисте голосування народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України не є автоматичною підставою для скасування результатів голосування народних депутатів України та прийнятих парламентом законів.

Враховуючи викладене, факт неособистого голосування, який не впливає на результати голосування в цілому, не може призвести до такого скасування.

Європейський суд з прав людини у рішенні у справі "Олександр Волков проти України" від 9 січня 2013 року дійшов висновку, що рішення про звільнення заявника (судді) було проголосоване при відсутності більшості народних депутатів України; присутні на пленарному засіданні народні депутати України свідомо та незаконно голосували за своїх численних відсутніх колег (пункт 145). Тобто хоча і в іншому аспекті, однак, акцентовано, що неособисте голосування народним депутатом України спричиняє порушення процедури ухвалення рішення парламентом, враховуючи результати такого голосування загалом.

Натомість у Рішенні, виходячи з недостатньої аргументації пункту 4 його мотивувальної частини, закладено ідею, що недотримання лише конституційного обов'язку щодо особистого голосування народними депутатами України є достатньою підставою для визнання конституційної процедури ухвалення закону порушеною. Така ідея, закладена Судом у Рішенні, розвиваючи його попередню юридичну позицію у контексті важливості дотримання парламентарями вказаного обов'язку, не узгоджується зі сформованою Судом практикою, з якої, як зазначалось, випливає наявність логіко-змістового зв'язку вимог, які містяться у частині третій статті 84 та статті 91 Конституції України, в аспекті їх єдності як складових конституційного порядку ухвалення законів, що означає їх прийняття за умови особистого голосування більшості від конституційного складу парламенту. При цьому у Рішенні не вмотивовано іншого розуміння статті 91 Конституції України, ніж те, що випливає з її змісту та попередніх позицій Суду, а саме: закони приймаються більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Водночас вказана ідея Рішення дисонує з конституційним статусом Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, конституційний склад якої становить чотириста п'ятдесят народних депутатів України (стаття 75, частина перша статті 76 Конституції України). У Рішенні Суду від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 в аспекті розуміння такого конституційного статусу, зокрема, вказано, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України; повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій (абзаци перший, третій пункту 1 резолютивної частини). Отже, повноваження єдиного органу законодавчої влади в Україні щодо прийняття закону не здійснюються окремо народним депутатом України, а реалізуються діяльністю парламентарів колегіально та спільно, що виражається, зокрема, у прийнятті законів більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (не менше 226 народних депутатів України).

Таким чином, вважаю, що недотримання парламентарями свого конституційного обов'язку щодо особистого голосування не є самостійною і єдиною складовою порушення конституційної процедури ухвалення законів парламентом. Критерієм порушення такої процедури слід вважати недотримання вимог частини третьої статті 84 та статті 91 Конституції України у їх системному зв'язку, тобто, якщо випадки неособистого голосування парламентарів впливають на результат голосування за закон в цілому, і внаслідок цього не голосує більшість від конституційного складу Верховної Ради України - 226 народних депутатів України.

1.3. З Рішення випливає, що порушення конституційної процедури розгляду Закону відбулося, зокрема, фактично внаслідок системного недотримання парламентарями вимог Регламенту. Суд у вказаному контексті утримався від ґрунтовних пояснень, хоча раніше він висловлював позицію, що неконституційним може бути визнаний той правовий акт, стосовно якого були порушені процедурні вимоги, що встановлюються Конституцією України, а не іншими правовими актами (Рішення Суду від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000).

Враховуючи викладене, вважаю за доцільне висловити деякі міркування щодо цього.

Звісно, що ігнорування будь-якої вимоги Регламенту не може призвести до порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення закону та набрання ним чинності, однак це може статися у складних випадках недотримання законодавчої процедури.

Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади; такий представницький характер забезпечується її формуванням шляхом прямих виборів і функціонування на засадах колегіальності (абзац п'ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Суду від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002).

У зв'язку з цим парламент наділений одним зі свої основних конституційних повноважень - прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України). Верховна Рада України як представницький орган здійснює законодавчу діяльність насамперед для вираження волі народу України, а отже, вона має забезпечувати досягнення компромісу між різноспрямованими соціальними, політичними інтересами, вирішення суспільних конфліктів та становлення політико-правового консенсусу загалом. Як вказав Суд у Рішенні від 14 жовтня 2003 року N 16-рп/2003, прийняття рішень Верховною Радою України здійснюється виключно на її пленарних засіданнях і являє собою процес формування та вираження волі парламенту України; рішення Верховної Ради України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на колегіальній основі (абзац другий пункту 5 мотивувальної частини).

Загальною декларацією про демократію передбачено, що демократія вимагає існування представницьких інституцій на всіх рівнях, у тому числі парламенту, в якому представлені усі учасники суспільства та який наділений необхідними владними повноваженнями і засобами для вираження волі народу, зокрема через здійснення законодавчої діяльності (§ 11 Загальної декларації про демократію, прийнятої Радою Міжпарламентського Союзу на 161 сесії, Каїр, 16 вересня 1997 року).

Таким чином, законодавча діяльність Верховної Ради України як представницького органу практично неможлива без дотримання законодавчої процедури, яка має сприяти наявності дискусій, пошуку адекватних рішень, забезпечувати представництво, легітимність прийнятих рішень та прийняття правового закону.

Верховна Рада України виходячи з положень статей 6, 8, 19 Конституції України (зокрема, закріплених ними принципів верховенства права, законності, правової визначеності) зобов'язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, у тому числі дотримуючись конституційно-визначених та законодавчо-встановлених процедурних правил.

Конституція України визначає лише основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності. При цьому Основний Закон України передбачає, що порядок роботи Верховної Ради України визначає також Регламент (частина п'ята статті 83). Зокрема, Регламентом встановлено законодавчу процедуру (частина друга статті 1). Така процедура включає відповідні етапи та ряд організаційно-технічних дій (зокрема, внесення законопроектів суб'єктами права законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, підписання та опублікування; як правило, законопроект розглядається за процедурою трьох читань з дотриманням ряду вимог), що має гарантувати дійсне волевиявлення парламенту як представницького органу та забезпечити прийняття ним правового рішення. До речі, випадки відхилення від законодавчої процедури обмежені і передбачені Регламентом (частина третя статті 50). Отже, визначення у Конституції України та Регламенті процедури прийняття Верховною Радою України законів, дотримання такої процедури є важливими процесуальними складовими належного, заснованого на конституційних нормах, порядку прийняття законів та гарантією відповідності їх змісту реальному волевиявленню парламенту як представницького органу та прийняття ним правових рішень.

Таким чином, недотримання вимог Регламенту має враховуватися Судом у процесі встановлення факту порушення конституційної процедури ухвалення, розгляду закону та набрання ним чинності, якщо таке недотримання не забезпечило реальне волевиявлення парламенту як представницького органу та прийняття ним правових рішень.

Виходячи з пункту 4 мотивувальної частини Рішення порушення конституційної процедури розгляду Закону спричинено сукупністю обставин, ряд з яких (зокрема, включення проекту Закону N 9073 до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без зазначення його повної назви, реєстраційного номера, редакції та ініціаторів; відсутність підготовлених до другого читання проекту Закону N 9073 у виді порівняльної таблиці, а також висновку комітету щодо нього під час його розгляду та ухвалення; відсутність обговорення проекту Закону N 9073 у другому читанні) свідчить про недотримання вимог Регламенту та встановленої ним законодавчої процедури. При цьому Суд не мотивував, яким чином ці обставини пов'язані з порушенням конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону.

Такий підхід Суду уможливлює думку, що недотримання законодавчої процедури може бути достатньою підставою для визнання конституційної процедури розгляду, ухвалення закону та набрання ним чинності порушеною.

Як зазначалось, ігнорування правил Регламенту може призвести до порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення законів чи набрання ними чинності (якщо це нівелює реальне волевиявлення парламенту як представницького органу та прийняття ним правових рішень). Однак з метою запобігання широкому трактуванню порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення закону та набрання ним чинності у кожному випадку Суд має обґрунтувати зв'язок між недотриманням правил Регламенту та порушенням конкретних норм Конституції України, якими визначені вимоги до вказаної процедури, що полягає, зокрема, у встановленні того, яким чином ці правила випливають з таких вимог та забезпечують їх реалізацію. До речі, у Висновку Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської Комісії) "Про конституційну ситуацію в Україні" (прийнятого на 85 пленарному засіданні, 17 - 18 грудня 2010 року) вказано, що судова практика конституційного суду повинна бути послідовною і базуватися на переконливих аргументах для того, щоб бути прийнятною для народу (пункт 38).

Таким чином, у Рішенні слід було мотивувати порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону у контексті недотримання відповідних вимог Регламенту.

2. Згідно з пунктом 2 резолютивної частини Рішення Закон втрачає чинність з дня ухвалення Рішення. Рішення не передбачає жодних юридичних способів, які могли б убезпечити утворення прогалини у правовому регулюванні у зв'язку з вказаним.

Закон визначав порядок застосування мов в Україні, статус регіональних мов та мов меншин України, захист мовних прав людини та громадянина, засади використання мов (у тому числі регіональних та мов меншин) у різних сферах суспільного життя. З дня набрання чинності Законом згідно з пунктом 2 його розділу X "Прикінцеві положення" втратили чинність Закон Української РСР "Про мови в Українській РСР" від 28 жовтня 1989 року N 8312-XI; Постанова Верховної Ради Української РСР "Про порядок введення в дію Закону Української РСР "Про мови в Українській РСР" від 28 жовтня 1989 року N 8313-XI.

Таким чином, з моменту ухвалення Рішення залишається неврегульованим статус мов національних меншин України, а також питання застосування мов в Україні в цілому, що утворює суттєву прогалину у правовому регулюванні.

Існування такої прогалини не сприяє дотриманню статей 10, 11, частини п'ятої статті 53 Конституції України, а також реалізації основоположних прав і свобод національних меншин України та міжнародних стандартів у захисті їх мовних прав, зокрема, принципів та цілей Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин 1995 року, ратифікованої Україною 9 грудня 1997 року, Європейської хартії регіональних мов або мов меншин 1992 року, ратифікованої Україною 15 травня 2003 року.

Європейський суд з прав людини у рішенні у справі "Єлоєв проти України" від 6 листопада 2008 року звертав увагу, що існування законодавчих прогалин може зумовлювати недотримання принципу правової визначеності як одного з основних елементів верховенства права (пункт 53).

З Висновку Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанської Комісії) "Про конституційну ситуацію в Україні" вбачається, що остаточне рішення конституційного суду має базуватися на критерії пропорційності, відповідно до якого вимога дотримання конституційності повинна бути збалансованою відносно негативних наслідків скасування конституційних змін, зокрема, коли рішення суду ґрунтується тільки на формальних або процедурних підставах, основний ефект від такого рішення також повинен бути взятий до уваги (пункт 38). Цю позицію можна розглядати в іншому аспекті. Необхідність врахування наслідків від рішень Суду, якими закони визнаються неконституційними тільки через порушення конституційної процедури їх розгляду, ухвалення та набрання ними чинності, обумовлена тим, що, як правило, залишається неврегульованим значний масив суспільних відносин. Водночас неконституційність законів у зв'язку з порушенням вказаної процедури не означає їх неконституційності за змістом.

Враховуючи викладене, у таких випадках може бути доцільним та допустимим відтермінування Судом на підставі частини другої статті 152 Конституції України, статті 91 Закону України "Про Конституційний Суд України" втрати чинності законом, що визнаний неконституційним, на певний строк, щоб законодавець мав час на врегулювання відповідних питань, які в результаті вказаного залишаться без нормативного визначення. Проте строк такого відтермінування не може бути занадто довгим і нівелювати ефективність конституційного контролю як такого. У такий спосіб буде забезпечено пропорційність між метою конституційного контролю і наслідками рішень Суду та нанесено меншої шкоди правовому регулюванню відповідних суспільних відносин порівняно з наявністю суттєвої прогалини у праві, зумовленої визнанням закону неконституційним тільки через порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення та набрання ним чинності.

Отже, Суд у Рішенні мав би звернути увагу на те, що з моменту його ухвалення залишається законодавчо неврегульованим визначений раніше Законом статус мов національних меншин України та застосування мов в Україні, що вимагає відтермінування втрати ним чинності.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. В. Городовенко

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шаптали Н. К. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення).

Народні депутати України, звертаючись до Конституційного Суду України із вказаним поданням, стверджували про те, що була порушена встановлена Конституцією України процедура розгляду та ухвалення оспорюваного закону, оскільки під час розгляду та прийняття на пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073) були порушені положення частини другої статті 6, частини першої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 68, статті 82, частин другої, третьої статті 84, статті 93 Конституції України, зокрема щодо права законодавчої ініціативи, особистого голосування народними депутатами України. Так, автори клопотання зазначали, що під час голосування за проект Закону N 9073 на засіданні Верховної Ради України було враховано голоси народних депутатів України, які на цьому засіданні були відсутні.

Розглянувши конституційне подання 57 народних депутатів України, Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI зі змінами (далі - Закон).

Враховуючи значний суспільний та міжнародний інтерес до цієї справи та важливість порушених у конституційному поданні питань, погоджуючись із концепцією Рішення в цілому, вважаю за доцільне висловити певні застереження в частині дотримання Конституційним Судом України вимог Конституції України та Закону України "Про Конституційний Суд України" стосовно наявності підстав для відкриття конституційного провадження у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України та подальшого розгляду справи по суті.

1. Конституційний Суд України згідно з пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України наділений повноваженням вирішувати питання про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.

У частині першій статті 152 Конституції України закріплено, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Передумовою відкриття конституційного провадження у справі за конституційним поданням є перевірка Конституційним Судом України дотримання вимог, встановлених Законом України "Про Конституційний Суд України" до такого подання.

Закон України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року N 422/96-ВР (стаття 39), який був чинний на момент звернення народних депутатів України з конституційним поданням, та Закон України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року N 2136-VIII (стаття 51) закріплюють перелік обов'язкових вимог щодо змісту конституційного подання. Однією з таких вимог є обов'язок суб'єкта права на конституційне подання навести обґрунтування тверджень щодо неконституційності акта (його окремих положень).

Недотримання автором клопотання встановлених Законом України "Про Конституційний Суд України" вимог щодо форми та змісту конституційного подання перешкоджає прийняттю Конституційним Судом України процесуальної ухвали про відкриття конституційного провадження у справі.

Аналіз змісту конституційного подання 57 народних депутатів України та доданих до нього документів і матеріалів вказує на те, що суб'єкт права на конституційне подання не навів обґрунтування тверджень про порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073, зокрема вимог щодо особистого голосування народними депутатами України та дотримання права законодавчої ініціативи.

1.1 Народні депутати України, стверджуючи про порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073, наголошували на недотриманні конституційних вимог щодо особистого голосування народними депутатами України на засіданні Верховної Ради України, проте на підтвердження цього не надали жодних офіційних юридично значимих документів.

За таких обставин конституційне подання 57 народних депутатів України в цій частині не можна вважати обґрунтованим.

У частинах другій, третій статті 84 Конституції України закріплено, що рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування, яке здійснюється народним депутатом України особисто.

Проте варто зазначити, що положення Основного Закону України не встановлюють вимог щодо порядку проведення голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України, не закріплюють і будь-яких застережень щодо порушення такого порядку та його наслідків.

Натомість Регламентом Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, зі змінами (далі - Регламент), закріплено процедуру голосування народних депутатів України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, порядок реагування та фіксування уповноваженим органом фактів порушення народними депутатами України конституційної вимоги щодо особистого голосування.

Суб'єкт права на конституційне подання, стверджуючи про порушення конституційної вимоги щодо особистого голосування народними депутатами України, лише наголосив на цьому, проте юридично значимих документів на підтвердження вказаного факту до конституційного подання не долучив.

Про відсутність обґрунтування тверджень в цій частині свідчить також і той факт, що Конституційний Суд України самостійно збирав докази, необхідні для ухвалення рішення у справі. Ці докази в подальшому й були покладені в основу Рішення, зокрема:

- інформація Державної прикордонної служби України щодо перетину державного кордону України 3 липня 2012 року народними депутатами України, голоси яких були зараховані як присутніх на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України;

- інформація щодо листків непрацездатності народних депутатів України, голоси яких були зараховані на підтримку проекту Закону N 9073;

- дані про результати письмової реєстрації народних депутатів України, проведеної 3 липня 2012 року на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України, згідно з якими було зареєстровано 258 народних депутатів України;

- дані про результати реєстрації народних депутатів України, встановлені за допомогою електронної системи "Рада-3", на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року о 16:00:35, згідно з якими було зареєстровано 363 народних депутати України;

- дані щодо результатів поіменного голосування народних депутатів України за допомогою електронної системи "Рада-3" на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року за проект Закону N 9073, згідно з якими 248 народних депутатів України проголосували "за" тощо.

Вказані дії Конституційного Суду України щодо самостійного збирання доказів на обґрунтування тверджень, наведених у конституційному поданні, та встановлення будь-яких фактів є неприпустимими й такими, що суперечать Конституції України, Закону України "Про Конституційний Суд України" та юридичним позиціям Конституційного Суду України.

Так, Конституційний Суд України неодноразово зазначав (зокрема, в Ухвалі від 17 червня 1997 року N 24-з), що, здійснюючи конституційне судочинство, орган конституційної юрисдикції не може встановлювати та досліджувати фактичні обставини.

Згідно юридичних позицій Конституційного Суд України, Конституційний Суд України є судом права, а не факту (ухвали від 22 червня 2000 року N 43-у/2000, від 16 травня 2001 року N 25-у/2001, від 27 грудня 2001 року N 47-у/2001 тощо).

Враховуючи викладене, вважаю, що Конституційний Суд України, відкривши конституційне провадження у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону, перебрав на себе невластиві йому функції зі збирання доказів та встановлення фактичних обставин з метою обґрунтування тверджень суб'єкта права на конституційне подання.

1.2. Крім того, твердження авторів клопотання про порушення права законодавчої ініціативи, встановленого частиною першою статті 93 Конституції України, є безпідставними, оскільки вони базуються лише на розкритті процедури розгляду законопроектів у другому читанні, про яку йдеться у глави 20 Регламенту, що не можна вважати належним обґрунтуванням таких тверджень.

Тобто, обґрунтовуючи свої твердження щодо порушення права законодавчої ініціативи, суб'єкт права на конституційне подання фактично вказує на порушення норм Регламенту під час розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073, на що Конституційний Суд України мав би звернути увагу, відкриваючи провадження у цій справі, оскільки вказане є підставою для відмови у його відкритті.

Так, Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що неконституційним може бути визнаний лише той правовий акт Верховної Ради України, у процесі прийняття, ухвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються безпосередньо Конституцією України, а не іншими правовими актами, зокрема Регламентом (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000, ухвали від 25 січня 2001 року N 1-уп/2001, від 20 листопада 2003 року N 51-у/2003, від 19 лютого 2004 року N 15-у/2004, від 27 грудня 2011 року N 65-у/2011, від 30 січня 2013 року N 4-у/2013, від 16 вересня 2014 року N 79-у/2014, від 17 вересня 2015 року N 41-у/2015, від 12 жовтня 2016 року N 66-у/2016, від 6 липня 2017 року N 12-у/2017). Крім того, положення частини першої статті 93 Конституції України, як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 12 лютого 2002 року N 3-рп/2002 "визначає коло суб'єктів законодавчої ініціативи і не стосується проблеми передбачених Конституцією України парламентських процедур" (абзац другий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

Отже, Конституційний Суд України проігнорував необґрунтованість конституційного подання, зокрема, в частині порушення права законодавчої ініціативи під час розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073. Більше того, Конституційний Суд України, обґрунтовуючи своє Рішення в цій частині, обмежився лише вказівкою на те, що процедура розгляду та ухвалення законопроектів має бути легітимною.

Дотримання умов легітимності законодавчого процесу є, безумовно, важливим аспектом роботи органу законодавчої влади, на чому вже наголошував Конституційний Суд України у Рішенні від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010, проте, на мій погляд, у Рішенні таке обґрунтування недостатнє для мотивування позиції щодо порушення права законодавчої ініціативи під час розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073.

Таким чином, Конституційний Суд України безпідставно відкрив конституційне провадження у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України та, самостійно обґрунтувавши твердження авторів клопотання, визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон, чим порушив вимоги Закону України "Про Конституційний Суд України" та вийшов за межі своїх повноважень. Більш того, у Рішенні Конституційний Суд України поставив під сумнів та фактично зруйнував як багаторічну сталу практику Конституційного Суду України, так і наукові позиції про те, що Конституційний Суд України є судом права та не може встановлювати фактичні обставини у конкретній справі.

 

Суддя
Конституційного Суду України

Н. К. Шаптала

Опрос