Идет загрузка документа (43 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению Президента Украины относительно официального толкования положения пункта 18 части первой статьи 85 Конституции Украины

Конституционный Суд
Решение от 26.02.2009 № 6-рп/2009

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України

м. Київ
26 лютого 2009 року
N 6-рп/2009
 

Справа N 1-15/2009 

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича - доповідача,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Ставнійчук Марини Іванівни - заступника Глави Секретаріату Президента України - Представника Президента України у Конституційному Суді України, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України, а також залученого Конституційним Судом України до участі в розгляді справи Пасічника Василя Васильовича - директора юридичного департаменту Національного банку України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційному тлумаченні положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Бауліна Ю. В., пояснення Ставнійчук М. І., Селіванова А. О., Пасічника В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України.

Практичну необхідність в офіційному тлумаченні зазначеного положення Конституції України глава держави арґументує прийняттям Верховною Радою України Постанови "Про діяльність Національного банку України в період фінансової кризи та стан виконання рішень Верховної Ради України з цих питань" від 26 січня 2009 року N 904-VI, в пункті 5 якої визнана такою, що втратила чинність, Постанова Верховної Ради України "Про призначення Стельмаха В. С. на посаду Голови Національного банку України" від 16 грудня 2004 року N 2244-IV.

Суб'єкт права на конституційне подання просить Конституційний Суд України роз'яснити положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України в таких аспектах:

- чи є підставою для звільнення з посади Голови Національного банку України рішення Верховної Ради України, прийняте без подання Президента України;

- чи допускається припинення перебування на посаді Голови Національного банку України - звільнення в інший спосіб, ніж за поданням Президента України.

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Голова Верховної Ради України, Комітет Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності та Національний банк України.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені у конституційному поданні питання, виходить з такого.

3.1. Конституція України визначила правовий статус Національного банку України як центрального банку держави, основною функцією якого є забезпечення стабільності грошової одиниці України (стаття 99). Особливість юридичного статусу Національного банку України полягає в тому, що, з одного боку, він має публічно-правовий статус особливого центрального органу державного управління, самостійного у своїй діяльності від органів державної влади (статті 6, 7, 24, 25, 53 Закону України "Про Національний банк України" від 20 травня 1999 року N 679-XIV (далі - Закон), а з іншого - цивільно-правовий статус як юридичної особи, яка має відокремлене майно, що є об'єктом права державної власності і перебуває в його повному господарському віданні, та може вчиняти певні цивільно-правові правочини з комерційними банками, державою (статті 4, 29, 31, 42 Закону). З метою забезпечення самостійності у проведенні єдиної грошово-кредитної політики Закон не допускає втручання органів законодавчої та виконавчої влади або їх посадових осіб у виконання функцій і повноважень Національного банку України інакше, як в межах, визначених Законом (стаття 53). Згідно зі статтею 51 Закону Національний банк України є підзвітним Президенту України та Верховній Раді України в межах їх конституційних повноважень.

Голова Національного банку України очолює Правління центрального банку держави, керує його діяльністю, одноосібно несе відповідальність перед Верховною Радою України та Президентом України за таку діяльність (статті 16, 19 Закону).

Однією з конституційно-правових гарантій діяльності Національного банку України щодо забезпечення стабільності грошової одиниці України є передбачений пунктом 18 частини першої статті 85 Конституції України особливий порядок призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України Верховною Радою України за поданням Президента України.

3.2. Конституція України встановлює різну процедуру звільнення для посадових осіб, які призначені на посади за наявності спільної згоди Президента України та Верховної Ради України. Конституційний Суд України визнав, що системне порівняння положення пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України з приписами пунктів 121, 18, 21 частини першої цієї статті, як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 11 грудня 2007 року N 12-рп/2007 (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України), свідчить про те, що подання Президента України не вимагається для здійснення Верховною Радою України свого конституційного повноваження звільняти з посад Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України або вирішувати питання про їх відставку. У положеннях пунктів 121, 18, 21 частини першої статті 85 Конституції України чітко визначені повноваження Верховної Ради України призначати на посади та звільняти з посад за поданням Президента України Голову Служби безпеки України, Голову Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини цього Рішення).

Таким чином, положення Конституції України щодо призначення Верховною Радою України осіб на певні посади та звільнення з цих посад за поданням Президента України передбачають досягнення згоди між Президентом України і Верховною Радою України у вирішенні кадрових питань (абзац четвертий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 квітня 2000 року N 7-рп/2000 (справа про тимчасове виконання обов'язків посадових осіб).

3.3. Верховна Рада України є органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Основного Закону України). Призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України є її конституційним повноваженням (пункт 18 частини першої статті 85 Конституції України).

За частиною другою статті 6, частиною другою статті 19 Конституції України Верховна Рада України як орган державної влади повинна діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України. Конституція України встановила імперативний порядок призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України Верховною Радою України лише за поданням Президента України. Основний Закон України не передбачає іншого способу припинення перебування на посаді Голови Національного банку України, крім закріпленого у пункті 18 частини першої статті 85, а саме звільнення його Верховною Радою України з цієї посади за поданням Президента України.

У зв'язку з наведеним Конституційний Суд України дійшов висновку, що за змістом пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України Верховна Рада України повноважна приймати рішення про звільнення з посади Голови Національного банку України тільки за поданням Президента України, тобто лише у спосіб, передбачений Конституцією України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 63, 67, 69, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 54, § 55 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України вирішив:

1. Положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що Верховна Рада України повноважна звільняти з посади Голову Національного банку України лише за умови внесення на її розгляд відповідного подання Президентом України.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Домбровського І. П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України

У Рішенні від 26 лютого 2009 року N 6-рп/2009 (далі - Рішення) за конституційним поданням Президента України Конституційний Суд України (далі - Суд) дав офіційне тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України (справа N 1-15/2009).

Згідно з пунктом 1 резолютивної частини Рішення вказані положення Конституції України "в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що Верховна Рада України повноважна звільняти з посади Голову Національного банку України лише за умови внесення на її розгляд відповідного подання Президентом України".

Вважаю за необхідне використати своє право, передбачене статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон), і викласти окрему думку стосовно Рішення.

У статтях 147, 150 Конституції України визначено повноваження Суду давати офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Таке тлумачення є складовою відповідного положення Конституції України чи законів України і обов'язкове до виконання на території України.

У нормах Конституції України немає визначення терміна "офіційне тлумачення". Однак у розвиток зазначених конституційних норм це питання певною мірою знайшло своє відображення в Законі. Так, в статті 93 йдеться про з'ясування або роз'яснення, офіційну інтерпретацію положень Конституції та законів України. У статтях 93, 94 Закону встановлено підстави для конституційного подання чи конституційного звернення щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України. Стосовно справи, про яку йдеться, підставою для конституційного подання мала б бути практична необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України. З урахуванням вимоги статті 93 Закону та відповідно до пункту 4 частини другої статті 39 Закону суб'єкт права на конституційне подання повинен був зазначити у ньому правове обґрунтування практичної необхідності в офіційному тлумаченні зазначеної норми Конституції, однак цього не зроблено.

У теорії конституційного права під тлумаченням положень Конституції України (закону) розуміється:

- з'ясування і наступне роз'яснення волі законодавця в конкретному змісті конституційного положення, тобто виявлення дійсного змісту такого положення1;

____________
1 Вітрук М. В. Конституционное правосудие. - М., 2005. - С. 409.

- роз'яснення справжнього смислу (змісту) права, що здійснюється компетентними суб'єктами в особливому порядку, встановленому законодавством, та має для всіх інших суб'єктів права обов'язковий характер, що виражається в інтерпретаційному акті2;

____________
2 Мирошников Е. Г. Официальное толкование права и его значение в деятельности органов внутренних дел. - М., 2000. - С. 36.

- офіційне тлумачення Конституції - діяльність уповноваженого органу держави з роз'яснення змісту норми Основного Закону України шляхом усунення неточностей в їх розумінні, з'ясування сенсу норм з метою реалізації Конституції України та пристосування її норм до потреб держави і суспільства, що постійно змінюються3.

____________
3 Сліденко І. Д. Тлумачення Конституції: питання теорії і практики в контексті світового досліду / Одес. нац. юридич. академія. - Одеса: Фенікс, 2003. - С. 100.

Суддя Конституційного Суду України П. Ткачук зазначає, що положення законів, які нечітко виписані або в яких закладено колізію, не здатні регулювати правовідносини. Вони не діють до того часу, поки шляхом офіційного тлумачення не буде з'ясовано їх істинного смислу. Саме офіційне тлумачення дає повноцінне життя нормі права, і в подальшому ця норма без з'ясованого в Рішенні Суду смислу чи уточненого змісту нічого не варта4.

____________
4 Ткачук П. Правові позиції Конституційного Суду України // Вісник Конституційного Суду України. - 2006. - N 2. - С. 15.

З наведеного випливає, що офіційне (обов'язкове) тлумачення норм Конституції України чи закону України має на меті з'ясування істинного (справжнього) змісту норми права і надання такому її розумінню офіційного характеру.

Чи існувала практична необхідність тлумачення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України, і в чому саме вона полягає?

З урахуванням цих теоретичних посилок звернемося до змісту конституційної норми, яку просять витлумачити.

Зміст цієї норми такий. До повноважень Верховної Ради України належить "призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України". Суб'єктами її застосування є дві особи: Президент України та Верховна Рада України (опосередковане відношення до цього за певних обставин може мати кандидат на цю посаду).

Вбачається, що ця конституційна норма виписана чітко і зрозуміло. Про це йдеться, до речі, і в самому конституційному поданні.

Практична необхідність у її офіційному тлумаченні могла б виникнути при її неадекватному застосуванні хоча б одним із зазначених суб'єктів, однак такого не відбулося.

У конституційному поданні, як на підставу (практичну необхідність) в офіційному тлумаченні цієї норми, зроблено посилання на прийняту Верховною Радою України Постанову "Про діяльність Національного банку України в період фінансової кризи та стан виконання рішень Верховної Ради України з цих питань" від 26 січня 2009 року N 904-VI (далі - Постанова N 904-VI), пунктом 5 якої визнано такою, що втратила чинність, Постанову Верховної Ради України "Про призначення Стельмаха В. С. на посаду Голови Національного банку України" від 16 грудня 2004 року N 2244-IV (далі - Постанова N 2244-IV). Однак в останній немає посилання на пункт 18 частини першої статті 85 Конституції України та рішення про звільнення Стельмаха В. С. з посади Голови Національного банку України. Факт, встановлений прийняттям Постанови N 904-VI про втрату чинності Постанови N 2244-IV, може бути предметом обговорення, тлумачення, навіть судового розгляду, проте будь-якого відношення до застосування (чи тлумачення) зазначеної норми Конституції України немає, а отже, не може бути підставою для розгляду Судом цієї справи.

Про відсутність підстав для тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України свідчить і висновок Суду у Рішенні від 11 грудня 2007 року N 12-рп/2007 (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України), де зазначено, що нормами пунктів 121, 18, 21 частини першої статті 85 Конституції України на відміну від норм пункту 12 вказаної статті чітко визначені повноваження Верховної Ради України призначати на посади та звільняти з посад за поданням Президента України Голову Служби безпеки України, Голову Національного банку України, членів Центральної виборчої комісії (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини). Виходячи з цього можна вважати, що Суд вже висловив своє бачення змісту пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України.

Таким чином, підстав для відкриття конституційного провадження за поданням Президента України не було, а тому Суду необхідно було припинити провадження у справі.

Підтвердженням обґрунтованості такого висновку є і зміст Рішення, в якому практично не наведена правова аргументація тлумачення згаданої норми Конституції України.

Зокрема, у підпункті 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення викладені конституційні та законодавчі норми щодо правового статусу Національного банку України та його Голови.

У підпункті 3.2 пункту 3 Рішення зроблено порівняння конституційних положень, пов'язаних із реалізацією повноважень Верховної Ради України та Президента України щодо призначення на посади та звільнення з посад окремих посадових осіб, та висновок про необхідність досягнення між ними згоди при реалізації таких повноважень.

У підпункті 3.3 пункту 3 Рішення підсумовується про імперативність порядку здійснення Верховною Радою України цього повноваження і відсутність у неї іншого конституційно визначеного способу припинення перебування на посаді Голови Національного банку України, ніж за поданням Президента України.

Однак у Постанові N 2244-IV не йшлося про припинення перебування на посаді Голови Національного банку України. Такий термін вжито автором клопотання виходячи із його власного розуміння змісту цієї Постанови і не підтверджено будь-якими фактичними обставинами.

На підставі конституційного подання Суд поза межами предмета регулювання пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України дав негативну відповідь на поставлене у ньому питання, чи допускається припинення перебування на посаді Голови Національного банку України - звільнення в інший спосіб, ніж за поданням Президента України.

Фактично Суд висловив свою думку щодо Постанови N 2244-IV, яка не була предметом його розгляду, тобто вийшов за межі своїх повноважень.

Що ж стосується резолютивної частини Рішення Суду, то в ній, крім викладення тексту конституційної норми, є тільки уточнення про те, що Верховна Рада України повноважна звільняти Голову Національного банку України лише за умови внесення на її розгляд відповідного подання Президентом України.

Сумнівним є те, що таке суто граматичне пояснення конституційної норми є офіційним її тлумаченням Судом.

Крім того, практика такого тлумачення може стати небажаним прецедентом щодо подальших звернень суб'єктів права на конституційне подання для тлумачення конституційних норм (чи норм законів) без ґрунтовних для цього підстав і використання інституту офіційного тлумачення для вирішення інших проблем.

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
І. ДОМБРОВСЬКИЙ 

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Бринцева В. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України

1. Постановою Верховної Ради України "Про діяльність Національного банку України в період фінансової кризи та стан виконання рішень Верховної Ради України з цих питань" від 26 січня 2009 року N 904-VI (пункт 5) визнана такою, що втратила чинність, Постанова Верховної Ради України "Про призначення Стельмаха В. С. на посаду Голови Національного банку України" від 16 грудня 2004 року N 2244-IV.

У конституційному поданні Президента України про тлумачення положення пункту 18 частини першої статті 85, згідно з яким до повноважень Верховної Ради України належить звільнення з посади Голови Національного банку України за поданням Президента України, були поставлені такі питання:

- чи є підставою для звільнення з посади Голови Національного банку України рішення Верховної Ради України, прийняте без подання Президента України;

- чи допускається припинення перебування на посаді Голови Національного банку України - звільнення в інший спосіб, ніж за поданням Президента України.

Лише вичерпна відповідь на ці питання створила б передумови для правового врегулювання ситуації, зумовленої наведеним рішенням Верховної Ради України.

2. У рішенні від 26 лютого 2009 року N 6-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України зазначив: положення пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що Верховна Рада України повноважна звільняти з посади Голову Національного банку України лише за умови внесення на її розгляд відповідного подання Президентом України.

Заперечити цей висновок Конституційного Суду України неможливо, оскільки він по суті відтворює конституційну норму пункту 18 частини першої статті 85.

Однак звузивши межі дослідження і не скориставшись можливістю їх розширення, Конституційний Суд України фактично відійшов від вирішення нагальної проблеми.

Для подальшого розвитку національної моделі парламентаризму визначальне значення має наявність офіційної правової позиції найвищого органу судового конституційного контролю щодо можливостей парламенту шляхом визнання такими, що втратили чинність, скасовувати власні правові акти індивідуальної дії.

Конституція України, покладаючи на Верховну Раду України повноваження щодо призначення на посади і звільнення з посад значної кількості високопосадовців, зокрема Голову Національного банку України, не передбачає конкретних механізмів здійснення цієї функції.

Згідно з пунктом 3 статті 208 Регламенту Верховної Ради України призначення на посаду і звільнення з посади керівника Національного банку України після обговорення кандидатур (або результатів діяльності) відбувається шляхом відкритого голосування і прийняття рішення, яке оформлюється відповідною постановою.

За статтею 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти. Наведене конституційне унормування не унеможливлює усунення порушень положень Конституції та законів України, допущених при прийнятті рішень про призначення на посади осіб, визначених статтею 85 Конституції України, самою Верховною Радою України.

Зокрема, таке реагування повинне мати місце, якщо після прийняття постанови про призначення на посаду будь-якої особи із вказаного конституційного переліку будуть виявлені обставини, які свідчитимуть про порушення конституційних норм щодо:

- повноважності Верховної Ради України, що має місце лише за умови обрання (і реальної наявності) не менш як двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82 Конституції України);

- здійснення голосування кожним народним депутатом України особисто (частина третя статті 84 Конституції України)1;

____________
1 Врешті-решт повинен настати час, коли кількість народних депутатів, які прийняли участь у голосуванні, буде співпадати з кількістю реально наявних у сесійному залі.

- прийняття законів, постанов та інших актів більшістю від конституційного складу (стаття 91 Конституції України) тощо.

Це може відбутися також у випадках, якщо будуть встановлені факти, які на момент прийняття акта про призначення на посаду були невідомі, а відповідно до профільних законів вони унеможливлюють призначення конкретної особи на посаду (не погашена судимість, відсутність громадянства або необхідного цензу постійного проживання на території України, фіктивність документів, зокрема про освіту, необхідний стаж роботи тощо).

Якщо будь-які з наведених обставини існували на момент прийняття відповідного акта про призначення, але не були відомі, то не може бути звільнення на загальних підставах, і єдиним шляхом усунення подібних недоліків є скасування акта у зв'язку з суттєвими порушеннями закону при його прийнятті.

Виникають сумніви щодо висновку Конституційного Суду України про те, що Конституція України "не передбачає іншого способу припинення перебування на посаді Голови Національного банку України, крім закріпленого у пункті 18 частини першої статті 85 Конституції України".

Дійсно, це загальний порядок, і Основний Закон України передбачає лише його. Разом з тим це не унеможливлює у виключних випадках самостійного усунення Верховною Радою України виявлених порушень шляхом скасування своїх попередніх актів.

Така правова позиція у цій справі Судом фактично не досліджена.

Отже, обмеження Конституційного Суду України лише одним аспектом проблеми не дало змоги покласти в основу Рішення іншу концепцію, яка стисло могла бути сформульована таким чином:

"В аспекті конституційного подання Конституційний Суд України вважає за необхідне відрізняти звільнення з посади Голови Національного банку України, яке повинне здійснюватися відповідно до положень пункту 18 частини першої статті 85 Конституції України за поданням Президента України, від визнання Верховною Радою України такою, що втратила чинність, постанови про його призначення на посаду у зв'язку з виявленими суттєвими порушеннями при її прийнятті, законність якої може бути перевірена судом загальної юрисдикції". Хоча подібна правова позиція остаточно і не вирішувала б ситуацію, яка склалася через дію Постанови Верховної Ради України "Про діяльність Національного банку України в період фінансової кризи та стан виконання рішень Верховної Ради України з цих питань" від 26 січня 2009 року N 904-VI, проте вона давала б напрям щодо можливого подальшого правового унормування ситуації.

Тлумачення ж конституційної норми шляхом відтворення її змісту у резолютивній частині Рішення без визнання неконституційним проблемного акта Верховної Ради України не дає ясності для правозастосовної практики.

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
В. БРИНЦЕВ
 

Опрос