Идет загрузка документа (86 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 105 народных депутатов Украины относительно официального толкования положений частей шестой, седьмой, девятой статьи 83 Конституции Украины (дело о коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины)

Конституционный Суд
Решение от 17.09.2008 № 16-рп/2008

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України
(справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України)

м. Київ
17 вересня 2008 року
N 16-рп/2008
 

Справа N 1-40/2008 

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича - доповідача,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Лавриновича Олександра Володимировича, Лукаш Олени Леонідівни - народних депутатів України; представників Верховної Ради України Ключковського Юрія Богдановича - народного депутата України, заступника Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Портнова Андрія Володимировича - народного депутата України, члена Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя; заступника Глави Секретаріату Президента України - Представника Президента України у Конституційному Суді України Ставнійчук Марини Іванівни; представника Кабінету Міністрів України Вознюка Володимира Денисовича - першого заступника начальника Управління правового забезпечення Секретаріату Кабінету Міністрів України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 105 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України".

Заслухавши суддю-доповідача Лилака Д. Д., пояснення Лавриновича О. В., Лукаш О. Л., Ключковського Ю. Б., Портнова А. В., Ставнійчук М. І., Вознюка В. Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 105 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частині дев'ятій статті 83 Конституції України, з урахуванням конституційного положення про встановлення мінімального чисельного складу коаліції, а також відповісти на такі питання:

- у яких випадках коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України припиняє діяльність (є неповноважною);

- чи припиняє свою діяльність коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України у разі зменшення її чисельного складу до кількості народних депутатів України, меншої ніж визначено Конституцією України;

- чи поширюється вимога щодо формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України народними депутатами України за умови, якщо до неї входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, на весь період діяльності (функціонування) коаліції чи лише на момент її формування.

Практичну необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень статті 83 Конституції України народні депутати України обгрунтовують тим, що 6 червня 2008 року Голова Верховної Ради України оголосив заяви народних депутатів України Бута Ю. А. та Рибакова І. О. - членів фракцій Блоку "Наша Україна - Народна самооборона" та Блоку Юлії Тимошенко, які сформували Коаліцію демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання, про їх вихід зі складу коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, в результаті чого її чисельний склад зменшився до кількості народних депутатів України, меншої ніж визначено Конституцією України.

Заявляючи клопотання, його автори наголошують на "визначальній ролі в процесі утворення і функціонування та припинення повноважень коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України саме народного депутата України", а не депутатських фракцій. При цьому вони посилаються на частину шосту статті 83 Конституції України, згідно з якою до складу коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України повинна входити більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Тому, на їхню думку, зазначений склад коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України є імперативною конституційною вимогою щодо суб'єктів її формування, а саме народних депутатів України.

2. Стосовно порушених у конституційному поданні питань свої позиції висловили Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національна академія державного управління при Президентові України та Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України.

3. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. В конституційному поданні народні депутати України пропонують власні варіанти тлумачення частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, які грунтуються на аналізі положень Тимчасового регламенту Верховної Ради України, затвердженого Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI (Відомості Верховної Ради України, 2008 р., N N 19 - 22, ст. 211) (далі - Тимчасовий регламент), який, зокрема, містить визначення терміна "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" (частина перша статті 61) та встановлює підстави припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (стаття 66).

Однак Конституційний Суд України вважає, що вказані положення Тимчасового регламенту не можуть бути взяті до уваги, оскільки він у цілому не відповідає Конституції України у зв'язку із затвердженням його постановою Верховної Ради України, а не законом. Конституційний Суд України Рішенням від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України) визнав неконституційною Постанову Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 16 березня 2006 року N 3547-IV, мотивуючи свій висновок тим, що Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності (підпункт 4.3 пункту 4 мотивувальної частини).

Оскільки Тимчасовий регламент не є законом, то його норми не можуть вважатися законодавчим врегулюванням засад формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

З огляду на викладене, відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" та на підставі статей 147, 150, 152 Конституції України Конституційний Суд України визнає Тимчасовий регламент таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

3.2. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України (далі - коаліція депутатських фракцій) стала суб'єктом конституційних правовідносин після внесення до Конституції України змін Законом України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV. Проте в Конституції України її визначення відсутнє.

Словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" міститься не тільки у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, за змістом яких народні депутати України просять дати його тлумачення, а й у частинах восьмій, десятій цієї статті та пункті 1 частини другої статті 90, пункті 9 частини першої статті 106, частині третій статті 114 Конституції України. Його визначення має грунтуватися на конституційній основі, поєднуючи в собі політичні і правові аспекти формування коаліції депутатських фракцій, організації та припинення її діяльності, зокрема враховувати і основну мету її створення, закріплену в частині восьмій статті 83, пункті 9 частини першої статті 106, частині третій статті 114 Конституції України, - формування Уряду України.

Сформування чи несформування коаліції депутатських фракцій має конкретні конституційно-правові наслідки. Якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію депутатських фракцій (або буде відсутня коаліція депутатських фракцій, яка б відповідала вимогам статті 83 Конституції України), то Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України (пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України). Від факту сформування коаліції депутатських фракцій безпосередньо залежить формування Кабінету Міністрів України (частина восьма статті 83, пункт 9 частини першої статті 106, частина третя статті 114 Конституції України).

3.2.1. Конституція України встановлює, що конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України (частина перша статті 76).

Відповідно до частини шостої статті 83 Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Вимога щодо сукупної чисельності народних депутатів України, які у складі депутатських фракцій формують коаліцію депутатських фракцій, стосується як моменту формування коаліції, так і всього періоду її діяльності. Таким чином, до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати України, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію. Саме належність народних депутатів України до цих фракцій відіграє визначальну роль депутатських фракцій в утворенні коаліції депутатських фракцій. Зокрема, відповідно до частини десятої статті 83 Конституції України депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, згідно з якою "в процесі структурування та внутрішньої організації діяльності Верховної Ради України визначальну роль відведено депутатським фракціям, у тому числі у формуванні коаліції депутатських фракцій... При цьому чисельність депутатської фракції є фактором реального її впливу на процеси утворення коаліції депутатських фракцій, виборів Голови Верховної Ради України та його заступників, створення комітетів та тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України" (підпункт 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 25 червня 2008 року N 12-рп/2008 (справа про перебування народного депутата України у депутатській фракції).

Зазначений аналіз дає підстави для висновку, що Конституція України визначила суб'єктів формування коаліції депутатських фракцій - депутатські фракції. Отже, якщо депутатська фракція - це група народних депутатів України, обраних за виборчим списком відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій), то до складу коаліції депутатських фракцій входять депутатські фракції, які за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій сформували коаліцію депутатських фракцій.

3.2.2. Згідно з Конституцією України засади формування коаліції депутатських фракцій встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина дев'ята статті 83).

Конституція України в частинах шостій, сьомій статті 83 визначає основні засади формування коаліції депутатських фракцій. Коаліція депутатських фракцій формується за результатами виборів, на основі узгодження політичних позицій депутатських фракцій, з більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України та в місячний строк.

Висновок про те, що у статті 83 Конституції України визначені засади формування коаліції депутатських фракцій, можна зробити, аналізуючи інші її норми, в яких містяться словосполучення "не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції" (пункт 1 частини другої статті 90), "за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України" (пункту 9 частини першої статті 106), "за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України" (частина третя статті 114).

3.3. Порядок припинення діяльності коаліції депутатських фракцій також повинен встановлюватися Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина дев'ята статті 83 Конституції України).

Конституційний Суд України виходить з того, що офіційне тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" повинно базуватися на конституційних засадах, які включають в себе підстави та порядок припинення такої діяльності.

Конституція України визначає окремі підстави припинення діяльності коаліції депутатських фракцій. Зокрема, коаліція депутатських фракцій припиняє свою діяльність з припиненням повноважень Верховної Ради України відповідного скликання (частина перша статті 81, частина друга статті 82, частина перша статті 90). Зменшення чисельного складу коаліції депутатських фракцій, зокрема шляхом виходу із неї однієї або кількох депутатських фракцій (незаміщення народних депутатів України, повноваження яких достроково припинені, наступними за черговістю кандидатами у депутати у виборчому списку відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України, теж тягне припинення її діяльності з моменту настання такого зменшення (частина шоста статті 83 Конституції України).

Разом з тим Конституційний Суд України констатує, що Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій. Це свідчить про наявність конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання. Однак заповнення таких прогалин не належить до повноважень Конституційного Суду України. Ці питання мають бути врегульовані в Конституції України та/чи в законі про Регламент Верховної Ради України.

У зв'язку з непідвідомчістю цього питання Конституційному Суду України провадження у справі в частині тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" підлягає припиненню (пункт 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України").

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 69, 70, 73, 93, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. В аспекті порушеного у конституційному поданні питання словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, слід розуміти як сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині конституційного подання щодо офіційного тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частині дев'ятій статті 83 Конституції України, з урахуванням конституційного положення про встановлення мінімального чисельного складу коаліції депутатських фракцій на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

3. Визнати Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI, таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) з моменту набрання ним чинності.

4. Тимчасовий регламент Верховної Ради України, визнаний таким, що не відповідає Конституції України, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Бринцева В. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України
(справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України)

Рішенням від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України встановив, що в аспекті порушеного у конституційному поданні питання словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, слід розуміти як сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України, в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність.

Конституційний Суд України також припинив конституційне провадження у справі в частині конституційного подання щодо офіційного тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частині дев'ятій статті 83 Конституції України, з урахуванням конституційного положення про встановлення мінімального чисельного складу коаліції депутатських фракцій на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні, та визнав Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI, таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) з моменту набрання ним чинності.

Не заперечуючи висновку про те, що суб'єктом формування коаліції є лише депутатські фракції, а не окремі депутати, слід зазначити, що з метою надання подібного за суттю тлумачення ніякої потреби виходити за межі предмета конституційного провадження у Конституційного Суду України не було.

Відповідно до загальних засад судочинства провадження у справі відбувається в межах конституційного подання, визначених ухвалою про відкриття конституційного провадження у справі та іншими процесуальними рішеннями. Суб'єкт права на конституційне подання питання про визнання Тимчасового регламенту Верховної Ради України неконституційним не ставив.

Дійсно, в частині другій статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" передбачено, що "якщо при тлумаченні Закону України (його окремих положень) була встановлена наявність ознак його невідповідності Конституції України, Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує питання щодо неконституційності цього Закону". Зі змісту цієї норми випливає, що розширення предмета конституційного провадження можливе лише у разі тлумачення Закону, а не окремих конституційних положень.

Додатковими підставами для розширення меж конституційного контролю у конкретній справі можуть бути також випадки, передбачені частиною третьою статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України", згідно з якою у Конституційного Суду України є повноваження визнати неконституційними інші правові акти, крім тих, щодо яких відкрито конституційне провадження у справі, але лише у тому разі, якщо вони впливають на прийняття рішення.

Виходячи з наведених норм, якими врегульовано процес конституційного судочинства, слід дійти висновку про безпідставність розширення його меж у цій справі і застосування процедури конституційного контролю щодо Тимчасового регламенту Верховної Ради України. При цьому необхідно враховувати, що відповідно до пункту 15 частини першої статті 85 Конституції України у системному зв'язку з пунктом 21 частини першої статті 92 Конституції України виключно законом повинен прийматись документ, який іменується Регламентом Верховної Ради України.

Саме цю правову позицію Конституційний Суд України сформулював у своєму Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України). Відповідно до наведених конституційних норм законом має затверджуватись Регламент Верховної Ради України, який містить положення, що стосуються організації і порядку діяльності єдиного органу законодавчої влади держави.

Разом з тим таке конституційне унормування не виключає можливості затвердження постановою Верховної Ради України регламенту, який регулює внутрішню діяльність парламенту, а також будь-яких тимчасових положень, правил, у тому числі й у формі тимчасового регламенту.

Як вбачається з Постанови Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI, діючий Тимчасовий регламент Верховної Ради України затверджений на виконання зазначеного Рішення Конституційного Суду України "на період законодавчого врегулювання питань організації та порядку діяльності Верховної Ради України".

За цих умов рішення визнати Тимчасовий регламент Верховної Ради України неконституційним є безпідставним і невмотивованим.

Підпункт 3.1 мотивувальної частини Рішення, крім посилання на відповідні рішення Суду, не містить достатніх і переконливих обгрунтувань прийнятого (в цій частині) рішення.

Сам факт затвердження Тимчасового регламенту Верховної Ради України постановою, а не законом, міг би слугувати лише підставою для припинення конституційного провадження в цілому у справі за непідвідомчістю у зв'язку з необхідністю належного законодавчого визначення словосполучень, відповідних механізмів як щодо створення, так і припинення діяльності коаліції.

Аналіз роз'яснення Конституційним Судом України словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" (пункт 1 резолютивної частини Рішення) дає підстави для критики, оскільки по суті це є своєрідною словесною компіляцією (зібранням) словосполучень з окремих конституційних положень і не містить елементів тлумачення, яке мав би дати орган конституційної юрисдикції, зосередившись на цьому питанні.

Безпідставне розширення Конституційним Судом України у своєму Рішенні меж конституційного провадження і конституційний контроль правового акта, який не стосувався предмета конституційного розгляду, не сприяють підвищенню ефективності конституційного судочинства.

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
В. БРИНЦЕВ
 

  

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Маркуш М. А. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України
(справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України)

1. На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) (далі - Рішення).

Своїм Рішенням Конституційній Суд України в пункті 1 резолютивної частини розтлумачив, що: "В аспекті порушеного у конституційному поданні питання словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частинах шостій, сьомій, дев'ятій статті 83 Конституції України, слід розуміти як сформоване на встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України засадах об'єднання за результатами виборів кількох депутатських фракцій, кількість народних депутатів України в яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, які (депутатські фракції) на основі узгодження політичних позицій погодились на спільну парламентську діяльність."

Пунктом 2 резолютивної частини Рішення Конституційний Суд України припинив конституційне провадження у справі в частині конституційного подання щодо офіційного тлумачення словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", що міститься у частині дев'ятій статті 83 Конституції України, з урахуванням конституційного положення про встановлення мінімального чисельного складу коаліції депутатських фракцій на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

Пунктом 3 резолютивної частини Рішення Конституційний Суд України визнав Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) з моменту набрання ним чинності.

Пунктом 4 Рішення Тимчасовий регламент Верховної Ради України, визнаний таким, що не відповідає Конституції України, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Суб'єкт права на конституційне подання просив дати офіційне тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України".

Ним не піддавалась сумніву конституційність Тимчасового регламенту Верховної Ради України, затвердженого Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI (далі - Тимчасовий Регламент). Вважаю, що Конституційний Суд України без достатніх правових підстав ініціював розгляд питання щодо неконституційності Тимчасового Регламенту в цілому.

Відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" у разі, якщо в процесі розгляду справи за конституційним поданням чи конституційним зверненням виявлено невідповідність Конституції України інших правових актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі, і які впливають на прийняття рішення чи надання висновку у справі, Конституційний Суд України визнає такі правові акти (їх окремі положення) неконституційними.

Таким чином, право визнати неконституційним інший правовий акт, крім того, щодо якого порушено провадження, у Конституційного Суду України виникає лише тоді, коли виявлено невідповідність цього акту Конституції України і зазначений акт (тобто інший, щодо якого не порушено конституційне провадження) впливає на прийняття рішення чи надання висновку у справі. Клопотання суб'єкта права на конституційне подання стосувалося лише надання тлумачення щодо положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України".

Суб'єкт права на конституційне подання не звертався з клопотанням щодо конституційного контролю Тимчасового регламенту. Піддавши конституційному контролю Тимчасовий регламент, Конституційний Суд України вийшов за рамки конституційного подання за відсутності підстав, зазначених в статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Підтримуючи концепцію щодо форми Регламенту Верховної Ради України (далі - Регламент), висловлену мною в окремій думці на Рішення Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України), ВВАЖАЮ:

1. Конституційним Судом України у Рішенні закладено суперечність між різними його положеннями.

Що стосується форми правового акта, якому Конституційний Суд України дав оцінку на предмет конституційності, то вона не має жодного впливу на об'єкт тлумачення - положення частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України, зокрема словосполучень "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" та "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", а тому вважаю, що із зазначених мотивів у Конституційного Суду України не було підстав для визнання неконституційним Тимчасового регламенту.

2. В основу Рішення про визнання Тимчасового регламенту неконституційним Конституційний Суд України поклав позицію Конституційного Суду України, викладену в Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України) та положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України, мотивуючи свій висновок тим, що Регламент, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою статтями 84, 93, 94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання ним чинності.

Однак з таким підходом не зовсім можна погодитися, оскільки Конституційний Суд України зробив свій висновок щодо неконституційності Тимчасового регламенту не розглянувши положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України в системному зв'язку з положеннями частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88, які узгоджуються з положеннями частини другої статті 85, статті 91 Конституції України.

У частинах п'ятій, дев'ятій статті 83, пункті 15 частини першої статті 85, частині третій статті 88 Конституції України ідеться про Регламент.

Згідно з пунктом 21 частини першої статті 92 організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначаються виключно законами України. Рішення не має висновку, що Тимчасовий регламент містить виключно положення щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України.

Як зазначалося мною раніше в окремій думці на Рішення від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 (справа про Регламент Верховної Ради України) вважаю, що Регламент регулює різні правила, в тому числі і внутрішні, якими визначається внутрішній порядок (розпорядок, режим) роботи. Регламент (фр. reglement, від лат. regula - правило) - нормативно-процесуальний акт, що визначає внутрішню організацію і порядок діяльності (Шляхтун П. П. Конституційне право: Словник термінів. - К., 2005. - С. 451). Регламент - (від фр. regle - правило) - нормативно-правовий акт, який визначає внутрішню організацію і порядок діяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування. Регламент, як правило, приймається самим органом на основі і відповідно до Конституції і законів України, що визначають статус даного органу влади. Регламент не володіє силою закону, але визнається джерелом конституційного права (Арутюнян Т. Т., Баглай М. В. Конституционное право: Энциклопедический словарь. - М., 2006. - С. 393). Регламент: 1) прийнятий розпорядок ведення зборів, засідання і т. ін.; 2) заведений розпорядок дня, режим праці і т. ін.; 3) інструкція, зведення правил для користування чим-небудь (Словник української мови/За ред. І. К. Білодіда та ін. - Т. 8. - К., 1977. - С. 478).

Рішенням, яким Тимчасовий регламент визнано неконституційним, Конституційний Суд України вдруге позбавив Верховну Раду України можливості самостійно регулювати питання своєї внутрішньої діяльності.

Нормативно-правовий акт, який має регулювати роботу Верховної Ради України, повинен містити як механізм реалізації її конституційних повноважень, так і відрізнятися високим ступенем деталізації щодо упорядкування внутрішніх відносин, які виникають у процесі реалізації своїх повноважень, що характерно для регламенту і не властиво для закону як нормативно-правового акта.

Закон регулює найбільш важливі питання суспільного і державного життя. Визначати, в який спосіб та в якій формі має регулюватися порядок/режим роботи державних інститутів, якою, в тому числі, є Верховна Рада України, - їх внутрішнє питання, їх право.

Регулювання порядку роботи парламенту зумовлено такою правовою формою, яка може наділяти учасників відносин суб'єктивними правами і обов'язками та детально регламентувати їх здійснення, що характерно для регламенту і не властиво для закону як нормативно-правового акта вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини.

Конституційний Суд України, визнавши неконституційним Тимчасовий регламент в цілому, незважаючи на те, що в ньому були норми, положення яких регулювали внутрішні правила поведінки, які стосуються діяльності Верховної Ради України, встановив норми, за якими виключно законом повинні визначатися внутрішній порядок (розпорядок, режим), правила роботи Верховної Ради України, та в такий спосіб позбавив Верховну Раду України можливості самостійно регулювати будь-які правила внутрішньої поведінки.

Згідно з статтею 91 Основного Закону України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти. Вона здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання (частина друга статті 85). За пунктом 15 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття Тимчасового регламенту. Законодавець таким чином визначив Регламент як окремий, відмінний від закону акт Верховної Ради України, який вона має право приймати в межах своїх повноважень.

Зазначене положення узгоджується з положеннями частин п'ятої, дев'ятої статті 83 Конституції України, відповідно до яких формування, організація діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюється Конституцією України та Регламентом, і положеннями частини третьої статті 88 Конституції України, за якими Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Чинна Конституція України закріпила повноваження Верховної Ради України приймати Регламент, яким врегульований внутрішній порядок роботи парламенту, порядок здійснення повноважень Головою Верховної Ради України, питання діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, які Конституційний Суд України своїм Рішенням, по суті, поставив під сумнів легітимність цих положень Основного Закону України, що є неприпустимим.

Даючи оцінку Тимчасовому регламенту, Конституційний Суд України в основу свого Рішення поклав положення пункту 21 частини першої статті 92 та правові позиції Конституційного Суду України, висловлені в його рішеннях, які грунтувалися на нормах Конституції України 1996 року, знехтувавши іншими нині чинними її положеннями. При цьому Конституційний Суд України, аналізуючи Регламент, не дав оцінки положенням частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88 чинної Конституції України в редакції Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV, а також історичного тлумачення й оцінки змін зазначених положень Конституції України.

Чинною редакцією Основного Закону України встановлено форму нормативно-правового акта, яким має регулюватися порядок роботи Верховної Ради України, а саме: Регламентом - самостійним нормативно-правовим актом Верховної Ради України, визначеним положеннями Конституції України (частини п'ята, дев'ята статті 83, пункт 15 частини першої статті 85, частина третя статті 88), а не законом про Регламент.

Конституційний Суд України як не може встановлювати, якою формою нормативно-правового акта повинен регулюватися порядок роботи Верховної Ради України, так не має права вказувати, які питання державного чи суспільного життя мають регулюватися законом України, а які - іншими нормативно-правовими актами, а також не наділений правом неузгодженості закладені в Основному Законі України, віддаючи перевагу одним положенням Конституції України на шкоду іншим положенням Конституції.

Регулювання порядку роботи Верховної Ради України Регламентом не суперечить пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України. За чинною редакцією зазначеного пункту організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначаються законами України, однак правове поле має прогалину, яку законодавець може заповнити, прийнявши закон, яким буде передбачені організація і порядок роботи Верховної Ради України. Верховна Рада України має право прийняти закон, який повинен регулювати організацію і порядок її діяльності, однак це не є її обов'язком.

Визнавши Рішенням неконституційним Тимчасовий регламент, Конституційний Суд України протиставив положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України положенням частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88 Основного Закону України та поставив під сумнів легітимність окремих положень Конституції України, а саме: частин п'ятої, дев'ятої статті 83, пункту 15 частини першої статті 85, частини третьої статті 88, що виходить за межі його повноважень.

Крім того, положення, закладене в пункті 3 резолютивної частини Рішення, за яким Конституційний Суд України визнав Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI, таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) з моменту набрання ним чинності суперечить положенням статті 152 Конституції. Закон та інший правовий акт може визнаватися неконституційним тільки за рішенням Конституційного Суду України лише з моменту винесення відповідного рішення органом конституційної юрисдикції, який вправі (і тільки він) піддавати конституційному контролю зазначені в Конституції України (статтях 147, 150, 151, 159) об'єкти конституційного контролю.

Конституція не містить презумпції неконституційності законів апріорі і такі є конституційними до моменту винесення щодо них Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Відповідно до частини другої статті 152 закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Тобто день ухвалення рішення про неконституційність об'єкту конституційного контролю є точкою відліку його неконституційності, а відтак його нечинності, оскільки ці дві категорії є взаємопов'язаними згідно з положеннями статті 152 Конституції України і випливають одна з одної - день визнання закону (акту) неконституційним рішенням Конституційного Суду України є днем втрати чинності цим законом (актом).

Крім того, зазначеним пунктом рішення поставлено під сумнів легітимність всіх дій вчинених Верховною Радою України на підставі Тимчасового Регламенту з 8 квітня 2008 року та всіх її рішень, прийнятих з 8 квітня 2008 року.

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
М. Маркуш
 

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Ткачука П. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України
(справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 105 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частин шостої, сьомої, дев'ятої статті 83 Конституції України (далі - Рішення).

1. Приймаючи Рішення у справі, Конституційний Суд України недостатньо повно дослідив конституційно-правові засади здійснення державної влади. Питання утворення і діяльності коаліції у Верховній Раді України необхідно досліджувати у системному зв'язку з представницьким характером парламенту, статусом народного депутата України, роллю і місцем політичних партій у здійсненні державної влади.

Варто було врахувати, що Верховна Рада України покликана реалізовувати суверенну волю українського народу і її діяльність має представницький характер, в основу якої покладено мандат народного депутата України. Саме народних депутатів України народ обирає і уповноважує представляти свої інтереси у парламенті, саме вони становлять повноважність парламенту. Обрання їх у кількості, не меншій як дві третини від конституційного складу парламенту, та прийняття ними присяги дає Верховній Раді України повноважність і можливість здійснювати свої функції.

У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 вказується, що Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади, який відповідно до частини першої статті 76 Конституції України складається з 450 народних депутатів України - громадян України. Формування шляхом прямих виборів і функціонування на засадах колегіальності забезпечують Верховній Раді України характер представницького органу.

В іншому Рішенні (від 7 липня 1998 року N 11-рп/98) Конституційний Суд України вказав, що народний депутат України одержує депутатський мандат від виборців, з якими він як їх представник підтримує зв'язок. За допомогою механізму цього представництва громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами і здійснюють народне волевиявлення. Народний депутат України є повноважним представником українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним і покликаний виражати й захищати його інтереси. Виконання народним депутатом України своїх обов'язків в інтересах усіх співвітчизників випливає із змісту присяги, яку він склав перед Верховною Радою України.

Слід зазначити, що у здійсненні своїх повноважень, в тому числі й у Верховній Раді України, народні депутати України мають рівні права, які не можуть бути обмежені за умови належності чи неналежності до будь-яких депутатських груп (фракцій). Гарантії держави щодо свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15 Конституції України), поширюються і на народних депутатів України (Рішення від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98).

2. Політичні партії в Україні відображають політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність суспільного життя. Відповідно до статті 36 Конституції України вони сприяють формуванню і визначенню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. Водночас свобода об'єднання в політичні партії не дає їм підстав для втручання у діяльність органів державної влади, їх участь у державному житті певною мірою обмежена. Зокрема, Конституція України не допускає створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади, у виконавчих органах місцевого самоврядування. Діяльність структур політичних партій в єдиному органі законодавчої влади - парламенті і представницьких органах місцевого самоврядування чітко регламентована Конституцією і законами України.

3. Положення статей 81, 83 Конституції України передбачають формування і діяльність у Верховній Раді України за результатами виборів депутатських фракцій і коаліції депутатських фракцій. Таким чином в Основному Законі України означена участь політичних партій у діяльності єдиного органу законодавчої влади, їх можливість організаційної і політичної консолідації з метою реалізації програмних цілей і задач.

Із положень Конституції України випливає, що коаліція депутатських фракцій у парламенті є результатом вільних політичних домовленостей. З огляду на правову природу і похідний характер формування, вона не віднесена до критеріїв повноважності парламенту як органу державної влади. Водночас несформування протягом одного місяця коаліції депутатських фракцій дає Президентові України право достроково припинити повноваження Верховної Ради України. Тобто за умови дії пропорційної виборчої системи політична консолідація у парламенті є фактором його спроможності виконувати свої функції.

Діяльність коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України може мати реальний або номінальний характер, тобто коли вона фактично здійснює свої функції або коли вона існує формально і з різних підстав своїх функцій не виконує. Не виконання коаліцією депутатських фракцій своїх функцій за певних обставин також є фактором неспроможності парламенту приймати рішення.

З аналізу положень Конституції України можна зробити висновок, що коаліція депутатських фракцій набуває статусу сталої парламентської більшості, основними критеріями якої є наявність організаційно оформленої сталої більшості народних депутатів України і сталої більшості голосів, необхідних для формування Кабінету Міністрів України, прийняття законів та інших правових актів Верховної Ради України.

4. Як вбачається з положень статті 81 Конституції України, суб'єктом формування депутатських фракцій у Верховній Раді України є народні депутати України, обрані від політичної партії (виборчого блоку політичних партій). На основі узгодження політичних позицій депутатських фракцій, на підставі волевиявлення народних депутатів України, що входять до їх складу, формується коаліція (союз) депутатських фракцій. Основний Закон України вказує, що в коаліції має бути така кількість народних депутатів, яка становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України. Отже, суб'єктами формування коаліції у Верховній Раді України є фракції політичних партій (виборчого блоку політичних партій) і народні депутати України, які входять до їх складу.

Народні депутати України як повноважні представники українського народу у Верховній Раді України наділені як самостійними повноваженнями, так і спільними повноваженнями, що становлять компетенцію органу державної влади. Під час здійснення повноважень вони не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, їм гарантується депутатська недоторканність (стаття 80 Конституції України). Тому перебування народного депутата України як у складі депутатської фракції, так і в складі коаліції не позбавляє його права, керуючись власною совістю, діяти у Верховній Раді України в інтересах Українського народу.

5. Конституція України передбачає (частина десята статті 83), що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України може не утворюватися взагалі. У разі якщо за результатами виборів у новообраній Верховній Раді України сформовано депутатську фракцію, до складу якої увійшло більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, то така фракція має права коаліції депутатських фракцій. Це положення Основного Закону України вказує на те, що суб'єктом формування сталої парламентської більшості є народні депутати України. Крім того, слід враховувати, що суб'єктом прийняття рішень у Верховній Раді України за будь-яких умов - наявності коаліції чи її відсутності - є народний депутат України (відповідна кількість народних депутатів України), а не фракції. А коаліція як політичне утворення на своїх зборах приймає рішення не фракційним, а персональним голосуванням народних депутатів України, які входять до її складу. Тому під терміном "коаліція депутатських фракцій", що вживається у частині шостій статті 83 Конституції України, слід розуміти політично узгоджене, добровільне фракційне об'єднання народних депутатів України у Верховній Раді України, що становить більшість від її конституційного складу.

Таким чином, Конституція України закріпила обов'язкову організаційну належність народних депутатів України до фракцій політичних партій (виборчого блоку політичних партій), від яких вони обрані. Обов'язкової належності народного депутата України до коаліції депутатських фракцій Основний Закон України не закріпив. Народний депутат України, перебуваючи організаційно у фракції, може самостійно визначитися при прийнятті рішень в ній, в коаліції чи парламенті. Конституція України, закріпивши політичну структуризацію парламенту, не має на меті цим самим обмежити право народного депутата України діяти в інтересах усіх співвітчизників. Для цього вона надала їм право вільно висловлюватися і голосувати у парламенті та його органах, гарантує їх недоторканність. Тому єдність як у фракціях, так і в коаліції має досягатися шляхом формування їх на стійкій світоглядній основі, узгодження політичних позицій суб'єктів, вироблення прийнятних рішень, особистими переконаннями тощо.

6. Помилковим, на наш погляд, є висновок Конституційного Суду України про неконституційність Тимчасового регламенту Верховної Ради України.

По-перше, підставою для розгляду питання щодо його неконституційності Суд чомусь взяв не вимоги статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" про необхідність впливу правового акта, який не є предметом конституційного подання, на прийняття рішення у справі, а "власні варіанти тлумачення" народними депутатами України положень Конституції України, "які грунтуються на аналізі положень Тимчасового регламенту Верховної Ради України". Однак власні варіанти тлумачення, викладені суб'єктом права на конституційне подання в їх клопотаннях, не можуть вважатися правовою підставою для прийняття Судом будь-яких рішень у справі. Взагалі, тлумачення положень Конституції України має базуватися на закладених в ній конституційно-правових принципах, а не на приписах підзаконних актів, яким є Регламент Верховної Ради України.

Суд помиляється, коли стверджує, що Тимчасовий регламент Верховної Ради України в цілому не відповідає Конституції України у зв'язку із затвердженням його постановою Верховної Ради України, а не законом. Конституція України не передбачає затвердження Регламенту Верховної Ради України як нормативно-правового акта законом. Вона визначає Регламент Верховної Ради України і закон як різні нормативно-правові акти (пункти 3, 15 частини першої статті 85, пункт 21 частини першої статті 92), якими Верховна Рада України може врегульовувати свою діяльність. Тобто з положень Конституції України випливає, що діяльність Верховної Ради України унормовується Конституцією України, законом і регламентом. Тому Конституційний Суд України не може позбавити Верховну Раду України права приймати у питаннях врегулювання своєї діяльності, крім закону, такий визначений Конституцією України нормативно-правовий акт, як регламент.

Відтак висновок Суду, що "оскільки Тимчасовий регламент не є законом, то його норми не можуть вважатися законодавчим врегулюванням засад формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України", є таким, що суперечить зазначеним нормам Конституції України, в першу чергу частині дев'ятій статті 83, де зазначено, що саме питання діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України визначаються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (спеціальна норма), в той час як питання організації і порядку діяльності Верховної Ради України згідно з пунктом 21 частини першої статті 92 визначаються законом (загальна норма).

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
П. Ткачук
 

Опрос