Идет загрузка документа (58 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 49 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) положения части второй статьи 12 Закона Украины "О местных государственных администрациях" (дело о совмещении должности в местной государственной администрации с мандатом депутата местного совета)

Конституционный Суд
Решение от 04.12.2001 № 16-рп/2001
действует с 04.12.2001

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"
(справа про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради)

м. Київ
4 грудня 2001 року
N 16-рп/2001
 

Справа N 1-42/2001 

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича - суддя-доповідач,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Задорожнього Олександра Вікторовича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики; представників Верховної Ради України Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України, Фесенка Євгена Володимировича - головного наукового консультанта Відділу зв'язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України; Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року N 586-XIV.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало зазначене подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", за яким голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть мати представницький мандат депутата місцевої ради.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору стосовно конституційності зазначеного положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Заслухавши суддю-доповідача Шаповала В. М., пояснення Задорожнього О. В., Селіванова А. О., Фесенка Є. В., Носова В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - народні депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати неконституційним положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року N 586-XIV стосовно заборони головам місцевих державних адміністрацій, їх заступникам, керівникам управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій мати представницький мандат депутата місцевої ради, таким, що "обмежує гарантоване статтею 38 Конституції України конституційне право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування".

Голова Верховної Ради України вважає, що оспорюване положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" відповідає Конституції України, оскільки заборона головам місцевих державних адміністрацій, їх заступникам, керівникам управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій мати представницький мандат депутата місцевої ради не обмежує і не порушує конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Президент України в цілому підтримав позицію суб'єкта права на конституційне подання щодо неконституційності зазначеного положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходив з того, що відповідно до частини другої статті 8 Конституції України "закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй".

Частиною другою статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, зокрема, що голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат.

Конституційний Суд України в Рішенні від 6 липня 1999 року N 7-рп/99 (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови) визначив, що термін "представницький мандат" обов'язково пов'язаний з обранням особи на посаду, зокрема депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради.

Передбачене частиною першою статті 38 Конституції України право громадянина "бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" (пасивне виборче право) не можна тлумачити буквально, оскільки йому не відповідає обов'язок виборців голосувати "за" і обрати конкретного громадянина. Це по суті є правом при дотриманні необхідних умов балотуватися на виборах, зокрема депутатів місцевих рад. Заборони балотуватися стаття 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" не містить.

Тим самим право бути обраним не тотожне праву мати відповідний представницький мандат, яке набуває громадянин, обраний за результатами голосування на виборах: саме він має право отримати мандат або відмовитися від нього.

З урахуванням викладеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що зазначене у конституційному поданні положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", за яким голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть "мати інший представницький мандат", не обмежує передбаченого частиною першою статті 38 Конституції України права громадян бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

3. Конституційний Суд України вважає, що положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", згідно з яким посадові особи місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, містить вимогу несумісності.

Передбачена Конституцією України вимога несумісності насамперед пов'язана з інститутом представницького мандата. В частині другій статті 78 Конституції України встановлено, що народні депутати України не можуть мати інший представницький мандат чи бути на державній службі. Інший представницький мандат не може мати Президент України (частина четверта статті 103 Конституції України). Не можуть мати представницький мандат професійні судді (частина друга статті 127 Конституції України).

Вирішуючи питання щодо несумісності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституційний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 року N 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерпним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, прокурором.

У цьому Рішенні Конституційний Суд України також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.

З названого Рішення Конституційного Суду України випливає, що Конституція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій, їх заступникам, керівникам управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.

4. Частиною першою статті 120 Конституції України встановлено обмеження щодо права керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади на сумісництво: вони не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. Про несумісність, пов'язану з представницьким мандатом, зокрема мандатом депутата місцевої ради, не йдеться.

Разом з тим на громадян, що займають посади голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, поширюються й інші обмеження, які у передбачених Конституцією України випадках встановлюються законом. Так, відповідно до частини другої статті 42 Конституції України обмежується законом підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Але можливість обмеження законом права цих осіб бути обраними і мати представницький мандат депутата місцевої ради Конституцією України не передбачена.

Отже, положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", яким передбачена заборона громадянам, що займають посади голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, мати представницький мандат депутата місцевої ради має бути визнане неконституційним, оскільки це положення виходить за межі, визначені частиною першою статті 120 Конституції України.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 63, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року N 586-XIV, за яким голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть "мати інший представницький мандат".

2. Положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", що визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Євграфова П. Б. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"
(справа про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради)

1. З Рішенням Конституційного Суду України у справі про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради (далі - Рішення) не можна погодитися.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення вказано: "Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року N 586-XIV, за яким голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть "мати інший представницький мандат". Це означає, що Рішенням скасовано встановлену зазначеним Законом заборону посадовим особам місцевої державної адміністрації бути народним депутатом України, депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, сільським, селищним, міським головою.

Проте в Рішенні такий висновок не аргументовано. Джерелом доказовості мали б бути конкретні положення Конституції України. Не викликає будь-якого сумніву, що "закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй" (частина друга статті 8 Конституції України"), оскільки цей припис Основного Закону України сформульований і діє як принцип, на підставі якого визначається правова політика держави, органів її влади та органів місцевого самоврядування.

Конституція України, як відомо, вимогу несумісності представницького мандата встановлює для народних депутатів України (частина друга статті 78), Президента України (частина четверта статті 103); не можуть також мати представницький мандат професійні судді (частина друга статті 127). Однак, на мою думку, з цього не випливає, що оскільки Конституція України прямо не встановила заборону головам місцевих державних адміністрацій, їх заступникам, керівникам управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій (посадовим особам виконавчої влади) одночасно бути депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, то положення частини другої статті 12 Закону є таким, що суперечить Конституції України, а тому має визнаватися неконституційним. Це стосується й інших положень законів чи нормативно-правових актів, що перевіряються на предмет їх конституційності, але не передбачені Конституцією України.

Єдиним "аргументом" визнання зазначеного положення статті 12 Закону "Про місцеві державні адміністрації" таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним), стало Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 року N 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад), згідно з яким "Конституція України містить вичерпний перелік тих осіб, які, маючи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами діяльності". І далі: "на конституційному рівні дія принципу несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності не поширюється на депутатів рад". Проте існує припис Конституції України, відповідно до якого вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом (частина третя статті 78). Зокрема, обмежується законом підприємницька діяльність депутатів (частина друга статті 42 Конституції України).

Таким чином, з наведеного можна дійти висновку, що Основний Закон України встановлює вичерпний перелік несумісності депутатського мандата лише для Президента України, народних депутатів України і професійних суддів. У решті випадків виходячи з Конституції України це визначається відповідними законами держави. В даному випадку це встановлено Законом України "Про місцеві державні адміністрації": голови місцевих адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат (частина друга статті 12). На моє переконання, це положення Закону повністю відповідає Конституції України (є конституційним).

Конституційний Суд України мав урахувати, що ключовим моментом у цій справі є вирішення питання щодо поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата органу місцевого самоврядування.

2. У Конституції України досить чітко сказано, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7). Насамперед це полягає в тому, що "місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (частина перша статті 140).

Системний аналіз положень розділу XI "Місцеве самоврядування" Конституції України дає підстави для висновку про відсутність жодних аргументів для визнання неконституційним положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Навпаки, визнання оспорюваного положення призведе до зруйнування місцевого самоврядування, зведе нанівець роль територіальної громади (частина перша статті 140 Конституції України) та її органів - сільських, селищних, міських рад та їх виконкомів (частина третя статті 140 Конституції України). Система місцевого самоврядування також включає районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частина четверта статті 140 Конституції України, частина перша статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Зміцненню правового статусу й авторитету органів місцевого самоврядування слугує і те, що за Конституцією України "обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь" (частина дев'ята статті 118); якщо таку недовіру "висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації" (частина десята статті 118). Надання Рішенням права посадовим особам місцевих державних адміністрацій мати мандат представницького органу місцевого самоврядування створює юридичні підстави для їх фактичного втручання в діяльність органів місцевого самоврядування і спричиняє одержавлення останніх.

У жодному приписі Основного Закону - як розділу XI "Місцеве самоврядування", так і розділу VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади" не згадується про можливість (умови) поєднання (чи заборону) посади в місцевій державній адміністрації з представницьким мандатом органу місцевого самоврядування. І це невипадково, оскільки Європейська хартія місцевого самоврядування, закріплюючи умови здійснення повноважень на місцевому рівні, встановлює, зокрема, що "статус місцевих виборних осіб має забезпечувати вільне здійснення їх повноважень" (частина перша статті 7), а також, що "функції і діяльність, несумісні з мандатом місцевої виборної особи, можуть бути встановлені тільки законом або основоположними правовими принципами" (частина третя статті 7). Отже, і з цього погляду Рішення суперечить зазначеним положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Аналіз положень Конституції України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації" свідчить, що Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні повноважна була ухвалити частину другу статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", згідно з якою "голови державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат...".

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
П. Євграфов
 

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Савенка М. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"
(справа про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради)

1. Одним з принципів діяльності Конституційного Суду України є повний і всебічний розгляд справ та обгрунтованість прийнятих ним рішень. Застосування цього принципу під час розгляду справ щодо конституційності нормативно-правових актів, які підпадають під юрисдикцію Конституційного Суду України, означає необхідність глибокого системного аналізу цих актів, а також норм Конституції України, їх правильного тлумачення.

Конституційний Суд України має дотримуватись й інших принципів, зокрема принципу законності. Всі питання, віднесені до його компетенції, він повинен розглядати виключно з позиції права. Суд не може приймати рішень з політичних чи інших мотивів та рішень без належного правового обгрунтування або на підставі суперечливих висновків.

Вирішуючи питання конституційності нормативно-правового акта, необхідно перевірити, чи прийнято його компетентним органом і у встановленій формі, чи дотримано визначеної Конституцією України процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності, чи відповідає він положенням Основного Закону.

Рішенням у справі про поєднання посади в місцевій державній адміністрації з мандатом депутата місцевої ради (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав неконституційним положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", за яким голови місцевих державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть мати інший представницький мандат, оскільки воно виходить за межі, визначені частиною першою статті 120 Конституції України. До речі, зміст терміна "межі", який вживається у Рішенні (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини), не розкривається.

Мотиви прийняття такого Рішення викладено в абзаці другому пункту 4: "Разом з тим на громадян, що займають посади голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, поширюються й інші обмеження, які у передбачених Конституцією України випадках встановлюються законом. Так, відповідно до частини другої статті 42 Конституції України обмежується підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Але можливість обмеження законом права цих осіб бути обраними і мати представницький мандат депутата місцевої ради Конституцією України не передбачена".

Наведене не дає підстав для висновку щодо неконституційності положення статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", оскільки воно регулює питання діяльності посадових осіб певних органів виконавчої влади, тоді як у статті 42 Конституції України йдеться про одне з основних прав людини і громадянина. Відповідно до статті 64 Конституції України лише конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, встановлених Основним Законом.

Якщо положення статті 12 названого Закону обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина, Конституційний Суд повинен був у своєму Рішенні вказати, які саме права і свободи людини і громадянина порушені, яким нормам Конституції України вони суперечать.

Водночас Конституційний Суд України дійшов правильного висновку, зазначивши в пункті 2 мотивувальної частини Рішення, що положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", за яким голови державних адміністрацій, їх заступники, керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій не можуть мати інший представницький мандат, не обмежує передбаченого частиною першою статті 38 Конституції України права громадян бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Таким чином, Рішення містить суперечливі висновки, а отже, легальність його є надто сумнівною.

2. Частина друга статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" містить вимоги до відповідних посадових осіб. Важливо було дослідити, чи можуть такі вимоги встановлюватися законом та чи повинно бути в Конституції України відповідне застереження. За Конституцією України (стаття 19) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто робити те, що дозволено цими нормативно-правовими актами. Ця стаття знаходиться у розділі І "Загальні засади" Конституції України і як норма-принцип вона має пріоритет у застосуванні порівняно з іншими положеннями Основного Закону. Якщо певне питання їх діяльності не врегульовано Конституцією України (а Основний Закон не може детально регламентувати діяльність всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб), то воно визначається законом.

3. Конституційний Суд України правильно визначив, що положення статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" містить вимогу несумісності, однак її зміст не розкрив.

Як зазначається у Рішенні, вимога несумісності насамперед пов'язана з інститутом представницького мандата. При цьому Конституційний Суд України послався на статті 78, 103, 127 Конституції України, які забороняють народним депутатам України, Президенту України, професійним суддям мати інший представницький мандат або мати його взагалі.

Поняття "несумісність" вживається в Конституції України, однак не в тих положеннях, на які є посилання в Рішенні. Водночас, у Конституції України, саме в частині першій статті 120, вживається і поняття "суміщення". Визначивши зміст цих понять, Конституційний Суд України зміг би уникнути прийняття помилкового рішення.

Частина четверта статті 103 Конституції України забороняє Президенту України мати не лише інший представницький мандат, але й обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої (частина перша статті 127 Конституції України).

І хоча названі конституційні положення не містять поняття "несумісність", встановлені в них вимоги до відповідних посадових осіб розкривають його зміст. Підтвердженням цьому є пункт 4 частини п'ятої статті 126 Конституції України, в якому підставою для звільнення судді з посади визначено порушення вимог щодо несумісності. Вимог щодо несумісності посади судді ця норма не містить, отже, вона є відсильною. Як уже зазначалося, такі вимоги встановлено частиною першою статті 127 Конституції України.

Про те, що поняття "несумісність" не обмежується забороною мати представницький мандат, свідчить і стаття 78 Конституції України, зокрема її частина друга, яка встановлює, що народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі. Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом (частина третя статті 78 Конституції України).

Відповідно до частини першої статті 120 Конституції України члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку. У цій нормі вживається поняття "суміщення" і дається значно менший перелік видів діяльності, якими не можуть займатися посадові особи. Зокрема, частина перша статті 120 Конституції України нічого не говорить про можливість названих у ній посадових осіб мати інший представницький мандат.

Порівняльний аналіз статей 78, 103, 127 і частини першої статті 120 Конституції України свідчить, що поняття "несумісність" є ширшим за поняття "суміщення". Воно охоплює обмеження займатися іншою роботою, діяльністю, мати інший представницький мандат або мати його взагалі. У статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" також не вживаються поняття "несумісність" і "суміщення", однак за своїм змістом ця норма містить вимогу несумісності. Оскільки поняття "несумісність" є ширшим за поняття "суміщення" і охоплює останнє, то безумовно, що встановлені у статті 12 вимоги до посадових осіб місцевих державних адміністрацій також ширші за вимоги щодо суміщення, встановлені частиною першою статті 120 Конституції України.

Однак це не означає, що положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" стосовно заборони посадовим особам місцевих державних адміністрацій мати інший представницький мандат не відповідає Конституції України, зокрема її статті 120. Отже, ця обставина не є безумовною підставою для визнання неконституційним цього положення.

Підтвердженням цьому є і те, що за межі встановленої частиною першою статті 120 Конституції України заборони щодо суміщення діяльності відповідних посадових осіб виходять й інші положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Це, зокрема, заборона суміщати свою службову діяльність не з іншою роботою, як передбачає частина перша статті 120 Конституції України, а з іншою діяльністю, в тому числі на громадських засадах. Поняття "діяльність" ширше за поняття "робота". Воно охоплює як виконання роботи за винагороду, обумовлену трудовим договором, контрактом, за цивільно-правовими угодами тощо, так і політичну діяльність, діяльність в об'єднаннях громадян, у тому числі на громадських засадах, тобто безоплатно.

Ці положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" такими, що не відповідають Конституції України, Конституційний Суд України не визнав. Отже, підставою для визнання оспорюваних положень названого Закону неконституційними є не вихід за межі частини першої статті 120 Конституції України, а інші мотиви, яких у Рішенні не наведено.

4. Для правильного вирішення спірного питання необхідно було з'ясувати співвідношення правового статусу людини і громадянина та правового статусу посадової особи органу державної влади, органу місцевого самоврядування, а також, чи може статус посадових осіб визначатися законом, і якщо це допускається, то якими мають бути межі його правового регулювання.

Обгрунтовуючи неконституційність оспорюваних положень Закону України "Про місцеві державні адміністрації", Конституційний Суд України послався на Рішення від 13 травня 1998 року у справі щодо статусу депутатів рад, згідно з яким Конституція України містить вичерпний перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності.

У кожній справі Конституційний Суд України має робити висновок на підставі ретельного дослідження, з наведенням мотивів, як цього вимагає закон. Посилання на висновки Суду в іншій справі, не є, на мою думку, правовим обгрунтуванням. Якщо у Рішенні Суду все ж таки наводяться висновки з інших рішень (а в практиці Конституційного Суду України це поширено), то вони мають цитуватися без творчої інтерпретації.

Зокрема, висновок Конституційного Суду України у справі щодо статусу депутатів рад, з якого наведено фрагмент у цьому Рішенні, має таку редакцію: "Таким чином, Конституція України містить вичерпний перелік тих осіб, які, маючи представницький мандат, не можуть займатися іншими видами діяльності. Тобто йдеться про певне обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, яке, відповідно до статті 64 Конституції України, може бути встановлено лише Конституцією України".

Формулюючи такий висновок, Конституційний Суд України виходив з того, що встановлення заборони депутатові сільської, селищної, міської, районної чи обласної ради поєднувати свій мандат з іншими видами діяльності обмежує конституційне право громадян вільно бути обраними до органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та право вільного доступу до державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.

Однак наведені у Рішенні мотиви спростовують висновки Конституційного Суду України у справі щодо статусу депутатів рад, стосовно порушення встановлених статтею 38 Конституції України прав громадян. За таких умов, коли визнаються неправильними висновки Суду в іншій справі, Конституційний Суд України не може посилатися на них, оскільки це може призвести до прийняття неправильного рішення, що і сталося.

Не випливає з положень Основного Закону і висновок щодо наявності в ньому вичерпного переліку осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності. Як уже зазначалося, Конституція України містить лише вимоги несумісності щодо окремих посадових осіб (статті 78, 103, 127). Стосовно посадових осіб інших державних органів, зокрема прокуратури України, Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, органів місцевого самоврядування, державних службовців вимог несумісності Конституція України взагалі не передбачає, але такі вимоги встановлюються законами. Тому, якщо висновок Конституційного Суду України щодо наявності в Конституції України вичерпного переліку осіб, статус яких відповідає вимозі несумісності, визнати правильним, то всі встановлені у законах України вимоги до посадових осіб, державних службовців, пов'язані з обмеженням займатися певною діяльністю, є неконституційними, оскільки такі вимоги мають встановлюватися виключно Основним Законом.

Однак Конституція України не містить ніяких застережень щодо встановлення нею виключного переліку осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, а також заборони встановлення законом вимог до посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування.

5. Стаття 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлює вимоги до посадових осіб місцевих державних адміністрацій у формі заборони займатися їм окремими видами діяльності. Ці вимоги є частиною обов'язків відповідних посадових осіб, які реалізували конституційне право на участь в управлінні державними справами, і спрямовані на максимально ефективне здійснення цього права, належне виконання своїх повноважень. Обов'язки є елементом правового статусу відповідного суб'єкта, в даному випадку - посадової особи місцевої державної адміністрації. Правовий статус посадової особи органу державної влади чи органу місцевого самоврядування відмінний від правового статусу людини і громадянина, тому Конституція України не містить застережень щодо визначення їх статусу лише Основним Законом.

Складовими правового статусу посадової особи є також права, які визначають її повноваження.

Відповідно до частини другої статті 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Тобто стаття 120 Конституції України передбачає можливість визначення правового статусу посадової особи місцевих органів виконавчої влади законом у тих випадках, коли він не врегульований Основним Законом. Крім цього, частина третя статті 141 Конституції України також встановлює, що статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження визначаються законом.

Вимоги щодо несумісності є елементом правового статусу голови, депутата, посадової особи органу місцевого самоврядування, отже, ці вимоги теж можуть встановлюватися законом.

Наведене дає підстави для однозначного висновку - положення частини другої статті 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", яким встановлено вимогу несумісності щодо зазначених у ній посадових осіб місцевих державних адміністрацій мати інший представницький мандат, відповідає Конституції України, в тому числі її статті 120. І тому, на мою думку, Конституційний Суд України міг прийняти лише таке рішення. 

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
М. Савенко
 

Опрос