Идет загрузка документа (156 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 49 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) пункта 7 части второй статьи 42 Закона Украины "О высшем образовании"

Конституционный Суд
Решение от 20.12.2017 № 2-р/2017

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту"

м. Київ
20 грудня 2017 року
N 2-р/2017

Справа N 1-5/2017

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Кривенка Віктора Васильовича - головуючого,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Литвинова Олександра Миколайовича - доповідача,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шевчука Станіслава Володимировича,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII, зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Литвинова О. М. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем'єр-міністра України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, науковців Донецького національного університету імені Василя Стуса, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського державного університету внутрішніх справ МВС України, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національного педагогічного університету імені М. П. Драгоманова, Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 49 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту", прийнятого Верховною Радою України 1 липня 2014 року за N 1556-VII, (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., N 37 - 38, ст. 2004), зі змінами (далі - Закон N 1556), згідно з яким не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, яка "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року".

Автори клопотання стверджують, що наведена норма не узгоджується з конституційними принципами верховенства права, незворотності дії у часі законів (частина перша статті 8, частина друга статті 58 Основного Закону України) та суперечить частині другій статті 80 Конституції України, відповідно до якої народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

2. Вирішуючи порушене у конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

2.1. Конституцією України проголошено, що Україна є правовою державою, у якій визнається і діє принцип верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8).

Конституційний Суд України в абзаці другому підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004 зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві; верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010).

Як зазначено в пункті 44 Доповіді "Верховенство права", схваленої Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеціанською Комісією) на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року), принцип правової визначеності є ключовим у питанні довіри до судової системи і верховенства права; для досягнення цієї довіри держава повинна складати тексти законів так, щоб вони були доступними; держава також зобов'язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; прогнозованість означає, що закон повинен, коли це можливо, бути оприлюдненим до його виконання і бути передбачуваним у тому, що стосується його наслідків: він має бути сформульований достатньо точно для того, щоб людина могла регулювати свою поведінку.

Конституційний Суд України вважає, що принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності.

2.2. Відповідно до Закону N 1556 безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти здійснює його керівник, наділений відповідними повноваженнями (перше речення частини першої, частина третя статті 34).

Абзацом першим частини першої статті 42 Закону N 1556 визначено спеціальні вимоги, які висуваються до кандидата на посаду керівника закладу вищої освіти, а саме: вільне володіння державною мовою; наявність вченого звання, наукового ступеня і стажу роботи на посадах науково-педагогічних працівників не менш як 10 років; наявність громадянства України (для кандидатів на посаду керівника закладу державної чи комунальної форми власності). Абзацом другим цієї частини закріплено обмеження для однієї і тієї самої особи обіймати посаду керівника відповідного закладу вищої освіти більше ніж два строки.

Частиною другою статті 42 Закону N 1556 передбачено, що не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, яка: за рішенням суду визнана недієздатною або дієздатність якої обмежена (пункт 1); має судимість за вчинення злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку (пункт 2); відповідно до вироку суду позбавлена права обіймати відповідні посади (пункт 3); за рішенням суду була визнана винною у вчиненні корупційного правопорушення - протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили (пункт 4); піддавалася адміністративному стягненню за корупційне правопорушення - протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили (пункт 5); підпадає під дію частини третьої статті 1 Закону України "Про очищення влади" (пункт 6); "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року" (пункт 7).

Конституційний Суд України зазначає, що частиною другою статті 42 Закону N 1556, зокрема її пунктом 7, встановлено обмеження правового та організаційного характеру щодо обрання, призначення (у тому числі виконувачем обов'язків) особи на посаду керівника закладу вищої освіти, які поширюються на правовідносини, що виникнуть у майбутньому під час такого обрання, призначення.

2.3. Перевіряючи пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 на предмет його відповідності принципу правової визначеності як елементу конституційного принципу верховенства права, Конституційний Суд України виходить з того, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України; конституційний склад Верховної Ради України становлять чотириста п'ятдесят народних депутатів України (стаття 75, частина перша статті 76 Конституції України).

Відповідно до пункту 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, яка "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року".

Зі змісту наведеного положення Закону N 1556 вбачається, що особами, які голосували за "диктаторські закони 16 січня 2014 року", є народні депутати України Верховної Ради України VII скликання, що підтримали вказані закони у процесі здійснення своїх повноважень. Згідно із Законом N 1556 такі народні депутати України не можуть претендувати на посаду керівника закладу вищої освіти (бути призначеними виконувачем обов'язків).

"Диктаторські закони 16 січня 2014 року" є умовною назвою законів України, прийнятих Верховною Радою України у зазначений день. Із пункту 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 випливає лише така ознака вказаних законів України, як їх прийняття 16 січня 2014 року. Однак ця ознака стосується усіх законів України, прийнятих у той день, а тому неможливо однозначно встановити, які з них належать до категорії "диктаторських".

Конституційний Суд України вважає за необхідне звернути увагу також на обставини, що суттєво ускладнюють віднесення законів України, прийнятих 16 січня 2014 року, до зазначеної категорії.

Так, 16 січня 2014 року Верховна Рада України прийняла одинадцять законів України, більшість із них - без обговорення, без використання електронної системи "Рада" та шляхом підняття руки.

Згодом вказані закони, крім Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" N 719-VII, були скасовані законами України "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 28 січня 2014 року N 732-VII та "Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 21 лютого 2014 року N 743-VII. Незважаючи на те, що зауваження викликала не лише процедура прийняття законів, що голосувалися 16 січня 2014 року, але і їх зміст, більшість із них після визнання такими, що втратили чинність, знову були проголосовані народними депутатами України, деякі - у редакції, аналогічній попередній, а саме закони України "Про внесення зміни до Закону України "Про безоплатну правову допомогу" щодо відтермінування набрання чинності положеннями пункту 6 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" N 726-VII, "Про внесення зміни до статті 197 Податкового кодексу України щодо звільнення від обкладення податком на додану вартість операцій із ввезення на митну територію України природного газу" N 727-VII, "Про внесення зміни до статті 297 Кримінального кодексу України щодо відповідальності за осквернення або руйнування пам'ятників, споруджених в пам'ять тих, хто боровся проти нацизму в роки Другої світової війни - радянських воїнів-визволителів, учасників партизанського руху, підпільників, жертв нацистських переслідувань, а також воїнів-інтернаціоналістів та миротворців" N 728-VII, "Про внесення зміни до Кримінального кодексу України щодо відповідальності за заперечення чи виправдання злочинів фашизму" N 729-VII.

Крім того, окремі закони України, прийняті 16 січня 2014 року, були скасовані ще до набрання ними чинності, а саме: "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень під час проведення футбольних матчів" N 722-VII; "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі" N 723-VII.

Наведене дає Конституційному Суду України підстави стверджувати, що оспорювана норма Закону N 1556 є невизначеною, оскільки з її змісту незрозуміло, яким критерієм необхідно керуватися при визначенні, чи є закон України, прийнятий Верховною Радою України 16 січня 2014 року, "диктаторським".

Таким чином, пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 не відповідає вимозі правової визначеності, що уможливлює його довільне трактування у правозастосовній практиці і може призвести до сваволі.

Враховуючи викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 суперечить частині першій статті 8 Конституції України через його невідповідність принципу правової визначеності.

3. Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність (частина перша статті 80 Основного Закону України). Як вказав Конституційний Суд України, "депутатська недоторканність як елемент статусу народного депутата України є конституційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх повноважень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією України випадках та особливий порядок притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання, арешту, а також застосування інших заходів, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод" (підпункт 1.1 пункту 1 резолютивної частини Рішення від 26 червня 2003 року N 12-рп/2003).

Частиною третьою статті 80 Конституції України передбачено депутатський імунітет - народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

Частиною другою цієї статті встановлено, що народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп, тобто закріплено депутатський індемнітет.

Конституційний Суд України зазначає, що сутність депутатського індемнітету в Україні полягає у захисті народного депутата України від переслідування за висловлювання і голосування під час виконання ним депутатських обов'язків у парламенті та у забезпеченні його права відстоювати свою позицію під час розгляду будь-яких питань у Верховній Раді України або її органах.

Таким чином, Конституцією України визнане та гарантоване право на депутатський індемнітет, а отже, встановлені додаткові порівняно з особистою недоторканністю людини гарантії недоторканності представника Українського народу.

Конституційний Суд України наголошує, що ніхто, у тому числі Верховна Рада України, не може притягнути народного депутата України до відповідальності за висловлювання і голосування у парламенті та його органах.

Депутатський індемнітет має довічний характер, що виключає можливість переслідування народного депутата України у майбутньому навіть за умови припинення його депутатських повноважень. Це підтверджується юридичною позицією Конституційного Суду України, який вказав, що народний депутат України і після припинення депутатських повноважень не може бути притягнений до юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 27 жовтня 1999 року N 9-рп/99).

Конституційний Суд України звертає увагу, що депутатський індемнітет в Україні не має абсолютного характеру, адже частиною другою статті 80 Конституції України передбачено відповідальність народного депутата України за образу чи наклеп. Проте Основним Законом України не встановлено жодних інших застережень стосовно голосування народного депутата України у парламенті та його органах. Тобто право вільного голосу народного депутата України у Верховній Раді України та її органах є абсолютним, тому він не може нести юридичної відповідальності за результати голосування.

3.1. Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про вищу освіту" щодо встановлення обмежень при обранні на посаду (призначення виконувача обов'язків) керівника вищого навчального закладу" від 14 травня 2015 року N 415-VIII (далі - Закон N 415), який набрав чинності з 11 червня 2015 року, статтю 42 Закону N 1556 після частини першої було доповнено новою частиною, пункт 7 якої є об'єктом конституційного контролю у цій справі.

Пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 415 передбачено, що "виконувач обов'язків керівника вищого навчального закладу, який на день набрання чинності цим Законом підпадає під дію частини другої статті 42 цього Закону, підлягає звільненню засновником (засновниками) або уповноваженим ним (ними) органом (особою) протягом двох тижнів з дня набрання чинності цим Законом".

3.2. Перевіряючи пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 у взаємозв'язку з пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 415 на предмет його відповідності частині другій статті 80 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з того, що виконувач обов'язків керівника закладу вищої освіти, який підпадає під дію пункту 7 частини другої статті 42 Закону N 1556, підлягає звільненню засновником (засновниками) або уповноваженим ним (ними) органом (особою) протягом двох тижнів з дня набрання чинності Законом N 415.

Таким чином, оспорюваною нормою Закону N 1556 у взаємозв'язку із пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 415 передбачено автоматичне звільнення особи, яка "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року". Вказане звільнення відбувається без згоди працівника, спрямоване на позбавлення працівника права на працю на певній посаді, здійснюється керівником органу (органом), до повноважень якого належить таке звільнення та/або його ініціювання, в обов'язковому порядку на підставі Закону N 415.

Конституційний Суд України констатує, що пунктом 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 фактично запроваджено юридичну відповідальність народного депутата України за результати голосування у минулому, а саме за підтримку "диктаторських законів 16 січня 2014 року", оскільки у разі його призначення виконувачем обов'язків керівника закладу вищої освіти він підлягає звільненню протягом двох тижнів з дня набрання чинності Законом N 415, тобто з 11 червня 2015 року.

Однак таке законодавче регулювання порушує сутність встановленого у частині другій статті 80 Конституції України депутатського індемнітету, що має довічний характер, тобто виключає можливість переслідування народного депутата України у майбутньому навіть за умови припинення його депутатських повноважень, і є абсолютним щодо неможливості притягнення народного депутата України до юридичної відповідальності за результати голосування у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

Наведене дає Конституційному Суду України підстави стверджувати, що пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 у взаємозв'язку із пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 415 суперечить частині другій статті 80 Основного Закону України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, статтями 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII, зі змінами, згідно з яким не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, яка "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року".

2. Пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII, зі змінами, що визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та інших офіційних друкованих виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту"

Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII зі змінами (далі - Закон N 1556), згідно з яким не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, яка "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року".

Конституційний Суд України аргументував Рішення тим, що:

1) оспорювана норма є невизначеною, оскільки неможливо встановити, які з прийнятих 16 січня 2014 року законів належать до категорії диктаторських;

2) передбачена вказаною нормою заборона обіймати посади керівників закладів вищої освіти є юридичною відповідальністю, а народні депутати України не можуть нести юридичної відповідальності за результати голосування.

Принципово не погоджуюсь з підходами, які Конституційний Суд України застосував при вирішенні цієї справи, а ухвалене Рішення вважаю таким, що не базується на Конституції України. Викладена у ньому аргументація є суперечливою, сумнівною і непереконливою з юридичної точки зору та вказує на те, що Конституційний Суд України підійшов до вирішення цієї справи однобічно, якщо не сказати - упереджено.

Крім того, у Рішенні Конституційний Суд України виклав своє розуміння депутатського індемнітету (свободи виступів та голосування у парламенті), яке викривляє зміст положень частини другої статті 80 Конституції України.

Це спонукало мене, керуючись статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", викласти стосовно Рішення окрему думку, в якій зазначити таке.

1. У Рішенні стверджується, що оспорювана норма Закону N 1556 є невизначеною, оскільки з її змісту незрозуміло, яким критерієм необхідно керуватися при визначенні того, чи є закон, прийнятий Верховною Радою України 16 січня 2014 року, "диктаторським". Конституційний Суд України зазначив, що із пункту 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 випливає лише така ознака диктаторських законів, як прийняття їх 16 січня 2014 року. Однак ця ознака стосується усіх законів, прийнятих у той день, а тому неможливо однозначно встановити, які з них належать до категорії "диктаторських". На цій підставі зроблено висновок, що пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 не відповідає вимозі правової визначеності, а відтак суперечить частині першій статті 8 Конституції України (абзаци четвертий, дев'ятий - одинадцятий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Натомість у Конституційного Суду України не було б підстав для таких тверджень і висновку, якби він повно і всебічно розглянув справу, належним чином дослідив предмет конституційного контролю. У такому разі він би не лише встановив можливість чіткого виокремлення такої категорії законів, як диктаторські за властивою лише їм сукупністю ознак, а й з'ясував, що перелік цих законів закріплено на законодавчому рівні.

Йдеться про дев'ять законів, які були прийняті Верховною Радою України 16 січня 2014 року. Їх спільною суттєвою (змістовою) ознакою є те, що за існуючої на той час суспільно-політичної ситуації їх прийняття було спрямоване на збереження правлячого політичного режиму, обмеження реалізації громадянами конституційних прав (зокрема, на мирні зібрання, свободу слова та свободу пересування, свободу об'єднання у громадські організації), розширення можливостей для політичних репресій. Прийняття цих законів мало яскраво виражений антидемократичний характер і спричинило істотне загострення суспільної-політичної ситуації в країні, протистояння між учасниками масових акцій протесту та працівниками силових структур, яке призвело до людських жертв та інших тяжких наслідків. У суспільній свідомості ці закони розцінювалися як засіб збереження та зміцнення недемократичного політичного режиму (диктатури), а тому й були названі диктаторськими. Ця, по суті, народна назва й була застосована в тексті оспорюваного закону, що стало хоча й нетиповим прикладом вітчизняної нормотворчої техніки, але жодним чином не порушило принципу правової визначеності, на що безпідставно посилається Конституційний Суд України.

Спільною ознакою диктаторських законів є спосіб їх розгляду та ухвалення. Прийняття цих законів є безпрецедентним явищем в історії українського парламентаризму, яке характеризувалося відвертою профанацією законодавчого процесу з імітацією голосування та визначення його результатів. Очевидним є той факт, що розгляду та прийняття цих актів відповідно до процедури, передбаченої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, не було, а мало місце лише створення видимості законодавчого процесу з використанням форми (засідання парламенту), місця проведення (зал засідань Верховної Ради України) та його учасників (частина народних депутатів України).

Диктаторські закони об'єднує і виокремлює "ручний" спосіб голосування за них (шляхом підняття руки) та грубе ігнорування законодавчої процедури, яким супроводжувалось їх прийняття - без попереднього розгляду законопроектів у комітетах, без надання текстів законопроектів народним депутатам України, без їх розгляду на засіданні Верховної Ради України та без фактичного визначення результатів голосування. Про те, що за диктаторські закони не було голосування, яке передбачає Конституція України і Регламент Верховної Ради України, а також не було проведено реального підрахунку голосів свідчить те, що: 1) підрахунок голосів проводився за надзвичайно короткий час (лічені секунди), за який такий підрахунок здійснити фізично неможливо; 2) в окремих випадках головуючий оголошував про прийняття закону ще до того, як голова лічильної комісії повідомляв про результати голосування; 3) у всіх дев'яти випадках голова лічильної комісії називав одну і ту ж кількість голосів, поданих "за" ці закони - 235; 4) про кількість тих, хто голосував "проти", "утримався" або "не голосував", взагалі не повідомлялося (ці обставини зафіксовані у стенограмі та відеозаписі пленарного засідання Верховної Ради України 16 січня 2014 року).

Формально-юридично перелік диктаторських законів зафіксовано у Законі України "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 28 січня 2014 року N 732-VII, який було прийнято у зв'язку з тим, що прийняття 16 січня 2014 року законів відбувалося з порушенням "Конституції України, норм Регламенту Верховної Ради України та без будь-якого обговорення і реального підрахунку голосів" (Пояснювальна записка до проекту цього закону). Законом N 732-VII визнано такими, що втратили чинність:

1) Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян" від 16 січня 2014 року N 721-VII;

2) Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень під час проведення футбольних матчів" від 16 січня 2014 року N 722-VII;

3) Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі" від 16 січня 2014 року N 723-VII;

4) Закон України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 16 січня 2014 року N 724-VII;

5) Закон України "Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо заочного кримінального провадження" від 16 січня 2014 року N 725-VII;

6) Закон України "Про внесення зміни до Закону України "Про безоплатну правову допомогу" щодо відтермінування набрання чинності положеннями пункту 6 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" від 16 січня 2014 року N 726-VII;

7) Закон України "Про внесення зміни до статті 197 Податкового кодексу України щодо звільнення від обкладення податком на додану вартість операцій із ввезення на митну територію України природного газу" від 16 січня 2014 року N 727-VII;

8) Закон України "Про внесення зміни до статті 297 Кримінального кодексу України щодо відповідальності за осквернення або руйнування пам'ятників, споруджених в пам'ять тих, хто боровся проти нацизму в роки Другої світової війни - радянських воїнів-визволителів, учасників партизанського руху, підпільників, жертв нацистських переслідувань, а також воїнів-інтернаціоналістів та миротворців" від 16 січня 2014 року N 728-VII;

9) Закон України "Про внесення зміни до Кримінального кодексу України щодо відповідальності за заперечення чи виправдання злочинів фашизму" від 16 січня 2014 року N 729-VII.

Саме ці дев'ять законів і є тими диктаторськими законами, про які йшлося у пункті 7 частини другої статті 42 Закону N 1556.

Крім цих законів, Верховна Рада України 16 січня 2014 року прийняла ще два закони України - "Про Державний бюджет України на 2014 рік" N 719-VII та "Про внесення змін до Закону України "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань" N 731-VII. Однак вони приймалися окремо, голосування за них здійснювалося за допомогою електронної системи "Рада", і вони не були скасовані Законом України "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 28 січня 2014 року N 732-VII. Тому за вказаними вище критеріями вони не належать до категорії диктаторських.

Натомість Конституційний Суд України застосував підхід, який штучно заплутав вирішення цього питання і дозволив зробити безпідставний висновок про неможливість однозначного встановлення, які з прийнятих 16 січня 2014 року законів належать до категорії диктаторських (підпункт 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

2. Для визнання неконституційною оспорюваної норми Конституційний Суд України вказав ще й на те, що "пунктом 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 фактично запроваджено юридичну відповідальність народного депутата України за результати голосування в минулому", що "порушує сутність встановленого у частині другій статті 80 Конституції України депутатського індемнітету" (абзаци третій, четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення).

Водночас такий висновок не узгоджується з сутністю юридичної відповідальності, а тому є необґрунтованим.

За своєю правовою природою неможливість обрання/призначення на посаду керівника закладу вищої освіти особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, є однією з умов, які разом з встановленими законом кваліфікаційними вимогами (наявність вченого звання та наукового ступеня, стажу роботи на посадах науково-педагогічних працівників тощо) визначають критерії добору кандидатів на посаду керівника закладу вищої освіти.

Частиною другою статті 42 Закону N 1556 передбачено сім умов, що унеможливлюють обрання/призначення на посаду керівника закладу вищої освіти і стосуються осіб, які: 1) за рішенням суду визнані недієздатними або дієздатність яких обмежена; 2) мають судимість за вчинення злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; 3) відповідно до вироку суду позбавлені права обіймати відповідні посади; 4) за рішенням суду були визнані винними у вчиненні корупційного правопорушення - протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили; 5) піддавалися адміністративному стягненню за корупційне правопорушення - протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили; 6) підпадають під дію частини третьої статті 1 Закону України "Про очищення влади"; 7) голосували за диктаторські закони 16 січня 2014 року.

Запровадження таких обмежень обумовлено особливим характером діяльності керівника закладу вищої освіти, його роллю в освітній діяльності та вихованні учасників освітнього процесу. Така роль керівника визначається основними завданнями закладу вищої освіти, серед яких, зокрема, формування особистості шляхом патріотичного та правового виховання, утвердження в учасників освітнього процесу моральних цінностей, соціальної активності, громадянської позиції та відповідальності, збереження та примноження моральних цінностей і досягнень суспільства (стаття 26 Закону N 1556).

Заборона обрання/призначення на посаду керівника закладу вищої освіти особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, обумовлена моральною, правовою та суспільною неприйнятністю позиції народних депутатів України, які голосували за вказані закони, особливо з урахуванням того факту, що найактивнішою верствою населення, яка брала участь в протестних акціях Революції Гідності, були саме студенти.

Ця неприйнятність визначається суспільно-політичною ситуацією в Україні, за якої приймалися диктаторські закони, спрямованістю цих законів, порядком їх розгляду та способом прийняття, тобто відвертим ігноруванням встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України відповідних законодавчих процедур, а також тими надзвичайно тяжкими наслідками (як загалом для суспільства, так і для великої кількості конкретних людей), які були спричинені прийняттям цих законів. Слід мати на увазі те, що диктаторські закони приймалися за антидемократичного політичного режиму, узурпації влади, придушення народного повстання, тотального порушення фундаментальних конституційних прав і свобод, свавілля державної влади, яка всупереч Конституції України намагалася стати над Українським народом. Відтак голосування за диктаторські закони за вказаних обставин щонайменше було аморальним і антисуспільним.

Тому заборона обіймати посаду керівника закладу вищої освіти для особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, з огляду на ті високі морально-етичні вимоги, які пред'являються до кандидата на таку посаду, видається цілком обґрунтованою. Така заборона не є юридичною відповідальністю, оскільки реалізується на стадії призначення, обрання особи на посаду, тобто має перспективну дію і поширюється на правовідносини, які виникатимуть у майбутньому.

До такого ж висновку дійшов Конституційний Суд України, коли зазначив, що вказаною нормою "встановлено обмеження правового та організаційного характеру щодо обрання, призначення (у тому числі виконувачем обов'язків) особи на посаду керівника закладу вищої освіти, які поширюються на правовідносини, що виникнуть у майбутньому під час такого обрання, призначення" (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення). Однак потім він зробив абсолютно протилежний висновок, згідно з яким зазначеною нормою "фактично запроваджено юридичну відповідальність народного депутата України за результати голосування в минулому" (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Таким чином, Конституційний Суд України продемонстрував непослідовність позицій щодо розуміння сутності оспорюваної норми, обґрунтувавши їх взаємовиключними твердженнями.

З урахуванням обставин, за яких відбувалося прийняття диктаторських законів, вказану заборону можна розглядати як своєрідний люстраційний захід, спрямований на недопущення обіймати керівні посади у закладах вищої освіти особами, які не відповідають ключовим критеріям керівної діяльності у сфері освіти та виховання молоді. За своєю правовою природою люстрація є не видом юридичної відповідальності, а своєрідним критерієм відповідності перебування на певній посаді чи здійснення певної діяльності, що має особливе суспільне та державне значення.

3. Визначаючи пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 таким, що запроваджує юридичну відповідальність за підтримку диктаторських законів 16 січня 2014 року, Конституційний Суд України поклав в основу Рішення сумнівні з правової точки зору аргументи.

Так, для обґрунтування такого висновку він використав не лише оспорювану норму, але й іншу норму - пункт 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про вищу освіту" щодо встановлення обмежень при обранні на посаду (призначення виконувача обов'язків) керівника вищого навчального закладу" від 14 травня 2015 року N 415-VIII (далі - Закон N 415). Вказаним пунктом встановлено, що "виконувач обов'язків керівника вищого навчального закладу, який на день набрання чинності цим Законом підпадає під дію частини другої статті 42 цього Закону, підлягає звільненню засновником (засновниками) або уповноваженим ним (ними) органом (особою) протягом двох тижнів з дня набрання чинності цим Законом".

Застосувавши такий підхід, Конституційний Суд України констатував, що пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 у взаємозв'язку із пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 415 суперечить частині другій статті 80 Основного Закону України (абзац п'ятий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Водночас таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Конституційний Суд України визнав лише пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 - без взаємозв'язку із вказаним положенням Закону N 415 (пункт 1 резолютивної частини Рішення).

Такий підхід є досить сумнівним з погляду визначення предмету конституційного контролю у цій справі та правової обґрунтованості остаточного висновку. Його парадоксальність полягає передусім у тому, що Конституційний Суд України визнав неконституційною норму через те, що вона встановлює юридичну відповідальність, хоча вочевидь (як це доведено вище) вона такої відповідальності не встановлює. До того ж це зроблено за допомогою іншої норми (пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 415), яка також не передбачає юридичної відповідальності, не зважаючи на вживання у ній терміна "підлягає звільненню", оскільки передбачає припинення перебування на посаді у зв'язку з невідповідністю умовам (критеріям) обіймання цієї посади. У такий спосіб обіймання вказаної посади приводиться у відповідність до визначених законом умов (критеріїв). Таким чином припиняється перебування на посаді керівника закладу вищої освіти не лише особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, але й інших осіб, зазначених у частині другій статті 42 Закону N 1556, зокрема осіб, які: визнані судом недієздатними чи обмежено дієздатними; мають судимість за вчинення злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; відповідно до вироку суду позбавлені права обіймати відповідні посади; за рішенням суду були визнані винними у вчиненні корупційного правопорушення - протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили.

Але якщо Конституційний Суд України вважав, що пункт 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 415 встановлює юридичну відповідальність (можливість звільнення) особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, з посади керівника закладу вищої освіти (це зазначено в підпункті 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення), то саме цей пункт у першу чергу він мав визнати неконституційним.

Таким чином, є підстави вважати, що у намаганні визнати неконституційною законодавчу заборону обіймати посаду керівника закладу вищої освіти особам, які голосували за диктаторські закони 16 січня 2014 року, Конституційний Суд України вдався до певних маніпуляцій, обґрунтовуючи неконституційність пункту 7 частини другої статті 42 Закону N 1556.

4. У Рішенні Конституційний Суд України сформулював юридичну позицію стосовно розуміння положень частини другої статті 80 Конституції України, відповідно до якої "народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп".

Визначивши та проаналізувавши сутність депутатського індемнітету, Конституційний Суд України констатував, що "депутатський індемнітет в Україні не має абсолютного характеру, адже частиною другою статті 80 Конституції України передбачено відповідальність народного депутата України за образу чи наклеп. Проте Основним Законом України не встановлено жодних інших застережень стосовно голосування народного депутата України у парламенті та його органах. Тобто право вільного голосу народного депутата України у Верховній Раді України та її органах є абсолютним, тому він не може нести юридичної відповідальності за результати голосування" (абзац восьмий пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Інакше кажучи, Конституційний Суд України фактично визнав, що народний депутат України може голосувати за будь-що і будь-як.

Така юридична позиція сформульована Конституційним Судом України на підставі його розуміння лише однієї конституційної норми без урахування інших положень Конституції України і є хибною за своєю суттю.

Зроблений у Рішенні висновок про те, що Основним Законом України не встановлено жодних інших (крім відповідальності за образу чи наклеп) застережень стосовно голосування народного депутата України у парламенті та його органах, є абсолютно безпідставним.

Державна влада як похідна, вторинна від установчої влади народу є обмеженою за визначенням. Усі без винятку суб'єкти державної влади (органи та посадові особи) провадять свою діяльність у певних межах повноважень і в певний спосіб. Конституція України, яка виконує функцію обмеження державної влади, встановлює ряд вимог стосовно діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. Сконцентровано ця обмежувальна функція відображена в частині другій статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей конституційний припис повністю поширюється на Верховну Раду України і народних депутатів України.

Межі повноважень, підстави та спосіб діяльності народних депутатів України, у тому числі щодо голосування, визначаються як загальними конституційними положеннями, які поширюються на всі органи державної влади та їх посадових осіб, так і тими конституційними приписами, які стосуються діяльності лише парламенту і народних депутатів України. Зокрема, вони визначаються повноваженнями парламенту, присягою народного депутата України, імперативними конституційними приписами щодо заборони вчиняти певні дії та приймати певні рішення.

Так, за Основним Законом України парламент може здійснювати лише ті повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до його відання (стаття 85 Конституції України). Отже, Верховна Рада України не може ухвалювати рішення, а народний депутат України - відповідно голосувати, з питань, які не віднесені до її відання.

Згідно зі статтею 79 Конституції України перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України таку присягу:

"Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників".

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 7 липня 1998 року N 11-рп, народний депутат України є повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним, і покликаний виражати та захищати його інтереси; виконання народним депутатом України своїх обов'язків в інтересах усіх співвітчизників випливає із змісту його присяги (абзац п'ятий пункту 2 мотивувальної частини). Повноваження народного депутата України делеговані йому народом як сувереном влади і мають здійснюватися в інтересах народу.

Положення частини другої статті 80 Конституції України, яка встановлює свободу виступів і голосування народного депутата України, треба розглядати у системному зв'язку з іншими конституційними приписами, зокрема положеннями статті 79, згідно з якою народний депутат України зобов'язаний діяти відповідно до складеної ним присяги, а отже, не може голосувати всупереч вимогам Конституції та законів України, на шкоду суверенітету і незалежності України і добробуту Українського народу. Таким чином положення частини другої статті 80 Конституції України слід розуміти так, що народний депутат України не несе юридичної відповідальності за результати голосування, якщо таке голосування здійснене відповідно до складеної ним присяги, з дотриманням вимог Конституції та законів України.

Конституцією України встановлено, що "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу" (частини третя, четверта статті 5). Основний Закон України (частина третя статті 2) також передбачає, що "територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною". Це конституційне положення може бути змінене лише в тому порядку, який визначено у статті 156 Основного Закону України (зокрема, таке рішення має бути затверджене всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України). Вказані конституційні приписи також забороняють народним депутатам України голосувати за рішення, які спрямовані на узурпацію державної влади або посягають на територіальну цілісність і недоторканність України. Це стосується багатьох інших конституційних заборон, які спрямовані на забезпечення суверенітету та національної безпеки України, демократичних і правових засад функціонування державної влади, утвердження і забезпечення прав і свобод людини тощо.

Таким чином, народний депутат України є обмеженим у своїй діяльності своїм статусом, своїми повноваженнями і повноваженнями парламенту, а його право на вільне волевиявлення при прийнятті рішень (голосуванні) не є абсолютним.

Отже, Конституційний Суд України неправильно витлумачив конституційне призначення і зміст депутатського індемнітету як складової депутатської недоторканності. Депутатський індемнітет є конституційною гарантією забезпечення незалежності народного депутата України, безперешкодного та ефективного здійснення ним своїх повноважень, відстоювання своєї позиції, вільного волевиявлення при прийнятті рішень (голосуванні). Однак забезпечення парламентарю можливості вільного волевиявлення під час голосування у парламенті та його органах зовсім не означає вседозволеності у прийнятті рішень (голосуванні). Депутатський індемнітет призначений забезпечувати парламентарю незалежну позицію під час провадження депутатської діяльності, яка апріорі має бути правомірною, тобто здійснюватися на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Ухвалюючи Рішення, Конституційний Суд України мав також врахувати, що право голосу народного депутата України, делеговане йому Українським народом, є одним з найпотужніших засобів впливу на суспільні процеси в Україні, який при неправомірному його використанні може спричинити істотну або навіть непоправну шкоду національним інтересам України.

5. Варто звернути увагу на змістовну некоректність сформульованої у Рішенні юридичної позиції Конституційного Суду України стосовно розуміння депутатського індемнітету, передбаченого частиною другою статті 80 Конституції України.

Конституційний Суд України зробив висновок про те, що депутатський індемнітет "є абсолютним щодо неможливості притягнення народного депутата України до юридичної відповідальності за результати голосування у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп" (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення).

Таким чином Конституційний Суд України пов'язав відповідальність за образу чи наклеп із голосуванням народного депутата України. Однак незрозумілим є те, як шляхом голосування може бути нанесено образу чи здійснено наклеп (поширення завідомо неправдивих відомостей, які ганьблять особу). Очевидно, що передбачене частиною другою статті 80 Конституції України застереження стосовно неприпустимості образи та наклепу стосується висловлювань народного депутата України в парламенті та його органах, а не його голосування.

Саме таке розуміння вказаного конституційного припису виклав Конституційний Суд України у Висновку від 1 квітня 2010 року N 1-в/2010 у справі про внесення змін до статей 80, 105, 108 Конституції України. Пропозицію виключити у частині другій статті 80 Конституції України положення "за винятком відповідальності за образу чи наклеп" Конституційний Суд України визначив як таку, що "фактично передбачає звільнення від юридичної відповідальності народних депутатів України за висловлювання у парламенті чи його органах, у яких міститься образа чи наклеп".

6. У Рішенні Конституційний Суд України здійснив формально-юридичну заміну об'єкта конституційного контролю, жодним чином не обґрунтувавши її.

У конституційному поданні висловлено прохання визнати неконституційним пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту", згідно з яким "не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника вищого навчального закладу особа, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року".

У Рішенні вказано, що суб'єкт права на конституційне подання звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати неконституційним пункт 7 частини другої статті 42 Закону N 1556, "згідно з яким не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, "яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року" (пункт 1 описової частини та пункт 1 резолютивної частини Рішення).

Конституційний Суд України зобов'язаний був відзначити у Рішенні той факт, що під час розгляду цієї справи законодавче положення, яке було предметом перевірки на відповідність Конституції України, зазнало змін, а також обґрунтувати, що такі зміни не впливають на суть оспорюваного положення Закону N 1556. Тим більше, що, як свідчить порівняльний аналіз попередньої і чинної редакцій Закону N 1556, оспорюване положення зазнало не лише термінологічних, але й певною мірою сутнісних змін (зокрема, в частині визначення правового статусу закладу вищої освіти та його типу, а отже, не виключено - і кола осіб, на яке воно поширюється).

Таке легковажне ставлення Конституційного Суду України до вказаного питання є додатковим свідченням поверховості розгляду цієї справи і сумнівності постановленого у ній Рішення.

Насамкінець слід зазначити таке.

Основним завданням органу конституційної юрисдикції є забезпечення верховенства конституції. При цьому рішення конституційного суду мають передбачати комплексне розв'язання конституційно-правових проблем, забезпечуючи правильне розуміння та однакове застосування положень конституції. Певною мірою рішення конституційного суду мають бути більш чіткими та зрозумілими, ніж текст конституції.

Якщо рішення конституційного суду ускладнюють розуміння та застосування положень конституції, штучно створюють конституційно-правові проблеми, спотворюють суть конституційних приписів, то це є свідченням неспроможності органу конституційної юрисдикції виконувати покладені на нього завдання, а його діяльність стає, у кращому випадку, непотрібною, а в гіршому - небезпечною для суспільства.

У Рішенні Конституційний Суд України безпідставно визнав неконституційним оспорюване законодавче положення, здійснив офіційне тлумачення положення Конституції України (частини другої статті 80), яке не відповідає її справжньому змісту, створив передумови для відходу парламенту та народних депутатів України від конституційних засад їхньої діяльності.

У Рішенні сформульовано принцип, згідно з яким усупереч Конституції України народним депутатам України без юридичних наслідків дозволяється голосувати за будь-які рішення, у тому числі й ті, які мають вочевидь неконституційний, антидержавний і антиукраїнський характер.

В основу Рішення покладено хибний підхід до розгляду інших справ, зокрема справи стосовно перевірки на предмет конституційності Закону України "Про очищення влади", яка перебуває на розгляді Конституційного Суду України.

Рішенням у цій справі Конституційний Суд України поставив під сумнів правомірність Революції Гідності, під час якої було реалізовано право на повстання проти тиранії (диктатури), яке закріплено в Загальній декларації прав людини 1948 року і випливає зі змісту преамбули, статей 1, 3, 5, 39 Конституції України.

Рішення продовжило негативну тенденцію в діяльності Конституційного Суду України, яка полягає у довільному та своєрідному розумінні (тлумаченні), а також застосуванні Конституції України. Цьому Рішенню передувало Рішення Конституційного Суду України від 15 березня 2016 року N 1-рп/2016 (щодо офіційного тлумачення положення "на наступній черговій сесії Верховної Ради України", яке міститься у статті 155 Конституції України), яке створило умови для неконституційного порядку внесення змін до Конституції України та делегітимізувало процедуру внесення змін до Основного Закону України.

Викладене вказує на те, що за останні роки не відбулося принципових змін в діяльності Конституційного Суду України, що є тривожною ознакою та загрозою для розвитку конституціоналізму й демократичного державотворення в Україні.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. І. Мельник

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мойсика В. Р. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту"

Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII зі змінами (далі - Закон).

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.

1. Народні депутати України у конституційному поданні стверджували, що пунктом 7 частини другої статті 42 Закону фактично запроваджена юридична відповідальність у вигляді позбавлення права обіймати посаду керівника закладу вищої освіти або виконуючого обов'язки керівника такого закладу за їх голосування як народних депутатів України за диктаторські закони, прийняті Верховною Радою України 16 січня 2014 року, тобто за діяння, яке було здійснено в минулому.

На думку авторів клопотання, таке правове регулювання вказаних правовідносин суперечить положенням частини другої статті 80 Конституції України, за якими народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп, та частини другої статті 58 Конституції України, згідно з якими ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Народні депутати України аргументували свою думку тим, що на момент голосування в парламенті за закони від 16 січня 2014 року чинне законодавство України не визнавало таке голосування протиправним діянням, за його результати не було встановлено юридичної відповідальності, зокрема заборони обіймати певні посади в закладах вищої освіти. Автори клопотання також зазначили, що пункт 7 частини другої статті 42 Закону не відповідає принципу правової визначеності, який є елементом принципу верховенства права, отже, суперечить припису частини першої статті 8 Конституції України, згідно з яким в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Аргументуючи це твердження, народні депутати України зазначили, що вжите в оспорюваному положенні Закону словосполучення "диктаторські закони 16 січня 2014 року" у зв'язку з відсутністю визначення змісту й ознак таких законів безпосередньо в Законі та інших законодавчих актах не дає чіткого розуміння того, які саме закони є диктаторськими.

2. При ухваленні Рішення Конституційний Суд України погодився з викладеною вище аргументацією суб'єкта права на конституційне подання, з чим я погодитися не можу з огляду на такі ключові аспекти.

2.1. Конституційний Суд України, розглядаючи подання народних депутатів України, на мою думку, мав виходити насамперед з доктрини конституційних цінностей і обмеження повноважень парламенту в контексті заборони узурпації державної влади.

В Основному Законі України зазначається, що Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1). Це конституційне положення має ключове значення для виокремлення концептуальних засад становлення і розвитку української державності. Конституційний принцип правової держави вимагає від неї утримуватися від обмеження загальновизнаних прав і свобод людини і громадянина (абзац перший підпункту 5.3 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 року від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, є вираженням його суверенної волі (преамбула Конституції України). Конституційний Суд України у Рішенні від 3 жовтня 1997 року N 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України роз'яснив, що "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини). Прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету Українського народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття (абзаци другий, четвертий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008 у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі).

Як зазначається в преамбулі Основного Закону України, приймаючи 28 червня 1996 року Конституцію України, Верховна Рада України спиралася на багатовікову історію українського державотворення, здійснене українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення, дбала про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, піклувалася про зміцнення громадянської злагоди на землі України, прагнула розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, усвідомлювала відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями, керувалася Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року всенародним голосуванням.

Згідно зі статтею 5 Основного Закону України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга); виключно народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина третя).

За юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними в Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом:

- положення "носієм суверенітету... є народ" закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу (пункт 4.1 пункту 4 мотивувальної частини);

- влада народу здійснюється в межах території держави у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України (абзац п'ятий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини);

- Конституція України забороняє узурпацію належного виключно народові права визначати і змінювати конституційний лад в Україні державою, її органами або посадовими особами. Узурпація означає, зокрема, привласнення переліченими суб'єктами права, яке передусім належить народові, вносити зміни до Конституції України у спосіб, який порушує порядок, визначений розділом XIII чинного Основного Закону України, в тому числі усунення народу від реалізації його права визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Тому будь-які дії держави, її органів або посадових осіб, що призводять до узурпації права визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові, є неконституційними і незаконними (підпункт 4.4 пункту 4 мотивувальної частини);

- гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6) та положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19) (абзац другий підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини);

- положення частини третьої статті 5 Конституції України "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами" треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII (пункт 2 резолютивної частини).

Разом з тим у Конституції України закріплено конституційний лад, однак немає визначення цього поняття. У Рішенні від 11 липня 1997 року N 3-зп Конституційний Суд України лише означив засади конституційного ладу в Україні, що закріплені у розділах I, III, XIII Основного Закону України. Розділ XIII Конституції України встановлює порядок внесення лише змін до неї. Зокрема, для внесення змін до розділів I, III, XIII Основного Закону України визначено особливу процедуру, згідно з якою законопроект про внесення змін до цих розділів подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України (частина перша статті 156 Конституції України).

Аналіз Конституції України дозволяє виокремити такі фундаментальні конституційно-правові цінності, які у своїй сукупності становлять конституційний лад України:

- суверенний, демократичний, правовий характер держави (стаття 1);

- поширення суверенітету на всю територію України, єдність і цілісність її території та недоторканність її кордонів (стаття 2);

- визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю (частина перша статті 3);

- визначення головного обов'язку держави - утвердження і забезпечення прав і свобод людини (частина друга статті 3). У Рішенні від 29 січня 2008 року N 2-рп/2008 Конституційний Суд України наголосив, що пріоритет природних прав людини слід розглядати як один із засадничих принципів Конституції України, відповідно до якого Верховна Рада України, як орган законодавчої влади, має приймати правові акти, додержуючись, серед іншого, такого підходу, що природні права є винятковими, невід'ємними від людини, невідчужуваними і непорушними будь-ким, зокрема державою (підпункт 6.1 пункту 6 мотивувальної частини);

- встановлення відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (частина друга статті 3);

- єдине громадянство (стаття 4);

- республіканська форма правління (частина перша статті 5);

- народовладдя, виключне право народу визначати і змінювати конституційний лад (частини друга, третя статті 5);

- заборона узурпації державної влади (частина четверта статті 5);

- поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6), правове обмеження влади - органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19);

- верховенство права, пряма дія норм Конституції (стаття 8). За юридичною позицією Конституційного Суду України, висловленою ним у Рішенні від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004, верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України (абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини);

- визнання чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, частиною національного законодавства України (частина перша статті 9);

- укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України (частина друга статті 9);

- надання українській мові статусу державної (частина перша статті 10). За юридичною позицією Конституційного Суду України статус української мови як державної є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею, державними символами (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008); під державною (офіційною) мовою розуміється мова, якій державою надано правовий статус обов'язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя; надання українській мові статусу державної повністю відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено у преамбулі Конституції України, нації, яка історично проживає на території України, складає абсолютну більшість її населення і дала офіційну назву державі (абзаци перший, другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови);

- сприяння держави консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11);

- визнання землі основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частина перша статті 14);

- політична, економічна та ідеологічна багатоманітність (частина перша статті 15);

- заборона цензури (частина третя статті 15);

- гарантування свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15);

- визнання обов'язком держави забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського народу (стаття 16);

- заборона створення і функціонування на території України будь-яких збройних формувань, не передбачених законом (частина шоста статті 17);

- заборона розташування на території України іноземних військових баз (частина сьома статті 17);

- державними символами України є Державний Прапор України, Державний Герб України і Державний Гімн України (частина перша статті 20);

- вільні вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (стаття 71).

Наведений перелік конституційно-правових цінностей (цінностей конституційного ладу України) не є вичерпним, проте він дає абсолютно достатню уяву щодо кола питань, вирішення яких не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Це, зокрема, означає, що Верховна Рада України не може ухвалювати рішень (приймати закони), які за своєю сутністю посягають на існуючий в Україні конституційний лад, а народні депутати України відповідно голосувати за такі рішення (закони).

Отже, згідно з Конституцією України та юридичними позиціями Конституційного Суду України:

- держава, її органи, посадові особи не мають права визначати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові України, а будь-які дії цих суб'єктів, що призводять до узурпації вказаного права, є неконституційними і незаконними;

- народ України як носій суверенітету наділений правом на повстання в разі посягання державою, її органами, посадовими особами на існуючий конституційний лад в Україні. Це право хоч і не закріплено прямо в Конституції України, але воно випливає зі змісту положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Основного Закону України і є виключним засобом захисту народу України від узурпації державної влади державою, її органами, посадовими особами;

- свідченням посягання на існуючий в Україні конституційний лад є дії та рішення будь-яких суб'єктів, в тому числі Верховної Ради України, народних депутатів України, які відверто порушують конституційні норми, закріплені, насамперед, розділами I, III, XIII Конституції України.

2.2. У Рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку, що оспорювана норма Закону суперечить частині першій статті 8 Конституції України через її невідповідність принципу правової визначеності як елементу конституційного принципу верховенства права, оскільки "з її змісту незрозуміло, яким критерієм необхідно керуватися при визначенні, чи є закон України, прийнятий Верховною Радою України 16 січня 2014 року, "диктаторським" (абзаци дев'ятий, одинадцятий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини). Такий висновок Конституційного Суду України, на мою думку, є безпідставним.

2.2.1. По-перше, Конституційний Суд України не врахував існуючої суспільно-політичної ситуації, що склалася в Україні в результаті подій, що відбувалися після 30 листопада 2013 року, коли були жорстоко побиті мирні мітингувальники (переважно це були студенти), і до 22 лютого 2014 року, коли Верховна Рада України прийняла Постанову "Про самоусунення Президента України від виконання конституційних повноважень та призначення позачергових виборів Президента України", що ознаменувало перемогу Революції Гідності. Фактично народ України, користуючись гарантованим статтею 39 Конституції України, правом на мирні збори, мітинги, походи і демонстрації, захищав конституційні цінності, що нівелювались тодішнім правлячим антидемократичним режимом.

За юридичною позицією Конституційного Суду України це право (право на мирні збори) є однією з конституційних гарантій права громадянина на свободу свого світогляду і віросповідання, думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, на використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір, права на вільний розвиток своєї особистості тощо (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 19 квітня 2001 року N 4-рп/2001).

Жорстокий розгін протестувальників проти припинення євроінтеграційного процесу, внаслідок якого постраждали десятки осіб, викликав несподівану для тодішнього диктаторського режиму реакцію Українського народу - народ повстав на захист Конституції України. Проте правлячий режим намагався втриматися - численними провокаціями, погрозами активістам, вбивствами та зникненням мирних жителів, відкриттям кримінальних справ проти протестувальників, арештами активістів тощо. Тобто право на мирні збори було просто нівельовано, а "диктаторські закони 16 січня 2014 року" намагалися фактично знищити це право, максимально звузивши його обсяг.

У Висновку, підготовленому Бюро демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ щодо законів про внесення поправок до деяких законів України, ухвалених 16 січня 2014 року, зазначається, що "ухвалені 16 січня зміни до законодавства, особливо розглянуті у цілісності й сукупності, могли б суттєво обмежити, серед іншого, спроможність громадян організовувати громадські зібрання у той спосіб і в тому місці, які обрали організатори зібрання; порушення передбачених ними повних заборон могли б призвести до застосування надмірно суворих санкцій... ". Така оцінка, по суті, також підтверджує диктаторську сутність ряду законів, проголосованих 16 січня 2014 року.

Згідно зі словниками слово "диктаторський" має таке значення: "той що, відноситься до диктатора, заснований на необмеженій владі" ("Новий словник іноземних слів" by EdwART, 2009), "який не терпить заперечень, владний" (Словник української мови: в 11 томах. - Том 2, 1971) та має синоніми "авторитарний, самодержавний, автократичний, монархічний, тоталітарний, деспотичний, тиранічний" ("Практичний словник синонімів української мови", К.: Кобза, 1995).

Отже, термін "диктаторські закони 16 січня 2014 року" був зрозумілим всьому українському суспільству як у січні 2014 року, так і сьогодні. На мою думку, хоча він і не визначений законодавчо, але є цілком зрозумілим в контексті оспорюваного положення Закону у зв'язку з подіями, пов'язаними з Революцією Гідності та безпосередньо тими, що відбувалися в парламенті 16 січня 2014 року.

2.2.2. По-друге, повний перелік з дев'яти законів, які отримали загальновживане визначення як "диктаторські закони 16 січня 2014 року", міститься в Законі України "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 28 січня 2014 року N 732-VII, згідно з яким вони втратили чинність. Зокрема, до цього переліку входять такі закони: "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян" від 16 січня 2014 року N 721-VII, "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень під час проведення футбольних матчів" від 16 січня 2014 року N 722-VII, "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі" від 16 січня 2014 року N 723-VII, "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 16 січня 2014 року N 724-VII, "Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо заочного кримінального провадження" від 16 січня 2014 року N 725-VII, "Про внесення зміни до Закону України "Про безоплатну правову допомогу" щодо відтермінування набрання чинності положеннями пункту 6 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" від 16 січня 2014 року N 726-VII, "Про внесення зміни до статті 197 Податкового кодексу України щодо звільнення від обкладення податком на додану вартість операцій із ввезення на митну територію України природного газу" від 16 січня 2014 року N 727-VII, "Про внесення зміни до статті 297 Кримінального кодексу України щодо відповідальності за осквернення або руйнування пам'ятників, споруджених в пам'ять тих, хто боровся проти нацизму в роки Другої світової війни - радянських воїнів-визволителів, учасників партизанського руху, підпільників, жертв нацистських переслідувань, а також воїнів-інтернаціоналістів та миротворців" від 16 січня 2014 року N 728-VII, "Про внесення зміни до Кримінального кодексу України щодо відповідальності за заперечення чи виправдання злочинів фашизму" від 16 січня 2014 року N 729-VII. Отже, "диктаторськими законами 16 січня 2014 року" є саме ці дев'ять законів.

Як зазначається в пункті 2 пояснювальної записки до законопроекту "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України", метою якого є визнання законів, прийнятих 16 січня 2014 року із порушенням встановленої процедури їх розгляду та ухвалення, такими, що втратили чинність. Тобто факт порушення процедур законодавчого процесу 16 січня 2014 року стосовно прийняття вказаних дев'яти законів є очевидним: законодавчі процедури, передбачені Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, було грубо проігноровано, матеріали стенограми засідання Верховної Ради України вказують на відверте нехтування народними депутатами України конституційними приписами, що регламентують процедуру обговорення законопроектів та голосування за них (рішення щодо законопроектів приймалися без обговорення, голосування відбувалося за допомогою підняття рук, а не за допомогою електронної системи "Рада", за всі дев'ять законів була однакова кількість голосів - 235). Поспішний порядок як голосування за ці закони, так і набуття ними чинності, також підтверджує їх диктаторський характер. Депутати, які брали участь у такому голосуванні, враховуючи конкретні історичні умови, антидемократичний характер законопроектів, за які вони голосували, мали б усвідомлювати, що вони діють не в інтересах Українського народу, порушуючи тим самим свою присягу.

2.2.3. По-третє, Конституційний Суд України у Рішенні послався на власну юридичну позицію, викладену в абзаці третьому підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010, а саме: "Одним з елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки" (абзац четвертий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Постає запитання: яке саме основне право людини і громадянина, гарантоване Конституцією України, обмежено пунктом 7 частини другої статті 42 Закону, яким передбачено, що не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, яка "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року"?

Посилаючись у Рішенні на зазначену юридичну позицію, Конституційний Суд України викривив її і фактично прирівняв основні права людини і громадянина та права народного депутата України, які є складовою його правового статусу. Звичайно, правові норми, які регламентують правовий статус народних депутатів України також мають відповідати вимозі правової визначеності. Але порушене у конституційному поданні питання (оспорювана норма Закону) не стосується визначення такого статусу. Оспорювана норма Закону встановлює вимоги до осіб, які бажають стати ректорами закладів вищої освіти. Більш детально це питання буде розглянуто в наступному підпункті окремої думки. Наразі ж зазначу, що така підміна понять, на мою думку, є грубим порушенням законів логіки, яке у поєднанні з обставинами, викладеними у підпунктах 2.2.1 та 2.2.2 окремої думки, призвело до безпідставного висновку Конституційного Суду України про невідповідність пункту 7 частини другої статті 42 Закону частині першій статті 8 Конституції України через його невідповідність принципу правової визначеності.

2.3. Щодо висновку Конституційного Суду України про невідповідність оспорюваної норми Закону положенням частини другої статті 80 Конституції України, згідно з якими народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, вважаю за необхідне зазначити таке.

2.3.1. По-перше, вимогу, встановлену пунктом 7 частини другої статті 42 Закону, на мою думку, не слід розглядати як автоматичне порушення принципу депутатського індемнітету, і ось чому.

В теорії конституційного права під депутатським індемнітетом розуміється звільнення членів парламенту від юридичної відповідальності за їхні дії, пов'язані з виконанням депутатських обов'язків (проголошення промов у парламенті, участь або неучасть у голосуванні, робота у комітетах та комісіях тощо) як під час їх членства у парламенті, так і після того, як вони припинили свою депутатську діяльність (Багатомовний юридичний словник-довідник / І. О. Голубовська, В. М. Шовковий, О. М. Лефтерова та ін. - К.: Видавничо-поліграфічний центр "Київський університет", 2012); привілей депутатів парламенту, що полягає у їх невідповідальності за певні дії (заборона переслідувати депутата за будь-які дії, здійснені ним під час виконання депутатських обов'язків, таких як промова в парламенті, голосування, участь у комісіях та ін.) (Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. - К., Ірпінь: ВТФ "Перун", 2005).

Зі змісту конституційного подання вбачається, що його автори розуміють інститут депутатського індемнітету досить обмежено, звертаючи увагу лише на наслідки щодо себе і забуваючи про свою відповідальність за наслідки загальнонаціонального масштабу, які настали в результаті прийнятих ними рішень. Конституційний Суд України, ухваливши Рішення, фактично надав можливість народним депутатам України свавільно голосувати за будь-які рішення і за будь-якою процедурою, що є грубим порушенням як конституційних приписів, так і юридичних позицій, вироблених Конституційним Судом України.

Зокрема, Конституційний Суд України сформулював ряд юридичних позицій щодо статусу народних депутатів України. Ключовими в контексті справи є такі:

- народний депутат України є повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним, і покликаний виражати і захищати його інтереси; виконання народним депутатом України своїх обов'язків в інтересах усіх співвітчизників випливає із змісту присяги, яку складає народний депутат України перед Верховною Радою України (частина перша статті 79 Конституції України) (абзац п'ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98);

- депутатська недоторканність є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією, яка спрямована на створення належних умов для безперешкодного та ефективного здійснення ним депутатської діяльності (депутатських повноважень), вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер; її мета - не тільки убезпечити народного депутата України від незаконного втручання в його депутатську діяльність, а й сприяти належному функціонуванню парламенту (абзац перший пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 червня 2003 року N 12-рп/2003);

- стаття 80 Конституції України встановлює додаткові в порівнянні з особистою недоторканністю людини (стаття 29 Конституції України) гарантії недоторканності народного депутата України як представника народу з метою створення належних умов для виконання покладених на нього обов'язків та захист від незаконного втручання у депутатську діяльність (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року N 1-в).

За статтею 79 Конституції України перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою України таку присягу: "Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників".

Отже, народний депутат України є представником Українського народу і наділений не лише правами, а й обов'язками, які також є невід'ємною частиною його статусу. Зі змісту присяги випливає вимога виконання народним депутатом України своїх обов'язків в інтересах усіх співвітчизників, а свобода його дій при здійсненні ним депутатських обов'язків, в тому числі при голосуванні та висловлюванні у парламенті та його органах, обмежується присягою. Це корелюється і з приписами Закону України "Про статус народного депутата України", за якими народний депутат України зобов'язаний дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави, додержуватися вимог Конституції та законів України, присяги народного депутата України, норм депутатської етики (стаття 24); дотримуватися загальновизнаних норм моралі; завжди зберігати власну гідність, поважати честь і гідність інших народних депутатів України, службових та посадових осіб і громадян; утримуватись від дій, заяв та вчинків, що компрометують його самого, виборців, Верховну Раду України, державу (стаття 8).

Системний аналіз преамбули, статей 3, 15, 68, 79, частини другої статті 80 Основного Закону України дає підстави стверджувати, що народний депутат України має право на висловлювання, але він повинен дотримуватися Конституції України та присяги народного депутата України, розуміючи наслідки результатів свого голосування та висловлювань. Як зазначив Конституційний Суд України, верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес. Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 1997 року N 7-зп).

Таким чином, навіть зважаючи на наявність депутатського індемнітету, народний депутат України має розуміти, що він не повинен посягати на конституційні цінності, зокрема, беручи участь в голосуванні за законопроекти, які фактично посягають на засади конституційного ладу України.

У контексті викладеного постає питання щодо порушення присяги і конституційних приписів не лише народними депутатами України, які голосували за "диктаторські закони 16 січня 2014 року", а й, наприклад, тими, які голосували за Закон України "Про засади державної мовної політики" в липні 2012 року, за яким в Україні фактично запроваджувалася як державна мова російська - мова нинішнього агресора; які в квітні 2010 року голосували за ратифікацію Угоди між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України до 2042 року попри те, що за статтею 17 Конституції України на території України забороняється розташування іноземних військових баз, а за її пунктом 14 розділу XV "Перехідні положення" використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України (як відомо, підписана 28 травня 1997 року Угода між Україною і Російською Федерацією про параметри поділу Чорноморського флоту строком дії на 20 років вичерпувала свою дію в 2017 році); які голосували за Закон України "Про всеукраїнський референдум", що уможливлював поділ Україну на шматки. Такі приклади непоодинокі, а голосування за вказані та подібні закони України крізь призму теорії конституційних цінностей, викладеної в підпункті 2.1 окремої думки, свідчить про порушення народними депутатами України як присяги, так і конституційних приписів.

Отже, результатом буквального розуміння інституту депутатського індемнітету може стати те, що народний депутат України може безкарно здійснювати голосування з приводу будь-яких питань, розуміючи, що він уникне відповідальності за це.

2.3.2. По-друге, як свідчить системний аналіз пункту 7 частини другої статті 42, статті 58 Закону, частини другої статті 3, частини другої статті 80 Конституції України, оспорюваним положенням Закону встановлюється не юридична відповідальність народних депутатів України за результати голосування у парламенті 16 січня 2014 року, а умова (вимога, критерій) для зайняття посади керівника закладу вищої освіти, обумовлена підвищеними вимогами до морального рівня науково-педагогічних працівників. Так, згідно з пунктом 3 частини першої статті 58 Закону керівник вищого закладу освіти як науково-педагогічний працівник зобов'язаний дотримуватися норм педагогічної етики, моралі, поважати гідність осіб, які навчаються у закладах вищої освіти, зобов'язаний прищеплювати їм любов до України, виховувати їх у дусі українського патріотизму і поваги до Конституції України та державних символів України.

Таким чином, Закон справедливо встановлює підвищені вимоги до морального рівня та особистісних якостей осіб, які претендують на зайняття посади керівника вищого закладу освіти, що у свою чергу повністю узгоджується з фундаментальними функціями та завданнями освіти, зокрема визначеними Загальною декларацією прав людини 1948 року, Конвенцією про боротьбу з дискримінацією в галузі освіти 1960 року, Конвенцією про права дитини 1989 року та іншими міжнародно-правовими актами.

Крім того, відсутність норм юридичної відповідальності у пункті 7 частини другої статті 42 Закону підтверджується тією обставиною, що законодавець не мав на меті позбавлення права обіймати певну посаду народних депутатів України які проголосували за диктаторські закони, прийняті Верховною Радою України 16 січня 2014 року, як це зазначав суб'єкт права на конституційне подання, а діяв лише з метою запобігання в майбутньому порушення основоположних прав і свобод людини і громадянина, оскільки вимоги до етики та моралі народних депутатів України та науково-педагогічних працівників визначені з урахуванням однакових гуманістичних засад та принципів.

Безперечно, обмеження (умова, вимога, критерій), закріплене вказаною нормою Закону, має люстраційний характер, але вона жодним чином не порушує конституційних приписів. Загальноприйнятним є те, що люстрація має політичну природу, і може бути конституційно допустимою стосовно осіб, які займали високі політичні посади в державі за режиму диктатури. Як свідчить досвід іноземних держав, суспільство, що прагне захисту від повернення до диктатури, свідомо та відповідально запроваджує цю процедуру.

У пункті 15 Висновку N 788/2014 Європейської Комісії "За демократію через право" щодо Закону України "Про очищення влади" зазначається, що "... люстрація означає "очищення", і це дозволяє виключити осіб, яким не вистачає цілісності, з державних установ. Люстрація є одним з Інструментів правосуддя перехідного періоду, який використовується для захисту нових демократичних держав від загроз, пов'язаних з тими, хто був тісно пов'язаний з попереднім тоталітарним режимом і запобігти поверненню такого режиму".

Викладене дає підстави для висновку, що встановлене оспорюваною нормою Закону обмеження (умова, вимога, критерій) для осіб, які претендують на посаду керівника закладу вищої освіти, є цілком співмірним з метою, що обумовила його встановлення, а саме - відновлення довіри учасників освітнього процесу до діяльності закладів вищої освіти, належним забезпеченням їх прав та інтересів, забезпеченням гідної репутації українських закладів освіти в умовах розбудови державності та демократизації, культурного та духовного відродження Українського народу тощо.

Підсумок. Вимога, встановлена пунктом 7 частини другої статті 42 Закону щодо неможливості обрання, призначення (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, на мою думку, навіть незважаючи на термінологічний недолік в редакції цієї норми, є об'єктивно виправданою, обґрунтованою та справедливою в контексті мети Революції Гідності та подій 16 січня 2014 року, а тому цю вимогу не слід розглядати як автоматичне порушення принципу верховенства права, прав людини чи індемнітету народного депутата України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. Р. Мойсик

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту"

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017 (далі - Рішення), прийнятого формальною більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосовані методологія і аргументація та визначена на їх основі Конституційним Судом України абстрактно-теоретична неконституційність пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII, зі змінами, мають суб'єктивний та відносний характер;

усвідомлюючи необхідність субстанційно-онтологічного аналізу для визначення помилок, недоліків та недосконалостей, які містяться в Рішенні;

користуючись правом на окрему думку, закріпленим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

вважаю за необхідне висловити такі заперечення щодо мотивувальної та резолютивної частин Рішення:

I. Заперечення концепції Рішення

Конституційний Суд України концептуально вибудовує Рішення на тому, що:

- пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" не відповідає принципу правової визначеності;

- право вільного голосу народного депутата України у Верховній Раді України та її органах є абсолютним;

- юридична відповідальність є природою оспорюваної норми.

Однак жодне з цих тверджень не відповідає дійсності, а комбінаторна дія цих трьох компонентів обумовила концептуальні вади та неузгодженості Рішення.

1. Конституційний Суд України стверджує, що "диктаторські закони 16 січня 2014 року" є умовною назвою законів України, прийнятих Верховною Радою України у зазначений день. Зі змісту пункту 7 частини другої статті 42 Закону N 1556 випливає лише така ознака цих законів, як їх прийняття 16 січня 2014 року. Однак ця ознака стосується всіх законів України, прийнятих у той день, тому неможливо однозначно встановити, які з них належать до категорії "диктаторських".

Такий підхід до визначення цієї проблеми можна охарактеризувати як "формальне фарисейство". Конституційний Суд України не знає, що таке "диктаторські закони 16 січня 2014 року"? Тоді йому слід було дослідити мас-медіа другої половини січня 2014 року.

Конституційний Суд України очевидно проігнорував той факт, що його мотивація та рішення мають не тільки і не стільки правовий ефект, а й суспільно-політичний. Конституційний Суд України повинен був дослідити не лише формальні "літери" норм, а й причини і наслідки їх прийняття. Так звані "диктаторські закони" з'явилися як реакція на Революцію Гідності і мета їх полягала в необхідності придушити народні виступи проти диктатури політичного режиму В. Януковича. Власне, через це вони і є "диктаторськими". Конституційний Суд України проігнорував сукупну дію прийнятих законів України на суспільні відносини в конкретних історичних умовах. При цьому не виключається, що запровадження певних обмежень з цього переліку за умов демократичного врядування може бути виправданим, оскільки цілі демократичного та авторитарного режимів принципово різні. Якщо основна мета авторитарного режиму - самозбереження для узурпації, то мета демократії - захист загальновизнаних принципів держави та соціуму для збереження людської свободи та гідності.

2. Конституційний Суд України вважає, що "... право вільного голосу народного депутата України у Верховній Раді України та її органах є абсолютним, тому він не може нести юридичної відповідальності за результати голосування".

У зв'язку з наведеним трактуванням Конституції України виникає ряд запитань. Абсолютна відсутність відповідальності народного депутата України від чого? Від присяги? Від обов'язку дотримуватись Конституції та законів України? Від служіння Українському народу? У такому разі Конституційний Суд України одним розчерком пера звільнив народних депутатів України від цих обов'язків. І нехай нікого не вводить в оману витієватість визначень мотивації. Конституційний Суд України буквально витлумачив текст оспорюваної норми, встановивши відсутність будь-яких обмежень для народного депутата України у зв'язку з його голосуванням. Однак у цьому випадку слід було застосовувати телеологічне тлумачення, яке дало б принципово інші результати.

Проблема відсутності юридичної відповідальності за голосування в парламенті зводиться до банального: не можна просто голосувати за будь-що, що назвали законом. Очевидно, що є певні критерії для цього голосування, які базуються на загальновизнаних принципах демократичного врядування. В іншому випадку в парламенті можна прийняти будь-який закон, у тому числі і антиправовий, що наочно підтверджують "нюрнберзькі закони" Третього рейху або "закон негідників" сучасної Росії. Не тільки процедура важлива, істотне значення має також сутність закону. Антиправовий закон, прийнятий відповідно до процедури, не стане правовим. Якщо Верховна Рада України проголосує за те, що євреї повинні носити "зірку Давида", а її науково-експертний відділ підтвердить, що правову визначеність дотримано і 226 народних депутатів України проголосують "за", то це ще не означатиме, що такий "закон" буде мати якесь відношення до права.

4. Конституційний Суд України в цій справі чи не вперше у своїй практиці розглядав доволі рідкісний випадок, коли у правовій системі України норми етики, моралі та цінностей переплелися з нормами права. Конституційний Суд України мав би визначити, що є пріоритетом: етична норма, цінність, яка формує загальне поняття права, чи формальне розуміння права має примат над нормами етики. Конституційний Суд України повинен був оцінити дії народних депутатів України не лише з точки зору формально визначеного їх статусу і відсутності їхньої відповідальності за свої дії, а й з точки зору причин і наслідків дій народних депутатів України.

У цьому Рішенні форма підмінила собою сутність. Замість аргументів права вчергове пріоритет отримала доцільність формальної більшості.

Таким чином, Конституційний Суд України визначив, що дії народних депутатів України, які в тому числі призвели до масового кровопролиття у січні-лютому 2014 року, не повинні нести жодної відповідальності в принципі.

3. Конституційний Суд України стверджує, що "...фактично запроваджено юридичну відповідальність народного депутата України за результати голосування у минулому".

Насамперед зауважимо, що Конституційний Суд України принагідно зробив нове відкриття у структурі простору/часу загалом та праві зокрема, оскільки голосування в майбутньому поки що неможливе через відомі їх природні властивості. При цьому Конституційний Суд України в принципі не дослідив природу оспорюваної норми Закону України "Про вищу освіту", що призвело до критичної помилки з її ідентифікацією. Очевидно, що ця норма має люстраційний характер, тому її необхідно тлумачити як критерій допустимості для посади в органах державної влади. Встановивши іншу природу оспорюваної норми, а саме те, що вона є санкцією, тобто належить до юридичної відповідальності, Конституційний Суд України заклав основу для визнання люстрації в цілому як різновиду юридичної відповідальності неконституційною.

Слід також звернути увагу на те, що Конституційний Суд України проігнорував основну ідею оспорюваної норми - заборону обіймати державні посади особам, які скомпрометували себе. Йдеться не про злочин чи адміністративний проступок, а про категорію професійної етики та загальної моралі. В протилежних випадках застосовується не люстрація, а Кримінальний кодекс України.

Оспорювана норма Закону України "Про вищу освіту" має всі ознаки люстраційної норми. Конституційний Суд України повинен розглядати питання комплексно, без відриву з тими процесами, які відбуваються в державі, парламенті, соціумі. Очевидно, що йдеться про процеси, які наразі відбуваються в Україні, і ці процеси пов'язані з очищенням влади, іншими словами - люстрацією. В дискурсі цих процесів, в руслі відповідного законодавства, яке вже прийнято в Україні і функціонує, ця норма, по суті, є частиною люстраційної системи, а саме законів про відновлення довіри до судової влади, про очищення влади, etc.

В основі природи явища, закладеного в пункті 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту", лежать не правові чинники, а політичні. Політичний чинник чітко вказує на елемент доцільності, відповідно до якого держава формує лояльний до себе корпус службовців. Власне, йдеться про люстрацію, яка справді може заборонити певній групі громадян бути, наприклад, ректорами, тому що вони не достойні займатися вихованням майбутніх поколінь з точки зору уявлень держави і соціуму про добро і зло, про етичне і неетичне. Міністерство освіти і науки України, Верховна Рада України можуть встановити будь-які вимоги до осіб, які здійснюють функції від імені публічної влади, будь-які кваліфікаційні вимоги, які не виходять за межі здорового глузду та Конституції України.

З огляду на те, що оспорювана норма Закону України "Про вищу освіту" є люстраційною нормою, Конституційний Суд України взагалі не повинен був розглядати це питання, тому що воно належить до сфери політичної доцільності держави. А конституційні суди політичну доцільність не розглядають, оскільки це призводить до їх політизації.

Отже, Конституційний Суд України, якби він мав якусь перспективу на майбутнє, в цій ситуації мав би самоусунутися. Тим більше, що самоусунення, у випадку політичної природи казусу, є ключовою доктриною функціонування подібних органів державної влади. Мудрість конституційних судів, за великим рахунком, полягає у тому, щоб усуватися від проблем політичного характеру і розглядати проблеми, які справді мають ключовий характер для функціонування держави і соціуму, але при цьому зважати на репутацію конституційного суду, а саме: з яким балансом він вийде після вирішення конкретної справи. Очевидно, що у випадках, коли конституційні суди втручаються в політичні питання, їх відразу ж звинувачують у заангажованості.

II. Заперечення резолютивної частини Рішення

Пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII, зі змінами, зважаючи на наведені вище аргументи, відповідає Конституції України.

Визнавши таким, що не відповідає Конституції України, пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року N 1556-VII, зі змінами, Конституційний Суд України встановив доктринально-концептуальні засади для скасування люстрації - політико-правового процесу очищення державного механізму, запровадженого Революцією Гідності. Рішення органічно пов'язане з майбутнім рішенням про відповідність Конституції України (конституційність) Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року N 1682-VII (закону про люстрацію), отже, вирішення цієї проблеми повинно бути аналогічним, оскільки Конституційний Суд України, як мінімум, повинен дотримуватися своєї власної практики хоча б протягом однієї каденції.

 

Суддя
Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

Опрос