Идет загрузка документа (216 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по обращению Верховной Рады Украины о предоставлении заключения относительно соответствия законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации власти требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины

Конституционный Суд
Заключение от 30.07.2015 № 2-в/2015

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

ВИСНОВОК
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України

м. Київ
30 липня 2015 року
N 2-в/2015

Справа N 1-18/2015

Конституційний Суд України у складі суддів:

Бринцева Василя Дмитровича - головуючого,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Гультая Михайла Мирославовича - доповідача,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Саса Сергія Володимировича,

Сергейчука Олега Анатолійовича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Стецюка Петра Богдановича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шевчука Станіслава Володимировича,

розглянув на пленарному засіданні справу про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 159 Конституції України стало надходження до Конституційного Суду України законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а) згідно з Постановою Верховної Ради України "Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади і про його направлення до Конституційного Суду України" від 16 липня 2015 року N 622-VIII для надання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Підставою для розгляду справи є необхідність надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності вказаного законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Гультая М. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Верховна Рада України згідно з Постановою "Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади і про його направлення до Конституційного Суду України" від 16 липня 2015 року N 622-VIII звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням дати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

У Законопроекті пропонується внести зміни до статей 85, 92, 106, 118, 119, 121, 132, 133, 140, 141, 142, 143, 144, 150, назви розділу IX, а також розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

2. Свої позиції стосовно предмета звернення Верховної Ради України висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України.

3. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.

Згідно зі статтею 159 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Перевіряючи Законопроект на предмет його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. Відповідно до статті 158 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (частина перша); Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (частина друга).

Верховна Рада України восьмого скликання протягом року Законопроект не розглядала та протягом строку своїх повноважень не змінювала вказаних положень Конституції України.

Отже, Законопроект відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

3.2. Згідно з частиною другою статті 157 Основного Закону України Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи на окремих її територіях воєнного або надзвичайного стану. Згідно з частиною першою статті 106 Основного Закону України Президент України приймає відповідно до закону рішення про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (пункт 20); приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану (пункт 21). Такі рішення глави держави згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Основного Закону України мають бути затверджені Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.

Конституційний Суд України виходить з того, що на момент надання ним цього висновку в Україні або в окремих її місцевостях не введено воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України.

Конституційний Суд України, враховуючи свій Висновок від 16 червня 2015 року N 1-в/2015 та позицію Президента України, констатує, що рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України вважає, що Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 157 Конституції України.

4. Здійснюючи перевірку Законопроекту на предмет наявності в ньому положень, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина (частина перша статті 157 Конституції України), Конституційний Суд України оцінює кожне його положення.

4.1. У Законопроекті пропонується статтю 118 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 118. Виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти.

Особливості здійснення виконавчої влади у Києві та Севастополі визначаються окремими законами.

Префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України.

Префект є державним службовцем.

Префект під час здійснення своїх повноважень відповідальний перед Президентом України, підзвітний та підконтрольний Кабінетові Міністрів України.".

Змінами, запропонованими у Законопроекті до статті 118 Конституції України, здійснення виконавчої влади в районах і областях, у містах Києві та Севастополі покладається на префектів, які є державними службовцями, визначається порядок призначення на посаду та звільнення префекта з посади, його відповідальність перед Президентом України, підзвітність та підконтрольність Кабінету Міністрів України під час здійснення ним своїх повноважень.

Зазначені зміни спрямовані на заміну існуючої системи місцевих органів виконавчої влади в Україні та не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.2. У Законопроекті пропонується статтю 119 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 119. Префект на відповідній території:

1) здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування;

2) координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України;

3) забезпечує виконання державних програм;

4) спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації;

5) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов'язковими на відповідній території.

Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 1, 4 частини першої цієї статті, можуть бути скасовані Президентом України, а видані на здійснення повноважень, визначених пунктами 2, 3 частини першої цієї статті, - Кабінетом Міністрів України. Акти префектів, видані на здійснення повноважень, визначених пунктом 5 частини першої цієї статті, скасовуються Президентом України, а у визначених законом випадках - Кабінетом Міністрів України".

У редакції цієї статті Основного Закону України, запропонованій у Законопроекті, викладені повноваження префекта, здійснення ним інших повноважень визначається Конституцією та законами України.

Наведені зміни до статті 119 Конституції України не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.3. У Законопроекті пропонується статтю 132 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 132. Адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.".

Змінами, запропонованими у Законопроекті до статті 132 Конституції України, запроваджується спрямована на заміну існуючої моделі управління в державі організація адміністративно-територіального устрою України, який замість "поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади" ґрунтується на засаді "децентралізації влади", та ця стаття доповнюється засадою "повсюдності та спроможності місцевого самоврядування".

Конституційний Суд України вважає пропоновані зміни такими, що не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.4. У Законопроекті пропонується статтю 133 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 133. Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: громади, райони, регіони.

Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Декілька громад становлять район.

Автономна Республіка Крим та області є регіонами України.

Особливості Києва, Севастополя у системі адміністративно-територіального устрою України визначаються окремими законами.

Порядок утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування і перейменування громад, районів, областей, а також порядок утворення, найменування і перейменування та віднесення поселень (сіл, селищ, міст) до відповідної категорії визначаються законом.

Зміна меж, найменування і перейменування громад та поселень здійснюється з урахуванням думки їх мешканців у порядку, визначеному законом".

Запропонованою у Законопроекті редакцією статті 133 Конституції України визначаються адміністративно-територіальний устрій України та його адміністративно-територіальні одиниці, якими є громади, райони та регіони; громада визнається первинною адміністративно-територіальною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою України; встановлюється порядок утворення, ліквідації та зміни меж, найменування і перейменування адміністративно-територіальних одиниць, найменування і перейменування та віднесення поселень (сіл, селищ, міст) до відповідної категорії.

Законопроектом зі статті 133 Конституції України виключається перелік областей.

Конституційний Суд України вважає, що редакція статті 133 Основного Закону України, запропонована у Законопроекті, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.5. У Законопроекті пропонується статтю 140 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 140. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування шляхом самостійного регулювання суспільних справ місцевого значення та управління ними в межах Конституції і законів України.

Територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади.

Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом місцевих референдумів та в інших формах, визначених законом.

Органами місцевого самоврядування громади є рада громади як представницький орган та виконавчі органи місцевого самоврядування громади.

Виконавчі органи місцевого самоврядування громади є підконтрольними і підзвітними раді громади.

Голова громади головує на засіданнях ради громади, очолює виконавчий орган місцевого самоврядування громади.

Районна, обласна рада, їх виконавчі комітети є органами місцевого самоврядування, що відповідно представляють і реалізують спільні інтереси територіальних громад району, області.

Статус голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад, порядок утворення, реорганізації та ліквідації виконавчих органів місцевого самоврядування громади, виконавчих комітетів районних, обласних рад, обсяг їх повноважень визначаються законом.

Рада громади сприяє діяльності створених відповідно до закону та статуту територіальної громади органів самоорганізації населення і з цією метою може наділяти їх фінансами та майном.".

Змінами, запропонованими у Законопроекті до статті 140 Конституції України, запроваджується система органів місцевого самоврядування на рівні поселень, районів та областей відповідно до адміністративно-територіального устрою України, передбаченого у редакції статті 133 Конституції України, викладеній у Законопроекті, а також визначається орган територіальної громади - рада громади. Первинним суб'єктом (носієм функцій та повноважень місцевого самоврядування) визначається територіальна громада, яку становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади.

Зміни щодо визначення громади як первинної адміністративно-територіальної одиниці вже розглядалися Конституційним Судом України і були визнані такими, що відповідають вимогам частини першої статті 157 Конституції України (висновки Конституційного Суду України від 30 жовтня 2003 року N 1-в/2003, від 7 вересня 2005 року N 1-в/2005, від 15 січня 2008 року N 1-в/2008).

Запропонована у Законопроекті редакція статті 140 Конституції України не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.6. У Законопроекті пропонується статтю 141 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 141. Право голосу на виборах голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради мають мешканці відповідної громади (громад) - громадяни України, які досягли на день проведення виборів вісімнадцяти років і не визнані судом недієздатними.

Голова громади, депутати ради громади, районної, обласної ради обираються на вільних виборах на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Головою громади, депутатом ради громади, районної, обласної ради може бути обраний громадянин України, який досяг на день проведення виборів вісімнадцяти років, не визнаний судом недієздатним. Не може бути обраним головою громади, депутатом ради громади, районної, обласної ради громадянин, який відбуває покарання за вчинення злочину чи має судимість за вчинення умисного злочину.

Порядок обрання депутатів районних і обласних рад забезпечує представництво територіальних громад у межах відповідного району, області і визначається законом.

Строк повноважень голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради, обраних на чергових виборах, становить чотири роки.

Підстави і порядок дострокового припинення повноважень голови громади, депутата чи складу ради громади, районної, обласної ради визначаються Конституцією і законами України.

Чергові вибори депутатів усіх рад громад, районних, обласних рад, голів громад відбуваються в останню неділю жовтня четвертого року повноважень органів місцевого самоврядування, обраних на попередніх чергових місцевих виборах.

Позачергові вибори голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради проводяться не пізніше 180 днів з дня дострокового припинення повноважень голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради, а у разі дострокового припинення повноважень в порядку, передбаченому статтею 144 цієї Конституції, - не пізніше 120 днів з дня такого припинення.

Районна рада, обласна рада обирає зі свого складу відповідно голову районної ради, голову обласної ради.

Районна рада, обласна рада призначає і звільняє голову виконавчого комітету ради і за його поданням формує склад цього органу.

Голова громади, депутати ради громади, районної, обласної ради не можуть мати іншого представницького мандата. Інші вимоги щодо несумісності мандата голови громади, депутата ради громади, районної, обласної ради визначаються законом".

У пропонованих у Законопроекті змінах до статті 141 Конституції України передбачено участь громадян України у виборах та проведення виборів голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради, визначаються строки їх повноважень, підстави і порядок дострокового припинення цих повноважень, регламентується проведення чергових та позачергових виборів, а також встановлюється вимога щодо несумісності представницького мандата голови громади, депутата ради громади, районної, обласної ради.

За правовою позицією Конституційного Суду України періодичність проведення виборів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування повинна бути розумною, маючи на меті забезпечення оптимальності, наступності та стабільності у формуванні представницьких органів (підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 29 травня 2013 року N 2-рп/2013).

Наведеними змінами скорочується строк повноважень голови громади, депутатів ради громади, районної, обласної ради, обраних на чергових виборах, з п'яти до чотирьох років.

На думку Конституційного Суду України, скорочення вказаного строку повноважень не впливає на здійснення громадянами України їхніх виборчих прав, а тому не може призвести до скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Зміни до статті 141 Конституції України не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.7. У Законопроекті пропонується статтю 142 Конституції України викласти у такій редакції:

"Стаття 142. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є:

1) земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності територіальної громади;

2) місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

Об'єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної чи обласної ради та утримуються за рахунок коштів відповідно районного чи обласного бюджету.

Держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

Зміна компетенції органу місцевого самоврядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів.

Держава компенсує витрати органів місцевого самоврядування, спричинені рішеннями органів державної влади.

Територіальні громади можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби.".

Змінами до статті 142 Конституції України, запропонованими Законопроектом, конкретизуються матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування, встановлюється обов'язок держави щодо забезпечення сумірності фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування.

Запропоноване у Законопроекті закріплення в Конституції України наведеного обов'язку держави, прав територіальних громад об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності та кошти бюджетів спрямоване на досягнення економічної незалежності територіальних громад.

Редакція статті 142 Конституції України, викладена у Законопроекті, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.8. У Законопроекті пропонується статтю 143 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 143. Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади відповідно до закону:

1) управляє майном, що є в комунальній власності;

2) затверджує бюджет відповідної громади і контролює його виконання;

3) затверджує програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролює їх виконання;

4) встановлює місцеві податки і збори;

5) забезпечує реалізацію результатів місцевих референдумів;

6) утворює, реорганізовує та ліквідовує комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснює контроль за їх діяльністю;

7) вирішує інші питання місцевого значення, віднесені законом до її компетенції.

Обласна, районна рада:

1) затверджує обласний, районний бюджет для виконання спільних проектів, у тому числі за рахунок коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів, та контролює його виконання;

2) вирішує інші питання, віднесені законом до її компетенції.

Обласна рада затверджує регіональну програму соціально-економічного та культурного розвитку області і контролює її виконання.

Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування громад, районів, областей визначається законом на основі принципу субсидіарності.

Виконавчим органам місцевого самоврядування громади, виконавчим комітетам районної, обласної ради відповідно до закону можуть бути делеговані окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Такі повноваження можуть бути відкликані з підстав і в порядку, що визначені законом.

Виконавчі органи місцевого самоврядування громади, виконавчий комітет районної, обласної ради з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними органам виконавчої влади, що делегували такі повноваження.".

Запропонована Законопроектом редакція статті 143 Конституції України визначає повноваження територіальної громади, районної та обласної рад із урахуванням змін щодо організації місцевого самоврядування, розмежовує повноваження між органами місцевого самоврядування громад, районів та областей, а також закріплює правові основи делегування окремих повноважень органів виконавчої влади виконавчим органам місцевого самоврядування громади, виконавчим комітетам районної, обласної рад.

Визначення повноважень територіальної громади відповідає її конституційно-правовому статусу суб'єкта місцевого самоврядування.

Запропонована Законопроектом редакція статті 143 Конституції України не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.9. У Законопроекті пропонується статтю 144 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 144. Територіальні громади, голови громад, органи місцевого самоврядування відповідно до закону ухвалюють акти місцевого самоврядування, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняє префект з одночасним зверненням до суду.

У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. Тимчасовий державний уповноважений спрямовує та організовує діяльність відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування громади, виконавчого комітету районної, обласної ради.

Конституційний Суд України розглядає таке звернення Президента України невідкладно.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що відповідає Конституції України, Президент України скасовує акт, виданий відповідно до частини третьої цієї статті.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку".

Запропонована Законопроектом редакція статті 144 Конституції України передбачає право територіальних громад, голів громад, органів місцевого самоврядування ухвалювати відповідно до закону акти місцевого самоврядування, а також повноваження префекта зупиняти дію цих актів з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Крім того, змінами до вказаної статті передбачено надання повноваження Президенту України зупиняти дію акта голови громади, ради громади, районної чи обласної ради, якщо він не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, й одночасно звертатися до Конституційного Суду України та врегулювання правових наслідків визнання Конституційним Судом України такого акта неконституційним.

Запропонована в Законопроекті редакція статті 144 Конституції України встановлює конституційний механізм відповідальності територіальних громад та органів місцевого самоврядування у разі ухвалення ними актів, які не відповідають Конституції чи законам України, створюють загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці.

Редакція статті 144 Конституції України, запропонована Законопроектом, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.10. У Законопроекті пропонується пункти 29, 30 частини першої статті 85 Конституції України викласти у такій редакції:

"29) утворення і ліквідація громад, районів, областей, встановлення і зміна їхніх меж; найменування і перейменування поселень, громад, районів, областей;

30) призначення позачергових виборів голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад".

Запропонована Законопроектом редакція пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України стосовно повноважень Верховної Ради України щодо утворення і ліквідації, зміни меж, найменування та перейменування адміністративно-територіальних одиниць обумовлена зміною в організації адміністративно-територіального устрою України та місцевого самоврядування.

Пропонована у Законопроекті редакція пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України визначає повноваження Верховної Ради України призначати позачергові вибори голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад.

Конституційний Суд України вважає, що викладена в Законопроекті редакція пунктів 29, 30 частини першої статті 85 Конституції України не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.11. У Законопроекті пропонується викласти пункт 16 частини першої статті 92 Конституції України в такій редакції:

"16) статус Києва як столиці України".

Запропонована у Законопроекті зміна стосується визначення законами України лише статусу міста Києва як столиці України, а також узгоджується з викладеними у Законопроекті редакціями частини другої статті 118, частини п'ятої статті 133 Конституції України щодо визначення окремими законами України особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі та особливого статусу цих міст у системі адміністративно-територіального устрою України.

Викладена у Законопроекті редакція пункту 16 частини першої статті 92 Конституції України не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.12. У Законопроекті пропонується доповнити частину першу статті 106 Конституції України пунктом 81 такого змісту:

"81) тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого у випадках, визначених цією Конституцією".

Таке доповнення до частини першої статті 106 Конституції України узгоджується з запропонованою у Законопроекті редакцією частини третьої статті 144 Конституції України, не скасовує та не обмежує прав і свобод людини і громадянина.

4.13. У Законопроекті пропонується виключити зі статті 121 Конституції України пункт 5, відповідно до якого на прокуратуру України покладається "нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами".

Така зміна перебуває у системному зв'язку з викладеною у Законопроекті редакцією пунктів 1, 2 частини першої статті 119 Конституції України, згідно з якою нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування і територіальними органами центральних органів виконавчої влади належить до повноважень префекта, та не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.14. У Законопроекті назву розділу IX "Територіальний устрій України" Конституції України пропонується викласти в такій редакції:

"Розділ IX. Адміністративно-територіальний устрій України".

Зміна назви розділу IX Конституції України узгоджується із запропонованими у Законопроекті змінами до статей 132, 133 Основного Закону України та не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.15. У Законопроекті пропонується частину першу статті 150 Конституції України доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) вирішення питання за зверненням Президента України про відповідність Конституції України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради".

Запропоноване у Законопроекті доповнення частини першої статті 150 Конституції України пунктом 11, що передбачає надання Конституційному Суду України повноваження вирішувати питання про відповідність Основному Закону України актів місцевого самоврядування, узгоджується з редакцією статті 144 Конституції України, викладеною у Законопроекті, та не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.16. У Законопроекті пропонується внести зміни до розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, доповнивши його пунктом 17 такого змісту:

"17. Після набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади":

1) наступні чергові місцеві вибори - вибори голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад проводяться в останню неділю жовтня 2017 року.

Повноваження сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад, обраних на чергових виборах у жовтні 2015 року та місцевих виборах у період з жовтня 2015 року до жовтня 2017 року, припиняються з дня набуття повноважень відповідно головами громад, радами громад, районними та обласними радами, обраними на наступних чергових місцевих виборах у жовтні 2017 року;

2) Президент України за поданням Кабінету Міністрів України призначає на посади та звільняє з посад голів місцевих державних адміністрацій до призначення відповідних префектів;

3) тимчасово, до призначення префекта, повноваження, визначене пунктом 1 статті 119 та частиною другою статті 144 Конституції України, здійснює голова відповідної місцевої державної адміністрації;

4) Президент України до обрання на наступних чергових місцевих виборах у жовтні 2017 року голів громад, депутатів рад громад, районних, обласних рад здійснює повноваження, передбачені статтею 144 Конституції України, щодо актів, ухвалених відповідно сільськими, селищними, міськими головами, сільськими, селищними, міськими, районними і обласними радами. Призначені при цьому тимчасові державні уповноважені спрямовують та організовують діяльність виконавчих органів відповідної сільської, селищної, міської ради, виконавчого апарату відповідної районної, обласної ради.

Конституційний Суд України невідкладно розглядає відповідне звернення Президента України щодо актів сільських, селищних, міських голів, сільських, селищних, міських, районних і обласних рад.

У разі визнання Конституційним Судом України акта сільського, селищного, міського голови, сільської, селищної, міської, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження відповідно сільського, селищного, міського голови, сільської, селищної, міської, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори.".

Пропонованими змінами встановлюються дата проведення наступних чергових місцевих виборів, строки повноважень сільських, селищних, міських голів та депутатів місцевих рад, врегульовуються питання здійснення виконавчої влади на місцях та місцевого самоврядування у разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, а також призначення позачергових місцевих виборів у зв'язку з визнанням Конституційним Судом України актів органів місцевого самоврядування такими, що не відповідають Конституції України.

Пункт 17, яким у Законопроекті пропонується доповнити розділ XV "Перехідні положення" Конституції України, не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.17. У Законопроекті розділ XV "Перехідні положення" Конституції України пропонується доповнити пунктом 18 такого змісту:

"18. Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом.".

Конституційний Суд України виходить з того, що цей пункт стосується врегулювання окремим законом особливостей здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей.

Запропоноване у Законопроекті доповнення розділу XV "Перехідні положення" Конституції України пунктом 18 не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.18. У Законопроекті міститься розділ II "Прикінцеві та перехідні положення" такого змісту:

"II. Прикінцеві та перехідні положення

1. Цей Закон набирає чинності через три місяці з дня його опублікування.

2. З набранням чинності цим Законом одне або декілька поселень (сіл, селищ, міст) з прилеглими територіями набувають статусу громади на підставі і в порядку, визначених законом.

3. З дня набрання чинності цим Законом:

1) сільські, селищні, міські ради до набуття повноважень радами громад, обраними в утворених Верховною Радою України громадах, продовжують здійснювати такі повноваження: управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції;

2) сільські, селищні, міські голови до набуття повноважень головами громад, обраними в утворених Верховою Радою України громадах, продовжують здійснювати повноваження, віднесені законом до відання сільських, селищних, міських голів;

3) районні, обласні ради до набуття повноважень районними, обласними радами, обраними на наступних чергових місцевих виборах у жовтні 2017 року, продовжують здійснювати такі повноваження: затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

4. Районні, обласні ради, обрані на наступних чергових місцевих виборах у жовтні 2017 року, створюють виконавчі комітети на підставі закону про місцеве самоврядування, що визначає повноваження виконавчих комітетів районних, обласних рад.

5. Місцеві державні адміністрації до створення районними, обласними радами виконавчих комітетів на підставі закону про місцеве самоврядування, що визначає повноваження виконавчих комітетів районних, обласних рад, але не пізніше 1 березня 2018 року на відповідній території продовжують забезпечувати:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Київська, Севастопольська міські державні адміністрації, районні у містах Києві, Севастополі державні адміністрації продовжують здійснювати зазначені у цьому пункті повноваження до створення виконавчих органів місцевого самоврядування відповідних громад, але не пізніше 1 березня 2018 року.

6. Президент України за поданням Кабінету Міністрів України вперше здійснює призначення префектів після створення відповідними районними, обласними радами виконавчих комітетів, але не пізніше 1 березня 2018 року.

7. Акти голів місцевих державних адміністрацій діють до набрання чинності відповідними актами місцевого самоврядування, актами префектів, інших органів виконавчої влади, ухваленими відповідно до Конституції та законів України.".

Положення розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Законопроекту спрямовані на реалізацію змін до Конституції України та не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

4.19. Системний аналіз змісту наведених положень Законопроекту обумовив висновок, наведений у підпунктах 4.1 - 4.18 пункту 4 мотивувальної частини Висновку, про те, що запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Вказані зміни не вносяться до розділу II Конституції України "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" і не передбачають ні скасування, ні зменшення обсягу існуючих прав і свобод шляхом зміни конституційних норм з інших розділів Конституції України.

Отже, запропоновані Законопроектом зміни відповідають частині першій статті 157 Основного Закону України, за якою Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

5. Конституція України не може бути змінена, якщо зміни, зокрема, спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Основного Закону України).

Конституційний Суд України вважає, що пропоновані в Законопроекті зміни до Конституції України, розділ II "Прикінцеві та перехідні положення" Законопроекту не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України і не суперечать частині першій статті 157 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 153, 157, 158, 159 Конституції України, статтями 51, 57, 63, 66, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України дійшов висновку:

1. Визнати законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а), яким пропонується внести зміни до пунктів 29, 30 частини першої статті 85, пункту 16 частини першої статті 92, частини першої статті 106, статей 118, 119, пункту 5 статті 121, статей 132, 133, 140, 141, 142, 143, 144, частини першої статті 150, назви розділу IX, а також розділу XV "Перехідні положення", таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

2. Висновок Конституційного Суду України є остаточним і оскарженню не підлягає.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Саса С. В. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 30 серпня 2015 року N 2-в/2015 (далі - Висновок).

У Висновку Конституційний Суд України визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а) (далі - Законопроект). Погоджуючись в цілому з Висновком, вважаю, що Конституційний Суд України мав би зробити застереження щодо наявних в окремих положеннях Законопроекту ризиків.

Частиною третьою статті 118 Конституції України в редакції Законопроекту визначається порядок призначення на посаду та звільнення з посади префекта Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. На перший погляд запропонована Законопроектом зміна не викликає жодних застережень. Однак механізм призначення на посаду і звільнення з посади префекта буде ефективним лише за умови, якщо Президент України, Прем'єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України матимуть спільні політичні погляди (або є представниками однієї політичної "команди"). За інших обставин може скластися ситуація, коли подані Урядом України кандидатури на посади префектів не будуть підтримані Президентом України. З огляду на те, що саме на префектів покладається здійснення виконавчої влади в районах і областях, у містах Києві та Севастополі, закріплення в Конституції України норми, яка не гарантує здійснення виконавчої влади на місцях, є недопустимим. Крім того, запропонованими змінами не встановлюється строк повноважень префекта та не визначається, хто може виконувати його обов'язки, якщо префект не може здійснювати свої функції (відпустка, хвороба тощо). Таким чином, на конституційному рівні створюється загроза нефункціонування виконавчої влади на місцях, в результаті чого буде порушено принцип безперервності влади. Такі засадничі положення повинні міститися в Основному Законі України, адже вони є основою для їх законодавчого регулювання і визначають його межі. Відсутність зазначених норм в Конституції України допускає варіації на законодавчому рівні, наслідки яких в частині прав і свобод людини і громадянина неможливо передбачити.

Законопроектом також надається префекту повноваження зупиняти дію актів місцевого самоврядування з одночасним зверненням до суду (частина друга статті 144 Конституції України в редакції, запропонованій Законопроектом), але не передбачаються конституційна можливість висловлення йому недовіри органами місцевого самоврядування чи територіальною громадою або інші конституційні механізми відповідальності префекта за ініціативою органів місцевого самоврядування. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Висновку від 15 січня 2008 року N 1-в/2008, скасування інституту висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації депутатами обласної ради може призвести до обмеження прав громадян, що суперечить вимогам статті 157 Конституції України (абзац шостий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини). Відсутність аналогічного інституту щодо префекта може негативно вплинути на права і свободи людини і громадянина.

Аналіз положень Законопроекту свідчить про те, що префект може зупиняти дію будь-яких актів місцевого самоврядування, зокрема прийнятих за результатами місцевого референдуму. Однак таке повноваження префекта суперечить праву територіальної громади здійснювати місцеве самоврядування безпосередньо шляхом місцевих референдумів (редакція частини третьої статті 140 Конституції України, запропонована Законопроектом), оскільки за своєю правовою природою результати волевиявлення на референдумі є остаточними, не потребують затвердження або схвалення будь-якими органами державної влади і є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Редакцією статті 119 Конституції України, викладеною у Законопроекті, передбачається, що префект на відповідній території: здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування; координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за додержанням ними Конституції і законів України; забезпечує виконання державних програм; спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечує їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації; видає акти, які є обов'язковими на відповідній території; здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України. Роль Конституції України в системі законодавства України дає підстави стверджувати, що основні функції для здійснення префектом виконавчої влади мають бути визначені її положеннями. Однак закріплені в Основному Законі України повноваження префекта щодо нагляду (зупинення дії актів місцевого самоврядування із зверненням до суду) та координації (узгодження планів) є недостатніми для здійснення виконавчої влади на відповідній території, якщо вважати, що розпорядча функція стосовно спрямування і організації діяльності територіальних органів виконавчої влади на місцях передбачена лише в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації. Фактично префект представлятиме виконавчу владу в районах і областях, у містах Києві і Севастополі, а не здійснюватиме її, як це передбачено запропонованою у Законопроекті редакцією статті 118 Конституції України.

У пункті 4 частини першої статті 119 Конституції України в редакції Законопроекту передбачається, що префект "спрямовує і організовує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади", проте ці ж повноваження в повному обсязі належать центральним органам виконавчої влади, зокрема міністерствам. А міжміністерську координацію діяльності здійснює Кабінет Міністрів України (пункт 9 статті 116 Конституції України). Невизначеність форм і меж повноважень префекта із зазначених питань створює на конституційному рівні множинність джерел влади (міністерства і кілька десятків префектів) з одними і тими ж конституційними повноваженнями. Такий спосіб організації державної влади створює на конституційному рівні можливість її перманентної дезорганізації, безвідповідальності, оскільки префекти, згідно із Законопроектом, не відповідальні перед Кабінетом Міністрів України за свої втручання у повноваження міністерств, а акти префектів з цих питань не можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України.

Конституційний Суд України, аналізуючи запропоноване у Законопроекті виключення пункту 5 статті 121 Конституції України, згідно з яким на прокуратуру України покладається нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, зазначив, що така зміна перебуває у системному зв'язку з викладеною у Законопроекті редакцією пунктів 1, 2 частини першої статті 119 Конституції України та не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Однак відповідно до запропонованої у Законопроекті редакції пунктів 1, 2 частини першої статті 119 Конституції України префект не наділений повноваженнями нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина. Таким чином, виключення з тексту Основного Закону України цього положення може призвести до звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, адже в Конституції України не визначено органу чи посадової особи, яка повинна здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина.

Такі зміни до Конституції України знижують рівень гарантій прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 22 Конституції України) щодо відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (частина друга статті 3 Конституції України), а отже, не відповідають вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

Аналізуючи положення статті 140 Конституції України в редакції Законопроекту на відповідність вимогам частини першої статті 157 Основного Закону України, Конституційний Суд України зазначив, що зміни щодо визначення громади як первинної адміністративно-територіальної одиниці вже розглядалися Конституційним Судом України. Проте стосовно запропонованої у Законопроекті редакції частини сьомої статті 140 Конституції України варто було б зазначити про застереження, яке зробив Конституційний Суд України у Висновку від 15 січня 2008 року N 1-в/2008, про те, що надання виконавчим органам районних і обласних рад права представляти спільні інтереси громад може призвести до порушення принципу функціонального розмежування органів місцевого самоврядування та покладення на них не властивих їм повноважень (абзац дванадцятий підпункту 4.6 пункту 4 мотивувальної частини).

Також слід зазначити, що деякі запропоновані Законопроектом зміни до Конституції України викладені заплутано і незрозуміло та порушують закони логіки і системного підходу до аналізу і, відповідно, розуміння адміністративно-територіальної структури держави.

Зокрема, у запропонованій Законопроектом редакції частини першої статті 113 Конституції України термін "громада" використано на позначення адміністративно-територіальної одиниці, тоді як в українській мові він застосовується на позначення об'єднання (колективу) людей. Внаслідок цього відбувається пересмикування смислів цього поняття, в тому числі розробниками Законопроекту.

У редакції частини другої статті 140 Конституції України, запропонованій Законопроектом, поняття "територіальна громада" вжито саме у значенні "об'єднання людей": "Територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади". Якщо це значення поняття "територіальна громада" розглядати у контексті частини першої статті 133 Конституції України в редакції Законопроекту, то матимемо: "Систему адміністративно-територіального устрою України складають адміністративно-територіальні одиниці: мешканці поселення чи поселень, райони, регіони".

Така сама нісенітниця виходить, якщо таку підстановку розкритого поняття "громада" зробити у частині другій статті 133 Конституції України в редакції Законопроекту: "Територія України поділена на (мешканців поселення чи поселень). (Мешканці поселення чи поселень) є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України". Алогізм стає ще яскравішим, якщо зважити на те, що поняття "територія України" є, зокрема, географічним поняттям, що окреслює певний простір.

В редакції частини першої статті 143 Конституції України, запропонованій Законопроектом, зокрема, передбачається, що територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування громади відповідно до закону: управляє майном, що є в комунальній власності; затверджує бюджет відповідної громади і контролює його виконання; затверджує програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролює їх виконання; встановлює місцеві податки і збори; забезпечує реалізацію результатів місцевих референдумів; утворює, реорганізовує та ліквідовує комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснює контроль за їх діяльністю; вирішує інші питання місцевого значення, віднесені законом до її компетенції. Незрозуміло, в якому значенні термін "територіальна громада" застосовано у наведеній редакції цієї правової норми: сукупність мешканців поселення чи поселень відповідної громади (відповідно до частини другої статті 140 Конституції України в редакції Законопроекту) чи адміністративно-територіальна одиниця (згідно з частинами першою, другою статті 133 Конституції України в редакції Законопроекту).

Із змісту Законопроекту неможливо з'ясувати, як співвідносяться між собою громади (на які поділена територія України) й області; як співвідносяться райони й області, зокрема, чи може один район входити до складу кількох областей; чи може громада об'єднувати поселення на території різних районів.

Викладені двозначності, незрозумілості, плутанина, алогізми у запропонованих у Законопроекті змінах до Конституції України не дають можливості громадянам (у тому числі державним, муніципальним службовцям) однозначно розуміти конституційний зміст таких змін. Оскільки громадяни не зможуть зрозуміти зміст положень Конституції України у запропонованих Законопроектом редакціях, то вони не зможуть знати їх зміст, тому розглянуті зміни до Конституції України, запропоновані Законопроектом, не відповідають частині першій статті 57 Конституції України, яка гарантує кожному право знати свої права і обов'язки. Отже, Законопроект може порушувати вимоги частини першої статті 157 Конституції України.

Викладеною у Законопроекті редакцією частини першої статті 132 Конституції України пропонується закріпити в ній таку засаду, як повсюдність місцевого самоврядування. В українській мові термін "повсюдність" стосується місцевості, території. Але є території (об'єкти), наприклад, оборонного характеру, прикордонні тощо з особливим режимом державного управління, які призначені для гарантування державою прав і свобод людини (всього українського народу) відповідно до статті 3 Основного Закону України і діяльність на яких має здійснюватися без будь-якого безпосереднього втручання місцевих мешканців, у тому числі шляхом проведення місцевого референдуму.

Отже, запроваджені на конституційному рівні можливості втручання місцевих мешканців у зазначені та інші державні справи створює умови для розмивання меж відповідальності держави, а також може призвести до зниження рівня державних гарантій для прав і свобод людини і громадянина, що порушуватиме вимоги частини першої статті 157 Конституції України.

Те саме стосується і запропонованої у Законопроекті нічим не обмеженої децентралізації влади (зміни до статті 132 Конституції України) на заміну закріпленого в Конституції України збалансованого поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади. У світі немає держав із повністю децентралізованою владою.

У Законопроекті пропонується виключити зі статті 132 Основного Закону України положення про збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів. Відсутність цієї норми створить на конституційному рівні можливість зниження рівня соціально-економічних прав людини і громадянина в одних регіонах порівняно з іншими.

З частини третьої статті 142 Конституції України Законопроектом пропонується виключити положення, за яким "держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування". Така зміна не є своєчасною, оскільки не враховує, що із двадцяти семи суб'єктів - адміністративно-територіальних одиниць (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь) - лише декілька є донорами, які самостійно забезпечують себе фінансами та наповнюють доходами державний бюджет України, а решта - реципієнти, які потребують фінансової допомоги від держави. Виключення зазначеного положення з частини третьої статті 142 Конституції України знижує рівень конституційних соціально-економічних гарантій держави для мешканців дотаційних територіальних громад, чим обмежує їхні права і свободи.

Згідно із запропонованими Законопроектом редакціями пункту 81 частини першої статті 106 та частини третьої статті 144 Конституції України Президент України за певних обставин тимчасово зупиняє повноваження складу ради громади, районної, обласної ради. Водночас у частині шостій статті 144 Конституції України в редакції Законопроекту передбачається дострокове припинення Верховною Радою України повноважень не складу ради, а ради як органу, визначеного у частині четвертій статті 140 Конституції України в редакції Законопроекту. Незрозуміло, який конституційний сенс закладено у припинення повноважень складу ради. Постає питання, чи це дає право припиняти повноваження окремих депутатів, чи їх окремі депутатські повноваження. Така невизначеність статусу депутатів не дає їм можливості усвідомлено виконувати свої обов'язки, суперечить гарантії знати свої права і обов'язки, встановленій у частині першій статті 57 Конституції України, чим обмежує права і свободи людини і громадянина.

У Законопроекті розділ XV "Перехідні положення" Конституції України пропонується доповнити пунктом 18, згідно з яким особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом. У той же час у Законопроекті не визначено строку дії зазначеного положення та жодних критеріїв для законодавчого регулювання цього питання. Це означає, що у разі зміни політичної ситуації, складу Верховної Ради України парламент зможе встановлювати нові правила місцевого самоврядування на вказаних територіях. Навіть за відсутності обставин, які зумовили необхідність внесення таких змін до Основного Закону України, забезпечити однаковий порядок місцевого самоврядування на всій території України можливо буде лише шляхом внесення змін до Конституції України. Отже, зазначеним положенням Законопроекту запроваджується особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей на невизначений строк, що може вплинути на права і свободи громадян, які там проживають (їх скасування чи обмеження).

Конституційний Суд України у Висновку мав би звернути увагу на недотримання законодавчої техніки у структурі Законопроекту (положення Конституції України, до яких вносяться зміни, викладені не в хронологічному порядку), а також на необхідність узгодження понять у тексті Основного Закону України. Зокрема, поняття "територіальний устрій", яке міститься у розділі IX Конституції України, змінюється на "адміністративно-територіальний устрій", однак в пункт 13 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким виключно законами України визначається територіальний устрій України, відповідні корективи не вносяться. Крім того, окремі зміни, запропоновані у Законопроекті, не узгоджуються з іншими змінами, викладені нечітко, містять прогалини. Наприклад, відповідно до запропонованої Законопроектом редакції частини другої статті 119 Конституції України акти префекта є обов'язковими на відповідній території, тоді як у редакції частини першої статті 144 Конституції України, запропонованій Законопроектом, акти місцевого самоврядування є обов'язковими до виконання на відповідній території. У пункті 16 частини першої статті 92 Конституції України в редакції, запропонованій Законопроектом, передбачається, що виключно законами України визначається статус Києва як столиці України. Водночас згідно з редакцією частини п'ятої статті 133 Конституції України, викладеною у Законопроекті, особливості Києва, Севастополя у системі адміністративно-територіального устрою України визначаються окремими законами. До того ж, не закріплюється на конституційному рівні категорія "місто" стосовно Києва та Севастополя.

Відповідно до редакції частини третьої статті 141 Конституції України, запропонованої Законопроектом, не може бути обраним головою громади, депутатом ради громади, районної, обласної ради громадянин, який відбуває покарання за вчинення злочину чи має судимість за вчинення умисного злочину. Однак у чинній частині третій статті 76 Конституції України, яка стосується складу Верховної Ради України, застосовується формула "має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку".

Частиною шостою статті 133 Конституції України в редакції Законопроекту визначено, що порядок утворення, найменування і перейменування та віднесення поселень (сіл, селищ, міст) до відповідної категорії визначається законом, але порядок ліквідації поселень не встановлено.

Це далеко не вичерпний перелік неточностей, неузгодженостей, прогалин у змінах до Конституції України, запропонованих Законопроектом, що є недопустимим для Конституції України та може призвести до неоднозначного розуміння її норм.

 

Суддя
Конституційного Суду України

С. В. Сас

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України у Висновку у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 30 липня 2015 року N 2-в/2015 (далі - Висновок) визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а) (далі - Законопроект).

Вважаю, що Конституційний Суд України формально підійшов до оцінки відповідності Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України, належним чином не обґрунтував основні свої твердження, не зробив застережень стосовно тих положень Законопроекту, практична реалізація яких через наявну недосконалість може призвести до негативних наслідків, зокрема до порушення певних конституційних засад та обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Однією з причин такого підходу стало те, що Конституційний Суд України провів розгляд цієї справи у формі письмового слухання, яке обмежується дослідженням зібраних у процесі конституційного провадження матеріалів. Розгляд цієї справи слід було проводити у формі усного слухання, оскільки для всебічного дослідження її обставин та прийняття обґрунтованого рішення була об'єктивна потреба безпосередньо на пленарному засіданні заслухати учасників конституційного провадження - представників Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, фахівців з питань децентралізації влади та місцевого самоврядування.

1. Констатуючи відповідність Законопроекту вимогам частини другої статті 157 Основного Закону України, Конституційний Суд України, так само як і у Висновку від 16 червня 2015 року N 1-в/2015, обмежився лише посиланням на те, що Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи на окремих її територіях воєнного або надзвичайного стану, а на момент надання ним Висновку рішення про введення в Україні воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято.

Така аргументація в умовах наявної збройної агресії проти України та здійснення військових дій на окремих її територіях є недостатньою для однозначного висновку про відсутність на сьогодні в Україні умов воєнного або надзвичайного стану. Обмежившись лише механічною перевіркою факту наявності чи відсутності указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану, Конституційний Суд України не забезпечив переконливого доведення відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції України, а отже, й повної юридичної ясності щодо можливості внесення змін до Конституції України за вказаних умов1.

____________
1 Див. докладніше: Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 23 червня 2015 року. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=276618

2. Так само формально Конституційний Суд України підійшов до з'ясування відповіді на питання про відсутність/наявність у запропонованих Законопроектом змінах положень, які скасовують чи обмежують права і свободи людини і громадянина. Слід зазначити, що мотивувальна частина Висновку жодним чином не узгоджується із завданням єдиного органу конституційної юрисдикції щодо утвердження верховенства Конституції України на всій її території, оскільки виконання цього завдання вимагає належного обґрунтування його рішень.

Очевидним є те, що позиція Конституційного Суду України в питаннях безпосередньої правової охорони Конституції України як фундаментальної гарантії прав і свобод усіх громадян України має бути значно активнішою. Здійснюючи перевірку відповідності Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Основного Закону України, Конституційний Суд України не повинен був обмежуватися лише фіксацією і без того таких очевидних фактів як: наявність чи відсутність указу Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, наявність чи відсутність прямого вилучення з Конституції України того чи іншого права тощо. Особлива суспільно-правова місія Конституційного Суду України, визначена через закріплення в Конституції України суспільно-важливих завдань та широких повноважень конституційної юстиції, зобов'язує його здійснювати системне та глибоке дослідження законопроектів про внесення змін до Конституції України, які надходять до нього на перевірку.

На жаль, зміст мотивувальної частини Висновку практично не містить мотивів, з яких надано Висновок. Його мотивування по суті зводиться до часткового цитування пропонованих Законопроектом конституційних новел, їх короткого опису та констатації відсутності факту порушення статей 157 і 158 Конституції України.

3. Законопроектом пропонується скасувати інститут голів місцевих державних адміністрацій і запровадити інститут префектів, які здійснюватимуть виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі. При цьому префекти наділяються значно ширшими, порівняно з головами місцевих державних адміністрацій, повноваженнями стосовно органів місцевого самоврядування, зокрема правом здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України. При цьому до першого призначення префекта ці повноваження здійснюватиме голова відповідної місцевої державної адміністрації (у Законопроекті передбачено, що це може тривати до 1 березня 2018 року).

Водночас у Законопроекті пропонується позбавити обласні та районні ради права висловлювати недовіру голові місцевої державної адміністрації до моменту призначення префекта. Крім того, у Законопроекті не передбачено інституту висловлення недовіри префекту.

Слід зазначити, що участь громадян в управлінні державними справами забезпечується як безпосередньо через їх волевиявлення на виборах, референдумах тощо, так і опосередковано через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. При цьому органи місцевого самоврядування є представницькими органами, що формуються безпосередньо громадянами - територіальною громадою, а голова місцевої державної адміністрації - призначуваний державний службовець.

Позбавлення ж обласних та районних рад права висловлювати недовіру головам місцевих державних адміністрацій зменшує обсяг засобів правового реагування органів місцевого самоврядування на можливу протиправну чи неефективну діяльність голів місцевих державних адміністрацій, що у підсумку зменшує їх можливості щодо захисту прав та інтересів територіальних громад. На практиці це може призвести до обмеження прав і свобод мешканців поселень відповідної територіальної громади. Відтак можливість висловлення відповідною радою недовіри голові місцевої державної адміністрації є додатковою гарантією реалізації громадянами права брати участь в управлінні державними справами, передбаченого статтею 38 Конституції України.

Такий висновок підтверджується правовою позицією Конституційного Суду України, висловленою у Висновку від 15 січня 2008 року N 1-в/2008, за якою скасування інституту висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації депутатами обласної ради може призвести до обмеження прав громадян, що суперечить вимогам статті 157 Конституції України (пункт 4 мотивувальної та пункт 2 резолютивної частини).

Викладене обґрунтування та наведена правова позиція Конституційного Суду України певною мірою стосуються і проблеми неможливості висловлення обласною та районною радою недовіри відповідному префекту. За визначеним Законопроектом статусом префект здійснюватиме не лише наглядові, але й управлінські функції, які багато в чому дублюють функції голови місцевої державної адміністрації.

Виходячи зі своєї попередньої правової позиції Конституційний Суд України мав би у Висновку зробити застереження щодо запобігання можливому обмеженню прав і свобод людини і громадянина в результаті скасування інституту висловлення недовіри обласними та районними радами відповідному голові місцевої державної адміністрації, а так само префекту.

4. Конституційний Суд України мав підстави зробити у Висновку певні застереження щодо запропонованої Законопроектом редакції статті 144 Конституції України, що містить суперечливі, недостатньо обґрунтовані приписи, які на практиці можуть безпідставно обмежити права і свободи людини і громадянина.

По-перше, вказана конституційна новела встановлює кількох суб'єктів, уповноважених зупиняти дію актів місцевого самоврядування, передбачає різні підстави для такого зупинення, а також різний порядок перевірки на відповідність Конституції та законам України цих актів. Так, дію акта місцевого самоврядування можуть зупинити: префект - з мотивів його невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду; Президент України, якщо акт не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці з одночасним зверненням до Конституційного Суду України. Зазначене нововведення дозволить двом різним суб'єктам владних повноважень зупиняти дію одного і того ж акта місцевого самоврядування та ініціювати одночасний розгляд звернень стосовно нього двома різними судами - судом загальної юрисдикції та Конституційним Судом України.

Зокрема, Законопроектом пропонується наділити префекта правом зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України "з одночасним зверненням до суду". Таким чином, у Законопроекті передбачено, що розгляд вказаного звернення префекта здійснюватиметься судом загальної юрисдикції. Це підтверджується і пунктом 11, яким у Законопроекті пропонується доповнити частину першу статті 150 Конституції України. За цими змінами до компетенції Конституційного Суду України належить вирішення питання щодо відповідності Конституції України актів місцевого самоврядування лише за зверненням Президента України. З цього випливає, що запропонованими Законопроектом змінами до Основного Закону України на суди загальної юрисдикції покладається обов'язок перевіряти акти місцевого самоврядування на відповідність їх Конституції України за ініціативою префекта.

У той же час, префект, формулюючи позовні вимоги до суду, не зможе вимагати визнати відповідний акт місцевого самоврядування неконституційним (оскільки це виключна прерогатива Конституційного Суду України), як і не зможе ставити питання про визнання його незаконним (адже йдеться про перевірку відповідності такого акта Конституції України). Відтак, у Конституцію України пропонується закласти норму, яка завідомо не зможе бути реалізована на практиці.

Відповідно до статті 8 Основного Закону України в Україні визнається і діє принцип верховенства права; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії. Отже, Конституцією України надається достатньо повноважень судам загальної юрисдикції безпосередньо застосовувати її норми навіть в разі дії чинного, але неправового закону чи іншого нормативно-правового акта. Водночас Основним Законом України в жодному разі не допускається можливості підміни судами загальної юрисдикції виключних повноважень Конституційного Суду України.

Таким чином, право префекта зупиняти дію акта місцевого самоврядування з мотивів його невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до суду загальної юрисдикції (який, судячи з усього, має здійснити перевірку відповідності цього акта нормам Основного Закону України) за наявності виключного права глави держави звертатися до Конституційного Суду України з того ж самого приводу, створює загрозу для системи правової охорони Конституції України, уможливлює порушення виключної юрисдикції Конституційного Суду України, що може мати наслідком обмеження певних конституційних прав громадян.

По-друге, запропонованою у Законопроекті редакцією статті 144 Конституції України встановлюються необґрунтовано широкі підстави для зупинення Президентом України дії актів місцевого самоврядування, а також для тимчасового зупинення ним повноважень голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради. Так, самостійною конституційною підставою для прийняття вказаних рішень Президентом України є, зокрема, ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що створює загрозу національній безпеці. Загрози національній безпеці визначаються у статті 7 Закону України "Про основи національної безпеки України". Відтак, у разі зупинення Президентом України акта місцевого самоврядування, який створює загрозу національній безпеці, Конституційний Суд України змушений буде фактично здійснювати перевірку такого акта не на відповідність Конституції України (що є його конституційним призначенням), а на предмет відповідності іншим критеріям, що виходить за межі його компетенції.

По-третє, пропоновані Законопроектом новели не визначають граничного строку, на який Президент України може зупинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Єдиним положенням запропонованої у Законопроекті редакції статті 144 Конституції України, яке встановлює абстрактний орієнтир такого строку, є припис, що Конституційний Суд України розглядає таке звернення Президента України невідкладно. Слід зазначити, що у запропонованих Законопроектом змінах також не встановлюються часові межі для діяльності тимчасового державного уповноваженого, який призначається Президентом України для спрямування та організації діяльності виконавчого комітету органу місцевого самоврядування, повноваження якого були зупинені.

Така конституційна невизначеність створює передумови для ситуацій, за яких повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування будуть залишатися зупиненими протягом тривалого часу. До цього варто додати, що відповідно до запропонованої Законопроектом редакції частини шостої статті 144 Конституції України, у разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, їх повноваження Верховною Радою України достроково припиняються та призначаються позачергові вибори, для організації та проведення яких також потрібен певний час. Таким чином, протягом тривалого часу відповідна територіальна громада буде позбавлена права повною мірою здійснювати місцеве самоврядування, а отже, й самостійно вирішувати суспільні справи місцевого значення та управляти ними.

Викладене дозволяє поставити під сумнів забезпечення домірності заходів щодо зупинення актів місцевого самоврядування та тимчасового зупинення повноважень відповідних посадових осіб та органів місцевого самоврядування, важливості інтересів, на охорону яких вони спрямовані, як того вимагає Європейська хартія місцевого самоврядування (стаття 8). Це може призвести до ігнорування закріплених у Конституції України та гарантованих нею засад місцевого самоврядування в Україні, обмеження права громадян вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, до обмеження права направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення та особисто звертатися до органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів (статті 7, 38, 40 Конституції України).

5. Законопроектом пропонується доповнити розділ XV "Перехідні положення" Конституції України пунктом 18 такого змісту: "Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом".

Констатуючи у Висновку відповідність пропонованої конституційної зміни вимогам частини першої статті 157 Основного Закону України, Конституційний Суд України зазначив лише, що "цей пункт стосується врегулювання окремим законом особливостей місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей", що, на мою думку, є суто формальною оцінкою зазначеної новели, жодним чином не обґрунтовує її відповідність вимогам частини першої статті 157 Конституції України, хоча Конституційний Суд України мав підстави для висловлення серйозних застережень щодо її закріплення на конституційному рівні.

Перше таке застереження стосується віднесення вказаної новели до розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, що має підкреслювати її перехідний (тимчасовий) характер.

Слід зазначити, що за правовою природою перехідні положення основного закону зазвичай мають тимчасовий характер, оскільки їх дія визначена певним проміжком часу чи певними умовами, а саме: вони визначають строк та умови введення в дію окремих конституційних норм, строк формування та умови початку діяльності нових органів тощо. Конституційний Суд України у Висновку від 15 січня 2008 року N 1-в/2008 зауважив, що "Перехідні положення Конституції України спрямовані на її запровадження в життя. Значна частина перехідних положень згодом вичерпує свою дію і має лише історичне значення" (підпункт 4.10 пункту 4 мотивувальної частини).

Пропонований Законопроектом пункт 18 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України по суті не є перехідним, оскільки він не визначає ні строку дії передбачених ним положень, ні умов, за яких його дія вичерпується (припиняється). За своїм правовим змістом цей пункт є постійною конституційно-правовою нормою, що створює конституційні передумови для постійного існування "особливостей здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей". Отже, для розміщення його у розділі XV "Перехідні положення" Конституції України необхідно, щоб він мав інше формулювання та зміст, які б чітко вказували на його перехідний (тимчасовий) характер.

Друге застереження, яке мав би зробити Конституційний Суд України щодо цієї конституційної новели, стосується правової невизначеності вказаних особливостей місцевого самоврядування, підстав її внесення до Основного Закону України, а також можливих наслідків її закріплення на конституційному рівні.

Із пропонованого Законопроектом формулювання вказаного пункту абсолютно незрозуміло, які саме особливості місцевого самоврядування будуть запроваджені на зазначених територіях. Конституційний Суд України неодноразово наголошував на необхідності забезпечення правової визначеності законодавчих положень. Так, у Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що з конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

Таким чином, належно перевірити пункт 18, яким Законопроектом пропонується доповнити розділ XV "Перехідні положення" Конституції України, на відповідність вимогам статті 157 Конституції України можна тільки шляхом попереднього з'ясування характеру згаданих у ньому особливостей місцевого самоврядування. З'ясувати характер цих особливостей можливо лише на підставі обґрунтування політико-правової необхідності їх запровадження та закріплення на конституційному рівні. Так, у пояснювальній записці до Законопроекту необхідність закріплення у Конституції України положення про те, що "особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом", обґрунтовується врахуванням Комплексу заходів з виконання Мінських домовленостей, погодженого Трьохсторонньою контактною групою на саміті в Мінську 12 лютого 2015 року2 (далі - Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей).

____________
2 Офіційна веб-сторінка Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ). [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.osce.org/ru/cio/140221?download=true

Комплексом заходів з виконання Мінських домовленостей передбачено "проведення конституційної реформи в Україні з набранням чинності до кінця 2015 року нової конституції, яка передбачає як ключовий елемент децентралізацію (з урахуванням особливостей окремих районів Донецької та Луганської областей, погоджених з представниками цих районів), а також прийняття постійного законодавства про особливий статус окремих районів Донецької та Луганської областей відповідно до заходів, які вказані у примітці, до кінця 2015 року" (пункт 11)3.

____________
3 Офіційна веб-сторінка Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ). [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.osce.org/ru/cio/140221?download=true

Таким чином, Конституційний Суд України під час розгляду цього питання не мав абстрагуватися від тієї обставини, що запропоноване Законопроектом доповнення розділу XV "Перехідні положення" Конституції України пунктом 18 зумовлене необхідністю виконання Україною Мінських домовленостей задля врегулювання воєнного конфлікту на сході держави, захисту її територіальної цілісності та незалежності. Виходячи з встановленого факту здійснення збройної агресії проти України з боку Російської Федерації, в результаті якої відбувається посягання на територіальну цілісність України, створення істотних загроз її національній безпеці та конституційному ладу, Конституційний Суд України зобов'язаний був у межах своєї компетенції ґрунтовно мотивувати відповідність положень вказаного пункту вимогам статті 157 Конституції України, навівши доводи, які виключили б навіть гіпотетичне тлумачення цієї норми в інтересах суб'єктів, зацікавлених у посяганні на територіальну цілісність та незалежність України.

Тим більше, що аналіз положень пункту 11 Комплексу заходів з виконання Мінських домовленостей у взаємозв'язку з положеннями примітки до цього пункту, а також положень Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей" від 16 вересня 2014 року N 1680-VII з наступними змінами дає підстави для висновку, що вказане формулювання пропонованої Законопроектом конституційної новели може бути використане для збереження (закріплення) у звичайному законі наперед визначених положень щодо організації та діяльності публічної влади в окремих районах Донецької та Луганської областей.

Йдеться, зокрема, про: надання жителям вказаних районів права на мовне самовизначення; встановлення амністії для учасників подій на території Донецької, Луганської областей; особливості організації та діяльності судів та органів прокуратури (запровадження особливого порядку призначення керівників органів прокуратури та судів); утворення та функціонування спеціальних правоохоронних органів (народної міліції); неможливість дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад і посадових осіб, обраних на позачергових виборах; встановлення принципово інших, ніж для інших регіонів України, відносин між окремими районами Донецької та Луганської областей та центром (надання можливості органам місцевого самоврядування вказаних районів укладати угоди щодо економічного, соціального та культурного їх розвитку з Кабінетом Міністрів України та центральними органами виконавчої влади); наділення органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади окремих районів Донецької та Луганської областей правом укладати з адміністративно-територіальними одиницями Російської Федерації угоди про прикордонне (транскордонне) співробітництво, спрямовані на вирішення спільних проблем, посилення та поглиблення добросусідських відносин з регіонами Російської Федерації.

Таким чином, запропоноване Законопроектом формулювання пункту 18 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України може стати конституційною основою для збереження (передбачення) у звичайному законі вказаних та інших положень, які виходять за межі здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, безпосередньо стосуються здійснення на цих територіях виконавчої влади, специфічної регламентації окремих елементів конституційного ладу України, судоустрою та правоохоронної діяльності, встановлення на цих територіях особливих підстав, обсягу повноважень та способів діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що не узгоджуються із засадничими положенням Конституції України.

Як наслідок зберігається ризик, що вказані території на законодавчому рівні можуть бути значною мірою виведені з-під юрисдикції України, у тому числі в частині реалізації компетенції органів державної влади та їх посадових осіб, передбаченої Законопроектом. Зокрема, це стосується здійснення контролю уповноваженими органами державної влади України за дотриманням територіальними органами центральних органів виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами вимог Конституції та законів України на цих територіях. Так, Верховна Рада України, Президент України, префекти та Конституційний Суд України не зможуть реалізовувати свої повноваження, визначені пропонованою у Законопроекті редакцією статті 144 Конституції України, щодо зупинення дії актів місцевого самоврядування, визнання їх неконституційними та припинення повноважень голови ради, ради громади, районної та обласної ради, а також призначення позачергових виборів.

Отже, органи державної влади України та їх посадові особи не зможуть реалізовувати свої повноваження на території вказаних регіонів відповідно до конституційних принципів, закріплених в частині другій статті 6 та частині другій статі 19 Конституції України.

З такими повноваженнями та принципами відносин з центральною владою, як це передбачено Комплексом заходів з виконання Мінських домовленостей та Законом України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", окремі райони Донецької та Луганської областей набувають ознак федеративних утворень, що є загрозою для унітарності України. Враховуючи, що йдеться про тимчасово окуповані території, зокрема, внаслідок збройної агресії Російської Федерації, на розвиток ситуації в яких великий вплив здійснює держава-агресор - Російська Федерація4 (у тому числі через неможливість України повністю контролювати свій державний кордон), може виникнути реальна загроза територіальній цілісності України. Разом з тим, Україна є незалежною, демократичною, правовою, унітарною державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію (стаття 1, частини перша, друга статті 2 Основного Закону України), а право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина третя статті 5 Конституції України).

____________
4 Звернення Верховної Ради України до Організації Об'єднаних Націй, Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором, затверджене Постановою Верховної Ради України від 27 січня 2015 року N 129-VIII / Відомості Верховної Ради України, 2015 р., N 10, ст. 68.

Відтак, у разі наповнення "окремого закону" про визначення особливостей здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей вказаним змістом, на законодавчому рівні фактично буде закріплено особливий статус цих адміністративно-територіальних одиниць.

Таким чином, дослідження змісту пункту 18, яким Законопроектом пропонується доповнити розділ XV "Перехідні положення" Конституції України, дає підстави для висновку, що він формально не суперечить вимогам статті 157 Конституції України, оскільки прямо не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, не вказує на спрямованість на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності. Водночас доповнення цим пунктом Конституції України містить ризик використання його як конституційної основи для ухвалення законодавчих положень ("окремого закону"), які, зокрема, будуть порушувати засадничі положення Основного Закону України.

Такий ризик, з одного боку, нівелюється приписом частини другої статті 8 Конституції України, відповідно до якого закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. З іншого боку, він стає реальним у зв'язку з існуванням Комплексу заходів з виконання Мінських домовленостей (реалізацією якого і обґрунтовується необхідність передбачення у розділі XV "Перехідні положення" Конституції України пункту 18) та Закону України "Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей", який було прийнято на виконання Мінських домовленостей.

З огляду на це Конституційний Суд України обов'язково мав зробити у Висновку відповідні застереження щодо запропонованого Законопроектом пункту 18 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, беручи до уваги не лише формальну відповідність його вимогам статті 157 Конституції України, а й потенційні загрози, які можуть виникнути при закріпленні вказаної новели в Основному Законі України (передусім, загрози унітарності України, цілісності і недоторканності її території в межах існуючого кордону).

Ці застереження могли бути сформульовані, наприклад, так: "Висновок Конституційного Суду України про те, що пункт 18, яким Законопроектом пропонується доповнити розділ XV "Перехідні положення" Конституції України, і передбачається, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом, відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України, в жодному разі не означає, що такий закон може містити положення, які суперечать Конституції України. Вказаний закон має повністю відповідати частині другій статті 8 Конституції України, згідно з якою Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей не можуть суперечити основоположним конституційним нормам про конституційний лад, суверенність і незалежність України, поширення суверенітету України на всю її територію, унітарність України як держави, цілісність і недоторканність території України в межах існуючого кордону, загальні засади місцевого самоврядування (статті 1, 2, 5, 7, 10 Конституції України)".

Висловлення Конституційним Судом України у Висновку такого застереження зумовлювалося необхідністю виконання ним свого завдання, яке полягає у гарантуванні верховенства Конституції України - Основного Закону держави - на всій її території, і стало б додатковим запобіжником недопущення прийняття законодавцем окремого закону про особливості здійснення місцевого самоврядування у вказаних районах, який би містив положення, що суперечать Конституції України.

Таким чином, Конституційний Суд України доклав би додаткових зусиль, щоб спосіб, обраний для досягнення необхідної мети розв'язання воєнного конфлікту на сході України, забезпечення повної юрисдикції органів державної влади України на окупованих територіях окремих районів Донецької та Луганської областей, нормалізації життєдіяльності та відновлення правопорядку на цих територіях, відновлення повного контролю України над своїм державним кордоном, не перетворився в майбутньому на можливість ще більшого ускладнення ситуації на цих територіях, а саме: "заморожування" чи поглиблення воєнного конфлікту з посиленням загрози незалежності та територіальній цілісності України, обмеження прав і свобод людини і громадянина.

6. Законопроект містить юридично необґрунтовані, змістовно та термінологічно суперечливі положення, які не порушують вимоги статей 157 і 158 Конституції України, але можуть негативно вплинути на реалізацію певних конституційних засад, ефективність здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади, утвердження і забезпечення державою прав і свобод людини. Їх належна оцінка у системному зв'язку з іншими нормами, запропонованими Законопроектом, дозволила б краще обґрунтувати Висновок, встановити наявні конституційні ризики та запобігти їм засобами, доступними Конституційному Суду України.

Так, однією із засад територіального устрою України, закріпленою у чинній редакції статті 132 Конституції України, є "поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади", замість якої у запропонованій Законопроектом редакції статті 132 Конституції України містяться засади "децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування". Таким чином, принцип централізації влади фактично пропонується виключити з переліку засад територіального устрою України.

На мою думку, вказана пропозиція є недостатньо обґрунтованою.

По-перше, централізація влади, за умов її здійснення в межах принципу поділу влади, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, інших засад конституційного ладу, не дає підстав для висновку про автоматичне виникнення загроз демократичному розвитку держави.

По-друге, децентралізація влади може негативно вплинути на вирішення питань загальнодержавного значення, особливо в нинішніх умовах, коли існує об'єктивна потреба в максимальній мобілізації сил і засобів для вирішення існуючих надскладних проблем, пов'язаних, зокрема: зі здійсненням Російською Федерацією збройної агресії проти України5, окупацією Російською Федерацією окремих територій України6, вчиненням на цих територіях воєнних злочинів і злочинів проти людяності як регулярними Збройними Силами Російської Федерації, так і незаконними збройними формуваннями, керованими, контрольованими і фінансованими Російською Федерацією7, проведенням антитерористичної операції на територіях окремих районів Донецької та Луганської областей8.

____________
5 Звернення Верховної Ради України до Організації Об'єднаних Націй, Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором, затверджене Постановою Верховної Ради України від 27 січня 2015 року N 129-VIII / Відомості Верховної Ради України, 2015 р., N 10, ст. 68.

6 Заява Верховної Ради України "Про відсіч збройній агресії Російської Федерації та подолання її наслідків", схвалена Постановою Верховної Ради України від 21 квітня 2015 року N 337-VIII / Відомості Верховної Ради України, 2015 р., N 22, ст. 153.

7 Заява Верховної Ради України "Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод", схвалена Постановою Верховної Ради України від 21 травня 2015 року N 462-VIII / Відомості Верховної Ради України, 2015 р., N 29, ст. 267.

8 Указ Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року N 405 / Офіційний вісник Президента України, 2014 р., N 14, ст. 745.

По-третє, пропоноване Законопроектом виключення з Конституції України положення про централізацію державної влади зовсім не свідчить про відмову від централізації влади як такої.

Так, аналіз обсягу та характеру повноважень префектів, зазначених у запропонованій Законопроектом редакції пунктів 1 - 5 частини першої статті 119 Конституції України (координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади; здійснення нагляду за додержанням цими органами, органами місцевого самоврядування Конституції і законів України; забезпечення виконання державних програм, а також організація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечення їх взаємодії з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації), а також положень запропонованої Законопроектом редакції частини п'ятої статті 118 Конституції України щодо принципів взаємодії префектів з Урядом України та Президентом України вказує на те, що здійснення державної виконавчої влади на рівні районів та регіонів реалізовуватиметься на засадах централізації.

Таким чином, системний аналіз Законопроекту дозволяє говорити про те, що, попри пропозицію виключити з Конституції України згадку про "централізацію влади" і акцент на "децентралізацію влади", зроблений у його назві, багато положень, які містяться у Законопроекті, спрямовані на централізацію влади. У нинішній ситуації це може бути визнано єдино правильним підходом у забезпеченні незалежності, суверенітету, територіальної цілісності України, належної ефективності здійснення публічної влади та нормальної життєдіяльності країни. Отже, Конституційному Суду України варто було дати оцінку Законопроекту не лише через офіційно задекларовану спрямованість цих конституційних змін, а й через їх фактичну сутність.

Із запропонованих Законопроектом новел не зрозуміло, які державні органи чи посадові особи будуть забезпечувати в областях та районах виконання актів Президента України, Кабінету Міністрів України, які є обов'язковими до виконання на території України (частина третя статті 106, частина перша статті 117 Конституції України). За чинною Конституцією України цю функцію разом з функцією забезпечення виконання Конституції та законів України покладено на місцеві державні адміністрації (стаття 119). Натомість Законопроектом передбачено, що на префекта покладаються лише функції нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування та територіальними органами центральних органів виконавчої влади (запропонована Законопроектом редакція статті 119 Конституції України), а отже, на регіональному рівні не передбачається ні забезпечення виконання актів Президента України та Уряду України, ні нагляду за їх виконанням.

Запропонованою Законопроектом редакцією статті 118 Конституції України передбачається, що "виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти". Виникає питання щодо функціонування вертикалі органів (посадових осіб) виконавчої влади, оскільки у пропонованих Законопроектом змінах не встановлюється жодної підпорядкованості префекта району префекту області (Києва, Севастополя). Змінами до вказаної статті передбачається, що префект під час здійснення своїх повноважень відповідальний перед Президентом України, підзвітний та підконтрольний Кабінетові Міністрів України. Про підзвітність та підконтрольність префекту вищого рівня ні в цій, ні в інших статтях Законопроекту не йдеться. Натомість чинна Конституція України встановлює, що голови місцевих державних адміністрацій (яких, по суті, змінюють префекти) при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня (частина п'ята статті 118 Конституції України).

Взагалі Конституційний Суд України повинен був більш уважно і всебічно проаналізувати положення Законопроекту щодо ліквідації інституту місцевих державних адміністрацій та запровадження інституту префектів у системному зв'язку з іншими положеннями Конституції України. Таке дослідження засвідчило б, зокрема: внутрішню суперечність положень Законопроекту в цій частині; його неузгодженість з положеннями чинної Конституції України, до яких Законопроектом не пропонується внесення змін; внутрішню суперечливість правової природи пропонованого до запровадження в Україні інституту префектів; виникнення зазначеної проблеми забезпечення "вертикалі" державного управління, що може призвести до проблем з виконанням державою свого головного обов'язку, який полягає в утвердженні і забезпеченні прав і свобод людини (стаття 3 Конституції України).

7. Як певний підсумок викладеного, слід зазначити, що Конституційний Суд України не належним чином мотивував Висновок, не зробив потрібних зауважень та застережень до наявних у Законопроекті недоліків, не вказав на можливі наслідки конституювання пропонованих новел, чим не повною мірою виконав свою функцію у цьому конституційному процесі.

У Висновку варто було зазначити, що реалізація Законопроекту порушить існуючу архітектоніку Конституції України як цілісного та системного акта, оскільки ряд його положень є суперечливими або змістовно чи термінологічно не узгодженими. Йдеться, зокрема, про положення, які стосуються інституту префектів, нової системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою. Конституційному Суду України доцільно було звернути увагу законодавця на вказані недоліки Законопроекту, оскільки йдеться про зміни до Основного Закону України, текст якого має відзначатися юридичною досконалістю, внутрішньою узгодженістю, термінологічною правильністю та уніфікованістю.

Крім того, у резолютивній частині Висновку слід було повністю викласти текст Законопроекту, який Конституційний Суд України перевіряв на відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції України, а не обмежуватись посиланням на його окремі положення.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. І. Мельник

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Гультая М. М. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Висновку Конституційного Суду України від 30 липня 2015 року N 2-в/2015 (далі - Висновок), у резолютивній частині якого Конституційний Суд України визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а) (далі - Законопроект).

Оскільки Законопроект відповідає положенням статті 157 Конституції України, я підтримую Висновок у цілому. Проте вважаю за необхідне висловити окремі застереження стосовно змін, які Законопроектом пропонується внести до статей 85, 118, 140, 144 Конституції України.

1. Запропонованими Законопроектом змінами до статті 118 Конституції України в районах і областях, у містах Києві та Севастополі запроваджується нова посада в системі органів виконавчої влади - префект, який, як встановлюється цими змінами, є державним службовцем.

Надання префекту функції здійснення виконавчої влади означає, що він є її уповноваженим представником. Це обумовлюється й тим, що префект згідно із запропонованими Законопроектом змінами до Основного Закону України під час здійснення своїх повноважень несе відповідальність лише перед Президентом України, а також підзвітний та підконтрольний Кабінетові Міністрів України.

Відповідно до чинної редакції статті 118 Конституції України обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь; якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації (частини дев'ята, десята).

Запропонована в Законопроекті заміна посади голови місцевої державної адміністрації посадою префекта передбачає встановлення такого конституційно-правового статусу префекта, який дозволяє йому уникнути конституційно-правової відповідальності - висловлення недовіри органами місцевого самоврядування та подальшої відставки з посади.

У зв'язку з пропонованим в 2008 році внесенням змін до Конституції України щодо виключення процедури висловлення недовіри та відставки голови місцевої державної адміністрації Конституційний Суд України у своєму Висновку від 15 січня 2008 року N 1-в/2008 наголошував, що скасування інституту висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації депутатами обласної ради, в тому числі і можливості настання відповідних наслідків, може призвести до обмеження прав громадян та суперечить вимогам статті 157 Конституції України.

Вважаю, що скасування конституційно-правового інституту висловлення недовіри представнику виконавчої влади - префекту - може призвести не до децентралізації влади, а до збільшення адміністративного впливу префекта на територіальні громади з одночасним уникненням ним відповідальності перед територіальними громадами та органами місцевого самоврядування (районними та обласними радами).

Наведене дає підстави вважати, що скасування конституційно-правового інституту висловлення недовіри представнику виконавчої влади на місцях, яким у змінах, викладених у Законопроекті, визначається префект, може створити передумови для обмеження права громадян на місцеве самоврядування.

2. Запропонованими у Законопроекті змінами до статті 140 Конституції України з її частини першої виключається положення, відповідно до якого місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Вважаю, що вказане положення Конституції України перебуває у системному зв'язку з правом громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38 Основного Закону України).

Право територіальної громади на місцеве самоврядування не є декларативним. Саме тому в частині першій статті 140 Конституції України встановлено місцеве самоврядування як колективне право громадян, що проживають на певній території (село, селище, місто), яке в контексті її статті 38 слід розглядати як право, визнане в громадянському суспільстві, проявом якого є проголошення України демократичною та правовою державою у статті 1 Конституції України.

З метою забезпечення колективного права громадян на місцеве самоврядування у статті 7 Конституції України зазначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Вважаю, що виключення з частини першої статті 140 Конституції України положення про місцеве самоврядування, яке визначається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, може призвести до обмеження цього права та права громадян на участь в управлінні державними справами.

3. Запропонованими Законопроектом змінами до статті 144 Конституції України, зокрема, передбачено:

- надання Президенту України та префекту повноваження зупиняти дію актів місцевого самоврядування у випадку їх невідповідності Конституції України;

- надання Президенту України повноваження тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради з одночасним призначенням тимчасового державного уповноваженого.

Відповідно до Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; ніхто не може узурпувати державну владу (частини друга, четверта статті 5 Конституції України).

За запропонованими Законопроектом змінами префект наділяється неконтрольованим повноваженням зупиняти дію актів місцевого самоврядування, а Президент України - повноваженням тимчасово зупиняти повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради з одночасним призначенням тимчасового державного уповноваженого.

Такі дії Президента України, префекта можуть створити передумови для перебирання повноважень органів місцевого самоврядування, поставити під загрозу здійснення місцевого самоврядування на відповідних територіях України.

Зупинення на окремих територіях України дії актів місцевого самоврядування префектами, тимчасове зупинення Президентом України повноважень голів громад, складів рад громад, районних, обласних рад з одночасним призначенням тимчасового державного уповноваженого може призвести до того, що органи виконавчої влади переберуть повноваження органів місцевого самоврядування, та обмежить здійснення місцевого самоврядування на окремих територіях держави, що суперечить положенням частин другої, четвертої статті 5, статті 7 Конституції України.

4. Звертаю увагу на ряд неузгодженостей, які мають місце в Законопроекті.

4.1. У пропонованих Законопроектом змінах до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України повноваження Верховної Ради України призначати чергові вибори органів місцевого самоврядування не передбачено.

У Законопроекті відсутня вказівка на те, який орган державної влади здійснює призначення чергових виборів органів місцевого самоврядування.

Призначення чергових виборів органів державної влади є конституційним повноваженням Верховної Ради України, яке стосується здійснення передбачених частиною першою статті 38 Конституції України прав громадян обирати і бути обраними, зокрема до органів місцевого самоврядування.

Тому Законопроект, враховуючи редакцію пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, яка не передбачає повноваження Верховної Ради України призначати чергові вибори органів місцевого самоврядування, потребує уточнення в частині визначення суб'єкта, якому це повноваження має бути надано. Таке уточнення, наприклад, можна було б включити як окремий пункт до пропонованих Законопроектом змін до розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

4.2. Наявна неузгодженість у змінах до статті 144 Конституції України, оскільки і Президенту України, і префекту надано повноваження зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України.

По-перше, здійснення однакових за змістом повноважень Президента України і префекта може призвести до їх дублювання та до неефективного виконання посадовими особами своїх службових обов'язків, безвідповідальності цих осіб.

По-друге, не конкретизовано підстав зупинення дії актів місцевого самоврядування префектом.

Така підстава, як невідповідність актів місцевого самоврядування Конституції та законам України, є загальною та недостатньо чіткою. У поєднанні з повноваженням здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, передбаченим у пропонованих Законопроектом змінах до статті 119 Основного Закону України, префекту фактично надається необмежена можливість зупиняти дію актів місцевого самоврядування з будь-яких підстав.

4.3. У пропонованій у Законопроекті редакції статті 144 Конституції України передбачено, що "Конституційний Суд України розглядає таке звернення Президента України невідкладно".

Ця зміна стосується виключно діяльності Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні, якому в Конституції України присвячено розділ XII "Конституційний Суд України" (статті 147 - 153).

Водночас у Законопроекті пропонується доповнити, зокрема, частину першу статті 150 Конституції України пунктом 11, за яким до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питання за зверненням Президента України про відповідність Конституції України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради.

Оскільки запропонована Законопроектом зміна щодо невідкладності розгляду Конституційним Судом України звернення Президента України стосується, насамперед, діяльності Конституційного Суду України, то вона мала б бути внесена саме до статті 150 Конституції України.

Переконаний, що скасування інституту висловлення недовіри представнику виконавчої влади - префекту, виключення положення частини першої статті 140 Конституції України щодо місцевого самоврядування як права територіальної громади, нечіткість та непослідовність викладення в Законопроекті повноважень Президента України, префекта щодо зупинення актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України, а також відсутність визначеності в пропонованих Законопроектом змінах до Основного Закону України щодо встановлення суб'єкта, до повноважень якого належить призначення чергових виборів органів місцевого самоврядування, можуть призвести до різного розуміння та застосування окремих норм і, як наслідок, створення передумов для зосередження повноважень в органах виконавчої влади, що суперечить проголошенню України демократичною, соціальною та правовою державою.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. М. Гультай

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Віддаючи належне викладеному у Висновку Конституційного Суду України (далі - Висновок) у справі за зверненням Верховної Ради України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади (реєстр. N 2217а) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України;

констатуючи той факт, що застосована аргументація та встановлена на її основі Конституційним Судом України абстрактна відповідність Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України має виключно формально-юридичний характер та обмежується перевіркою лише щодо: скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, можливої ліквідації незалежності чи порушення територіальної цілісності, неможливості зміни Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану, повторного подання до Верховної Ради України законопроекту про внесення змін до Конституції України протягом одного року, повторних змін одних і тих самих положень Конституції України протягом однієї каденції Верховної Ради України;

усвідомлюючи необхідність сутнісного аналізу для убезпечення від викликів та загроз, які містяться в Законопроекті, недоліків і неузгодженостей Висновку;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України", вважаю за необхідне висловити такі зауваження, застереження та заперечення.

I. Зауваження.

1. Методологія Висновку. Конституційний Суд України обрав хибний шлях для встановлення відповідності пропонованих у Законопроекті змін до Конституції України критеріям, передбаченим статтями 157 і 158 Основного Закону України, порушивши при цьому приписи статті 4 Закону України "Про Конституційний Суд України", що передбачають обґрунтованість рішень. Необхідно звернути увагу на різний ступінь аргументації, наведеної у Висновку, а саме: повну її відсутність, натомість - лише коментування запропонованих змін (підпункти 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.9, 4.10, 4.11, 4.14, 4.16, 4.17, 4.18 пункту 4; пункт 5 Висновку); часткову констатацію - формальне посилання на попередні рішення Конституційного Суду України (пункт 4.6 Висновку); неадекватне порівняння - відсутність логічного зв'язку досліджуваної норми (групи норм) з використаною аргументацією, коли застосовується прийом в контексті узгодження цієї норми з попередніми, однак це немає ніякого відношення до вимог статей 157 і 158 Конституції України (підпункти 4.7, 4.8, 4.12, 4.13, 4.15 пункту 4 Висновку). З огляду на завдання, які стояли перед Конституційним Судом України, він повинен був вказати, зокрема, на різність предметів регулювання суспільних відносин, дослідити зв'язок пропонованих Законопроектом змін до Конституції України з вимогою щодо скасування або обмеження прав та свобод тощо. Однак Конституційний Суд України уникнув дослідження сутності пропонованих Законопроектом змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України, застосувавши виключно формальну констатацію відсутності обмежень чи скасування прав і свобод.

2. Назва Законопроекту. Найменування "про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади" не відображає сутності та специфіки запропонованих у Законопроекті суспільних відносин, які пропонується закріпити в Конституції України. Якщо частина з них безпосередньо або опосередковано стосується процесу децентралізації публічної влади в Україні, то передбачені пунктом 81 частини першої статті 106, статтями 118, 119, 144 норми, якими Законопроектом пропонується запровадити інститут префекта та доповнити повноваження Президента України новим повноваженням контролю над місцевим самоврядуванням, очевидно є засобами жорсткої централізації публічної влади, навіть порівняно з тією моделлю, яка існує в чинній Конституції України. Розглядати запропоновані Законопроектом зміни до Основного Закону України виключно в контексті децентралізації влади, за умов, коли значна частина норм навпаки сприятиме централізації публічної влади, Конституційному Суду України навряд чи можливо, оскільки наукової методології для цього немає.

II. Застереження.

1. Умови воєнного та надзвичайного стану (підпункт 3.2 пункту 3 Висновку). Як і у Висновку від 16 червня 2015 року N 1-в/2015, Конституційний Суд України уникнув аналізу ситуації, пов'язаної з анексією Автономної Республіки Крим та військовими діями в Донецькій та Луганській областях, та правових актів, що її унормовують, проігнорувавши той факт, що на сьогодні діють: Декларація "Про боротьбу за звільнення України" від 20 березня 2014 року, 30 законів України, 25 постанов Верховної Ради України, 24 укази Президента України, щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України "Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2015 році", 46 постанов Кабінету Міністрів України, 21 розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, 6 наказів міністерств, 3 листи та розпорядження вищих судових органів. Крім цього прийнято: резолюцію Генеральної Асамблеї ООН, Резолюцію Ради безпеки ООН, Резолюцію Парламентської Асамблеї Ради Європи, Резолюцію Європейського парламенту. Окремо виділяються так звані Мінські угоди. Таким чином, в правовій системі України склалась ситуація, коли функціонує комплексне нормативне забезпечення у зв'язку з умовами воєнного чи надзвичайного стану, однак формально він не запроваджений. Очевидно, що питання про запровадження останнього лежить у площині політичної доцільності, однак ніяк не стосується фактичних обставин, які склалися у зв'язку із загрозою суверенітету та територіальній цілісності України. При цьому неможливість внесення змін до Конституції України за умов воєнного чи надзвичайного стану пов'язана не стільки з його формальним запровадженням, скільки з тими змінами, які відбуваються в національній правовій системі у зв'язку з необхідністю забезпечувати функціонування держави в екстраординарних умовах (обмеження прав і свобод, обмеження функціонування вищих органів державної влади тощо). Проігнорувавши аналіз нормативно-правових актів, ухвалених з метою забезпечення функціонування України в умовах збройної агресії, Конституційний Суд України припустився серйозних методологічних та концептуальних помилок, оскільки у цьому випадку питання стоїть щодо принципової можливості змінювати Конституцію України за таких умов.

2. Нагляд прокуратури. У Законопроекті пропонується виключити зі статті 121 Конституції України пункт 5. Підтримуючи позбавлення прокуратури України абсолютно не властивої їй функції нагляду, слід звернути увагу на парадокс, викликаний включенням в текст Конституції України такої функції - відверто радянського атавізму. В узгодженості з пануючою в Україні правовою доктриною прокуратура України відповідно до своїх функцій, закріплених у пункті 5 статті 121 Конституції України, є одним із гарантів прав і свобод людини і громадянина. Гарантії є невід'ємною частиною інституту прав і свобод, мають навіть більш принципове значення, ніж самі суб'єктивні права, про що, зокрема, зазначалося ще в Декларації прав людини і громадянина 1789 року (XVI. "Усяке суспільство, в якому не забезпечуються гарантії прав або не проведено розподілу влад, не має конституції взагалі"). На сьогодні гарантії прав і свобод людини і громадянина є одним із стандартів конституціоналізму, невід'ємною ознакою правової держави. Позбавляючи прокуратуру України функції нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, законодавець фактично позбавляє громадян однієї з інституційних гарантій прав і свобод. З формальної точки зору такий підхід суперечить статті 22 Конституції України, яка забороняє звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод.

Використана Конституційним Судом України аргументація щодо того, що запропоноване Законопроектом виключення пункту 5 зі статті 121 Конституції України перебуває у системному зв'язку з викладеною у ньому редакцією пунктів 1, 2 частини першої статті 119, згідно з якою нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади належить до повноважень префекта, не відповідає дійсності, оскільки функції, повноваження та компетенція прокуратури України і префектів принципово різні. Мова не йде про заміну однієї інституційної гарантії іншою. У цьому випадку одна гарантія скасовується, інша - запроваджується. Однак робити висновок на підставі звичайної суми гарантій про те, що права і свободи людини і громадянина не обмежувалися і не скасовувалися, не можна. Проігнорувавши ці аргументи, Конституційний Суд України припустився системної помилки в кваліфікації існуючих гарантій прав і свобод.

III. Заперечення.

1. Форма слухання. Зважаючи на суперечливість запропонованих Законопроектом до Конституції України змін, їх значний суспільний, політичний та правовий резонанс, розгляд справи у формі усного слухання із залученням експертів та фахівців у галузі конституційного права дозволив би адекватно дослідити запропоновані новації відповідно до їх дискурсу, суспільних потреб і очікувань, а також сучасних викликів. Однак розгляд справи щодо надання Висновку відбувався на засіданні Конституційного Суду України у формі письмового слухання. Висновок Конституційного Суду України від 16 червня 2015 року N 1-в/2015 ґрунтується, в тому числі, на потенціальних можливостях, які дає форма усного слухання. Конституційний Суд України абсолютно ніяк не мотивував форму письмового слухання, причини, які її обумовили, та причини зміни форми слухання порівняно зі своїм Висновком від 16 червня 2015 року, грубо порушивши при цьому приписи статті 4 Закону України "Про Конституційний Суд України", які передбачають гласність та повний і всебічний розгляд справи.

2. Обмеження права на місцеве самоврядування. Реалізація запропонованих Законопроектом змін до пункту 81 частини першої статті 106, пункту 1 частини першої статті 119, статті 144 Конституції України призведе до необґрунтованого контролю держави над місцевим самоврядуванням, що сприятиме евентуальному обмеженню фундаментального права жителів громади на місцеве самоврядування, передбаченого статтею 140 Конституції України. Таким чином, висновок Конституційного Суду України щодо відсутності можливого обмеження прав і свобод є некоректним та невизначеним.

3. Проблема пункту 18, яким у Законопроекті пропонується доповнити розділ XV "Перехідні положення" Конституції України.

3.1. Законодавець використав правовий евфемізм "особливості здійснення місцевого самоврядування" для визначення правового статусу місцевого самоврядування у вказаному пункті. Очевидно, що будь-які правові особливості призводять до кількісних та якісних змін у правовому статусі відповідного суб'єкта. Таким чином, змінюється правовий статус, він стає іншим порівняно з аналогічними. Отже, висновок Конституційного Суду України щодо відсутності можливого обмеження прав і свобод людини і громадянина не відповідає будь-якій формальній логіці.

3.2. Відсутність часових проміжків застосування. Конституція не регулює особливостей. Вона направлена на інституціоналізацію принципових засад держави та громадянського суспільства. Розміщення в конституціях різного роду виключень є хибною практикою. Єдиний виняток з цього правила - перехідні положення, якими регулюються суспільні відносини під час трансформації правової системи від однієї якості до іншої. Всі норми перехідних положень мають особливий характер через їх екстраординарність, оскільки можуть регулювати суспільні відносини навіть всупереч приписам основної частини конституції, однак лише певний, чітко визначений період часу. Перехідні положення конституцій існують в силу того, що частина суспільних відносин відзначається інертністю, змінити їх відразу неможливо, потрібен певний часовий проміжок для їх належної інсталяції у правову систему. Однак це, в свою чергу, передбачає обов'язкове зазначення в нормі перехідних положень часового проміжку її дії або настання певної події, з якою пов'язується припинення дії цієї норми. Запропонована Законопроектом норма пункту 18 сформульована відповідно до вимог основної частини Конституції України, тобто без урахування означеного критерію відповідності перехідним положенням, однак розмістити її пропонується саме в розділі XV "Перехідні положення". Отже, у запропонованій Законопроектом редакції пункту 18 порушено фундаментальне правило конструювання норм перехідних положень, що, в свою чергу, може призвести до порушення архітектоніки Конституції України, коли за формальними ознаками норма повинна належати до основного тексту Конституції України, однак розміщена в розділі XV "Перехідні положення".

3.3. Відсутність правової визначеності у запропонованому Законопроектом пункті 18, оскільки він містить лише констатацію особливого статусу, відсилаючи при цьому до поточного законодавства, не дозволяє дійти однозначних висновків щодо його відповідності статтям 157 та 158 Конституції України. Отже, Конституційний Суд України зробив висновки щодо цього пункту, базуючись не на чіткій науковій методологічно-правовій основі, а на власних припущеннях.

3.4. Однак такі висновки дає можливість зробити сутнісний аналіз вказаного пункту, який, окрім іншого, повинен включати в себе мотиви його запровадження. У пояснювальній записці до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)" в обґрунтування запропонованого у ньому пункту 18 сказано, що його поява є наслідком Комплексу заходів з виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 року. Слід також зауважити, що визначити природу домовленостей надзвичайно важко, оскільки хоча вони і мають договірну складову, їх імперативність побудована виключно на добрій волі сторін, домовленості не є актом міжнародного чи національного права і, скоріш за все, їх сутність зводиться до категорії "декларація про наміри". При цьому вказаний комплекс заходів в примітках до пункту 11 передбачає прийняття не просто законодавства, але законодавства, яке відповідає певним вимогам та критеріям, зокрема: мовне самовизначення; відмова від будь-яких форм переслідування; вплив місцевого самоврядування на формування міліції, судової влади та прокуратури та інше. Очевидно, що нормативізація подібних вимог в законі призведе до їх відвертої суперечності з нормами Конституції України, які регулюють аналогічні суспільні відносини.

3.5. У редакції статті 133, запропонованій Законопроектом, передбачаються для адміністративно-територіальних одиниць такі назви: громади, райони та регіони. При цьому Законопроектом пропонується зі статті 133 Конституції України виключити перелік областей. Такий підхід суперечить пункту 18 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, оскільки останній оперує поняттям "область", однак в пропонованих змінах такої адміністративно-територіальної одиниці немає. Таким чином, Конституція України може стати внутрішньо суперечливим актом. Це, в свою чергу, потребуватиме нових змін до Конституції України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

Опрос