Идет загрузка документа (38 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 47 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) пункта 1 части первой статьи 3 и пункта 6 статьи 4 Закона Украины "О статусе народного депутата Украины" (дело относительно совместимости должностей народного депутата Украины и члена Кабинета Министров Украины)

Конституционный Суд
Решение от 04.07.2002 № 14-рп/2002

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 частини першої статті 3 та пункту 6 статті 4 Закону України "Про статус народного депутата України"
(справа щодо сумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України)

м. Київ
4 липня 2002 року
N 14-рп/2002
 

Справа N 1-24/2002 

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Козюбри Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 частини першої статті 3 та пункту 6 статті 4 Закону України "Про статус народного депутата України" в редакції від 22 березня 2001 року N 2328-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 42, ст. 212).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 47 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 частини першої статті 3 та пункту 6 статті 4 Закону України "Про статус народного депутата України".

Заслухавши суддю-доповідача Козюбру М. І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 47 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання про відповідність Конституції України (конституційність) пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про статус народного депутата України", згідно з яким народний депутат України не може бути членом Кабінету Міністрів України, та пункту 6 статті 4 цього Закону, відповідно до якого повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі порушення вимог частини першої статті 3 названого Закону.

Народні депутати України вважають, що зазначені положення Закону України "Про статус народного депутата України" суперечать вимогам частин другої, третьої статті 78 Конституції України, оскільки, на їх думку, цими частинами "встановлено вичерпний перелік випадків несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, а саме - лише у разі, коли депутат має інший представницький мандат чи перебуває на державній службі". Посади ж Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів відповідно до Указу Президента України "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 року N 345/2001 належать до політичних і не віднесені до категорій посад державних службовців, визначених Законом України "Про державну службу".

2. Вирішуючи спір з порушених у конституційному поданні питань, Конституційний Суд України виходить з такого.

Відповідно до статті 78 Конституції України народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі (частина друга); вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом (частина третя).

Правова позиція Конституційного Суду України стосовно зазначених положень викладена у Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо несумісності депутатського мандата від 13 травня 1997 року N 1-зп. Вона полягає в тому, що стаття 78 Конституції України, яка встановлює обмеження на поєднання депутатського мандата з іншими видами діяльності, не дає їх повного переліку, а виокремлює тільки два - мати інший представницький мандат чи бути на державній службі. Згідно з цією статтею обмеження на поєднання депутатського мандата з іншими видами діяльності мають установлюватися законом.

На підставі положень статті 78 Конституції України у частині першій статті 3 Закону України "Про статус народного депутата України" встановлено перелік видів діяльності, з якими народний депутат України не має права поєднувати свій депутатський мандат, а саме:

- бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади;

- мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі;

- обіймати посаду міського, сільського, селищного голови;

- займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов'язків народного депутата час;

- залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю;

- входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку.

Отже, грунтуючись на вимогах частини третьої статті 78 Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що пункт 1 частини першої статті 3 Закону України "Про статус народного депутата України" не є таким, що суперечить Конституції України, оскільки заборона народним депутатам України поєднувати депутатський мандат з діяльністю члена Кабінету Міністрів України встановлена законом. Звідси випливає, що положення пункту 6 статті 4 зазначеного Закону також є конституційним, оскільки згідно з частиною четвертою статті 81 Конституції України у разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду.

До того ж статтю 78 Конституції України треба розглядати у системному зв'язку з іншими положеннями Конституції України, зокрема з положеннями частини першої статті 120, відповідно до якої члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час.

У частині першій статті 78 Конституції України визначено, що народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто на час дії депутатського мандата їх діяльність у Верховній Раді України розглядається як професійна робота на постійній основі. А за змістом частини першої статті 120 Конституції України будь-яка робота, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, є несумісною зі службовою діяльністю членів Кабінету Міністрів України, до яких згідно з частиною першою статті 114 та частиною другою статті 115 Конституції України належать Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри.

Правова позиція Конституційного Суду України стосовно розуміння словосполучення "на постійній основі" висловлена у рішеннях Конституційного Суду України у справах: щодо офіційного тлумачення положень статей 3, 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" від 13 травня 1998 року N 6-рп/1998; щодо офіційного тлумачення положень статей 38, 78 Конституції України, статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 6 липня 1999 року N 7-рп/1999; щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 4 грудня 2001 року N 16-рп/2001 та інших. Вона полягає в тому, що будь-яка робота, яка здійснюється "на постійній основі", виключає її поєднання з певними посадами в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, які передбачають роботу на такій же постійній основі, зокрема на посадах керівників органів виконавчої влади. Якщо ж виконання депутатських повноважень здійснюється не на постійній основі, що притаманне діяльності депутатів місцевих рад, які не обіймають керівних посад у радах, то поєднання депутатського мандата з посадами керівників органів виконавчої влади не суперечить Конституції України.

Таким чином, системний аналіз Конституції України свідчить, що вона не передбачає поєднання мандата народного депутата України зі службовою діяльністю членів Кабінету Міністрів України незалежно від того, чи віднесено їх посади до категорій державних службовців.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), пункт 1 частини першої статті 3 Закону України "Про статус народного депутата України", яким передбачено, що народний депутат України не має права бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади, та пункт 6 статті 4 цього Закону, яким установлено, що повноваження народного депутата України припиняються достроково у разі порушення вимог частини першої статті 3 названого Закону.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шаповала В. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 частини першої статті 3 та пункту 6 статті 4 Закону України "Про статус народного депутата України"
(справа щодо сумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України)

1. Частинами другою, третьою статті 78 Основного Закону України встановлено конституційний інститут несумісності мандата народного депутата України. Водночас частина третя містить бланкетну (відсильну) норму, за смислом якої питання несумісності поза межами їх конституційної регламентації розв'язуються законом. Звідси конституційною є вимога несумісності мандата народного депутата України і посади члена Кабінету Міністрів України, керівника центрального органу виконавчої влади, передбачена в частині першій статті 3 Закону України "Про статус народного депутата України".

Зазначена вимога існує сьогодні, проте в разі внесення відповідних змін до Закону України "Про статус народного депутата України" мандат народного депутата України і посада члена Кабінету Міністрів України, керівника центрального органу виконавчої влади будуть сумісними. При цьому нібито є проблема щодо визначення статусу членів Кабінету Міністрів України як державних службовців. Адже Конституція України встановлює пряме застереження, за яким народні депутати України не можуть бути на державній службі, а чинний Закон України "Про державну службу" (зокрема статті 1, 9) містить певні положення, котрі формально можна трактувати на підтвердження статусу членів Кабінету Міністрів України як державних службовців.

Логічним є припущення, що положення статті 9 Указу Президента України "Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні" від 29 травня 2001 року, згідно з яким посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом України "Про державну службу", призначене не просто уточнити статус названих посадових осіб, а й зробити його коректним у суспільному і широкому юридичному сенсі. Прикметно, що в Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо сумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України (далі - Рішення від 4 липня 2002 року) зазначені питання щодо статусу членів Кабінету Міністрів України не аналізовані, незважаючи на наявну в ньому згадку про відповідний Указ Президента України.

Якщо вважати, що член Кабінету Міністрів України не є державним службовцем за змістом Закону України "Про державну службу", то вимога несумісності мандата народного депутата України, визначена частиною другою статті 78 Конституції України, на нього не поширюється. Припущення ж про те, що член Кабінету Міністрів України є державним службовцем, зумовлює, зокрема, неможливість збереження за ним відповідного мандата. Існування подібних припущень було б унеможливлене уточненнями (внесенням змін) до Закону України "Про державну службу".

Тим самим сумісність або несумісність мандата народного депутата України з посадою члена Кабінету Міністрів України залежить від законодавчого врегулювання. До того ж, на відміну від основних законів переважної більшості держав, Конституція України не містить прямого застереження щодо такої сумісності або несумісності. Це зумовлює об'єктивне віднесення відповідних питань до законотворчості, законодавчий рівень їх вирішення.

Тому, поділяючи в цілому позицію, сформульовану в резолютивній частині Рішення від 4 липня 2002 року, вважаю, що окремі тези його мотивувальної частини, які мають вигляд аргументів, є вкрай суперечливими і грунтуються на певній підміні понять.

2. У Рішенні від 4 липня 2002 року як "правова позиція Конституційного Суду України" іменована теза, сформульована попередньо в Рішенні Конституційного Суду України у справі щодо несумісності депутатського мандата від 13 травня 1997 року (далі - Рішення від 13 травня 1997 року): "Стаття 78 Конституції України, яка встановлює обмеження на поєднання депутатського мандата з іншими видами діяльності, не дає повного переліку цих видів діяльності, виділяючи серед них тільки два - поєднання депутатського мандата з іншим представницьким мандатом чи з державною службою. Обмеження на поєднання депутатського мандата з усіма іншими видами діяльності мають, згідно з цією статтею, встановлюватись законом" (пункт 1, абзац восьмий і відповідно пункт 2, абзац третій мотивувальних частин названих рішень).

З такою тезою ("правовою позицією Конституційного Суду України") загалом не можна не погодитися, адже вона текстуально наближена до відповідних положень Основного Закону України. Очевидним є те, що в статті 78 Конституції України зафіксовано дві ситуації щодо несумісності мандата народного депутата України: по-перше, наявність іншого представницького мандата; по-друге, наявність посади на державній службі. Інші такі ситуації виникатимуть за змістом закону.

Проте в Рішенні від 4 липня 2002 року наявні спроби зігнорувати зміст згадуваної тези і винайти "інші види діяльності" (аніж пов'язані з іншим представницьким мандатом і посадою на державній службі), стосовно яких самою Конституцією України нібито встановлене "обмеження на поєднання депутатського мандата". При цьому фактично відкидається не тільки двічі задекларована "правова позиція Конституційного Суду України", а й інша теза, сформульована в Рішенні Конституційного Суду України у справі про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради від 4 грудня 2001 року. Адже в Рішенні від 4 грудня 2001 року встановлено, що в частині першій статті 120 Конституції України "про несумісність, пов'язану з представницьким мандатом ... не йдеться" (пункт 4, абзац перший мотивувальної частини), а в Рішенні від 4 липня 2002 року стверджується, що "статтю 78 Конституції України (тобто, зокрема, конституційний інститут несумісності мандата народного депутата України - В. Ш.) треба розглядати у системному зв'язку з ... положеннями частини першої статті 120" (пункт 2, абзац шостий мотивувальної частини).

У зв'язку з цим постає низка питань. Зокрема, котре з двох наведених вище рішень Конституційного Суду України, які вочевидь суперечать одне одному, містить реальну "правову позицію"? Чи достатніми для зміни позиції Конституційного Суду України є сім місяців - інтервал між датами прийняття згаданих рішень? Чи потрібно в рішеннях Конституційного Суду України вказувати позиції, які змінено порівняно з попередніми рішеннями, з відповідними коментарями?

3. За змістом пункту 2 абзацу сьомого мотивувальної частини Рішення від 4 липня 2002 року "у частині першій статті 78 Конституції України визначено, що народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто на час дії депутатського мандата їх діяльність у Верховній Раді України розглядається як професійна робота на постійній основі". Далі в цьому самому абзаці передається зміст знову ж таки частини першої статті 120 Конституції України. Можна припустити, що в такий спосіб формулюється своєрідний натяк на те, що громадянин, який має мандат народного депутата України або займає посаду члена Кабінету Міністрів України, не може водночас перебувати в двох названих статусах через те, що кожен з них передбачає роботу "на постійній основі". Іншими словами, народний депутат України не може обіймати посаду члена Кабінету Міністрів України і навпаки.

Однак, положення частини першої статті 78 Конституції України, за яким народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі, не стосується безпосередньо інституту несумісності мандата народного депутата України та (якщо все ж таки "винайти" в названій статті Основного Закону України норми трудового права!) сумісництва. Це положення у відповідний спосіб засвідчило зміну природи діяльності Верховної Ради і окремих народних депутатів - від "найвищого органу державної влади" союзної республіки з короткочасними засіданнями до реального парламенту, чергові сесії якого тривають загалом дев'ять і більше місяців. Саме така тривалість сесій Верховної Ради України, на відміну від практики попереднього періоду розвитку представницьких органів влади в Україні, зумовлює конституційне застереження щодо здійснення повноважень народних депутатів України на постійній основі.

Інше трактування положення частини першої статті 78 Конституції України є, на мою думку, неадекватним практиці конституційної правотворчості і штучним. Характерно, що у проекті Конституції України, схваленому Тимчасовою спеціальною (депутатською) комісією з доопрацювання проекту Конституції України 15 червня 1996 року, частина перша статті 78 була сформульована так: "Депутати не пов'язані імперативним мандатом і здійснюють свої повноваження на постійній основі". У такий спосіб, по суті, визначалась та ж сама відмова від "старого" в статусах Верховної Ради і народного депутата, які, зокрема, характеризувалися короткочасністю засідань, а також наказами виборців, можливістю відкликання народних депутатів тощо (імперативний мандат).

Не менш важливим є й те, що за умов сприйняття окремих тез мотивувальної частини Рішення від 4 липня 2002 року можна дійти парадоксального висновку: якщо члени Кабінету Міністрів України не можуть зберігати мандат народного депутата України на підставі конституційного положення стосовно здійснення народними депутатами України своїх повноважень на постійній основі, яке нібито виключає відповідну сумісність, то в інших державах, де конституційно або законодавчо передбачена сумісність мандата депутата і посади члена уряду, здійснення повноважень членами парламенту не може бути визнане як таке, що відбувається на "постійній основі". Зазначу, що сумісність мандата депутата і посади члена уряду конституційно або законодавчо визначена в більшості держав Європи, зокрема в Білорусі, Польщі і Румунії. При цьому питання про "постійний характер", "постійну основу" стосовно діяльності або роботи громадянина, який водночас має статуси депутата і члена уряду, не виникає, чому слугує чітке розуміння інституту сумісності (несумісності) як одного з ключових щодо організації конституційного механізму здійснення державної влади.

4. У пункті 2, абзаці восьмому, де, припустимо, сформульована "правова позиція" Конституційного Суду України стосовно розуміння словосполучення "на постійній основі", стверджується, що в рішеннях Конституційного Суду України у справі щодо статусу депутатів рад від 13 травня 1998 року, у справі про сумісництво посад народного депутата України і міського голови від 6 липня 1999 року та у справі про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради від 4 грудня 2001 року сформульовано таку "правову позицію" Конституційного Суду України: "Будь-яка робота, яка здійснюється "на постійній основі", виключає її поєднання з певними посадами в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, які передбачають роботу на такій же постійній основі, зокрема на посадах керівників органів виконавчої влади. Якщо ж виконання депутатських повноважень здійснюється не на постійній основі, що притаманне діяльності депутатів місцевих рад, які не обіймають керівних посад у радах, то поєднання депутатського мандата з посадами керівників органів виконавчої влади не суперечить Конституції України" (виділено мною - В. Ш.).

Викладене вочевидь має на меті "натякнути" також на те, що громадянин, який має мандат народного депутата України або займає посаду члена Кабінету Міністрів України, не може водночас перебувати в цих двох статусах через те, що кожен з них передбачає роботу "на постійній основі". На мою думку, відповідний абзац мотивувальної частини Рішення від 4 липня 2002 року, з огляду на фабулу самого Рішення, є неналежним. Більше того, він спростовує "натяк" на те, що за змістом частини першої статті 78 Конституції України і у зв'язку із здійсненням народними депутатами України своїх повноважень "на постійній основі" мандат народного депутата України і посада члена Кабінету Міністрів України є несумісними.

По-перше, цитована теза ("правова позиція") мотивувальної частини Рішення від 4 липня 2002 року, на мою думку, не відповідає змістові названих рішень Конституційного Суду України, є надміру категоричною і узагальненою. До того ж у державну практику запроваджується законодавчо і теоретично не визначене поняття правової позиції Конституційного Суду України як такої, що може бути прямо визначена і відповідно номінована єдиним органом конституційної юрисдикції в мотивувальній частині його конкретного рішення з формальним посиланням на аналіз попередніх рішень.

По-друге, цитована теза грунтується на посиланні на три згаданих рішення Конституційного Суду України. Але всі ці рішення стосуються статусу депутатів місцевих рад, сільських, селищних і міських голів, а не народних депутатів України. Тобто, вони співвіднесені насамперед зі сферою місцевого самоврядування, а не зі статусом народного депутата України або члена Кабінету Міністрів України. Знаменно, що за змістом двох із згаданих рішень було визнано сумісність мандата депутата місцевої ради і посади у місцевій державній адміністрації. Є нелогічним обгрунтовувати посиланням на ці рішення будь-яку позицію щодо, зокрема, несумісності мандата народного депутата України.

По-третє, у сформульованій у пункті 2, абзаці восьмому мотивувальної частини Рішення від 4 липня 2002 року умовно "правовій позиції" зазначено, що "виконання депутатських повноважень здійснюється не на постійній основі, що притаманне діяльності депутатів місцевих рад, які не обіймають керівних посад у радах". Тим самим, по суті, визнається, що непостійний характер діяльності депутатів місцевих рад пов'язаний з організацією роботи самих рад, з короткотривалістю їх сесій, яка, зокрема, випливає зі статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Вважаю, що наведене за будь-яких умов ставить під сумнів трактування словосполучення "на постійній основі", яке запропоноване в мотивувальній частині Рішення від 4 липня 2002 року.

5. Некоректною, на мою думку, є так звана коротка назва справи - справа щодо сумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України. Зазначу, що стаття 3 Закону України "Про статус народного депутата України", положення якої оспорюються на предмет конституційності, має назву "Несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності". І це відповідає змісту конституційного інституту несумісності мандата народного депутата України.

Мандат народного депутата України є його уповноваженістю (правоздатністю) на відповідне політичне представництво, набутою за результатами виборів і визнаною на умовах, установлених законом. За змістом частини першої статті 79 Конституції України про посаду можна говорити лише у зв'язку із складенням народним депутатом України присяги перед Верховною Радою України. Тому більш точним було б іменувати цю справу як справу щодо сумісності (несумісності) мандата народного депутата України і посади члена Кабінету Міністрів України.

 

Суддя
Конституційного Суду України 

 
В. Шаповал
 

Опрос