Идет загрузка документа (129 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению Верховного Суда Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) отдельных положений Кодекса административного судопроизводства Украины, законов Украины "О Высшем совете юстиции", "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование"

Конституционный Суд
Решение от 16.06.2011 № 5-рп/2011

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення
зловживань правом на оскарження"

м. Київ
16 червня 2011 року
N 5-рп/2011

Справа N 1-6/2011

Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича - доповідача,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Сергейчука Олега Анатолійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс), законів України "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року N 22/98-ВР (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., N 25, ст. 146) зі змінами (далі - Закон N 22), "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" від 13 травня 2010 року N 2181-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., N 26, ст. 272) (далі - Закон N 2181).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Верховного Суду України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність окремих положень Кодексу, Закону N 22 та Закону N 2181.

Заслухавши суддю-доповідача Винокурова С. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення:

- пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу, за якими не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії;

- Закону N 22, а саме частини першої статті 24, відповідно до яких засідання Вищої ради юстиції вважається правомочним, якщо на ньому присутні більшість членів Вищої ради юстиції від її конституційного складу, частини третьої статті 25, згідно з якими Вища рада юстиції для здійснення своїх повноважень може витребувати копії судових справ, розгляд яких не закінчено, частин другої, третьої статті 32, в яких визначається, що є порушенням суддею присяги, частини шостої статті 46, згідно з якими повторне нез'явлення на засідання Вищої ради юстиції судді, який оскаржує рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є підставою для розгляду справи за його відсутності;

- підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону N 2181 стосовно виключення частини другої статті 30 Закону N 22 в редакції, що діяла до внесення змін, відповідно до якої член Вищої ради юстиції, який порушив питання перед Вищою радою юстиції про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні при прийнятті рішення.

Неконституційність зазначених положень Кодексу, Закону N 22 та Закону N 2181 Верховний Суд України обґрунтовує тим, що ними, на його думку, неправомірно розширено конституційні повноваження Вищої ради юстиції, зокрема надано можливість чинити вплив на суддів при здійсненні ними правосуддя, що звужує гарантії самостійності та незалежності суддів, а також обмежено конституційне право осіб на судовий захист.

Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що оспорювані положення суперечать статті 1, частині першій статті 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 22, частинам першій, другій статті 55, статтям 59, 64, пунктам 14, 22 частини першої статті 92, частинам другій, п'ятій статті 125, частинам першій, другій статті 126, частинам другій, третій статті 131 Конституції України.

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України, Вища рада юстиції, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вищий адміністративний суд України, Вищий господарський суд України, Рада суддів України, Генеральна прокуратура України, науковці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Національної академії прокуратури України, Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", Національного університету "Одеська юридична академія".

3. Вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права, Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на її основі і повинні відповідати їй (стаття 1, частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).

Органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19 Основного Закону України).

Права і свободи людини і громадянина захищаються судом, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України).

Згідно з пунктом 14 частини першої статті 92 Основного Закону України виключно законами України визначаються, зокрема, судоустрій, судочинство, статус суддів.

3.2. Відповідно до пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії.

На думку суб'єкта права на конституційне подання, таке правове регулювання суттєво звузило й обмежило зміст та обсяг права на судовий захист.

Згідно з Основним Законом України судочинство визначається виключно законами України (пункт 14 частини першої статті 92), які приймає єдиний орган законодавчої влади в Україні - Верховна Рада України (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, стаття 91).

Верховна Рада України, врегульовуючи питання судочинства, має виходити з конституційних засад утвердження й забезпечення прав та свобод людини і громадянина, діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судочинство охоплює, зокрема, інститут забезпечення позову, який сприяє виконанню рішень суду і гарантує можливість реалізації кожним конституційного права на судовий захист, встановленого статтею 55 Конституції України. У статті 117 Кодексу визначено порядок застосування судом заходів забезпечення адміністративного позову (підстави, суб'єкти ініціювання, стадії, на яких може бути застосоване забезпечення позову, способи його забезпечення), а також передбачено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії.

Конституційний Суд України виходить з того, що право на забезпечення адміністративного позову може бути обмежене з урахуванням особливостей публічно-правових відносин, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Регулювання підстав та порядку забезпечення позову здійснюється в інтересах не лише позивача, а й інших осіб - учасників провадження, суспільства, держави в цілому з дотриманням критеріїв домірності (пропорційності).

Учасниками судового провадження у сфері публічно-правових відносин, врегульованого оспорюваними положеннями Кодексу, є, зокрема, парламент та глава держави. Прийняття ними актів та вчинення дій обумовлюються їхнім конституційним статусом та визначеними в Основному Законі України повноваженнями. Недопущення забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України і Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні дії пов'язане зі значущістю їх діяльності, презумпцією конституційності прийнятих ними актів та вчинених дій і зумовлене тим, що використання таких засобів забезпечення в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб. Неможливість застосування судом заходів забезпечення позову у виключних випадках не є обмеженням конституційного права громадян на судовий захист.

Отже, Конституційний Суд України вважає, що Верховна Рада України, визначаючи в Кодексі інститут забезпечення позову як елемент судочинства та випадки, в яких не допускається забезпечення позову, встановлює правову визначеність та передбачуваність діяльності парламенту та глави держави, а відтак і стабільність регулювання суспільних відносин у державі, у тому числі шляхом видання цими органами актів у межах їхніх повноважень на основі та на виконання Конституції України (статті 6, 19, 85, 106 Основного Закону України).

Враховуючи викладене, положення пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії не суперечать Конституції України.

3.3. Суб'єкт права на конституційне подання порушує перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 24 Закону N 22. За змістом цих положень "засідання Вищої ради юстиції вважається правомочним, якщо на ньому присутні більшість членів Вищої ради юстиції від її конституційного складу".

У Конституції України визначено питання відання та загальні засади формування Вищої ради юстиції (частини друга, третя статті 131), а організація і порядок її діяльності, зокрема вимоги щодо правомочності її засідань, порядку прийняття рішень тощо, регулюються Законом N 22 та регламентом Вищої ради юстиції (стаття 2 Закону N 22).

Вимоги щодо правомочності засідань Вищої ради юстиції спрямовані на здійснення цим органом своїх повноважень шляхом прийняття рішень відповідно до частини четвертої статті 24 Закону N 22. Законодавець, визначаючи правомочність її засідань, встановив необхідну кількість учасників засідання для прийняття рішення. Для цього на засіданні Вищої ради юстиції повинна бути присутня більшість від її конституційного складу.

Отже, положення частини першої статті 24 Закону N 22 не суперечать Конституції України.

3.4. Суб'єкт права на конституційне подання ставить перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 32 Закону N 22, якими визначено, що порушенням суддею присяги є невиконання суддею, що обіймає адміністративну посаду в суді, посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, пов'язаних з процесуальними діями.

Порушення суддею присяги є однією з підстав для його звільнення з посади відповідно до пункту 5 частини п'ятої статті 126 Основного Закону України. Верховна Рада України повноважна визначати критерії відповідальності за дії, які є порушенням суддею присяги. Таку ж позицію висловив Конституційний Суд України і в Рішенні від 11 березня 2011 року N 2-рп/2011 (абзаци дев'ятий, одинадцятий, тринадцятий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини), розглядаючи питання відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 32 Закону N 22.

Порядок призначення, обрання на посаду судді та підстави звільнення з цієї посади регулюються Основним Законом України. Зміст вказаних положень стосовно статусу суддів розкрито в законах України відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України.

Згідно з Основним Законом України суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, внесення подання про звільнення судді з посади належить до повноважень Вищої ради юстиції (пункт 5 частини п'ятої статті 126, пункт 1 частини першої статті 131), а порядок та підстави внесення подання про звільнення судді з посади за порушення ним присяги визначено Верховною Радою України у статті 105 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та статті 32 Закону N 22.

Обов'язки судді, який обіймає адміністративну посаду в суді, що пов'язані з процесуальними діями, встановлені законом. Виконання таких обов'язків безпосередньо пов'язане зі здійсненням судочинства та є його невід'ємною складовою. Адміністративними посадами в суді є посади голови суду та заступника (заступників) голови суду, на які призначаються судді з числа суддів цього суду, що склали присягу судді при їх призначенні на посаду судді вперше (частини перша, друга статті 20, частина перша статті 55 Закону України "Про судоустрій і статус суддів"). Невиконання суддею, що обіймає таку адміністративну посаду в суді, своїх обов'язків, пов'язаних з процесуальними діями, є порушенням присяги судді.

Отже, Верховна Рада України, визначивши в частині третій статті 32 Закону N 22 критерії відповідальності за вчинки, які є порушенням суддею присяги, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому вказані положення не суперечать Основному Закону України.

3.5. Суб'єкт права на конституційне подання порушує перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини шостої статті 46 Закону N 22, згідно з якими повторне нез'явлення на засідання Вищої ради юстиції судді, який оскаржує рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є підставою для розгляду справи за його відсутності.

Конституційний Суд України вважає, що оспорюваними положеннями не звужено рівень гарантій недоторканності та незалежності судді при розгляді такої справи.

Згідно з частиною шостою статті 46 Закону N 22 у разі неможливості взяти участь у засіданні Вищої ради юстиції з поважних причин суддя може надати по суті порушених питань письмові пояснення, які долучаються до матеріалів справи і виголошуються на її засіданні в обов'язковому порядку.

Такий порядок розгляду скарги узгоджується з закріпленими в Основних принципах Організації Об'єднаних Націй щодо незалежності правосуддя, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, правилами розгляду питань, пов'язаних із відповідальністю суддів. Відповідно до цих правил звинувачення або скарга щодо виконання суддею своїх судових і професійних обов'язків повинна бути невідкладно і безсторонньо розглянута згідно з відповідною процедурою. Суддя має право на відповідь і справедливий розгляд.

Крім того, встановлений частиною шостою статті 46 Закону N 22 порядок розгляду скарг суддів узгоджується з положеннями пункту 5.1 Європейської хартії про закон про статус суддів від 10 липня 1998 року. Цією хартією передбачено, що у разі невиконання суддею одного зі своїх обов'язків, визначених законом, він може підлягати санкції лише на підставі рішення за пропозицією, рекомендацією або згодою комітету чи органу, до складу якого входить не менше ніж половина обраних суддів. Справу такого судді повинен розглянути цей орган, заслухавши сторони, а суддя, справа якого розглядається, повинен мати право на представництво.

Отже, положення частини шостої статті 46 Закону N 22 не суперечать Основному Закону України.

3.6. Суб'єкт права на конституційне подання ставить перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону N 2181, у якому викладено в новій редакції статтю 30 Закону N 22, що не містить частини другої, у якій раніше визначалося, що член Вищої ради юстиції, який порушив перед Вищою радою юстиції питання про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні при прийнятті рішення.

Конституційний Суд України виходить з того, що Вища рада юстиції є колегіальним, незалежним органом. Закон наділяє всіх членів Вищої ради юстиції рівними правами та обов'язками (незалежно від порядку їх призначення чи входження до складу за посадою), у тому числі й правом брати участь у засіданні та особисто голосувати виходячи з матеріалів справи, що розглядається на цьому засіданні, та власних переконань.

Член Вищої ради юстиції, який порушив питання про звільнення з посади судді, під час прийняття рішення повинен виконувати свої повноваження сумлінно, чесно і неупереджено, що передбачено присягою, яку він складає перед вступом на посаду (частина перша статті 17 Закону N 22).

Однією з гарантій, яка забезпечує розгляд Вищою радою юстиції питання про звільнення судді з посади на засадах об'єктивності, неупередженості, безсторонності, є, зокрема, відвід (самовідвід) члена Вищої ради юстиції (частина перша статті 26 Закону N 22).

Усунення члена Вищої ради юстиції від участі в голосуванні під час здійснення конституційних повноважень, крім визначених Законом N 22 випадків його обґрунтованого відводу, призводить до обмеження прав такого члена Вищої ради юстиції і порушення балансу квотного формування Вищої ради юстиції та принципів її діяльності.

Отже, положення підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону N 2181 є такими, що не суперечать Конституції України.

4. Вирішуючи інші порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України вбачає підстави для припинення конституційного провадження стосовно таких положень.

4.1. Відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" у конституційному поданні повинно зазначатися правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта або окремих його положень (пункт 4 частини другої статті 39); предметом розгляду в Конституційному Суді України може бути конституційне подання, в якому викладаються аргументи і стверджується про неконституційність законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 71).

Однак у конституційному поданні не наведено правового обґрунтування тверджень щодо невідповідності Конституції України положень пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу стосовно недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії, що згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 51 Регламенту Конституційного Суду України є підставою для припинення конституційного провадження у справі в цій частині.

4.2. Верховний Суд України також порушує перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 25, частини другої статті 32 Закону N 22.

Конституційний Суд України у Рішенні від 11 березня 2011 року N 2-рп/2011 визнав конституційними положення частини другої статті 32 Закону N 22, у яких встановлено дії, які є порушенням суддею присяги. Цим же рішенням визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини третьої статті 25 Закону N 22, згідно з якими Вища рада юстиції для здійснення своїх повноважень може витребувати копії судових справ, розгляд яких не закінчено.

Таким чином, є підстави для припинення конституційного провадження у справі в цій частині відповідно до статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 51 Регламенту Конституційного Суду України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення:

- пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії;

- Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року N 22/98-ВР зі змінами, а саме частини першої статті 24 стосовно правомочності засідання Вищої ради юстиції, частини третьої статті 32, в яких визначено вчинки, які є порушенням суддею присяги, частини шостої статті 46, згідно з якими повторне нез'явлення на засідання Вищої ради юстиції судді, який оскаржує рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є підставою для розгляду справи за його відсутності;

- підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" від 13 травня 2010 року N 2181-VI, в якому викладено в новій редакції статтю 30 Закону України "Про Вищу раду юстиції", що не містить частини другої, відповідно до якої член Вищої ради юстиції, який порушив питання перед Вищою радою юстиції про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні при прийнятті рішення.

2. Припинити конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень:

- пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України";

- частини третьої статті 25, частини другої статті 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року N 22/98-ВР зі змінами на підставі статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Бринцева В. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження"

1. Рішенням від 16 червня 2011 року N 5-рп/2011 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення:

- пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії;

- Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року N 22/98-ВР зі змінами, а саме частини першої статті 24 стосовно правомочності засідання Вищої ради юстиції, частини третьої статті 32, в яких визначено вчинки, які є порушенням суддею присяги, частини шостої статті 46, згідно з якими повторне нез'явлення на засідання Вищої ради юстиції судді, який оскаржує рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про притягнення його до дисциплінарної відповідальності, є підставою для розгляду справи за його відсутності;

- підпункту 4 пункту 3 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" від 13 травня 2010 року N 2181-VI, в якому викладено в новій редакції статтю 30 Закону України "Про Вищу раду юстиції", яка не містить частини другої цієї статті, відповідно до якої член Вищої ради юстиції, який порушив питання перед Вищою радою юстиції про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні при прийнятті рішення.

Конституційний Суд України також припинив конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень:

- пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України";

- частини третьої статті 25, частини другої статті 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року N 22/98-ВР зі змінами на підставі статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".

2. В цілому, поділяючи позицію Суду щодо конституційності положень частини першої статті 24, частини шостої статті 46 Закону України "Про Вищу раду юстиції", слід зазначити про відсутність достатніх підстав погодитись з положенням пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України, якими встановлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлювати заборону для цих органів вчиняти певні дії до розгляду відповідної адміністративної справи по суті.

Свою позицію щодо конституційності цих положень процесуального законодавства Конституційний Суд України обґрунтував, зокрема, тим, що "недопущення забезпечення судом адміністративного позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України і Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні дії пов'язане зі значущістю їх діяльності, презумпцією конституційності прийнятих ними актів та вчинених дій і зумовлене тим, що використання таких засобів забезпечення в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб". (абзац сьомий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення). При цьому констатується, що прийнявши зазначені зміни до процесуального законодавства, Верховна Рада України діяла на виконання статей 6, 19, 85, 106 Конституції України.

В такій оцінці наведених конституційних норм вбачається певна однобічність. Крім того, звертає на себе увагу неврахування Судом інших конституційних засад.

3. Конституція України, передбачивши, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, заклала передумови для побудови системи державної влади за стандартами правової держави. Визнання принципу верховенства права і закріплення за Основним Законом України статусу акту, який має найвищу юридичну силу, зумовлює необхідність побудови відповідної моделі стримувань і противаг, виходячи з необхідності дотримання принципу самостійності і рівності у здійсненні повноважень кожної з гілок влади.

Основний Закон України визначає, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3). Оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (частина п'ята статті 8).

Відповідно до частин другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових і службових осіб.

Принципи самостійності суду і незалежності суддів ґрунтовно закріплені у Розділі VIII Конституції України, положеннями якого, зокрема, передбачено, що привласнення функцій правосуддя іншими органами державної влади не допускається, а юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Крім того, Конституція України в якості однієї з основних засад судочинства, визначила рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом. Необхідність слідування цьому конституційному принципу (засаді) унеможливлює внесення змін до процесуального законодавства, якими окремим суб'єктам судочинства надавались би певні преференції. У даному випадку у вигляді позбавлення суду загального права зупиняти рішення Верховної Ради України та Президента України.

Твердження Конституційного Суду України про те, що право забезпечення адміністративного позову може бути обмежене (абзац сьомий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення) вступає у суперечність з положеннями Конституції України, відповідно до яких при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22). До внесення змін до статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України кожен відповідний суб'єкт міг розраховувати на прийняття судом попереднього рішення про забезпечення його позову. Тепер, усупереч приписам статті 64 Конституції України відбулось як суттєве обмеження прав громадян на судовий захист, так і суттєве звуження суддівської дискреції.

Посилання Суду на те, що такі обмеження відповідають міжнародним принципам пропорційності і співмірності (в інтерпретації Конституційного Суду України - домірності) не підкріплені відповідною аргументацією.

4. Відповідно до пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України також не допускається забезпечення позову і шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції. Це положення Кодексу Конституційний Суд України залишив таким, що продовжує діяти своєрідним шляхом, припинивши провадження у цій частині у зв'язку з тим, що у конституційному поданні не наведено правового обґрунтування тверджень щодо їх невідповідності Конституції України.

Така оцінка ступеня обґрунтованості конституційного подання виглядає непереконливою, тому що автори клопотання не наводили свої аргументи щодо конституційності заборони зупиняти акти Верховної Ради України і Президента України, і окремо щодо такої ж заборони стосовно можливості забезпечення позову у випадках з оскарженням актів Вищої ради юстиції. Таке розділення виглядає штучним і створює передумови для неоднозначної оцінки вибіркового підходу до поділу учасників судового провадження на більш та менш значимих.

5. Частиною третьою статті 32 Закону N 22 законодавець передбачив можливість звільнення за порушення присяги голови суду за невиконання посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, пов'язаних з процесуальними діями.

Конституційний Суд України погодився з цим законоположенням, зазначивши, що виконання таких обов'язків безпосередньо пов'язане зі здійсненням судочинства і є його невід'ємною складовою. Тому невиконання суддею, що обіймає таку адміністративну посаду в суді обов'язків, пов'язаних з процесуальними діями, є порушенням присяги судді (абзац п'ятий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення).

Такою правовою позицією Суд слідом за законодавцем розширив конституційні засади інституту присяги судді. Ні Конституція України, ні базовий закон про судоустрій не дають підстав ототожнювати самостійних суб'єктів судової влади, якими є судді і судді, наділені адміністративними повноваженнями. Пункт 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України передбачає можливість звільнення за порушення присяги лише суддів, тим самим закладає головну умову конституційної відповідальності - неналежне здійснення функцій судді. Ця конституційна засада саме у відповідності з таким праворозумінням розвинута у статті 55 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", відповідно до якої особа вперше призначена на посаду судді "урочисто присягає об'єктивно, безсторонньо, неупереджено, незалежно та справедливо здійснювати правосуддя, чесно і сумлінно виконувати обов'язки судді, дотримуватися морально-етичних принципів поведінки судді, не вчиняти дій, що порочать звання судді ...".

Оцінюючи ці положення тексту суддівської присяги у системному зв'язку з пунктом 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України у попередньому своєму Рішенні, Конституційний Суд України цілком слушно зазначив, що дотримання суддею присяги - його конституційно визначений обов'язок і присяга судді має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового, конституційного зобов'язання судді (абзац п'ятий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року N 2-рп/2011).

Саме судді несуть відповідальність, а не голови суду чи заступники, які за неналежне виконання посадових обов'язків, пов'язаних з виконанням адміністративних повноважень, мають відповідати як судові адміністратори, а за порушення присяги судді до них може застосовуватися відповідальність лише у разі порушень, допущених під час безпосереднього здійснення правосуддя.

6. Зазначена авторська позиція має доктринальний характер і не впливає на обов'язковий характер Рішення Конституційного Суду України у даній справі, а лише спрямована на забезпечення єдності підходів під час подальшого конституційного контролю судоустрійного законодавства.

 

Суддя
Конституційного Суду України

В. Д. БРИНЦЕВ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження"

Конституційний Суд України у Рішенні від 16 червня 2011 року N 5-рп/2011 (далі - Рішення), зокрема, визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення:

- частини третьої статті 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року N 22/98-ВР зі змінами (далі - Закон N 22), відповідно до якої "порушенням присяги судді, що обіймає адміністративну посаду в суді, є також невиконання ним посадових обов'язків, встановлених для відповідної адміністративної посади, пов'язаних з процесуальними діями";

- пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії.

Конституційний Суд України також припинив провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень "пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Стосовно наведеного згідно зі статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю таку думку.

1. В Конституції України встановлено вичерпний перелік підстав для звільнення особи з посади судді (частина п'ята статті 126), однією з яких є звільнення за порушення присяги саме судді (пункт 5 частини п'ятої статті 126). За приписом частини першої статті 55 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI (далі - Закон N 2453) особа, яку призначено на посаду судді вперше, набуває повноважень судді після складення присяги судді.

Відповідно до тексту присяги, що міститься у частині першій статті 55 Закону N 2453 суддя бере на себе відповідні зобов'язання, порушення яких є підставою для відкриття Вищою радою юстиції провадження щодо його звільнення за особливих обставин, зокрема за порушення присяги ним як особою, яка обіймає посаду саме судді.

В частині другій статті 32 Закону N 22 конкретизовано дії судді, які можуть бути кваліфіковані як порушення ним його зобов'язань, що складають зміст присяги, а саме:

- вчинення ним дій, що порочать звання судді і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності судових органів;

- незаконне отримання суддею матеріальних благ або здійснення витрат, що перевищують доходи такого судді та членів його сім'ї;

- умисне затягування суддею строків розгляду справи понад терміни, встановлені законом;

- порушення морально-етичних принципів поведінки судді.

Конституційний Суд України в Рішенні від 11 березня 2011 року N 2-рп/2011 зазначив, що присяга судді має правову природу конституційного зобов'язання судді (абзац дев'ятий мотивувальної частини підпункту 3.4 пункту 3). За цим приписом текст присяги судді необхідно розглядати у системному зв'язку з конституційним положенням про звільнення судді за порушення ним присяги судді. Отже, положення законів, що конкретизують різні аспекти тексту присяги, мають стосуватися лише зобов'язань особи як судді, про які йдеться в тексті присяги, а не інших обов'язків, що безпосередньо не випливають із його зобов'язань як судді.

У Висновках першої експертної комісії Міжнародної Асоціації Суддів "Відповідальність суддів" (24 - 25 жовтня 1980 року, Туніс) зазначалося, що єдиним випадком, коли суддя несе дисциплінарну відповідальність безпосередньо за свої рішення, є груба халатність, крім того він має відповідати за випадки неправильної поведінки, тобто коли суддя нормально і розумно виконує свої функції, але вдався до вчинку, який є несумісним зі званням судді (абзац четвертий). У Висновках тієї ж комісії "Призначення і роль голів судів" від 23 - 27 вересня 2001 року (Мадрид) чітко розрізняються (відокремлюються) суто суддівські та суто адміністративні функції з вказівкою на те, що незалежність голови суду при виконанні ним його адміністративних функцій має захищатися як і незалежність інших суддів при виконанні ними власне суддівських функцій (пункт 2), а пріоритет голів судів в адміністративній площині не повинен впливати на розгляд справ та прийняття суддями рішень (пункт 3). Таким акцентуванням вказана комісія відокремила статус судді від статусу голови суду як особи, яка здійснює урядування в судовій установі. Виходячи з цього можна вважати, що суддя, який перебуває на адміністративній посаді в суді, не може бути притягнутий до відповідальності за недодержання своїх обов'язків управлінця, тобто за порушення обов'язків, які безпосередньо не випливають зі статусу судді.

Мабуть, такого ж підходу дотримувався й законодавець, визначаючи в статті 54 Закону N 2453 права та обов'язки судді і встановлюючи у його статтях 24, 25, 29, 30, 34, 35, 41 адміністративні повноваження голів і заступників голів в системі судів загальної юрисдикції, зауважуючи, що на виконання цих повноважень вони видають накази і розпорядження, тобто управлінські акти. Крім того, в частині шостій статті 20 Закону N 2453 вказано, що звільнення судді з адміністративної посади не припиняє його повноважень судді, тобто потенційно передбачає притягнення голови суду чи його заступника до відповідальності за недотримання суто управлінських обов'язків без притягнення до відповідальності як судді, якщо такі порушення не пов'язані з обов'язками судді. З тексту присяги не вбачається, що суддя присягає належно виконувати обов'язки у сфері адміністрування. Однак усупереч такому концептуальному підходу законодавець в частині третій статті 32 Закону N 22 пов'язав зміст порушення присяги судді з посадовими обов'язками, встановленими не для судді як носія судової влади, а для судді, який обіймає певну адміністративну (управлінську) посаду в судді як в установі, тобто запровадив додаткову підставу для звільнення особи з посади судді, що не поширюється на тих суддів, які не перебувають на цих посадах. Таким підходом обумовлено нерівний статус судді щодо зобов'язань, які випливають із тексту присяги судді, що є порушенням приписів статей 126, 127 Конституції України. Цими приписами, зокрема, встановлено рівний статус суддів щодо прав і обов'язків, диференційовано вимоги стосовно лише окремих категорій саме суддів (частини четверта, п'ята статті 127 Конституції України).

2. Конституційний Суд України послідовно розвивав правову позицію стосовно значущості судового захисту існуючих і відновлення порушених прав людини і громадянина, зауважуючи, що:

- частину першу статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку і суд не може відмовити у правосудді (пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року N 9-зп);

- правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини Рішенні від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003);

- звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Законодавець, встановлюючи частиною п'ятою статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України обмеження на здійснення судом забезпечення позову у справах, які стосуються оскарження актів певних суб'єктів владних повноважень - Президента України, Верховної Ради України, Вищої ради юстиції, обмежив гарантії людини і громадянина на поновлення порушених прав.

Інститут забезпечення позову є елементом права на судовий захист, спрямований на те, щоб не допустити незворотність певних наслідків від відповідних дій, на відновлення порушеного права,

Забезпечення позову стосується всіх стадій судового провадження (підготовка, призначення, розгляд справи, виконання рішення) і є складовою комплексу заходів, спрямованих на охорону публічно-правового та матеріально-правового інтересу в адміністративному судочинстві, а також є однією з гарантій реального виконання можливого позитивного для людини рішення, оскільки надає можливість суду до ухвалення постанови в адміністративній справі вжити заходів щодо забезпечення реалізації позовних вимог.

Скасування забезпечення позову у вказаній категорії справ може призвести до невиконання постанов суду, ухвалених щодо актів Президента України чи Верховної Ради України, і таким чином фактично унеможливить реалізацію особами права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Конституції України, яке згідно зі статтею 64 Основного Закону України не може бути обмежене.

Крім того, Конституційний Суд України раніше вже аналізував зміни до законів щодо встановлення заборони суду здійснювати забезпечення позовів в адміністративному судочинстві і у Рішенні від 19 жовтня 2009 року N 26-рп/2009 визнав їх неконституційними, заклавши концептуально правову позицію про неприпустимість звуження змісту прав людини на судовий захист (підпункт 3.12 пункту 3 мотивувальної частини, абзац третій пункту 2 резолютивної частини).

3. Резолютивна частина Рішення містить певний алогізм.

В абзаці першому пункту 1 резолютивної частини Рішення положення пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії визнано конституційним.

Відповідно до абзацу другого пункту 2 резолютивної частини Рішення припинено конституційне провадження у справі стосовно відповідності Конституції України положень пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії у зв'язку з не наведенням суб'єктом права на конституційне подання правового обґрунтування. Мотивування цієї позиції Конституційного Суду України наведено в підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення.

Законодавчий припис стосовно недопущення забезпечення позову шляхом зупинення дії актів Президента України, Верховної Ради України, Вищої ради юстиції міститься в одній нормі (пункт 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України), має внутрішній правовий, логічний, граматичний зв'язок, а тому будь-яке обґрунтування його конституційності або неконституційності чи вирішення питання щодо припинення провадження у справі повинно передбачати системний зв'язок, наявний у цьому приписі, який не може бути розірваний.

  

Суддя
Конституційного Суду України

В. І. ШИШКІН

  

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Кампа В. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження"

У Рішенні від 16 червня 2011 року N 5-рп/2011 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), деякі положення Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс), Закону України "Про Вищу раду юстиції" від 15 січня 1998 року N 22/98-ВР зі змінами, Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" від 13 травня 2010 року N 2181-VI.

Погоджуючись в цілому з позицією Конституційного Суду України, вважаю за необхідне відповідно до статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловити окрему думку з таких питань.

1. Принципами діяльності Конституційного Суду України є, зокрема, верховенство права, повнота та всебічність розгляду справ, обґрунтованість прийнятих ним рішень (стаття 4 Закону України "Про Конституційний Суд України").

Виходячи з положень Конституції України та Закону України "Про Конституційний Суд України" єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні здійснює конституційний контроль трьома способами: шляхом контролю за дотриманням встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами України та іншими правовими актами (частина перша статті 152 Конституції України), шляхом контролю змісту актів на відповідність положенням Конституції України (частина перша статті 152 Конституції України, стаття 71 Закону України "Про Конституційний Суд України") та шляхом перевірки на відповідність вказаних актів принципам правової держави і верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8 Основного Закону України, стаття 82 Закону України "Про Конституційний Суд України").

У підпункті 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд України виклав міркування щодо конституційності пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу стосовно недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії.

На мою думку, у цьому разі Конституційний Суд України обмежився формальним нормоконтролем, перевіривши оспорювані положення Кодексу на відповідність тексту Конституції України. Методологічно такий підхід єдиного органу конституційної юрисдикції до вказаного питання є правильним, але неповним, оскільки не відображає глибини проблеми встановлення конституційності цих положень. Вважаю, що мотивації, яка грунтується лише на позиціях нормоконтролю, недостатньо для підтвердження їх конституційності.

Конституційний Суд України мав перевірити конституційність пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу не лише з позицій нормоконтролю, а й з позицій відповідності оспорюваної норми принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України), зокрема принципу пропорційності. Це дало б можливість з'ясувати мету відповідного законодавчого регулювання та засоби досягнення такої мети, виокремити конституційні цінності, які мав захистити законодавець, установивши відповідні обмеження щодо способів забезпечення позову.

Дослідження Конституційним Судом України дотримання принципу пропорційності, балансу приватних та публічних інтересів при розгляді питань про конституційність правових норм, якими встановлюються певні правообмеження, вважаю необхідним для повного та всебічного розгляду справ, обгрунтованості прийнятих Судом рішень.

Вважаю, що такий недолік повинен бути усунений Конституційним Судом України при дослідженні та вирішенні справ з аналогічних питань, що в підсумку поліпшить якість його рішень.

2. Конституційний Суд України припинив конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу стосовно недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Вищої ради юстиції або встановлення для неї заборони вчиняти певні дії на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

Згідно з частиною першою статті 131 Конституції України до відання Вищої ради юстиції належить: внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад, прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності, здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.

На мою думку, Конституційний Суд України мав вказати на те, що з огляду на конституційні повноваження Вищої ради юстиції акти, які вона приймає, мають переважно рекомендаційний характер для інших органів і безпосередньо не породжують юридичних наслідків для фізичних чи юридичних осіб. Фактично такі акти не є правовстановлюючими, правозмінюючими або правоприпиняючими для громадян, а мають консультативно-дорадчий характер для уповноважених на прийняття відповідних рішень органів державної влади.

Забезпечення ж позову в адміністративному судочинстві відповідно до частини першої статті 117 Кодексу застосовується, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Викладене вказує на те, що забезпечення адміністративного позову не може апріорі поширюватися на консультативно-дорадчі акти Вищої ради юстиції виходячи з особливостей юридичної природи таких актів та мети забезпечення позову в адміністративному судочинстві. Тому вважаю, що Конституційний Суд України повинен був припинити конституційне провадження в цій частині на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

  

Суддя
Конституційного Суду України

В. М. КАМПО

  

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лилака Д. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження"

Конституційний Суд України ухвалив Рішення від 16 червня 2011 року N 5-рп/2011 (далі - Рішення) за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження", в якому, зокрема, визнав конституційними положення пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - Кодекс) щодо недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України та Президента України або встановлення для них заборони вчиняти певні дії. Цими положеннями встановлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії.

Вважаю, що ухвалюючи Рішення в цій частині, Конституційний Суд України помилково дійшов висновку про відповідність Конституції України законодавчого положення щодо заборони суду вживати заходів забезпечення позову.

Згідно зі статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 56 Регламенту Конституційного Суду України викладаю окрему думку у справі.

Україна - демократична держава, яка в особі органів державної влади повинна діяти в інтересах "demos" - Українського народу - громадян України всіх національностей.

Такий обов'язок випливає зі змісту статті 3 Конституції України, згідно з якою права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга).

Для виконання зазначеного головного конституційного обов'язку держава наділена певними функціями, зокрема функцією правосуддя.

Правосуддя здійснюють органи державної судової влади у формі цивільного, кримінального, адміністративного, господарського судочинства.

Зміст і мета правосуддя полягають не тільки у захисті порушених чи оспорюваних прав та свобод людини і громадянина, а й у їх відновленні.

Вирішальну роль у відновленні порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів особи відіграє такий процесуальний інститут судочинства як забезпечення позову. У Рішенні від 31 травня 2011 року N 4-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що інститут забезпечення позову гарантує виконання рішення суду в разі задоволення позовних вимог (абзац п'ятий пункту 4 мотивувальної частини). Аналогічна правова позиція висловлена у Рішенні, згідно з якою "судочинство охоплює, зокрема, інститут забезпечення позову, який сприяє виконанню рішень суду і гарантує можливість реалізації кожним конституційного права на судовий захист, встановленого статтею 55 Конституції України" (абзац п'ятий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Відповідно до частини другої статті 55 Основного Закону України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Отже, судовий захист прав і свобод людини і громадянина є їхнім конституційним правом.

Права і свободи людини і громадянина мають конституційну (закріплену в Конституції України) і законодавчу (передбачені законами України) природу. Такий їх поділ випливає, зокрема, з аналізу змісту статей 22, 24, 64 Основного Закону України.

Відповідно до частини першої статті 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Тобто, конституцієдавець передбачив можливість закріплення прав та свобод і в законах України. Такий висновок випливає з положення пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким виключно законами України визначаються права та свободи людини і громадянина, гарантії цих прав та свобод.

На підтвердження того, що права та свободи людини і громадянина, які закріплені в Конституції України, є окремою категорією, слід зіслатися на положення частини другої статті 22, частини першої статті 24, частини першої статті 64 Основного Закону України, в яких застосовується термін "конституційні права і свободи". Про те, що в Конституції України йдеться і про "законодавчі" права та свободи людини і громадянина, свідчить зміст частини третьої статті 22, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. В зазначеній конституційній нормі під існуючими правами і свободами слід розуміти ті, які закріплені в законах України, оскільки шляхом прийняття нових законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) або внесення змін до чинних законів звужувати зміст та обсяг конституційних прав і свобод неприпустимо.

Основний Закон України передбачив для конституційних і законодавчих прав і свобод окремі гарантії. Основна гарантія для останніх закріплена в частині третій статті 22 Конституції України, а для конституційних - у частині другій статті 22 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, частині першій статті 24 Конституції України, відповідно до якої громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, а також частині першій статті 64 Конституції України, за якою конституційні права та свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Зміст права на судовий захист Конституційний Суд України частково розкрив в ухвалених рішеннях. Зокрема, у Рішенні від 11 грудня 2007 року N 11-рп/2007 зазначено, що право кожного на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб передбачає можливість оскарження судових рішень в судах апеляційної та касаційної інстанцій, що гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини). Неможливість реалізації особою права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Конституції України, Конституційний Суд України пов'язує із забороною вживати судом заходи забезпечення позову. Така заборона, на його думку, унеможливлює поновлення у виборчих правах і без заходів забезпечення позову втрачає будь-який сенс звернення до суду з цих питань (абзац восьмий підпункту 3.12 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 19 жовтня 2009 року N 26-рп/2009).

Отже, одним з елементів права на судовий захист визнається право особи на забезпечення судом її позову (як за її клопотанням, так і за ініціативою самого суду).

Визнаючи право людини і громадянина на судовий захист конституційним правом, Конституційний Суд України відповідно повинен був оцінювати оспорюване положення пункту 1 частини п'ятої статті 117 Кодексу виходячи з конституційних гарантій цього права, враховуючи, що заборона на забезпечення позову обмежує обсяг конституційного права кожного на захист його прав і свобод судом.

Обмеження цього конституційного права, зокрема щодо забезпечення позову, може відбуватися відповідно до частини першої статті 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Це право відповідно до частини другої зазначеної статті Основного Закону України не може бути обмежене навіть в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Про неможливість обмеження права на судовий захист Конституційний Суд України категорично висловився у Рішенні від 25 грудня 1997 року N 9-зп (пункт 2 резолютивної частини).

Це означає, що випадки обмеження права на судовий захист в тому числі заборона вживати заходи забезпечення позову повинні встановлюватися Основним Законом України, а не звичайними законами.

Натомість Конституційний Суд України обґрунтував конституційність заборони адміністративним судам вживати заходи забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України та встановлення для них заборони вчиняти певні дії особливостями публічно-правових відносин, домірністю (пропорційністю) інтересів учасників судового провадження та суспільства і держави в цілому, значущістю діяльності Президента України і Верховної Ради України, презумпцією конституційності прийнятих ними актів та вчинених дій, а використання таких засобів забезпечення в інтересах позивача може призвести до порушення прав невизначеного кола осіб (абзаци шостий, сьомий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення). Проте, вказані обставини не передбачені Конституцією України, а тому на них не поширюється дія частини першої статті 64 Конституції України.

  

Суддя
Конституційного Суду України

Д. Д. ЛИЛАК

  

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Маркуш М. А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження"

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 16 червня 2011 року N 5-рп/2011 (далі - Рішення).

1. В цілому погоджуюсь з концепціями, закладеними в мотивувальній частині, та висновками, зробленими в резолютивній частині Рішення, однак є підстави обґрунтування положення пункту 1 резолютивної частини Рішення вважати не переконливим і таким, що породжує сумніви.

1.1. Висновок Конституційного Суду України, зроблений в абзаці сьомому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини про те, що право забезпечення адміністративного позову може бути обмежене та визнання конституційним такого обмеження в абзаці першому пункту 1 резолютивної частини Рішення суперечить положенням Конституції України, зокрема її статті 3, за якою людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, посадових і службових осіб (частина друга статті 55).

Судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 124 Конституції України, частина друга статті 1 Закону України "Про судоустрій і статус суддів"). Суд є конституційно визначеним державним інститутом, який правомочний захищати права і свободи людини і громадянина, завданням якого є здійснення правосуддя, забезпечення права на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України (стаття 55, розділ VIII Конституції України, стаття 2 Закону України "Про судоустрій і статус суддів"). Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

1.2. Усі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень, належать до адміністративної юрисдикції (пункти 1, 2, 7 статті 3, частина перша статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). В адміністративному судочинстві, на відміну від інших видів судочинства, діє принцип офіційності, який полягає в активній позиції суду щодо з'ясування всіх обставин у справі (частини четверта, п'ята статті 11, частина друга статті 69, частина п'ята статті 71 КАС України).

Обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб'єкта владних повноважень, якщо він як відповідач заперечує адміністративний позов (частина друга статті 71 КАС України). Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання такого обов'язку суд витребовує названі документи та матеріали, а у разі невиконання вимоги суду - "суд вирішує справу на основі наявних доказів" (частини четверта, шоста статті 71 КАС України). Адміністративне судочинство допускає вихід за межі позовних вимог, якщо це необхідно для захисту прав людини тощо (частина друга статті 11, частина друга статті 21 КАС України).

Наведені та інші положення КАС України дають підстави стверджувати, що в адміністративному судочинстві діє презумпція неправомірності рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, який зобов'язаний в порядку судової процедури, визначеної законом, довести суду правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності. Отже, адміністративне судочинство - це специфічний вид судочинства, де твердження особи про порушення прав вважаються правомірними, поки владний суб'єкт не доведе перед судом протилежне. Правомірні твердження про порушення прав і свобод підлягають в першу чергу негайному захисту, зокрема і засобами забезпечення позову.

1.3. Принципи самостійності суду та незалежності і недоторканності суддів визначені у розділі VIII Конституції України, а у її статті 129 - основні засади судочинства серед яких, зокрема рівність усіх учасників судового процесу перед законом та судом. Дотримання цього конституційного принципу (засади) в законотворчій практиці унеможливлює внесення змін до процесуального законодавства, якими окремим суб'єктам судочинства, зокрема суб'єкту владних повноважень, надавались би певні преференції, в тому числі у виді заборони суду загального права вчиняти процесуальні дії, зокрема забезпечувати позов, якщо він таке право мав за попередньою редакцією закону.

Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС України).

Верховна Рада України, приймаючи закони, має виходити з конституційних засад утвердження й забезпечення прав і свобод людини, діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України. Зокрема, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22 Конституції України).

1.4. Інститут забезпечення позову шляхом встановлення заборони вчиняти певні дії або зупиняти акти Верховної Ради України та Президента України мав місце у правовідносинах при розгляді публічних спорів між громадянином та вказаними суб'єктами права до внесення змін в регулювання таких відносин Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" від 13 травня 2010 року N 2181-VI. Цим Законом частину п'яту статті 117 КАС України було викладено в новій редакції, що передбачила недопущення забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції та встановлення для них заборони вчиняти певні дії.

Законодавець, встановивши пунктом 1 частини п'ятої статті 117 КАС України обмеження на здійснення судом забезпечення позову у справах, які стосуються оскарження актів, дій чи бездіяльності окремих суб'єктів владних повноважень, обмежив гарантії людини і громадянина на поновлення порушених прав та заклав нерівність учасників процесу перед законом і судом, надавши преференції одному з учасників судочинства, акти, дії чи бездіяльність якого оспорюються, перед іншим, який оспорює їх законність та відстоює свої права і свободи, чим порушив вимоги пункту 2 частини третьої статті 129 Конституції, статті 10 КАС України). Такий висновок вбачається з наступного.

Адміністративне судочинство діє в сфері специфічних публічно-правових відносин, де стороною у справах є особа, яка, використовуючи визначені законом інститути (суд) та процедуру, протистоїть державі чи окремим її владним інститутам, захищаючи свої права і свободи.

За правовою позицією, викладеною у Рішенні Конституційного Суду України від 31 травня 2011 року N 4-рп/2011 у справі за конституційним зверненням громадянки Сінюгіної Ірини Іванівни щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 376 у взаємозв'язку зі статтями 151, 152, 153 Цивільного процесуального кодексу України, "з метою гарантування виконання рішення суду в разі задоволення позовних вимог у процесуальних законах України передбачено інститут забезпечення позову" (абзац п'ятий пункту 4 мотивувальної частини).

Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права. Він віднесений до механізму захисту прав і свобод людини, зокрема в судовому порядку, і є гарантією їх захисту та відновлення, а отже, елементом правосуддя. Забезпечення позову стосується всіх стадій судового провадження (підготовка, призначення, розгляд справи, виконання рішення) і є складовою комплексу заходів, спрямованих на охорону публічно-правового та матеріально-правового інтересу в адміністративному судочинстві, а також однією з гарантій реального виконання можливого позитивного для людини рішення, оскільки надає можливість суду до ухвалення постанови в адміністративній справі вжити заходів до забезпечення реалізації позовних вимог. Застосування інституту забезпечення позову не повинне мати винятків щодо актів, дій чи бездіяльності окремих суб'єктів - учасників судового процесу, адже:

1) воно є дискреційним правом суду, а не його обов'язком, яке він реалізує залежно від обставин справи;

2) воно є елементом судового захисту;

3) цей інститут широко застосовується судами Європи.

Згідно з Конституцією України права і свободи захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55). За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 25 грудня 1997 року N 9-зп у справі за зверненням жителів міста Жовті Води, суд не може відмовити у правосудді, якщо ущемляються права і свободи громадян, інакше це було б порушенням права на судовий захист, яке згідно зі статтею 64 Конституції України не може бути обмежене.

Конституційний Суд України, здійснюючи конституційний контроль окремих законів, зокрема в частині встановлення ними заборони суду здійснювати забезпечення позовів в адміністративному судочинстві, у Рішенні від 19 жовтня 2009 року N 26-рп/2009 висловив правову позицію, за якою є неконституційним і неприпустимим в порядку внесення змін до законодавства встановлення заборони суду здійснювати забезпечення позову, та визнав такі зміни звуженням змісту прав людини на судовий захист (підпункт 3.12 пункту 3 мотивувальної частини, абзац третій пункту 2 резолютивної частини).

Виходячи з викладеного є підстави вважати, що вказаними змінами до КАС України звужено раніше встановлені законом повноваження адміністративного суду, тобто унеможливлено повноцінне виконання ним завдань судочинства, визначених у частині першій статті 2 КАС України. Також звужено процесуальні права і гарантії особи в адміністративному судочинстві, бо механізм їх судового захисту став менш ефективним і доступним. Таке твердження узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, за якою "звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Відповідно до частини третьої статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Внесені до КАС України зміни звузили процесуальні права позивача у справах, пов'язаних із соціальними виплатами, обмеживши його можливості на судовий захист своїх прав у спорах із суб'єктом владних повноважень, що порушує частину третю статті 22, частину першу статті 55 Основного Закону України.

 

Суддя
Конституційного Суду України

М. А. МАРКУШ

Опрос