Идет загрузка документа (30 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению Кабинета Министров Украины об официальном толковании положения части второй статьи 95 Конституции Украины и словосочетания "сбалансированность бюджета", использованного в части третьей этой статьи (дело о сбалансированности бюджета)

Конституционный Суд
Решение от 27.11.2008 № 26-рп/2008

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення "збалансованість бюджету", використаного в частині третій цієї статті
(справа про збалансованість бюджету)

м. Київ
27 листопада 2008 року
N 26-рп/2008

Справа N 1-37/2008

Конституційний Суд України у складі суддів:

Бринцева Василя Дмитровича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича - доповідача,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення "збалансованість бюджету", використаного у частині третій цієї статті.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Кабінету Міністрів України.

Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення "збалансованість бюджету", використаного в частині третій цієї статті.

Заслухавши суддю-доповідача Головіна А. С. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Кабінет Міністрів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України і словосполучення "збалансованість бюджету", використаного в частині третій цієї статті. Крім того, автор клопотання просить витлумачити це словосполучення у системному зв'язку з частиною другою статті 95, статтею 46 Конституції України та з'ясувати, чи можна зазначені положення "розуміти так, що виключно законом про Державний бюджет України встановлюються будь-які видатки на загальносуспільні потреби, у тому числі умови надання окремих видів пільг, компенсацій та гарантій для громадян на бюджетний період, їх розміри та бюджетні призначення щодо них, зокрема, шляхом призупинення дії та скасування норм інших законів".

Кабінет Міністрів України обґрунтовує практичну необхідність в офіційній інтерпретації вказаних положень Конституції України потребою в їх реалізації під час формування, затвердження та виконання Державного бюджету України на відповідний рік у частині забезпечення державою соціальних прав і гарантій громадян. Для цього необхідно, на його переконання, вносити законом про Державний бюджет України зміни до чинних соціальних законів, що викликає заперечення в інших органів державної влади, неоднакове трактування ними частин другої, третьої статті 95 Конституції України.

2. Свої висновки з питань, порушених у конституційному поданні, надіслали Президент України, Верховна Рада України, Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство юстиції України, Рахункова палата, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Національний університет державної податкової служби України, Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана, Тернопільський національний економічний університет, Інститут економіко-правових досліджень НАН України.

3. Вирішуючи питання про офіційне тлумачення словосполучення "збалансованість бюджету", використаного у частині третій статті 95 Конституції України, у системному зв'язку з положеннями частини другої статті 95, статті 46 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. Україна проголошена демократичною, соціальною, правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права (статті 1, 8 Конституції України). Людина в ній є найвищою соціальною цінністю, її права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є її головним обов'язком (стаття 3 Конституції України). Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша статті 95 Конституції України).

Згідно з Основним Законом України Державний бюджет України і бюджетна система України встановлюються виключно законами (пункт 1 частини другої статті 92). Такими законами є закони України про Державний бюджет України на кожний рік, Бюджетний кодекс України (далі - Кодекс).

3.2. У частині третій статті 95 Конституції України словосполучення "збалансованість бюджету" використовується в контексті "держава прагне до збалансованості бюджету України". Конституційний Суд України вважає за необхідне дати офіційне тлумачення всього положення частини третьої статті 95 Конституції України у системному зв'язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України.

Словосполучення "держава прагне", на думку Конституційного Суду України, означає намагання і обов'язок держави спрямовувати свою діяльність на виконання певного, визначеного Конституцією України завдання.

Аналіз термінів "баланс", "збалансувати", "бюджет збалансований" свідчить, що збалансованість бюджету (держави, регіону) передбачає рівномірне (паритетне) співвідношення між його видатковою і доходною частинами, дотримання відповідності видатків доходам, проте не виключає при цьому можливості прийняття бюджету з перевищенням видатків над доходами і навпаки (з дефіцитом або профіцитом). У той же час правова природа бюджету не може обмежуватися лише фінансово-економічною складовою. Бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

3.3. Положення частини третьої статті 95 Конституції України, згідно з яким держава прагне до збалансованості бюджету України, Конституційний Суд України розглядає як намагання держави при здійсненні бюджетного процесу дотримуватися рівномірного співвідношення між доходною та видатковою частинами Державного бюджету України і як її завдання та обов'язок при цьому реалізовувати конституційні засади розвитку і зміцнення демократичної, соціальної, правової держави, забезпечення її суверенітету і економічної самостійності, утвердження прав і свобод людини.

Закон про Державний бюджет України як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов'язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов'язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.

Відповідно до статей 1, 3 Конституції України та принципів бюджетної системи (стаття 7 Кодексу) держава не може довільно відмовлятися від взятих на себе фінансових зобов'язань, передбачених законами, іншими нормативно-правовими актами, а повинна діяти ефективно і відповідально в межах чинного бюджетного законодавства.

Зі змісту частини другої статті 95 Конституції України, якою встановлюється, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, випливає, що вони не можуть визначатися іншими нормативно-правовими актами. Самі ж загальносуспільні потреби, до яких належить і забезпечення права на соціальний захист громадян України, проголошений у статті 46 Конституції України, передбачаються у державних програмах, законах, інших нормативно-правових актах. Визначення відповідних бюджетних видатків у законі про Державний бюджет України не може призводити до обмеження загальносуспільних потреб, порушення прав людини і громадянина, встановлених Конституцією України, зокрема щодо забезпечення рівня життя для осіб, які отримують пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, не нижчого від прожиткового мінімуму, визначеного законом.

Таким чином, Конституційний Суд України вважає, що в аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 95 Конституції України "держава прагне до збалансованості бюджету України" у системному зв'язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов'язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, територіальними громадами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя.

4. Кабінет Міністрів України також просить дати офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України стосовно можливості зупиняти дію та скасовувати норми законів, які визначають пільги, компенсації, гарантії, при встановленні законом про Державний бюджет України видатків на загальносуспільні потреби.

Розглядаючи порушене питання, Конституційний Суд України виходить з правових позицій, висловлених ним, зокрема, у Рішенні від 9 липня 2007 року N 6-рп/2007 у справі про соціальні гарантії громадян та у Рішенні від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008 у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України. Ці позиції полягають у тому, що: "закон про Державний бюджет України як правовий акт, чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України - він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема і видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України" (абзац шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення N 6-рп/2007); "законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони" (абзаци третій, четвертий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення N 10-рп/2008).

Наведені правові позиції дають відповіді на питання, порушені у конституційному поданні. Таким чином, Конституційний Суд України вважає, що практична необхідність в офіційному тлумаченні положення частини другої статті 95 Конституції України стосовно можливості зупиняти дію та скасовувати норми законів, які визначають пільги, компенсації, гарантії, при встановленні законом про Державний бюджет України видатків на загальносуспільні потреби відпала, що відповідно до пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 51 Регламенту Конституційного Суду України є підставою для припинення конституційного провадження у цій частині.

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 13, 39, 41, 45, 51, 62, 63, 66, 67, 69, 93, частиною першою статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України вирішив:

1. В аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 95 Конституції України "держава прагне до збалансованості бюджету України" у системному зв'язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов'язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, територіальними громадами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя.

2. Припинити конституційне провадження у справі щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Ткачука П. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення "збалансованість бюджету", використаного у частині третій цієї статті
(справа про збалансованість бюджету)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення "збалансованість бюджету", використаного у частині третій цієї статті (далі - Рішення).

На наш погляд, Конституційний Суд України (далі - Суд) не повністю з'ясував суть положень статті 95 Основного Закону України щодо збалансованості бюджету України, а відтак не дав чіткого розуміння цього принципу. Почасти причиною тут є спроба розкрити поняття збалансованості бюджету України крізь призму положень частини другої статті 46 Конституції України (державні гарантії права на соціальний захист).

Положення частини третьої статті 95 Конституції України "держава прагне до збалансованості бюджету України" Суд, за такої схеми тлумачення, розуміє як:

- намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків дотримуватися рівномірного співвідношення між ними;

- намагання держави при прийнятті інших законів та нормативних актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними;

- обов'язок держави на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, територіальними громадами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя.

Що стосується розуміння Судом збалансованості бюджету України як намагання дотримуватися рівномірного співвідношення між витратами з бюджету і обсягами надходжень до нього, то тут заперечень немає. Однак Суд безпідставно до поняття збалансованості бюджету відніс прийняття законів та інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету. Адже частина друга статті 95 Конституції України містить імперативну норму щодо видатків і встановлює, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір та цільове спрямування цих видатків. Ця конституційна норма апріорі не надає юридичної сили законам чи іншим нормативно-правовим актам, якими в обхід закону про Державний бюджет України прагнули б визначати будь-які видатки з бюджету. Натомість балансування бюджету у разі його профіциту чи дефіциту здійснюється шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України на підставі і за умов, визначених статтями 52, 53, 54 Бюджетного кодексу України.

Не є ознакою (умовою) збалансованості бюджету і обов'язок держави "на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, територіальними громадами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя". Ці засади є не що інше, як принципи бюджетної системи, тобто системи розподілу національного багатства. Крім того, справедливість є моральною, а не економічною категорією і характеризується певною невизначеністю, а тому не може бути критерієм збалансованості державного бюджету. Доходи і видатки державного бюджету мають бути збалансованими за умови як справедливого, так і несправедливого розподілу суспільного багатства.

Можна зробити висновок, що тлумачення принципу збалансованості державного бюджету крізь призму державних гарантій права на соціальний захист (частина друга статті 46 Конституції України) і принципу бюджетної системи справедливості і неупередженості виявилося невдалим. У результаті суть збалансованості державного бюджету залишилася нез'ясованою, а надане розуміння не відповідає конституційно-правовій природі цього принципу.

На наш погляд, частину третю статті 95 Конституції України "держава прагне до збалансованості бюджету" слід розуміти як зумовлену соціально-економічною суттю держави потребу при затвердженні Державного бюджету України чи внесенні змін до нього дотримуватися відповідності обсягів його доходів обсягам його видатків. При цьому допустиме відхилення в рівності обсягів доходів і видатків. Відхилення в бік перевищення видатків над доходами (дефіцит бюджету), щодо його розмірів і джерел покриття, має визначатися виключно законом і бути таким, що не несе загрозу державному суверенітету і економічній безпеці України.

Суд, відповідаючи на запитання суб'єкта права на конституційне подання, чи передбачають положення частин другої, третьої статті 95 Конституції України щодо виключності визначення законом про Державний бюджет України будь-яких видатків держави і прагнення до збалансованості бюджету можливість зупинення дії чи скасування норм законів, що встановлюють окремі види пільг, компенсацій та гарантій для громадян, мав також застосувати статтю 22 Конституції України, яка містить основоположні приписи, що не допускають звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод ні при прийнятті закону про державний бюджет, ні при прийнятті інших законів, внесенні до них змін чи зупиненні їх дії.

 

Суддя
Конституційного Суду України

 
П. Ткачук

Опрос