Идет загрузка документа (60 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

По делу по конституционному представлению 103 и 108 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Указа Президента Украины "О провозглашении всеукраинского референдума по народной инициативе" (дело о всеукраинском референдуме по народной инициативе)

Конституционный Суд
Решение от 27.03.2000 № 3-рп/2000

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою"
(справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою)

м. Київ
27 березня 2000 року
N 3-рп/2000
 

Справа N 1-26/2000 

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича - суддя-доповідач,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб'єктів права на конституційне подання - 103 і 108 народних депутатів України - Сіренка Василя Федоровича, Кушніра Олександра Дмитровича, Крючкова Георгія Корнійовича, Головатого Сергія Петровича, Кармазіна Юрія Анатолійовича, народних депутатів України; представників Президента України: Підпалова Леоніда Васильовича - заступника Глави Адміністрації Президента України, Стичинського Броніслава Станіславовича - першого заступника Міністра юстиції України, Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; залучених до участі у розгляді справи: Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; уповноважених представників Центральної виборчої комісії: Алсуф'єва Віктора Володимировича, Співака Василя Івановича, Ставнійчук Марини Іванівни - членів Центральної виборчої комісії; свідка Григор'єва Володимира Вікторовича - голови ради житомирської обласної організації партії "Демократичний союз",

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання народних депутатів України про відповідність Конституції України (конституційність) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

Ухвалою Колегії суддів Конституційного Суду України з конституційних подань та звернень від 18 лютого 2000 року відповідно до статті 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" зазначені конституційні подання були об'єднані в одне конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

Підставою для розгляду справи є наявність спірних питань стосовно відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

Заслухавши суддів-доповідачів Євграфова П. Б. і Корнієнка М. І., пояснення Сіренка В. Ф., Кушніра О. Д., Крючкова Г. К., Головатого С. П., Кармазіна Ю. А., Підпалова Л. В., Стичинського Б. С., Носова В. В., Селіванова А. О., Ставнійчук М. І., Алсуф'єва В. В., Григор'єва В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Указ Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000 (далі - Указ) видано на вимогу більш як трьох мільйонів громадян України, засвідчену в установленому порядку Протоколом Центральної виборчої комісії від 15 січня 2000 року "Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою". Метою цього референдуму є з'ясування позиції громадян України щодо ряду актуальних питань, а також внесення у зв'язку з цим відповідних змін до Основного Закону України.

Згідно з Указом (стаття 1) проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою проголошено на неділю 16 квітня 2000 року. На референдум виносяться такі питання (стаття 2):

1) "Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту:

"а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?";

2) "Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту:

"Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України",

яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами:

"та в інших випадках, передбачених Конституцією України?";

3) "Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України:

"Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані?";

4) "Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів "чотириста п'ятдесят" на слово "триста", а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?";

5) "Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?";

6) "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?".

В Указі (статті 3, 4, 5, 6, 7) також встановлюється форма бюлетеня для таємного голосування на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, надаються відповідні доручення Кабінету Міністрів України та Центральній виборчій комісії щодо забезпечення фінансування підготовки та проведення референдуму, центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям.

2. Суб'єкти права на конституційне подання - 103 і 108 народних депутатів України - звернулися до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України, зокрема положенням її статей 8, 19, 72, 85, 92, 147, пункту 1 розділу XV "Перехідні положення", Указ Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

У конституційних поданнях народних депутатів України, виступах представників суб'єктів права на конституційне подання наголошується, що Указ не відповідає Конституції України, тому що:

- відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Інститут проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на відміну від передбаченого статтею 13 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" інституту призначення всеукраїнського референдуму на вимогу громадян України є принципово новим видом референдуму, організація та порядок проведення якого не визначені зазначеним Законом, що унеможливлює проведення такого референдуму;

- всеукраїнським референдумом за народною ініціативою безпосередньо не можуть вноситися зміни до Конституції України, оскільки це суперечило б її розділу XIII "Внесення змін до Конституції України";

- Конституція України не містить положень про консультативні референдуми. Проте в пунктах 5, 6 статті 2 Указу сформульовані питання, які становлять предмет консультативного референдуму, тоді як положення пунктів 1, 2, 3, 4 цієї ж статті є предметом зобов'язального (імперативного) референдуму;

- питання, які згідно з Указом мають бути включені до бюлетенів, не відповідають вимогам щодо проведення референдумів, оскільки деякі з них охоплюють два і більше самостійних питань, що істотно може вплинути на вільне волевиявлення громадян під час голосування.

3. У листах, які надійшли від Президента України до Конституційного Суду України, а також у поясненнях представників Президента України на пленарному засіданні Суду висловлено протилежну позицію щодо суті всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Основний зміст цієї позиції такий:

- Конституція України не запровадила нового виду референдуму, а лише надала Президентові України повноваження проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою, яке раніше здійснювала Верховна Рада України відповідно до Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року;

- проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою гарантується статтею 72 Конституції України. Проголосити цей референдум - конституційний обов'язок Президента України як глави держави і гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102, пункт 6 статті 106 Конституції України);

- Конституція України, Закон України "Про Центральну виборчу комісію", Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" в частині, що не суперечить Конституції України, інші закони створюють достатню правову базу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою;

- право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Тому предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою може бути будь-яке питання, за винятком тих, що передбачені статтею 74 Конституції України;

- воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Тому в разі підтримки народом положень, які включені до пунктів 1, 2, 3, 4 статті 2 Указу, ці положення мають стати частиною тексту Конституції України;

- питання, викладені в пунктах 5, 6 статті 2 Указу, що стосуються запровадження в Україні двопалатного парламенту та порядку прийняття Конституції України, можуть бути реалізовані в новій Конституції України, яка має бути прийнята всеукраїнським референдумом.

4. Конституційний Суд України, вирішуючи цей спір, виходить з такого:

4.1. Всеукраїнський референдум є однією з форм народного волевиявлення (стаття 69 Конституції України), який призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, установлених Конституцією України (частина перша статті 72). Зокрема, Верховна Рада України призначає всеукраїнський референдум з питань про зміну території України (стаття 73, пункт 2 частини першої статті 85 Конституції України); Президент України - щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 Конституції України (пункт 6 статті 106). Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (стаття 74 Конституції України).

Конституція України також передбачає проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, який проголошує Президент України на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області (частина друга статті 72, пункт 6 статті 106).

З огляду на положення статті 8 Конституції України щодо прямої дії її норм Конституційний Суд України дійшов висновку, що частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства. Тому положення статей 1, 3, 4, 5, 6, 7 Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року є такими, що відповідають Конституції України.

4.2. Згідно з Конституцією України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (стаття 5).

Внесення змін до Конституції України належить до повноважень Верховної Ради України, які здійснюються в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України (пункт 1 частини першої статті 85). Відповідно до статті 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності позитивного висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157, 158 Конституції України.

Виходячи з цілісності та системного аналізу Конституції України, яка має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8), Конституційний Суд України дійшов висновку, що Конституція України при внесенні до неї змін передбачає збалансованість дій Президента України, народних депутатів України, Верховної Ради України при реалізації волі народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (стаття 157). У зв'язку з цим Конституційний Суд України вважає необгрунтованою думку, висловлену учасниками конституційного провадження, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

4.3. Аналізуючи питання, які пропонується включити до бюлетенів для таємного голосування на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою 16 квітня 2000 року, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання, сформульовані ініціативними групами громадян і викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу, відповідно до Конституції України можуть бути винесені на всенародне голосування.

Виходячи з положень статей 69, 72 Конституції України, Конституційний Суд України вважає, що у разі схвалення всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питань, викладених у пунктах 2, 3 4, 5 статті 2 Указу, ці питання є обов'язковими для розгляду і прийняття рішень відповідними органами державної влади в порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII "Внесення змін до Конституції", та законами України.

4.4. Питання, викладені в пункті 1 ("Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: "а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?") і пункті 6 ("Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?") статті 2 Указу, суперечать Конституції України, оскільки:

1) чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри Верховній Раді України за відсутності названого інституту в Основному Законі України було б порушенням такого конституційного принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією України, та принципів правової держави, якою проголошено Україну.

Враховуючи ту обставину, що викладене в пункті 1 статті 2 Указу питання про висловлення недовіри Верховній Раді України XIV скликання за змістом нерозривно пов'язане з пропозицією щодо внесення відповідної зміни до Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення пункту 1 статті 2 Указу не відповідають Конституції України повністю;

2) закріплюючи право визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом, Основний Закон України встановив чіткий порядок внесення змін до Конституції України.

Викладене в пункті 6 статті 2 Указу питання виноситься на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України і, отже, ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина.

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України вважає, що питання, сформульовані в пунктах 1, 6 статті 2 Указу, мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

На основі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 70, 81 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення статті 1, пунктів 2, 3, 4, 5 статті 2, статей 3, 4, 5, 6, 7 Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000.

Схвалені всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питання, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", є обов'язковими для розгляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII "Внесення змін до Конституції України", та законами України.

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), такі положення Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000:

1) пункту 1 статті 2 Указу, в якому викладено питання: "Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: "а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?";

2) пункту 6 статті 2 Указу, в якому викладено питання: "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?". 

3. Положення Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Виконання цього Рішення покласти на Президента України, Верховну Раду України, Центральну виборчу комісію.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

 

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

 

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Селівона М. Ф. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою"
(справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою)

Підтримуючи в цілому позицію Конституційного Суду України, викладену в Рішенні від 27 березня 2000 року N 3-рп/2000, не можу водночас погодитися з його висновком щодо неконституційності положення пункту 6 статті 2 Указу Президента України від 15 січня 2000 року, яким на всеукраїнський референдум виноситься таке питання: "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?" Причому сумніви викликають як сам підхід Конституційного Суду України до цього питання, так і підстави, за якими зазначений пункт визнано неконституційним.

1. Свій вердикт щодо неконституційності положення пункту 6 статті 2 Указу Конституційний Суд України мотивував двома обставинами: а) дане "питання виноситься на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України" і як наслідок б) "ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина" (підпункт 2 пункту 4.4 мотивувальної частини Рішення).

Щодо першої підстави, то незалежно від намірів Конституційний Суд України, по суті, встановив порядок прийняття нової Конституції, пов'язавши її прийняття з обов'язковим попереднім з'ясуванням щодо неї волі народу. Тим самим, на мою думку, Конституційний Суд України вийшов за межі своєї компетенції і здійснив функції, не властиві органу конституційної юрисдикції. Але якщо навіть припустити правомірність таких дій, то встановлений Судом порядок прийняття нової Конституції не відповідає теорії і практиці конституціоналізму, в тому числі невеликій історії розробки і прийняття Конституції незалежної України. Необхідність прийняття нової Конституції зумовлюється економічним, соціальним і політичним розвитком кожної держави та ініціюється певними політичними силами, передусім політичними партіями. Як правило, шляхом прийняття спеціального акта створюються складні механізми напрацювання тексту Основного Закону (установчі збори, конвенти, комісії, створювані на паритетних засадах, тощо). Після великої і складної підготовчої роботи, можливого попереднього народного обговорення текст Конституції виноситься на затвердження в установленому порядку, зокрема референдумом.

2. Відповідно до логіки конституційного розвитку загальним правилом є те, що чинні конституції переважно не містять порядку прийняття (затвердження) нового їх тексту чи редакції. Цим презумується їх стабільність як основних Законів держави. Тому цілком закономірно, що і чинна Конституція України не передбачає порядку її заміни новою Конституцією, вона регламентує лише процедуру внесення до неї змін (розділ XIII). За таких обставин взагалі алогічною і сама постановка питання щодо відповідності чинній Конституції України майбутнього порядку прийняття нового Основного Закону. Саме тому, напевно, Конституційний Суд України не зміг "знайти" конкретні положення (норми) Конституції України, яким суперечить винесене на референдум питання. А сформульовані ним такі неконституційні підстави, як "ставить під сумнів чинність Основного Закону, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина" (виділено мною. - М. С.) явно виходять за межі конституційного поля і лежать в площині політичної доцільності. На мою думку, встановлюючи зазначені "критерії" неконституційності, Конституційний Суд України в даному випадку порушив положення статей 147 і 152 Конституції України щодо підстав визнання закону чи іншого правового акта таким, що не відповідає Конституції України.

3. Конституційні норми щодо суверенітету народу як єдиного джерела влади, якому належить виключне право визначати і змінювати конституційний лад, Конституційний Суд України пов'язує лише з правом народу вносити зміни до чинної Конституції України (пункт 4.2, підпункт 2 пункту 4.4 мотивувальної частини Рішення). Проте конституційно-правова доктрина, сформульована у Рішенні Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року N 4-зп, виходить з іншого принципового положення: прийняття Конституції є актом установчої влади, що належить народу. І установча влада стосовно так званих установлених влад є первинною. Прийнявши 28 червня 1996 року від імені Українського народу Конституцію України, Верховна Рада України реалізувала делеговану установчу владу одноразово і більше не має повноважень затверджувати Основний Закон держави. Це - прерогатива виключно народу (стаття 5 Конституції України). Тому винесення на референдум питання щодо порядку прийняття нової Конституції всенародним голосуванням повністю відповідає нормам чинної Конституції України щодо виключного права народу встановлювати і змінювати конституційний лад в Україні.

Регламентація складових такого поняття, як "конституційний лад", є предметом конституційного регулювання. Порівнюючи норми статей 5, 6, 155, 156 Конституції України, можна дійти висновку, що у власному розумінні це поняття охоплює положення її розділів I, III і XIII. Тому виключне право народу щодо встановлення або зміни конституційного ладу може реалізуватись як внесенням змін до чинної Конституції, так і прийняттям нового Основного Закону. Причому і перший, і другий способи є невід'ємним правом народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади. Порядок внесення змін до Конституції України визначений її розділом XIII і є імперативним. Прийняття (затвердження) нового Основного Закону можливе двома шляхами: безпосередньо на референдумі, що пропонується конституційно встановленою кількістю виборців (стаття 72 Конституції України), або делегуванням народом такого права спеціально створюваному органу, наприклад установчим зборам чи парламенту.

Крім того, Конституційний Суд України, мотивуючи свою позицію щодо пункту 6 статті 2 Указу Президента України, на мою думку, змістив акценти: питання щодо способу прийняття нової Конституції, яке сформульоване у зазначеному пункті, підмінено питанням про необхідність негайного прийняття цього політико-правового акта (підпункт 2 пункту 4.4 мотивувальної частини Рішення). Винесене на референдум питання стосується лише способу прийняття Конституції у невизначеному майбутньому і, можливо, може бути не реалізоване взагалі.

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
М. Селівон
 

 
ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шаповала В. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою"
(справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою)

У пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України (далі - Рішення) зазначено: "Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), такі положення Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року... пункту 6 статті 2 Указу, в якому викладено питання: "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?".

У мотивувальній частині Рішення визнання неконституційним наведеного положення Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (далі - Указ) обгрунтовується тим, що, "закріплюючи право визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом, Основний Закон України встановив чіткий порядок внесення змін до Конституції України". Водночас як аргумент неконституційності зазначеного положення Указу задекларовано таке: "Викладене в пункті 6 статті 2 Указу питання виноситься на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції і, отже, ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина".

На мою думку, визнаючи неконституційність пункту 6 статті 2 Указу і керуючись при цьому суб'єктивно встановленими ним же критеріями доцільності, Конституційний Суд України здійснив політичну експертизу відповідного положення Указу. Тим самим Конституційний Суд України в цій частині прийняв рішення поза межами своїх повноважень.

1. Теорія і практика конституційного права завжди розрізняли порядок (спосіб) прийняття основного закону і порядок (спосіб) внесення до нього змін. Нерідко конкретна конституція, прийнята у певний, але один спосіб, передбачає або кілька порядків внесення до неї змін (наприклад, Конституція США), або різні порядки внесення змін до її різних розділів (статті 155 і 156 Конституції України). Як правило, порядок (порядки) внесення змін до конституцій є більш "жорстким", ніж порядок їх прийняття, чим забезпечується політична вимога стабільності основних законів.

Зважаючи на це, юридично безпідставним є використання як аргументу неконституційності пункту 6 статті 2 Указу сформульованої в мотивувальній частині Рішення тези про те, що "Основний Закон України встановив чіткий порядок внесення змін до Конституції України". У такий спосіб практично відбулася підміна понять.

2. Порядок прийняття основного закону в цілому не віднесено до об'єктів конституційного регулювання. Виняток, насамперед, становили країни, де функціонували радянська або подібні до неї моделі державного владарювання. Згідно з положеннями відповідних основних законів повноваженнями приймати нові конституції були наділені "найвищі органи державної влади" (зокрема Верховна Рада УРСР), що підкреслювало їх формальне верховенство у державному механізмі. Сьогодні на європейському континенті можливість і спосіб прийняття нових основних законів прямо передбачені чинними конституціями Болгарії (установчі збори), Вірменії (референдум), Угорщини (парламент). Характерно, що чинна Конституція Угорщини була прийнята в 1949 р. за часів режиму так званої народної демократії, і тому парламент номінується в ній як "верховний орган державної влади".

З огляду на теорію і практику конституційного права також нехарактерним є попереднє з'ясування на референдумі волі народу (виборчого корпусу) щодо необхідності прийняття нового основного закону. Вважається, що така необхідність може бути визначена у процесі розробки і публічного обговорення проекту чи проектів конституції. Реальним механізмом встановлення такої необхідності є й процес прийняття конституції представницьким органом (установчими зборами або парламентом), а також її прийняття чи затвердження референдумом. В останньому випадку попереднє з'ясування на референдумі волі народу щодо необхідності прийняття конституції значною мірою втрачає сенс.

Чинна Конституція України прямо не передбачає можливості прийняття нового основного закону і не визначає відповідного порядку. Водночас Конституція України не містить застереження про попереднє з'ясування на референдумі волі народу щодо необхідності прийняття нового основного закону. Тобто нормативна основа для визнання неконституційним пункту 6 статті 2 Указу в ній відсутня. В мотивувальній частині Рішення взагалі немає жодної згадки про конкретні положення Конституції України, яким нібито не відповідає пункт 6 статті 2 Указу.

Теза мотивувальної частини Рішення ("викладене в пункті 6 статті 2 Указу питання виноситься на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції...") не може сприйматися як своєрідна презумпція необхідності проведення всеукраїнського референдуму щодо прийняття нової Конституції України на всеукраїнському референдумі в разі, якщо це буде визнано за доцільне. Конституційний Суд України не висловився з цього приводу виходячи з аксіоматичності положення частини третьої статті 5 Конституції України, за яким "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові". До того ж він не міг не враховувати правові позиції, сформульовані в його попередніх рішеннях.

Так, у Рішенні Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року у справі про набуття чинності Конституцією України зазначено, що "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною... Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом (виділено мною. - В. Ш.)" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини).

Ще більш категоричне формулювання містить Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України: "Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу (преамбула Конституції України), який відповідно до статті 5 Конституції України має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні... Отже, прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття (знову виділено мною. - В. Ш.)" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини).

З наведеного випливає, що Конституційний Суд України не вважає спосіб прийняття чинного Основного Закону Верховною Радою України безальтернативним. З другого боку, оцінка Основного Закону єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні як "акта установчої влади" або як "акта реалізації суверенітету народу" щонайменше не заперечує можливості прийняття нової Конституції України. Подібне заперечення було б політичним і юридичним абсурдом.

Тому алогічним і суперечливим є припущення, за яким нез'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції "ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина". Абсолютизація і навіть фетишизація призначення і ролі чинного Основного Закону, а разом з тим і функцій Конституційного Суду України, спричинила в цьому випадку декларування останнім суто політичних тез без їх необхідного юридичного обгрунтування.

 

Суддя
Конституційного Суду України
 

 
В. Шаповал
 

Опрос