Идет загрузка документа (198 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению правления Пенсионного фонда Украины относительно официального толкования положений статьи 1, частей первой, второй, третьей статьи 95, части второй статьи 96, пунктов 2, 3, 6 статьи 116, части второй статьи 124, части первой статьи 129 Конституции Украины, пункта 5 части первой статьи 4 Бюджетного кодекса Украины, пункта 2 части первой статьи 9 Кодекса административного судопроизводства Украины в системной связи с отдельными положениями Конституции Украины

Конституционный Суд
Решение от 25.01.2012 № 3-рп/2012

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України

м. Київ
25 січня 2012 року
N 3-рп/2012

Справа N 1-11/2012

Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Пасенюка Олександра Михайловича,

Сергейчука Олега Анатолійовича - доповідача,

Стецюка Петра Богдановича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання правління Пенсійного фонду України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Конституції України, Бюджетного кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Сергейчука О. А. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції, які висловили Кабінет Міністрів України, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Вищий адміністративний суд України, науковці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - правління Пенсійного фонду України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень статті 1, частини першої статті 17, частини третьої статті 22, статей 46, 48, частини першої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України, а також положень статті 6, частини другої статті 19, частини другої статті 95, частини першої статті 117, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України у взаємозв'язку з положеннями пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в аспекті таких питань:

- чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей;

- чи має право держава змінювати порядок і розміри існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України;

- чи є обов'язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Практичну необхідність в офіційному тлумаченні наведених положень Конституції України, Бюджетного кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України правління Пенсійного фонду України обґрунтовує неоднозначністю їх застосування судами загальної юрисдикції під час вирішення справ про визначення розмірів соціальних виплат.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені у конституційному поданні питання, виходить з того, що Україна є соціальною, правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність; усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах; конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод; кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов'язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості; громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (статті 1, 3, частина перша статті 8, стаття 21, частини друга, третя статті 22, стаття 23, частина перша статті 24, частина перша статті 64 Основного Закону України).

2.1. Україна як соціальна держава визнає людину найвищою соціальною цінністю, розподіляє суспільне багатство згідно з принципом соціальної справедливості та піклується про зміцнення громадянської злагоди у суспільстві.

Основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з незалежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім'ї.

Згідно з Конституцією України держава забезпечує соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13), що є основою для реалізації соціальних прав громадян, зокрема на соціальний захист та достатній життєвий рівень. Відповідно до Основного Закону України "кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло" (стаття 48), "пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом" (частина третя статті 46). Положення цих статей Основного Закону України конкретизують конституційне визначення України як соціальної держави, що передбачає участь суспільства в утриманні тих осіб, які через непрацездатність або з інших незалежних від них причин не мають достатніх засобів для існування.

У Рішенні від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави.

Крім того, у Рішенні від 8 жовтня 2008 року N 20-рп/2008 у справі про страхові виплати Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг та виплат потерпілим, які здійснюються і відшкодовуються Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, встановлюються державою з урахуванням його фінансових можливостей.

Такий принцип закладений, зокрема, в Загальній декларації прав людини 1948 року, згідно з якою кожна людина, як член суспільства, має право на соціальне забезпечення та на здійснення необхідних для підтримання її гідності та для вільного розвитку її особистості прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави (стаття 22). Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року встановлює загальний обов'язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).

Європейський суд з прав людини у рішенні від 9 жовтня 1979 року у справі "Ейрі проти Ірландії" також констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі "Кйартан Асмундсон проти Ісландії" від 12 жовтня 2004 року.

Таким чином, соціальний захист державою осіб, які мають право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, охоплює комплекс заходів, які здійснює держава в межах її соціально-економічних можливостей.

2.2. У частині першій статті 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

У Рішенні від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який у сфері соціального захисту означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.

Частиною другою статті 46 Конституції України передбачено, що право на соціальний захист гарантується, у тому числі, загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Конституційний Суд України виходить з того, що за рахунок бюджетних джерел забезпечується соціальний захист широких верств населення країни, серед яких особи, що отримують пенсії та інші види соціальних виплат та допомоги. Це зобов'язує державу дотримуватися частин першої, третьої статті 95 Основного Закону України, згідно з якими бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; держава прагне до збалансованості бюджету України.

У Рішенні від 27 листопада 2008 року N 26-рп/2008 у справі про збалансованість бюджету Конституційний Суд України зазначив, що положення частини третьої статті 95 Конституції України стосовно прагнення держави до збалансованості бюджету України у системному зв'язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов'язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя.

Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Отже, зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинна відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості і є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист.

Таким чином, в аспекті конституційного подання положення статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України в системному зв'язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22 та статей 46, 48 Основного Закону України треба розуміти так, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.

3. Згідно з частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, з яким кореспондується обов'язок держави щодо його забезпечення. Реалізація цього обов'язку здійснюється органами державної влади відповідно до їх повноважень.

У Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (частина друга статті 96, частина перша статті 97, частина перша статті 113, пункт 6 статті 116 Основного Закону України). Ефективне здійснення Кабінетом Міністрів України цих повноважень є основою для вжиття ним заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, проведення політики у сфері соціального захисту, фінансової та податкової політики (пункти 2, 3 статті 116 Конституції України).

Така політика базується на передбачених у законодавстві державних соціальних стандартах та державних соціальних гарантіях. Згідно з Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" державні соціальні стандарти - це встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій; державні соціальні гарантії - це встановлені законами мінімальні розміри оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги, розміри інших видів соціальних виплат, встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами (абзаци другий, третій статті 1).

Таким чином, державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії можуть бути визначені як законами України, так і іншими нормативно-правовими актами, зокрема актами Кабінету Міністрів України.

У Рішенні від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011 Конституційний Суд України також зауважив, що невід'ємною складовою правового регулювання відносин у сфері соціального забезпечення є визначення правового механізму та державних органів, на які покладається обов'язок виконання соціальної політики держави у цій сфері.

Конституційний Суд України виходить з того, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов'язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Таким чином, в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України треба розуміти так, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

4. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України).

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 24 червня 1999 року N 6-рп/99 у справі про фінансування судів, метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади.

Крім того, у Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 Конституційний Суд України наголосив, що неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Відповідно до конституційних повноважень Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні виключно законами України закріплює права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, а також встановлює, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (пункти 1, 6 частини першої статті 92, частина друга статті 95 Конституції України).

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України, у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України, в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частини друга, третя статті 113, частина перша статті 117 Основного Закону України). Отже, Кабінет Міністрів України видає нормативно-правові акти у сфері соціального захисту, керуючись, зокрема, законами України, якими він на це уповноважується.

Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами; делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються; юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі; судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції; судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону (частини перша, друга, третя статті 124, частина перша статті 129 Конституції України).

Конституційні принципи правової держави та верховенства права, а також визнання найвищої юридичної сили Конституції України, норми якої є нормами прямої дії (статті 1, 8 Основного Закону України), зобов'язують суди під час розгляду справ керуватися основними засадами судочинства, передбаченими частиною третьою статті 129 Конституції України, іншими засадами судочинства в судах окремих судових юрисдикцій, якщо вони визначені законом (частина четверта статті 129 Основного Закону України). Зокрема, діяльність судів адміністративної юрисдикції під час розгляду справ, що виникають із спорів про соціальний захист окремих категорій громадян, здійснюється відповідно до такої засади судочинства, як законність, за якою суд вирішує справи згідно з Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та застосовує інші нормативно-правові акти (пункти 1, 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України).

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, якими регулюються бюджетні відносини, зокрема питання соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, є складовою бюджетного законодавства відповідно до пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України. Отже, суди загальної юрисдикції України під час вирішення справ щодо соціального захисту прав громадян повинні застосовувати нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі і на виконання Бюджетного кодексу України, інших законів України, в тому числі закону про Державний бюджет України на відповідний рік.

Таким чином, в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 95, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України та пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з положеннями статті 6, частини другої статті 19, частини першої статті 117 Конституції України треба розуміти так, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Виходячи з наведеного та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 62, 66, 67, 69, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. В аспекті конституційного подання положення статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України у системному зв'язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22, статей 46, 48 Основного Закону України треба розуміти так, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.

2. В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України треба розуміти так, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

3. В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 95, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України та пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з положеннями статті 6, частини другої статті 19, частини першої статті 117 Конституції України треба розуміти так, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції‚ на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012 (далі - Рішення) дав офіційне тлумачення положень статті 1, частини першої статті 17, частини третьої статті 22, статей 46, 48, частин першої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116 Основного Закону України, а також положень статті 6, частини другої статті 19, частини другої статті 95, частини першої статті 117, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України у взаємозв'язку з положеннями пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, в контексті таких питань:

- чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей;

- чи має право держава змінювати порядок і розмір існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України;

- чи є обов'язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Керуючись статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України", висловлюю окрему думку щодо наведених позицій Конституційного Суду України.

1. Офіційне тлумачення норми права Конституційним Судом України є його інтелектуально-волевою діяльністю, спрямованою на з'ясування розуміння, роз'яснення і трактування змісту положень Конституції і законів України. Іншими словами - це дороговказ як правильно читати, розуміти і застосовувати закон.

Тлумачення має низку завдань різного суспільного значення і спрямування. Наприклад, в правореалізуючій діяльності - це однакове розуміння дійсного змісту норми права і правильного її застосування усіма суб'єктами суспільних відносин, у правовиховній діяльності - розуміння суб'єктами суспільних відносин концептуальних ідей, цілей, принципів права, тощо.

Філософія ж Рішення звелася лише до обґрунтування допустимості збалансовувати витрати державного бюджету органами державної влади шляхом зміни порядку і розміру існуючих соціальних виплат та допомоги (фактично зменшувати соціальні гарантії громадян України), не зважаючи на положення статті 22 та інших "соціальних" статей Конституції України. Такі кроки органів державної влади обґрунтувано тезою про кризові явища в економіці або фінансові можливості держави, при цьому наведено твердження, що таке корегування соціальних витрат можна здійснювати не лише на підставі законів, а й через підзаконні нормативно-правові акти, зокрема постанови Кабінету Міністрів України.

Вдавшись до безмежного теоретизування стосовно положень статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України у системному зв'язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22 та статей 46, 48 Основного Закону України (пункт 1 резолютивної частини, пункт 2 мотивувальної частини Рішення), Конституційний Суд України дійшов висновку, що всі ці положення в їх системній єдності треба розуміти так, що Україна як соціальна держава при здійсненні забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України має виходити з її фінансових можливостей.

По-перше, такими "новаціями" спотворено концептуальне спрямування і суть приписів статті 3 Конституції України щодо зобов'язань держави перед людиною як найвищої соціальної цінності, а не навпаки - людини перед державними органами. По-друге, таке твердження потребує як мінімум розкриття такої багатоаспектної тези як "фінансові можливості" на міжгалузевому науковому рівні, а не лише правового аналізу, що у свою чергу, обумовлює різноманітність у її трактуванні, у тому числі поза сферою права і повноваженнями Конституційного Суду України.

Зазначивши у другому реченні пункту 1 резолютивної частини Рішення, що рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинні відповідати принципам пропорційності і справедливості, Конституційний Суд України мав би всебічно дослідити правову сутність цих приписів саме в умовах соціально-правових відносин в українському суспільстві, а цього не було зроблено.

Вказаний висновок не ґрунтується на докладному розкритті багатоаспектності понять "пропорційності" і "справедливості", аналізі можливості застосовувати ці принципи до всіх суспільних відносин загалом, як на те орієнтують вказані положення резолютивної частини Рішення. Багатобарвність, диференціація, індивідуалізація суспільних відносин не може бути одноманітною для всіх випадків. Наведене судом трактування має схоластичний характер.

Зазначене дає підстави для твердження, що на питання, з якими звернулося правління Пенсійного Фонду України, відповіді у площині правового офіційного тлумачення бути не може, оскільки не визначено предмет тлумачення, що могло б бути підставою для відмови у відкритті конституційного провадження у справі, а відкрите конституційне провадження підлягало б припиненню.

Крім того, мотивація щодо застосування принципів "пропорційності" і "справедливості" із посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011 не є переконливою, оскільки у ньому також не розкрито суть цих явищ і не наведено аргументації щодо суспільної необхідності їх застосування. До того ж наведене рішення стосувалося лише незначного за обсягом аспекту суспільних правовідносин, на підставі яких не можна було вдаватися до всеосяжного узагальнення. І вже зовсім не вдалим є посилання в Рішенні і в Рішенні Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011 на те, що зміна механізму реалізації соціально-економічних прав громадян може бути обумовлена необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці держави. Це вже абстрактний погляд у майбутнє! Хто ж оцінюватиме, на користь кого і як буде визначатися співмірність та пропорційність?

Дивує спроба використати для мотивації Рішення практику Європейського суду з прав людини (далі - Суд) у рішеннях: "Airey v. Ireland" від 9 жовтня 1979 року, "Kjartan Asmundsson v. Iseland" від 12 грудня 2004 року, оскільки в обох випадках вони були постановлені не на користь вказаних держав і за змістом стосувалися інших казуальних аспектів.

Рішення "Airey v. Ireland" мало вузько казуальний характер і було спрямоване проти порушень Ірландією пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) (право на справедливий суд, зокрема на доступ до нього) у зв'язку з тим, що держава відмовила заявниці у фінансуванні правової допомоги адвоката у цивільній справі. Дійсно в пункті 26 цього рішення вказано, що "суд розуміє, що подальша реалізація соціальних і економічних прав здебільшого залежить від ситуації, особливо фінансової, яка склалася в даній державі". Однак дискутуючи у наведеному рішенні, Суд у цьому ж пункті зазначив, що хоча він не має права вказувати державі як вона безпосередньо може організувати правову допомогу в судах своїм громадянам, але якщо можливість такої допомоги передбачена її законодавством, а Конвенція покликана гарантувати особі реальні права, то при вирішенні цивільних справ на державу можуть бути покладені ті ж зобов'язання, які є беззаперечними під час розгляду кримінальних справ, і держава має докласти зусиль для їх виконання.

Суд у пункті 45 рішення у справі "Kjartan Asmundsson v. Iseland", говорячи про пропорційність і співмірність дій ісландського парламенту щодо внесення змін до законів, які регулюють призначення і виплату пенсій у зв'язку з втратою заявником працездатності, все ж таки дійшов висновку про порушення державою зобов'язань щодо приписів статті 1 (права власності) Протоколу N 1 до Конвенції (в цьому випадку право пенсіонера на пенсію як на власність) і присудив Ісландії виплатити заявнику 76500 євро компенсації за завдання матеріальних і моральних збитків.

За викладених обставин вказані справи ніяк не могли бути використані як належна аргументація для зовсім протилежного погляду Конституційного Суду України на виконання державою своїх зобов'язань перед людиною у соціальній сфері.

До того ж варто підкреслити, що за будь-яких посилань на міжнародно-правові акти і навіть на мотиви в рішеннях Суду щодо соціально-економічних прав людини слід мати на увазі, що далеко не в усіх конституціях країн Європи є тексти аналогічні положенням частини третьої статті 22 Конституції України. Саме тому український законодавець і українські суди мають обов'язково співміряти свої акти і дії з цією нормою.

2. Не менш критичні зауваження викликає пункт 3 резолютивної частини Рішення та його мотивація. Таке тлумачення вносить розбалансування в сталу судову практику, яка з прийняттям у 1996 році Конституції України ґрунтувалась на чіткому уявленні про верховенство конституційних приписів. Крім того, Конституційний Суд України фактично вивів статус Кабінету Міністрів України на рівень законодавчого органу, зобов'язавши суди загальної юрисдикції при розгляді соціальних справ застосовувати безпосередньо положення підзаконних актів, не зважаючи на закон.

Орієнтуючись на судову практику можна стверджувати, що більшість суддів, постановляючи свої рішення, виходили з того, що у випадку наявності законів і підзаконних нормативних актів, які містять регулятивні норми стосовно однакових або споріднених правовідносин, необхідно керуватися законами, як це передбачає частина перша статті 129 Конституції України, а не підзаконними нормативними актами.

Принцип законності, про який йдеться у статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України перебуває в органічній сув'язі з положенням частини першої статті 129 Конституції України і його не можна трактувати відірвано від цього припису. Саме тому законодавець у процесуальних кодексах, прийнятих на основі Конституції України, акцентував увагу безпосередньо (частина сьома статті 9 вказаного Кодексу, частина восьма статті 8 Цивільного процесуального кодексу України) або опосередковано (частина сьома статті 4 Господарського процесуального кодексу України) на застосуванні аналогії закону або аналогії права при вирішенні спірних питань, вказуючи тим самим на обмеженість судів у праві (можливості) застосовувати підзаконні нормативно-правові акти.

Використання положень таких актів при вирішенні спорів у судах можливе лише у разі, якщо про це безпосередньо зазначено у відповідному законі. Тобто закон вказує, що регулювання деяких аспектів певних правовідносин здійснюється актами відповідного державного органу. Інше трактування положень пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суперечить імперативному припису частини першої статті 129 Конституції України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. І. ШИШКІН

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лилака Д. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012 (далі - Рішення) дав офіційне тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України.

Не погоджуючись із Рішенням, відповідно до статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне висловити окрему думку щодо його суті і змісту.

I. Щодо суті конституційного подання і змісту Рішення.

Суб'єкт права на конституційне подання просив Конституційний Суд України дати офіційне тлумачення таких положень Конституції та законів України:

"1) статті 1 та частин першої, третьої статті 95 Основного Закону України в контексті статті 3, частини третьої статті 22, частини першої статті 17, статей 46, 48 Конституції України щодо конституційної характеристики держави як соціальної в аспекті питань:

- чи повинна держава в особі органів державної влади визначати та здійснювати політику у сфері соціального захисту населення, в тому числі встановлювати зміст та обсяг державних гарантій права на соціальний захист, виходячи з наявних фінансових ресурсів Державного бюджету України?

- чи повинна держава в особі органів державної влади при визначенні та здійсненні політики у сфері соціального захисту населення забезпечити функціонування бюджетної системи на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, а також прагнути до збалансованості бюджету України?

- чи може вважатися правомірним коригування державою в особі органів державної влади існуючих соціальних виплат, допомог, пільг, компенсацій та гарантій у бік зменшення, зокрема, в разі виникнення загроз економічній безпеці України, зокрема, кризових явищ у системі соціального захисту?

2) частини другої статті 96 та пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України стосовно питання чи узгоджується з компетенцією Кабінету Міністрів України щодо розробки та подання до Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України та його виконання, а також із вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечення проведення фінансової, податкової політики, політики у сфері соціального захисту визначення Урядом конкретних розмірів виплат, що фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України?

3) частини другої статті 95, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України та пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України у системному зв'язку з положеннями статті 6, частини другої статті 19, частини першої статті 117 Конституції України в аспекті таких питань:

- чи означає положення частини другої статті 124 Конституції України, згідно з яким юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, право судів своїми рішеннями змінювати видаткову частину Державного бюджету України?

- чи є обов'язковими до застосування судами при вирішенні справ про визначення розмірів соціальних виплат нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, видані на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законом про Державний бюджет України та іншими законами України?"

Конституційне провадження у справі відкрито в повному обсязі порушених у конституційному поданні питань.

Натомість, розглядаючи справу, Конституційний Суд України обмежився аналізом тільки трьох питань, а саме:

- чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей;

- чи має право держава змінювати порядок і розміри існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України;

- чи є обов'язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.

Таким чином, без відповіді залишилися інші питання, порушені у конституційному поданні.

II. Щодо викладення змісту мотивувальної частини Рішення.

В абзацах четвертому, п'ятому підпункту 2.1 пункту 2, другому, шостому, сьомому підпункту 2.2 пункту 2, шостому пункту 3, другому, третьому пункту 4 для обґрунтування Рішення Конституційний Суд України посилається на свої рішення і висловлені в них правові позиції, але без вказівки на конкретне їх місце в мотивувальній чи резолютивній частині зазначених рішень.

Такий виклад тексту Рішення не відповідає усталеній практиці Конституційного Суду України і ускладнює його застосування.

Особливу увагу на це застереження слід звернути й тому, що Рішення - акт офіційного тлумачення і за своєю правовою природою є невід'ємною частиною роз'яснених положень Конституції і законів України.

III. Щодо суті Рішення.

1. Стосовно питання, чи є обов'язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України, в аспекті положень частини другої статті 95, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України і у системному зв'язку з положеннями статті 6, частини другої статті 19, частини першої статті 117 Основного Закону України Конституційний Суд України повинен був припинити конституційне провадження, оскільки це питання стосується правозастосування, а не тлумачення Конституції і законів України, що не належить до повноважень Конституційного Суду України. Правова позиція щодо цього викладена в Ухвалі Конституційного Суду України від 31 березня 2010 року N 15-у/2010, згідно з якою "офіційне тлумачення і застосування правових норм є різними видами юридичної діяльності. Офіційним тлумаченням вважається діяльність компетентного органу державної влади щодо з'ясування і роз'яснення волі законодавця, матеріалізованої в нормі права (усвідомлення та роз'яснення смислу норм права з метою найбільш правильної їх реалізації). Правозастосовна діяльність полягає в індивідуалізації правових норм щодо конкретних суб'єктів і конкретних випадків, тобто в установленні фактичних обставин справи і підборі правових норм, які відповідають цим обставинам. Пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування до конкретного випадку є складовою правозастосування. Надання консультацій чи роз'яснень з цього приводу не належить до повноважень Конституційного Суду України" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини).

Така практика Конституційного Суду України була послідовною.

Крім того, слід звернути увагу на те, що відповідь на зазначене питання міститься в Основному Законі України. Згідно з частиною першою статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Обов'язковість до виконання вказаних актів (не тільки нормативно-правового, а й ненормативного (індивідуального) характеру) означає, що вони повинні виконуватися і в правозастосовній практиці, в тому числі й при здійсненні суддями правосуддя в будь-яких формах судочинства (цивільного, кримінального, адміністративного, господарського, конституційного).

Правозастосування як особлива форма реалізації права та його правила є інститутом теорії права і повинні покладатися в основу правозастосовної діяльності, зокрема, судів.

2. Роз'яснюючи питання, чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей, в аспекті положень статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України у системному зв'язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22, статей 46, 48 Основного Закону України, Конституційний Суд України зазначив, що "однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості" (пункт 1 резолютивної частини Рішення).

Відповідаючи на зазначене питання, слід було виходити з того, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод повинні визначатися виключно законами України. При визначенні прав людини і громадянина в законі розкривається насамперед їх зміст і, як правило, обсяг.

Конституційний Суд України дав визначення змісту і обсягу прав людини і громадянина. На його думку, у традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005). У іншому Рішенні від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив аналогічну правову позицію: що зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку, а обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, визначений законом зміст і обсяг прав і свобод людини і громадянина не повинен, по-перше бути змінений чи скасований правовими актами Кабінету Міністрів України, які за своєю юридичною силою є підзаконними правовими актами, мають видаватися виключно на підставі і на виконання тільки Конституції України, законів України та актів Президента України (частина третя статті 113 Конституції України), і по-друге - при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається їх звуження (частина третя статті 22 Конституції України).

Обґрунтовуючи можливість зміни державою механізму реалізації передбачених законами соціально-економічних прав, Конституційний Суд України вважає, що підставою для цього є "неможливість їх фінансового забезпечення" та необхідність "запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України". Тому, на думку Конституційного Суду України, зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги є "конституційно допустимою" (абзаци сьомий, восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Проте такі висновки не узгоджуються із засадничими положеннями Основного Закону України, насамперед, з його статтею 21, згідно з якою права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними. Отже, Конституція України не допускає порушення прав і свобод людини, в тому числі і права на соціальний захист, закріпленого у її статті 46 і віднесеного до основоположних прав і свобод (абзац другий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 жовтня 2009 року N 25-рп/2009). Слід звернути особливу увагу, що конституційне право на соціальний захист відповідно до статті 64 Основного Закону України може бути обмежене тільки в умовах воєнного або надзвичайного стану (пункт 31 частини першої статті 85, пункт 19 частини першої статті 92, пункти 20, 21 частини першої статті 106 Конституції України) і обов'язково із зазначенням строку дії обмежень. Таким чином, обмеження права на соціальний захист з таких підстав як неможливість його фінансового забезпечення і необхідність запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України не є "конституційно допустимим".

Також помилковим є обґрунтування такої позиції Конституційного Суду України посиланням на міжнародно-правові акти і практику Європейського суду з прав людини, оскільки ратифіковані Україною і чинні міжнародні договори є частиною національного законодавства України (частина перша статті 9 Конституції України) і в разі їх невідповідності Основному Закону України можуть бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (частина перша статті 151 Конституції України). Це означає, що Конституція України має найвищу юридичну силу не тільки щодо законів та інших правових актів України, а й щодо її міжнародних договорів. Підтвердженням цього висновку є також положення частини другої статті 9 Конституції України, згідно з якими укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України. Для прикладу можна привести Висновок Конституційного Суду України у справі про Римський Статут від 11 липня 2001 N 3-в/2001, яким частково визнано таким, що не відповідає Конституції України Римський Статут Міжнародного кримінального суду, підписаний від імені України 20 січня 2000 року і внесений до Верховної Ради України для надання згоди на його обов'язковість (пункт 1 резолютивної частини).

Принцип верховенства Конституції України над міжнародними договорами України підкріплений практикою Конституційного Суду України. Зокрема, у Рішенні від 7 жовтня 2009 року N 25-рп/2009 Конституційний Суд України висловив правову позицію, що "Оспорюваними нормами Закону (Закон України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", примітка автора) конституційне право на соціальний захист поставлене в залежність від факту укладення Україною з відповідною державою міжнародного договору з питань пенсійного забезпечення. Таким чином держава, всупереч конституційним гарантіям соціального захисту для всіх осіб, що мають право на отримання пенсії у старості, на законодавчому рівні позбавила цього права пенсіонерів у тих випадках, коли вони обрали постійним місцем проживання країну, з якою не укладено відповідного договору. Виходячи із правової, соціальної природи пенсій право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов'язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні; держава відповідно до конституційних принципів зобов'язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, - в Україні чи за її межами.

З наведених підстав положення пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закону щодо припинення виплати пенсії пенсіонерам на час постійного проживання (перебування) за кордоном у разі, якщо Україна не уклала з відповідною державою міжнародний договір, суперечать приписам Конституції України стосовно утвердження і забезпечення прав і свобод людини, неприпустимості обмеження конституційних прав і свобод, рівності конституційних прав громадян незалежно від місця проживання, гарантування піклування та захисту громадянам України, які перебувають за її межами, права на соціальний захист у старості (стаття 3, частини перша, друга статті 24, частина третя статті 25, частина перша статті 46, частина перша статті 64 Основного Закону України)" (абзаци перший, другий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

3. На питання, чи має право держава змінювати порядок і розміри існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, у пункті 2 резолютивної частини Рішення міститься ствердна відповідь такого змісту: "Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України".

Фактично під "регулюванням" слід розуміти визначення порядку і розмірів соціальних виплат та допомоги. Проте таких повноважень Кабінету Міністрів України Конституція України не надає і вони не випливають з його функції щодо реалізації політики у сфері соціального захисту. Кабінет Міністрів України як орган виконавчої влади повинен реалізовувати (виконувати) те, що визначено законодавчою владою в Конституції і законах України, а не змінювати їх. Стосовно саме такого статусу Кабінету Міністрів України у правовому регулюванні суспільних відносин соціального захисту Конституційний Суд України висловив правову позицію у Рішенні від 8 вересня 2009 року N 19-рп/2009, згідно з якою "Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечувати проведення політики, зокрема, у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Основного Закону України). Зазначене свідчить, що Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо встановлення розмірів пенсій" (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

У Рішенні Конституційний Суд України зазначає, що Кабінет Міністрів України може регулювати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги на підставі наданого йому Верховною Радою України права встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги (абзац сьомий пункту 3 мотивувальної частини).

Слід зауважити, що до повноважень Верховної Ради України, визначених у статті 85 Конституції України, не належить надання Кабінету Міністрів України будь-яких прав. Згідно з Основним Законом України органи державної виконавчої влади, зокрема Кабінет Міністрів України як вищий орган у їх системі, наділяються не правами, а повноваженнями (статті 6, 19, 115, 116, 120). Зокрема, згідно з пунктом 10 статті 116 Конституції України повноваження Кабінету Міністрів України можуть визначатися тільки Конституцією та законами України, а не Верховною Радою України.

IV. Щодо практики Конституційного Суду України з питань соціального захисту людини і громадянина.

При ухваленні Рішення Конституційний Суд України не врахував правові позиції, висловлені у попередніх його рішеннях, що безпосередньо стосуються порушеного у конституційному поданні питання щодо прав і свобод людини і громадянина:

1) "оскільки для значної кількості громадян України пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачене чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення життєвого рівня (стаття 48 Конституції України), який принаймні не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя статті 46 Конституції України), то звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається. Зупинення його дії можливе за умови введення відповідно до пункту 31 частини першої статті 85 та пункту 19 статті 92 Конституції України надзвичайного стану (стаття 64 Конституції України)" (абзац четвертий пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій);

2) "Зупинення пільг, компенсацій і гарантій для військовослужбовців та працівників правоохоронних органів без відповідної матеріальної компенсації є порушенням гарантованого державою права на їх соціальний захист та членів їхніх сімей" (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004 у справі про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів);

3) "норми про матеріальне і побутове забезпечення суддів, їх соціальний захист, встановлені статтями 44, 45 Закону України "Про статус суддів", не можуть бути скасовані чи знижені без відповідної компенсації. Надання суддям передбачених цим Законом пільг, компенсацій і гарантій не може ставитися у залежність від грошових доходів суддів та від бюджетного фінансування" (абзац другий пункту 7 мотивувальної частини Рішення від 1 грудня 2004 року N 20-рп/2004 у справі про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій);

4) "Право на пенсійне забезпечення є складовою конституційного права на соціальний захист. Згідно зі статтею 46 Конституції України це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав проблему, пов'язану з реалізацією права на соціальний захист, неприпустимістю обмеження конституційного права громадян на достатній життєвий рівень, і сформулював правову позицію, згідно з якою Конституція та закони України виокремлюють певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До них, зокрема, належать громадяни, яким пенсія призначається за спеціальними законами. У рішеннях Конституційного Суду України зазначалося, що пільги, компенсації, гарантії є видом соціальної допомоги і необхідною складовою конституційного права на достатній життєвий рівень, тому звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається" (абзаци перший, чотирнадцятий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005 у справі про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання);

5) "Конституційний Суд України неодноразово розглядав проблему, пов'язану з реалізацією права на соціальний захист, неприпустимістю обмеження конституційного права громадян на достатній життєвий рівень, і сформулював правову позицію, згідно з якою Конституція та закони України виокремлюють певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До них, зокрема, належать громадяни, яким пенсія призначається за спеціальними законами. У рішеннях Конституційного Суду України підкреслюється, що пільги, компенсації, гарантії є видом соціальної допомоги і необхідною складовою конституційного права на достатній життєвий рівень, тому звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається" (абзац третій підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007 у справі про гарантії незалежності суддів);

6) "Зупинення дії положень законів, якими визначено права і свободи громадян, їх зміст та обсяг, є обмеженням прав і свобод і може мати місце лише у випадках, передбачених Основним Законом України. У статті 64 Конституції України вичерпно визначено такі випадки, а саме передбачено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод людини із зазначенням строку дії цих обмежень, та визначено ряд прав і свобод, які не можуть бути обмежені за жодних обставин.

Внаслідок зупинення на певний час дії чинних законів України, якими встановлено пільги, компенсації чи інші форми соціальних гарантій, відбувається фактичне зниження життєвого рівня громадян, який не може бути нижчим від встановленого законом прожиткового мінімуму (частина третя статті 46 Конституції України), та порушується гарантоване у статті 48 Конституції України право кожного на достатній життєвий рівень.

Отже, відповідно до частини третьої статті 22, статті 64 Конституції України право громадян на соціальний захист, інші соціально-економічні права можуть бути обмежені, у тому числі зупиненням дії законів (їх окремих положень), лише в умовах воєнного або надзвичайного стану на певний строк" (абзаци четвертий, п'ятий, шостий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 9 липня 2007 року N 6-рп/2007 у справі про соціальні гарантії громадян);

7) "До внесення зазначених змін до названого Закону працівники апарату судів та працівники державної судової адміністрації (далі - працівники судів) як державні службовці мали право на не менший розмір заробітної плати, побутового забезпечення і соціального захисту, ніж у відповідних категорій державних службовців апаратів законодавчої та виконавчої влади, за умовами оплати праці вони були прирівняні до відповідних категорій службовців апарату вищого, центральних або місцевих органів виконавчої влади.

Оспорюваними змінами працівників судів позбавлено зазначених прав і гарантій.

На 2008 рік Закон вказані положення Закону України "Про судоустрій України" виключив і, відповідно, позбавив працівників судів раніше встановлених прав, що суперечить положенням статті 22 Конституції України" (абзаци перший, другий, четвертий підпункту 7.6 пункту 7 мотивувальної частини Рішення від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008 у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України);

8) "Соціальний захист пов'язується з неможливістю мати заробіток (трудовий дохід), його втратою чи недостатнім рівнем життєвого забезпечення громадянина і непрацездатних членів його сім'ї, зокрема у випадку безробіття як соціально-економічного явища. Загальнообов'язкове державне соціальне страхування становить систему прав, обов'язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом (стаття 1 Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування) (далі - Основи). Держава є гарантом забезпечення застрахованих осіб та надання їм відповідних соціальних послуг (частина друга статті 8 Закону). Державні гарантії реалізації застрахованими громадянами своїх прав та законодавче визначення умов і порядку здійснення загальнообов'язкового державного соціального страхування є принципами загальнообов'язкового державного соціального страхування (стаття 5 Основ)" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 28 квітня 2009 року N 9-рп/2009 у справі про допомогу по безробіттю звільненим за угодою сторін);

9) "Відповідно до Конституції України основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України (пункт 6 частини першої статті 92).

Згідно із Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" умови, норми та порядок пенсійного забезпечення передбачаються законами про пенсійне забезпечення (абзац шостий частини третьої статті 4); порядок визначення розмірів пенсійних виплат встановлюється лише цим Законом (абзац сьомий частини другої статті 5). Положення вказаного Закону не містять обмежень максимального розміру пенсій.

Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечувати проведення політики, зокрема, у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Основного Закону України). Зазначене свідчить, що Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями щодо встановлення розмірів пенсій.

Таким чином, закріплюючи у пункті 10 Постанови граничні розміри пенсійного забезпечення для окремих категорій громадян, Кабінет Міністрів України втрутився у сферу виключної компетенції законодавця всупереч положенням частини другої статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19, пункту 3 частини першої статті 85, пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України.

На підставі наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку про невідповідність Конституції України (неконституційність) пункту 10 Постанови" (підпункт 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 8 вересня 2009 року N 19-рп/2009).

 

Суддя
Конституційного Суду України

Д. Д. ЛИЛАК

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Стецюка П. Б. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012 у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України (далі - Рішення).

У Рішенні Конституційний Суд України (далі - Суд) зазначив: "що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості" (пункт 1 резолютивної частини Рішення), "що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов'язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України" (пункт 2 резолютивної частини Рішення) а також те, "що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України (пункт 3 резолютивної частини Рішення).

Таких висновків дійшов Суд у результаті офіційного тлумачення зазначених положень Основного Закону України, Бюджетного кодексу України та Кодексу адміністративного судочинства України "в аспекті" трьох питань, сформульованих безпосередньо Судом внаслідок узагальнення значно більшої кількості запитань, поставлених правлінням Пенсійного фонду України у наведеному конституційному поданні. Цими питаннями стали: "- чи повноважна держава встановлювати зміст та обсяг соціальних виплат залежно від її соціально-економічних можливостей; - чи має право держава змінювати порядок і розміри існуючих соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України; - чи є обов'язковими для застосування судами України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України з питань соціального захисту громадян, видані на виконання вимог Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України" (абзац перший пункту 1 мотивувальної частини Рішення). При цьому звертає на себе увагу та обставина, що Суд узагальнюючи окремі питання, порушені суб'єктом права на конституційне подання словосполучення "чи повинна держава, в особі органів державної влади визначати..." та "чи повинна держава, в особі органів державної влади /.../ забезпечити..." - замінив на варіант - "чи повноважна держава встановлювати..." та "чи має право держава змінювати..." (виділення моє - П. С.).

Такий підхід до поставлених суб'єктом права на конституційне подання питань перед єдиним органом конституційної юрисдикції є неприпустимим, оскільки, серед іншого, суттєво змінює зміст останніх. Так, якщо у питанні "чи повинна держава в особі органів державної влади" щось, наприклад, визначати чи змінювати, основний акцент зроблено, власне, на повноваженнях (можливостях) "органів державної влади", то у варіанті, який запропонував Суд, основний акцент зміщується виключно на "державу". Однак органи державної влади, виходячи із своєї конституційної природи, "здійснюють свої (притаманні саме їм - П. С.) повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України" (частина друга статті 6 Конституції України). Вони "зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга статті 19 Конституції України). Натомість для "держави", як явища більш узагальненого, яке має іншу, якісно відмінну від будь-яких органів державної влади, власну конституційно-правову природу, Основний Закон України визначив як інші можливості, так і якісно відмінні в цьому випадку зобов'язання (наприклад, конституційні положення викладені у частині другій статті 3, частині четвертій статті 13, частині п'ятій статті 17, частині третій статті 95 Конституції України).

Друге, що привертає увагу, зокрема в частині застосованої методики викладу мотивувальної частини Рішення, це відсутність у його тексті конкретних вказівок (посилань) на абзаци, пункти, частини і таке інше, які використовував Суд як у своїх попередніх рішеннях (згадані правові позиції Конституційного Суду України, викладені у рішеннях від 24 червня 1999 року N 6-рп/99, від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004, від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року N 20-рп/2008, від 27 листопада 2008 року N 26-рп/2008, 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011), так і в рішеннях Європейського суду з прав людини (рішення від 9 жовтня 1979 року у справі "Airey v. Ireland" та від 12 жовтня 2004 року у справі "Kjartan Asmundsson v. Iseland"). За такого підходу, значно зростає потенційна небезпека фрагментарної (неповної) передачі змісту попередніх правових позицій Конституційного Суду України, що в свою чергу може привести до сумнівних узагальнених висновків.

Все це разом, а також не завжди вдале поєднання між собою окремих конституційних положень в аспекті окресленої конституційним поданням проблематики, на мій погляд, не дало можливості належним чином аргументувати у мотивувальній частині більшість висновків, зазначених Судом як підсумкових.

Так, викликає серйозний сумнів висновок про те, що однією з ознак України власне як "соціальної держави" є "забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави..." (виділення моє - П. С.) (пункт 1 резолютивної частини Рішення).

Очевидно, можна погодитись з тезою, що на виконання сучасною демократичною державою своїх соціальних зобов'язань перед громадянами має / чи може мати певний вплив стан її "фінансових можливостей", зокрема наповненість державного бюджету і т. д. Однак ця обставина не може належати до категорії так званих "ознак держави" як соціальної, оскільки вона жодним чином не характеризує природи національної конституційно-правової доктрини соціальної держави як такої, а радше свідчить про економічний стан речей в державі на конкретному етапі її розвитку.

Системний аналіз норм Основного Закону України, які розкривають сутність конституційного положення "Україна - соціальна держава" (стаття 1), свідчить про те, що цю конституційну характеристику сучасної Української держави конституцієдавець жодним чином не пов'язує із тезою про стан її "фінансових можливостей". В основу конституційного положення "Україна - соціальна держава", як однієї з базових засад конституційного ладу України, покладено, як мінімум, положення, за якими людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини (в т. ч. і соціального характеру), їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; при цьому держава безпосередньо відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Для належного виконання цих положень, держава, зокрема, зобов'язана забезпечити "соціальну спрямованість" своєї економіки (частина четверта статті 13). Це її прямий конституційний обов'язок як соціальної держави і одночасно одна з її базових характеристик (ознак), яка безпосередньо передбачена Основним Законом України. Наявність цієї засади, як на мій погляд, є несумісною із наведеною тезою, викладеною у пункті 1 резолютивної частини Рішення.

Несприйнятливим із багатьох позицій є і загальний висновок, викладений у пункті 3 резолютивної частини Рішення, а саме про те, "що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України".

Не вдаючись до детального (всеохоплюючого) аналізу змісту вказаного пункту резолютивної частини Рішення, як мінімум, декілька моментів потребують окремого висвітлення. Так, даючи доволі розширене тлумачення "принципу законності", яким мають керуватися, "зокрема суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян", Суду не вдалося зберегти ту межу, яка об'єктивно повинна існувати між офіційним тлумаченням та нормотворенням як таким. Такого висновку можна дійти з огляду на існування конкретних положень статті 9 ("Законність") Кодексу адміністративного судочинства України та аналогічних норм Цивільного процесуального кодексу України, а також опосередковано Господарського процесуального кодексу України. При цьому окремо слід зазначити, що положення частини першої статті 129 Конституції України не дістало свого належного місця в системі умовних координат вказаного тлумачення. Як наслідок, Суд цим тлумаченням зробив спробу прирівняти Кабінет Міністрів України до статусу законодавчого органу, фактично зобов'язавши суди загальної юрисдикції при розгляді соціальних справ безпосередньо застосовувати положення підзаконних актів Уряду України, незважаючи на закони як такі.

 

Суддя
Конституційного Суду України

П. Б. Стецюк

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Маркуш М. А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012 (далі - Рішення).

1. Питання, з якими правління Пенсійного фонду України звернулося до Конституційного Суду України, є абстрактними, мають загальний характер і жодною мірою не стосуються повноважень Пенсійного фонду України. В конституційному поданні не зазначено, що саме в наведених нормах Конституції України, Бюджетного кодексу України (далі - Бюджетний кодекс), Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс) стосується повноважень Пенсійного фонду України та є для нього незрозумілим під час їх застосування. Зі змісту вказаних питань випливає, що автор клопотання хоче отримати консультацію щодо оцінки правомірності дій та повноважень інших суб'єктів (держави, Кабінету Міністрів України, судів). Статус зазначених суб'єктів, їх функції, повноваження, юрисдикція та статус Пенсійного фонду України і його повноваження перебувають у різних площинах і не можуть співставлятися чи порівнюватися, тому автор клопотання не є належним суб'єктом звернення. Крім того, суб'єкт права на конституційне подання у своїй практичній діяльності не застосовує положення актів, які просить витлумачити, та не навів практичної необхідності такого тлумачення.

Конституційний Суд України, на відміну від правоохоронних органів або судів загальної юрисдикції, не має повноважень оцінювати правомірність дій будь-якого органу, зокрема Кабінету Міністрів України, судів. За правовими позиціями Конституційного Суду України, неодноразово висловленими в його рішеннях, він також не надає консультацій з правозастосовної практики, у тому числі стосовно того, що повинен робити і як саме має діяти конкретний суб'єкт застосування права (держава, Кабінет Міністрів України, суд), реалізуючи свої повноваження. Згідно з визначеними Конституцією України повноваженнями Конституційний Суд України, зокрема, вирішує питання щодо відповідності Основному Закону України актів Кабінету Міністрів України та дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України (стаття 150).

Практичну необхідність в офіційному тлумаченні наведених положень Конституції України, Бюджетного кодексу та Кодексу автор клопотання обґрунтовує неоднозначністю їх застосування судами загальної юрисдикції під час вирішення справ про визначення розмірів соціальних виплат, а по суті, висловлює незгоду з тим, що вказані суди не застосовують підзаконні нормативні акти, видані Кабінетом Міністрів України в бюджетній сфері, під час вирішення справ про соціальний захист громадян. Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в багатьох його рішеннях, незгода з рішеннями суду загальної юрисдикції не є підставою для звернення до Конституційного Суду України.

Таким чином, конституційне подання правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення подане неналежним суб'єктом, не містить правового обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні вказаних положень Конституції України, Бюджетного кодексу та Кодексу, в ньому не визначено предмет тлумачення, а метою автора клопотання є отримання консультації правозастосовного характеру, визначення правомірності дій окремих суб'єктів.

Отже, підстави для відкриття провадження у цій справі були відсутні, а відкрите конституційне провадження підлягало припиненню згідно з пунктами 2, 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України", непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

2. Вважаю висновки, що містяться у пунктах 1, 2, 3 резолютивної частини Рішення, хибними і такими, що ґрунтуються на неправильній інтерпретації норм Конституції України, суперечать її окремим положенням (статтям 3, 6, 19, 46, 48, 85, 92, частині другій статті 95, статтям 116, 117) та доктринальним положенням конституційного права, теорії держави і права, з таких мотивів.

2.1. Конституція України визначила Україну як суверенну і незалежну, демократичну, соціальну, правову державу, в якій людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (статті 1, 3).

Теорією держави і права визначено ряд загальних ознак, властивих виключно державі1.

____________
1 Комаров С. А. Общая теория государства и права. - СПб: Питер, 2004. - С. 31 - 33; Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник. - Харків: Консум; Ун-т вн. справ України, 2000. - С. 42 - 43, 69 - 70; Теорія держави і права. Академічний курс: Підручник / За ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С. 63 - 66; Юридична енциклопедія: В 6-ти т. // За ред. Ю. С. Шемшученко та ін. - К.: Укр. енцикл., 2003. - Т. 2. - С. 80; Популярна юридична енциклопедія. - К.: Юрінком Інтер, 2002. - С. 142.

Держава як демократична служить свободі як вищій цінності, сприяє рівному доступу до власності, рівним виборам, рівності прав на участь у здійсненні політичної влади, забезпеченню багатоманітності політичного й культурного життя; як правова - забезпечує організацію суспільного і державного життя на принципах права, гарантує правопорядок, сприяє досягненню особистістю самостійності і відповідальності за свої дії, дбає про обґрунтованість юридичних рішень, стабільність правової системи; як соціальна - визнає людину найвищою соціальною цінністю, гарантує соціальний захист з метою забезпечення кожному гідного рівня життя і своє призначення вбачає в забезпеченні громадянського миру й злагоди в суспільстві. Соціальна держава має обов'язок перед громадянами, зокрема, постійно поліпшувати соціальне забезпечення громадян2.

____________
2 Сташків Б. І. Теорія права соціального забезпечення: Навч. посіб. - К.: Знання, 2005. - С. 176 - 177.

Незалежно від специфіки тієї чи іншої національної моделі соціальної держави для неї характерні спільні ознаки: соціальна держава є продуктом еволюції громадянського суспільства в напрямку до соціальної демократії; визнається якісною характеристикою правової держави; проголошення держави соціальною є важливою конституційною гарантією забезпечення й захисту соціальних прав громадян; як мета діяльності, так і діяльність (соціальна політика), соціальної держави визначаються правовими рішеннями, її функціонування передбачає розвинуте соціальне законодавство; соціальна держава служить забезпеченню громадянського миру і злагоди в суспільстві; утвердження соціальної державності сприяє трансформації ринкової економіки на соціальну ринкову3.

____________
3 Загальна теорія держави і права // За ред. проф. М. В. Цвіка, доц. В. Д. Ткаченка, проф. О. В. Петришина. - Харків: Право, 2002.

До ознак соціальної держави відносять також: соціальний захист громадян та забезпечення особі умов домагатися конкретного мінімуму соціальних благ завдяки гарантуванню державою їх соціальної безпеки - гарантований рівень життя кожному громадянину та його підвищення; гарантії реальної можливості громадян домагатися забезпечення державою їх соціального захисту, підвищення рівня соціально-економічних прав громадян до рівня основних прав; здійснення державою політики соціальних поступок тощо4. Таким чином, будучи обмеженою правом, соціальна держава активно регулює соціально-економічні процеси, соціальний аспект основних прав громадян та їх соціальну захищеність відповідно до закону5.

____________
4 Див.: Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник. - Харків: Консум; Ун-т вн. справ України, 2000. - С. 153 - 155.

5 Див.: Ведерніков Ю. А., Папірна А. В. Теорія держави і права. Навчальний посібник. - К.: Знання, 2008.

Сутність України як соціальної держави зафіксовано в Конституції України, а саме: в ній охороняються праця і здоров'я людей, встановлюється гарантований розмір оплати праці, забезпечується державна підтримка сім'ї, інвалідів і людей похилого віку, розвивається система соціальних служб, встановлюються державні пенсії, допомога та інші гарантії соціального захисту, гарантуються права на освіту, охорону здоров'я тощо (частина четверта статті 13, частина п'ята статті 17, статті 42, 43, 46, частина друга статті 47, статті 48, 49, частина третя статті 52, частини друга, третя статті 53, частина третя статті 54). Тлумачення положень частини другої статті 95 Конституції України є неповним, дано без урахування її системного зв'язку з положеннями інших статей. Зміст витлумачених положень Основного Закону України не досліджено, не розкрито поняття, зв'язок та суть основних елементів, які зумовлюють сутність соціального захисту в державі.

Конституція України, теорія держави і права не визначають такої ознаки соціальної держави, як забезпечення необхідних загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту виходячи з фінансових можливостей держави. Дії держави у сфері соціального захисту є її функціями, а не ознаками.

Таким чином, функцію держави щодо забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту, її обов'язок справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство з дотриманням при цьому рівня державних гарантій конституційного права на соціальний захист поставлено в залежність від фінансових можливостей держави.

За змістом витлумачених статей Конституції України жодна з них не містить положення про те, що обов'язок держави у сфері соціального захисту має визначатися фінансовими можливостями держави. Вказаним тлумаченням Конституційним Судом України створено нову норму, якою пріоритетом у соціальній сфері встановлено не виконання обов'язків держави перед громадянином, а її фінансові можливості. Така правова позиція Конституційного Суду України суперечить раніше викладеним ним правовим позиціям, якими пріоритетом визнавалися не фінансові можливості держави, а її обов'язок забезпечувати конституційні права та гарантії громадян6.

____________
6 Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій (абзац четвертий пункту 6 мотивувальної частини); від 1 грудня 2004 року N 20-рп/2004 у справі про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій (абзац другий пункту 7 мотивувальної частини); від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005 у справі про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання (абзаци перший, чотирнадцятий пункту 5 мотивувальної частини); від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007 у справі про гарантії незалежності суддів (абзац третій підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини); від 9 липня 2007 року N 6-рп/2007 у справі про соціальні гарантії громадян (абзаци четвертий, п'ятий, шостий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини); від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008 у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України (абзаци перший, другий, четвертий підпункту 7.6 пункту 7 мотивувальної частини); від 28 квітня 2009 року N 9-рп/2009 у справі про допомогу по безробіттю звільненим за угодою сторін (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини); від 8 вересня 2009 року N 19-рп/2009 (підпункт 3.2 пункту 3 мотивувальної частини). Див. офіційний сайт Конституційного Суду України: http://ccu.gov.ua.

3. Не відповідає положенням статей 6, 8, 19, 85, 92, 95, 116, 117 Конституції України та порушує закладену в ній систему стримувань і противаг висновок, викладений в пункті 2 резолютивної частини Рішення.

3.1. В Основному Законі України закладено загальні положення бюджетного процесу, визначено його учасників та розмежовано їх повноваження в цій сфері, а також закріплено, що виключно законами встановлюються Державний бюджет України і бюджетна система України (статті 85, 92, 95, 96, 97).

Держава в особі єдиного органу законодавчої влади, яким є парламент - Верховна Рада України, приймає закони, зокрема в бюджетній та соціальній сферах, затверджує Державний бюджет України та вносить до нього зміни, здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України, приймає рішення щодо звіту про його виконання (пункт 4 частини першої статті 85 Конституції України); затверджує загальнодержавні програми, у тому числі соціального розвитку, розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Уряду України, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України, визначає основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення тощо (пункти 3, 4, 6, 11, 13 частини першої статті 85, пункт 6 частини першої, пункт 1 частини другої статті 92, стаття 96 Основного Закону України).

Виключно закони регулюють найважливіші суспільні відносини7, мають найвищу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, втілюють основні права людини, встановлюють загальнообов'язкові правила поведінки, породжують юридичні наслідки, гарантуються і охороняються державою, виражають волю і інтереси більшості населення8. Конституційні норми щодо соціального захисту діють як прямо, так і через поточні закони, які врегульовують правовідносини в цій сфері.

____________
7 Законодательная техника: Науч.-практ. пособие // Под ред. Ю. А. Тихомирова. - М., 2000. - С. 103.

8 Юридична енциклопедія: В 6-ти т. // За ред. Ю. С. Шемшученко та ін. - К.: Укр. енцикл., 2003. - Т. 2. - С. 474 - 475; Популярна юридична енциклопедія. - К.: Юрінком Інтер, 2002. - С. 142; Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: Навч. посібник. - Львів: Край, 2008. - С. 130.

На виконання конституційних норм та з метою врегулювання правовідносин у сфері соціального захисту Верховна Рада України приймає закони, які є обов'язковими до виконання, зокрема Урядом України і судами України (статті 6, 19, 85, 92, 95, 113, 116, частини перша, третя статті 129 Основного Закону України).

Положення Конституції та законів України у сфері соціального захисту реалізуються за процедурою, визначеною актами Кабінету Міністрів України, який видає їх у межах своєї компетенції на виконання Конституції та законів України. Таким чином, акти Кабінету Міністрів України у сфері соціального захисту є підзаконними нормативними актами9, які видаються на підставі закону і на його виконання10.

____________
9 Сташків Б. І. Теорія права соціального забезпечення: Навч. посіб. - К.: Знання, 2005. - С. 172.

10 Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: Навч. посібник. - Львів: Край, 2008. - С. 130.

3.2. Конституцією України визначено статус Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, який відповідальний перед Президентом України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України та у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України; Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого нею Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (стаття 95, частина друга статті 96, частина перша статті 97, пункт 6 статті 116).

Державний бюджет України є планом з формування і використання фінансових ресурсів, який визначає джерела доходів та будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, зокрема для забезпечення витрат у сфері соціального захисту, розміри і цільове спрямування цих видатків на бюджетний період, тобто встановлює розподіл державних фінансових ресурсів.

Таким чином, положеннями закону про Державний бюджет України закріплено показники надходжень і видатків Державного бюджету України та визначено державні фінансові гарантії реалізації правил, передбачених іншими законами. Державний бюджет України не може розглядатися як базовий нормативно-правовий акт, що регулює суспільні відносини в соціальній сфері, оскільки таку функцію виконують соціальні закони. Коло питань, які вирішуються законом про Державний бюджет України, вичерпно визначено статтею 95 Конституції України. Цей акт приймається щороку, діє на тимчасовій основі і після закінчення визначеного в ньому періоду, на який його було прийнято, втрачає чинність.

Проект закону про Державний бюджет України - це незавершений, намічений в загальних рисах варіант закону, план дій, задум, намір11 Уряду України, який формує початковий текст вказаного акта і виносить його на обговорення та затвердження Верховною Радою України. Парламент вносить до вказаного проекту корективи, змінює доходну і видаткову частини і приймає закон про Державний бюджет України. За правовою позицією Конституційного Суду України Уряду України не належить виключне право внесення змін до закону про Державний бюджет України, таке право належить і іншим суб'єктам права законодавчої ініціативи, визначеним статтею 93 Конституції України (абзац другий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 січня 2009 року N 1-рп/2009).

____________
11 Великий тлумачний словник сучасної української мови / Укл. і голов. ред. В. Бусел - К.; Ірпінь: Перун, 2007. - С. 1152; Новий словник української мови / Укл. В. Яременко, О. Сліпушко - К.: Аконіт, 2008. - С. 26.

До повноважень Уряду України, зокрема у сфері соціального захисту та бюджетній сфері, не належить регулювання порядку та розмірів соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок Державного бюджету України з урахуванням фінансових можливостей держави; Уряд України забезпечує соціальний захист громадян та підготовку проектів законів щодо соціальних стандартів і гарантій (статті 116, 117 Конституції України, статті 19, 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України"). Повноваження Кабінету Міністрів України, визначені Конституцією України та Законом України "Про Кабінет Міністрів України", не передбачають під час виконання законодавчих актів України, зокрема законів у сфері соціального захисту, закону про Державний бюджет України, втручання в їх текст, зміну чи коригування, оскільки такі дії будуть вчинені в неконституційний спосіб, тобто матиме місце порушення конституційної процедури внесення змін до закону.

З огляду на передбачені Конституцією України виключні повноваження Верховної Ради України, яка визначила її пріоритет у бюджетних правовідносинах, та повноваження Кабінету Міністрів України у бюджетній сфері тільки парламенту належить право регулювати розміри будь-яких видатків на загальносуспільні потреби, зокрема соціальних виплат та допомоги, що фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Висновок Конституційного Суду України щодо наявності у Кабінету Міністрів України повноваження регулювати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, суперечить доктрині пріоритетності застосування норм Конституції України, які регулюють правовідносини щодо повноважень законодавчої та виконавчої гілок влади у сфері соціального захисту.

Вказаним висновком Конституційного Суду України Кабінет Міністрів України наділено невластивими йому повноваженнями, які відповідно до Основного Закону України закріплено за Верховною Радою України. Вчинення Урядом України дій щодо регулювання порядку та розмірів соціальних виплат та допомоги буде втручанням у виключну сферу повноважень Верховної Ради України та порушенням збалансованості системи стримувань і противаг, закріпленої в Конституції України.

Зазначений висновок також не узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, за якою "метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України) є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади" (абзац перший пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 1999 року N 6-рп/99 у справі про фінансування судів).

4. Не узгоджуються з окремими положеннями Конституції України висновки, що містяться в пункті 3 резолютивної частини Рішення.

4.1. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, зокрема у правозастосовній практиці, а отже, і в судочинстві. У Рішенні від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві.

В Основному Законі України гарантується, що права і свободи людини, будучи невідчужуваними та непорушними, не можуть бути скасовані (статті 21, 22). Конституційні права та свободи людини і громадянина є такими, що діють безпосередньо. Вони визначають цілі і зміст законів та інших нормативно-правових актів, спрямованість діяльності органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і забезпечуються судовим захистом (стаття 55). Виходячи із зазначеного принципу та конституційних гарантій судового захисту прав і свобод людини і громадянина судова діяльність спрямована на захист цих прав і свобод від будь-яких посягань шляхом забезпечення своєчасного та якісного розгляду конкретних справ.

У правозастосовній практиці слід зважати на те, що згідно зі статтею 22 Конституції України закріплені в ній права і свободи людини і громадянина не є вичерпними. Оскільки Основний Закон України має найвищу юридичну силу, а його норми є нормами прямої дії (стаття 8), суди під час розгляду конкретних справ повинні оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з погляду його відповідності Конституції України і застосовувати її як акт прямої дії. Судді здійснюють правосуддя на основі Конституції і законів України самостійно, керуючись, зокрема, принципом верховенства права і основними засадами судочинства, та є незалежними від будь-якого впливу, тиску або втручання (статті 8, 129 Конституції України, статті 6, 47 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", стаття 7 Кодексу).

Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами; делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються; юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі; судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції; судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону (частини перша, друга, третя статті 124, частина перша статті 129 Конституції України). За змістом положення частини другої статті 124 Основного Закону України головне призначення судової влади - вирішення віднесених законодавством до її компетенції правових конфліктів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008 зазначив, що однією з конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина є недопущення їх скасування чи звуження їх змісту та обсягу при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів. Тлумачення словосполучення "звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина", що міститься в частині третій статті 22 Основного Закону України, Конституційний Суд України навів у Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005: "Згідно зі статтею 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними". При цьому Конституційний Суд України вказав, що загальновизнаним є правило, за яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушено.

Таким чином, коригування соціальних законів підзаконними нормативними актами шляхом врегулювання в них питань соціального захисту, визначених законами, зокрема розмірів виплат у бік зменшення, є скасуванням або звуженням соціальних прав і гарантій, отже, порушує визначену Конституцією України процедуру внесення змін до законів (у неконституційний спосіб).

4.2. У Конституції України закріплено загальні засади формування бюджетної системи України, що ґрунтуються на справедливому і неупередженому розподілі суспільного багатства. Як зазначалося, пріоритет у бюджетних відносинах має законодавчий орган, який своїм законом затверджує Державний бюджет України. Виключно цим законом визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розміри і цільове спрямування цих видатків. Таким чином, Основний Закон України обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати Уряд України протягом бюджетного періоду. На виконання завдань і положень Конституції України в бюджетній сфері прийнято Бюджетний кодекс, в якому визначено структуру та принципи бюджетної системи, розкрито поняття бюджетного процесу, встановлено компетенцію його учасників.

Бюджетні правовідносини - це суспільні відносини, які формуються у бюджетному процесі між його учасниками та суб'єктами цих правовідносин, що виникають у ході функціонування бюджетної системи, врегульовані бюджетно-правовими нормами і пов'язані з розподілом та витрачанням ресурсів, акумульованих бюджетною системою країни. Бюджетно-правові норми регулюють відносини під час формування бюджету, розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи та в ході здійснення міжбюджетних трансфертів, а також визначають правову регламентацію бюджетного процесу та компетенцію його учасників.

Отже, бюджетні норми закріплюють права та обов'язки учасників бюджетних відносин, надають економічним (бюджетним) відносинам офіційного характеру, що захищається державою із застосуванням її імперативно-владних повноважень.

Таким чином, бюджетні правовідносини є наслідком правового регулювання державою суспільних відносин у бюджетній сфері через надання останнім юридичної форми.

Бюджетно-правові норми класифікують за змістом на матеріальні та процесуальні. Матеріальні норми встановлюють матеріальний зміст бюджету: структуру бюджетної системи, джерела доходів і видатків, їх обсяги, порядок закріплення за різними ланками бюджетної системи, здійснення міжбюджетних трансфертів тощо. Їх об'єднано у фінансово-правовий інститут - бюджетний устрій. Процесуальні бюджетно-правові норми регулюють бюджетний процес, тобто відносини щодо складання, розгляду і затвердження бюджету, його виконання, а також складання, розгляд і затвердження звітності про виконання бюджету12. Вони об'єднані у фінансово-правовий інститут - бюджетний процес.

____________
12 Фоменко Ю. О. Сутність бюджетного процесу та його стадій // Фінансове право. - 2010. - N 1. - С. 34 - 36.

Бюджетний процес є засобом здійснення матеріальних бюджетних прав у бюджетних правовідносинах, якими закон наділяє учасників бюджетного процесу13. Бюджетні правовідносини - це сукупність дій представницьких та виконавчих органів влади, які наділені комплексом прав та обов'язків у бюджетній сфері, щодо розробки та здійснення фінансово-бюджетної політики та управління бюджетною системою. Бюджетні правовідносини належать до публічних прав. Норми цивільного права у сфері бюджетних правовідносин не діють14.

____________
13 Воронова Л. К. Фінансове право: Підручник / За ред. проф. Л. К. Воронової. - Х.: Консум, 1998. - С. 169.

14 Финансово-кредитный энциклопедический словарь /Под общ. ред. Заслуж. деятеля науки РФ, доктора эконом. наук, проф. А. Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. - С. 145.

Закон про Державний бюджет України чинний протягом бюджетного періоду, тобто з 1 січня по 31 грудня, а тому бюджетні правовідносини діють винятково у встановлених ним межах. Бюджетно-правовим нормам властивий періодичний характер, а тому нормативно-правові акти органів виконавчої влади, спрямовані на їх забезпечення, теж мають такий характер.

До особливих рис, що характеризують бюджетні відносини, слід віднести також звужене коло їх суб'єктів. Зокрема, учасниками бюджетних відносин не є фізичні особи, оскільки згідно з чинним законодавством вони не можуть безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування15.

____________
15 Бюджетная система Российской Федерации / под ред. Г. Б. Поляка. - М.: Ювити-Дана, 1999. - С. 196; Павлюк К. В. Бюджет і бюджетний процес в умовах транзитивної економіки України: Монографія. - К.: НДФІ, 2006. - С. 60 - 61.

4.3. Згідно з частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, з яким кореспондується обов'язок держави щодо його забезпечення. Реалізація цього обов'язку здійснюється органами державної влади, зокрема судами, відповідно до їх повноважень, на підставі Конституції України та спеціальних законів України, які регулюють правовідносини саме у сфері соціального захисту, а не бюджетного процесу.

Конституційні принципи правової держави і верховенства права, визнання найвищої юридичної сили Основного Закону України, норми якого є нормами прямої дії, передбачають, що діяльність судових органів здійснюється відповідно до основних засад судочинства (статті 1, 8, 129 Конституції України), зокрема законності.

Принцип законності, яким керується суд під час вирішення адміністративних справ, у тому числі у сфері соціального захисту, закріплений в статті 9 Кодексу та перебуває в органічному зв'язку з положеннями частини першої статті 129 Конституції України, отже, його не можна тлумачити окремо від цього положення. Зміст принципу законності полягає, зокрема, в такому: суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, які є частиною законодавства України, суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, який є частиною законодавства України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу; у разі відсутності закону, який регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Отже, зазначений принцип вказує на обмеженість права суду застосовувати підзаконні нормативно-правові акти.

Закріплений в частині другій статті 95 Конституції України перелік правовідносин, які регулюються законом про Державний бюджет України, є вичерпним, отже, правовідносини в інших сферах, крім бюджетної, цим законом не регулюються. Зі змісту наведених положень Конституції України вбачається, що вказаний закон як правовий акт має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України, - він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України.

Відповідно до статей 1, 3 Конституції України держава не може довільно відмовлятися від узятих на себе фінансових зобов'язань, передбачених законами. Тому у правозастосовній практиці суди повинні бути ефективним суб'єктом захисту конституційних прав громадян під час вирішення справ щодо соціального захисту, керуючись при цьому Конституцією та законами України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. МАРКУШ

Опрос