Идет загрузка документа (38 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) абзаца седьмого части девятой статьи 11 Закона Украины "О государственной помощи семьям с детьми" (дело о прекращении выплаты пособия при рождении ребенка)

Конституционный Суд
Решение от 08.06.2016 № 3-рп/2016

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу сьомого частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" (справа про припинення виплати допомоги при народженні дитини)

м. Київ
8 червня 2016 року
N 3-рп/2016

Справа N 1-2/2016

Конституційний Суд України у складі суддів:

Бауліна Юрія Васильовича - головуючого,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мойсика Володимира Романовича,

Сергейчука Олега Анатолійовича - доповідача,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шевчука Станіслава Володимировича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу сьомого частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" від 21 листопада 1992 року N 2811-XII (Відомості Верховної Ради України, 1993 р., N 5, ст. 21) з наступними змінами.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність абзацу сьомого частини дев'ятої статті 11 вказаного Закону.

Заслухавши суддю-доповідача Сергейчука О. А. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції Президента України, Голови Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціальної політики України, науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), абзац сьомий частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" від 21 листопада 1992 року N 2811-XII, з наступними змінами (далі - Закон), згідно з яким виплата допомоги при народженні дитини припиняється "у разі виникнення інших обставин".

У частині дев'ятій статті 11 Закону передбачено, що виплата допомоги при народженні дитини припиняється у разі: позбавлення отримувача допомоги батьківських прав; відібрання дитини в отримувача допомоги без позбавлення батьківських прав; тимчасового влаштування дитини на повне державне утримання; припинення опіки або звільнення опікуна від його повноважень щодо конкретної дитини; нецільового використання коштів і незабезпечення отримувачем допомоги належних умов для повноцінного утримання та виховання дитини; у разі виникнення інших обставин.

На думку автора клопотання, наявність такої підстави для припинення виплати допомоги при народженні дитини, як "у разі виникнення інших обставин", позбавляє особу можливості передбачити, які саме обставини можуть призвести до припинення виплати їй цієї допомоги, наділяє органи державної влади необмеженою дискрецією у вирішенні питання щодо припинення виплати такої допомоги і, відповідно, не забезпечує захисту особи від свавільного втручання в її право на отримання допомоги при народженні дитини.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини стверджує, що абзац сьомий частини дев'ятої статті 11 Закону не відповідає частині першій статті 46, частині першій статті 57 Конституції України у системному зв'язку з частиною першою статті 8 Основного Закону України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, виходить з такого.

2.1. Згідно з Конституцією України Україна є демократичною, правовою державою (стаття 1); людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 3); сім'я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою (частина третя статті 51).

Виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту; засади регулювання шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства (пункт 6 частини першої статті 92 Конституції України).

Відповідно до Закону України "Про охорону дитинства" держава має забезпечувати належні умови для виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей, їх соціально-психологічної адаптації та активної життєдіяльності, зростання в сімейному оточенні в атмосфері миру, гідності, взаємоповаги, свободи та рівності (стаття 4). Пріоритетом у правовому регулюванні сімейних відносин є забезпечення кожної дитини сімейним вихованням, можливістю духовного та фізичного розвитку (частина друга статті 1 Сімейного кодексу України).

За частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Згідно з положеннями Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року, ратифікованої Постановою Верховної Ради Української РСР від 27 лютого 1991 року N 789-XII, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини; держави-учасниці зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом (пункти 1, 2 статті 3); держави-учасниці визнають за кожною дитиною право користуватися благами соціального забезпечення, включаючи соціальне страхування, і вживають необхідних заходів щодо досягнення повного здійснення цього права згідно з їх національним законодавством; ці блага в міру необхідності надаються з урахуванням наявних ресурсів і можливостей дитини та осіб, які несуть відповідальність за утримання дитини, а також будь-яких міркувань, пов'язаних з одержанням благ дитиною чи від її імені (стаття 26).

2.2. Закон спрямований на забезпечення пріоритету державної допомоги сім'ям з дітьми у загальній системі соціального захисту населення, ним відповідно до Конституції України встановлено гарантований державою рівень матеріальної підтримки сімей з дітьми шляхом надання державної грошової допомоги з урахуванням складу сім'ї, її доходів та віку дітей (преамбула Закону).

За частиною першою статті 1 Закону громадяни України, в сім'ях яких виховуються та проживають неповнолітні діти, мають право на державну допомогу у випадках та на умовах, передбачених Законом та іншими законами України. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 3 Закону одним із видів державної допомоги сім'ям з дітьми є допомога при народженні дитини. Така допомога призначається і виплачується органами соціального захисту населення; надається одному з батьків дитини (опікуну), який постійно проживає разом з дитиною; покриття витрат на її виплату здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України у вигляді субвенцій до місцевих бюджетів (стаття 4, частина перша статті 5, частина перша статті 10 Закону), з урахуванням умов, визначених у статті 11 Закону.

Таким чином, допомога при народженні дитини є різновидом державної допомоги у загальній системі соціального захисту населення і надається з метою забезпечення відповідного рівня матеріальної підтримки сімей, у яких є діти, створення належних умов для утримання та виховання дітей.

2.3. У частині дев'ятій статті 11 Закону наведено перелік підстав для припинення виплати допомоги при народженні дитини, а саме: позбавлення отримувача допомоги батьківських прав; відібрання дитини в отримувача допомоги без позбавлення батьківських прав; тимчасове влаштування дитини на повне державне утримання; припинення опіки або звільнення опікуна від його повноважень щодо конкретної дитини; нецільове використання коштів і незабезпечення отримувачем допомоги належних умов для повноцінного утримання та виховання дитини; виникнення інших обставин. При цьому в Законі не встановлено критеріїв, за якими орган соціального захисту населення визначав би "інші обставини".

Конституційний Суд України вважає, що перелік підстав для припинення виплати допомоги при народженні дитини в Законі закріплено з метою недопущення нецільового використання коштів Державного бюджету України, що виділяються на таку допомогу, та унеможливлення свавільного втручання органів державної влади у право особи на її отримання. Оскільки цей перелік не є вичерпним і право визначати додатковий перелік таких підстав не делеговано іншому органу державної влади, то це створює можливість свавільного втручання органів державної влади у право особи на отримання державної допомоги при народженні дитини.

2.4. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність положень законів та інших нормативно-правових актів.

За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів.

Аналіз змісту частини дев'ятої статті 11 Закону вказує на те, що законодавець передбачив таку підставу для припинення виплати допомоги при народженні дитини, як "виникнення інших обставин", не закріпивши критеріїв їх визначення. Таким чином, Законом встановлено дискрецію органів державної влади у вирішенні питання про припинення виплати вказаної допомоги, проте чітко не визначено її меж.

Конституційний Суд України вважає, що дискреційні повноваження органу державної влади щодо припинення виплати допомоги при народженні дитини мають бути однозначно визначені у Законі. Натомість існування в ньому нечітко визначеного переліку підстав для припинення виплати допомоги при народженні дитини і наявність у органів соціального захисту населення таких дискреційних повноважень без визначення їх меж у Законі може призвести до порушення права особи на отримання допомоги при народженні дитини. Законодавче врегулювання підстав для припинення виплати допомоги при народженні дитини, передбачене в абзаці сьомому частини дев'ятої статті 11 Закону, свідчить про недотримання принципу правової визначеності як елемента принципу верховенства права, гарантованого частиною першою статті 8 Основного Закону України.

Таким чином, абзац сьомий частини дев'ятої статті 11 Закону, у якому передбачено припинення виплати допомоги при народженні дитини "у разі виникнення інших обставин", є таким, що суперечить частині першій статті 8 Конституції України.

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 71, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), абзац сьомий частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" від 21 листопада 1992 року N 2811-XII, з наступними змінами, згідно з яким виплата допомоги при народженні дитини припиняється "у разі виникнення інших обставин".

2. Абзац сьомий частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" від 21 листопада 1992 року N 2811-XII, з наступними змінами, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу сьомого частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" (справа про припинення виплати допомоги при народженні дитини)

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Подання) щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу сьомого частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" (справа про припинення виплати допомоги при народженні дитини) від 8 червня 2016 року N 3-рп/2016 (далі - Рішення), прийнятого більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосована методологія і аргументація та визначена на їх основі Конституційним Судом України абстрактно-теоретична неконституційність абзацу сьомого частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" має виключно суб'єктивний та відносний характер;

усвідомлюючи необхідність субстанційно-онтологічного аналізу для визначення недоліків та недосконалостей, які містяться в Рішенні;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України";

вважаю за необхідне висловити такі заперечення щодо Рішення:

I. Заперечення концепції Подання

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - вкотре продемонстрував неадекватне розуміння принципів функціонування правової держави, правової системи, юридичної техніки, абсолютно штучно сконструювавши конституційний конфлікт щодо застосованої законодавцем юридичної конструкції "інші обставини".

Слід звернути увагу на логіку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в Поданні. Конституційний конфлікт конструюється як невідповідність абзацу сьомого частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" від 21 листопада 1992 року N 2811-XII з наступними змінами (далі - Закон) частині першій статті 46, частині першій статті 57 Конституції України у системному зв'язку з частиною першою статті 8 Основного Закону України.

Насамперед зауважимо, стаття 46 Конституції України щодо соціального захисту ніякого відношення до цього казусу не має, оскільки він стосується особливостей юридичної техніки формулювання правових норм, у цьому випадку - використання законодавцем юридичної конструкції "інші обставини". Очевидно, що юридична техніка і соціальний захист - речі принципово різні. Таким чином, використання суб'єктом права на конституційне подання цієї норми в обґрунтуванні юридичного конфлікту є помилковим.

Таким же помилковим є використання статті 57 Конституції України, оскільки вона стосується необхідної процедури, пов'язаної з обнародуванням нормативного акта, а отже, жодного відношення до застосування законодавцем юридичної конструкції "інші обставини" теж не має. Очевидно, що юридична техніка і обнародування нормативного акта - речі принципово різні.

Власне, з огляду на ці факти з усієї вибудуваної Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини конструкції неконституційності залишається лише один із засадничих принципів будь-якої системи, заснованої на праві, - верховенство права - та один із його проявів - правова визначеність. У цьому випадку слід зазначити, що правова визначеність є невід'ємною ознакою будь-якої моделі впорядкування суспільних відносин, що використовує формальні приписи у вигляді стратагем і фікцій. З цієї точки зору правова визначеність однаково характерна і для системи, що застосовує квазінорми гірі, і для так званого "радянського права", і для біблейських заповідей, і для звичаєвих систем екваторіальної Африки.

З огляду на це слід звернути увагу, що Конституційний Суд України вирішив цей конфлікт виключно як невідповідність конституційному принципу. З одного боку, радує вже те, що Конституційний Суд України намагається тлумачити конституційні принципи і виключно на основі таких тлумачень визнавати неконституційність норм, а з іншого - наскільки адекватним у цьому випадку є застосування виключно правової визначеності для корекції особливостей юридичної техніки законодавця - питання відкрите.

2. Аналіз структури статті 11 Закону не виключає, що законодавець виходив із принципу "розумності" при формулюванні вказаної норми, оскільки встановити виключний перелік підстав за відсутності практики у цій сфері соціальних відносин надзвичайно важко, особливо з огляду на відсутність практики врегулювання такої групи суспільних відносин.

Про це, зокрема, свідчить відповідь Міністерства соціальної політики України щодо того, що застосована в цій статті юридична конструкція "інші обставини" знайшла своє практичне втілення у виявленні такого роду обставин: випадків, що виходять за межі детального регулювання попередніх частин цієї статті, зокрема виїзд заявника за межі України, перебування отримувача допомоги під вартою до винесення рішення суду або на тривалому лікуванні, що унеможливлює здійснення догляду за дитиною, тощо.

Це абсолютно нормальний шлях за умов застосування законодавцем дискреційних повноважень для органів, що здійснюють публічну владу. У випадках порушення суб'єктами правозастосування базових принципів правової системи, різного роду зловживань існує механізм верифікації такого роду дискреції та заснованої на ній практики - звернення до судової влади.

II. Заперечення методології Рішення

Навряд чи у Конституційного Суду України були можливості визнати неконституційною юридичну конструкцію "інші обставини" шляхом тлумачення виключно принципу верховенства права.

Обраний Конституційним Судом України шлях - тлумачення статті 8 Конституції України через невідповідність юридичної конструкції "інші обставини" виключно правовій визначеності - на практиці означає заперечення застосування законодавцем цієї конструкції до необмеженого кола випадків, тобто загалом, оскільки Конституційний Суд України не мотивує, чому саме не можна було застосовувати вказану юридичну конструкцію у цьому випадку.

Конституційний Суд України переконаний, що "перелік підстав для припинення виплати допомоги при народженні дитини в Законі закріплено з метою недопущення нецільового використання коштів Державного бюджету України, що виділяються на таку допомогу" (абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення). Однак із чого випливає цей факт і чому Конституційний Суд України зробив такий висновок - невідомо.

Конституційний Суд України стверджує, що "принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними" (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення). Очевидно, що у цьому випадку такий механізм існує - це судова влада.

Конституційний Суд України зауважує, що "Законом встановлено дискрецію органів державної влади у вирішенні питання про припинення виплати вказаної допомоги, проте чітко не визначено її меж" (абзац четвертий підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення). Однак Конституційний Суд України навіть не намагався встановити, чи можливо в принципі у цьому випадку встановити такі межі.

За великим рахунком аргументація Конституційного Суду України зводиться до відомого принципу "за все хороше, проти всього поганого". Звичайно в розумінні Конституційного Суду України. Однак це своє розуміння він ніяк не мотивує.

Таким чином, підхід, застосований Конституційним Судом України, започатковує практику скасування базисних юридичних конструкцій, що застосовуються в законодавстві, у вказаному випадку - "інші обставини". Це при тому, що Конституція України також її застосовує.

III. Заперечення резолютивної частини Рішення

Визнавши таким, що не відповідає Конституції України, абзац сьомий частини дев'ятої статті 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" від 21 листопада 1992 року N 2811-XII з наступними змінами, згідно з яким виплата допомоги при народженні дитини припиняється "у разі виникнення інших обставин", Конституційний Суд України вкотре продовжив абсолютно неприпустиму практику виходу за межі повноважень, передбачених Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України".

Законодавець, конструюючи статтю 11 Закону України "Про державну допомогу сім'ям з дітьми", застосувавши юридичну конструкцію "інші обставини", передбачив відкритий перелік підстав для припинення виплати допомоги при народженні дитини. Визнавши неконституційним положення "у разі виникнення інших обставин", Конституційний Суд України, по суті, створив абсолютно нову норму із закритим переліком відповідних підстав. Такий порядок врегулювання відповідних суспільних відносин, очевидно, не був передбачений законодавцем. Очевидно також і те, що "єдиний орган конституційної юрисдикції" виконав функції легіслатури, створивши абсолютно нову в правовій системі України норму.

Таким чином, Конституційний Суд України самостійно врегулював суспільні відносини, здійснив законодавчу функцію, закріплену виключно за Верховною Радою України, та порушив приписи статей 6, 8, 85, 91, 92, 147, 150 Конституції України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

Опрос