Идет загрузка документа (24 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно решения вопроса коллективной собственности на землю, усовершенствования правил землепользования в массивах земель сельскохозяйственного назначения, предупреждения рейдерства и стимулирования орошения в Украине

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 26.12.2017 № 6049-д
Дата рассмотрения: 21.12.2017 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вирішення питання колективної власності на землю, удосконалення правил землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення, запобігання рейдерству та стимулювання зрошення в Україні"

1. Обґрунтування необхідності прийняття проекту Закону

У процесі паювання земель колективних сільськогосподарських підприємств земельні масиви, які перебували у колективній власності, були розділені на земельні ділянки середньою площею 4 га, кожна з яких була передана у приватну власність членам таких підприємств. Такий механізм паювання був застосований виходячи з очікування, що кожна земельна ділянка буде використовуватись окремо її власником. З урахуванням цього, для доступу до кожної земельної ділянки була спроектована сітка польових доріг.

Проте практика показала, що власники земельних ділянок, розташованих у масиві, в переважній більшості випадків не бажають використовувати їх самостійно, а передають їх в оренду аграрним підприємствам. Польові дороги в окремі земельні ділянки в більшості не сформовані, і де-факто використовуються як рілля.

Водночас порушення цілісності масивів земель сільськогосподарського призначення створило проблему окремого використання земельних ділянок, розташованих посеред масиву. Це створює суттєві незручності у проході сільськогосподарської техніки для використання інших ділянок масиву, у тому числі суттєво ускладнює зрошення земель, які потребують цього. Особливо яскравою ця проблема при використанні масивів зрошувальних земель. По-перше, меліоративні системи займають значну площу, а по-друге, витрати на їх будівництво є дуже суттєвими. За таких умов знаходження в межах орендованих площ вкраплених земельних ділянок сторонніх землевласників (землекористувачів) ставить під питання доцільність спорудження меліоративної системи. Крім цього, це створює значні можливості для зловживань з боку недобросовісного землевласника або землекористувача, земельна ділянка якого розташована посеред масиву. Широкі можливості це відкриває для т. з. рейдерства, направленого на створення штучних складнощів землекористувачу задля подальшого шантажу і одержання матеріальної вигоди.

Суттєві проблеми виникають і при оформленні права оренди земельних ділянок масиву. Зазвичай не всі власники земельних ділянок масиву погоджуються на передачу їх в оренду одному орендарю. В результаті, площі, орендовані однією особою, не створюють замкненого контуру, а містять вкраплені земельні ділянки інших землевласників (землекористувачів). Особливо серйозною стає ця проблема тоді, коли землі одного масиву використовуються декількома орендарями. На практиці такі орендарі часто укладають усну угоду, за якою умовно ділять масив на декілька частин пропорційно орендованим площам, і кожна з цих частин використовується окремим орендарем. Проте з юридичної точки зору, така угода є нікчемною. Відповідно значна частина таких орендарів є особами, винними у самовільному захопленні земельних ділянок, адже використовують як "свої" ділянки, так і певні ділянки інших орендарів. В окремих випадках така домовленість оформлюється взаємними договорами суборенди землі, що відповідає чинному законодавству. Проте вирішити цю проблему у всіх випадках не вдається, оскільки Закон України "Про оренду землі" вимагає обов'язкове узгодження передачі земельної ділянки у суборенду із власником. Проте не всі орендодавці погоджуються надати таку згоду.

Існують суттєві проблеми і з використанням земельних ділянок під запроектованими при проведенні паювання польовими дорогами. Переважна більшість таких доріг до цього часу є колективною власністю колишніх членів колективних сільськогосподарських підприємств, у зв'язку з чим законним чином оформити право користування ними неможливо. Як було відзначено вище, в переважній більшості вони не сформовані в окремі земельні ділянки, і фактично використовуються не як дороги, а як рілля. З урахуванням того, що загальна площа таких доріг складає біля 2 % площі кожного масиву, загальна їх кількість в Україні складає біля 500000 га.

Значною проблемою є також і стан польових лісосмуг та інших захисних насаджень, що обмежують масиви земель сільськогосподарського призначення і створені для їх обслуговування. Земельні ділянки під такими насадженнями продовжують перебувати у колективній власності колишніх членів колективних сільськогосподарських підприємств. Завдяки багаторічній законодавчій невизначеності механізму управління землями колективної власності, такі землі фактично не мають реального власника (землекористувача), внаслідок чого лісосмуги масово вирубуються, що вже в даний час сприяє ерозії ґрунтів та несприятливо впливає на стан довкілля.

Тому, на думку авторів законопроекту, є доцільним на законодавчому рівні визначити правила використання масиву земель сільськогосподарського призначення, якими:

надати право землекористувачу, який використовує значну частину земель масиву, на одержання в оренду земель під польовими дорогами (із встановленням обов'язку встановлення земельних сервітутів для доступу до інших земельних ділянок масиву;

надати орендарям земельних ділянок, розташованих у масиві, право надавати їх у суборенду орендарю іншої земельної ділянки у тому ж масиві, без погодження з орендодавцем, залишаючись відповідальним за виконання договору оренди.

надати право землекористувачу, який використовує істотну частину земель масиву (75 % від загальної площі) на одержання в оренду (суборенду) інших земель масиву із наданням їх власникам (орендарям) інших рівноцінних земельних ділянок у тому ж масиві,

надати можливості фізичним та юридичним особам використовувати земельні ділянками під лісосмугами та іншими захисними насадженнями на праві оренди, право на яке буде набуватись без проведення земельних торгів.

Слід зазначити, що запропонований механізм не є консолідацією земель у класичному її розумінні. Реальна консолідація земель в Україні можлива лише за умови зняття мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення. Проте запропоновані заходи забезпечать можливість вирішити більшість існуючих проблем землекористування у масивах земель сільськогосподарського призначення і стануть запобіжниками для порушення прав та охоронюваних законом інтересів землевласників та землекористувачів. Слід також зауважити, що тенденції, які спостерігаються у агарному секторі економіки держави, свідчать про те, що, навіть після зняття мораторію, оренда землі буде тривалий час продовжувати залишатись основою агарного землекористування в Україні. Тому ці заходи будуть корисними і в умовах майбутнього ринкового обігу земель сільськогосподарського призначення.

Слід також зауважити на незадовільній ситуації із визначенням меж земельних ділянок, які розташовані у масивах земель сільськогосподарського призначення. Землевпорядна документація, за якою проводилось паювання, розроблялась не завжди якісно, часто, навіть, без виїзду на місце. В результаті межі та конфігурація земельних ділянок, зазначених у правовстановлюючих документах, та їх дійсні межі і конфігурація дуже часто не співпадають.

Досить значні проблеми є і у відображенні відомостей про земельні ділянки масиву у Державному земельному кадастрі. Майже у кожному масиві є певна кількість площ, відомості про які не внесені до кадастру. Це, зокрема, земельні ділянки, сформовані до 2004 року (коли кадастрові відомості почали вноситись у електронній формі), невитребувані (нерозподілені) земельні ділянки, земельні ділянки під проектними польовими дорогами тощо.

Для вирішення цих проблем доцільним є визначення на законодавчому рівні правових механізмів проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення. Причому такої інвентаризації, яка б полягала не тільки у виявленні і фіксації існуючих проблем (як передбачає чинне законодавство), але й у їх реальному вирішенні. В результаті інвентаризації усі помилки у визначенні меж та конфігурації земельних ділянок мають бути виправлені, а відомості про усі земельні ділянки, розташовані у масиві, мають бути внесені до Державного земельного кадастру.

Значні проблеми у використанні земель сільськогосподарського призначення створює також багаторічна законодавча невирішеність питання колективної власності на землю. Земельний кодекс України 1990 року передбачав, крім державної та приватної, також колективну форму власності. Стаття 5 вказаного Кодексу визначала, що: "земля може належати громадянам на праві колективної власності. Суб'єктами права колективної власності на землю є колективні сільськогосподарські підприємства, сільськогосподарські кооперативи, садівницькі товариства, сільськогосподарські акціонерні товариства, у тому числі створені на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств. Площа земель, що передаються у колективну власність, становить різницю між загальною площею земель, що знаходяться у віданні відповідної Ради і площею земель, які залишаються у державній власності (землі запасу, лісовий фонд, водний фонд, резервний фонд тощо) і у власності громадян". В процесі проведення розпаювання, частина земель колективної власності за рішеннями загальних зборів була передана у державну чи комунальну власність, проте переважна її частина продовжила залишатись у колективній власності.

Залишилась у колективній власності певна частина земель, які увійшли до площ, які паювались, але протягом багатьох років так і не були витребувані їх власниками (т. з. "невитребувані паї"), і право приватної власності на які не виникло. Загальна площа таких земель в межах України вимірюється сотнями тисяч гектарів.

В той же час Конституція України не передбачає такої форми власності, як колективна. Не передбачає також чинне законодавство також і механізму управління землями колективної власності. Частина колективних сільськогосподарських підприємств після розпаювання ліквідувались, частина була реорганізована у підприємства іншої організаційно-правової форми, які за чинним законодавством не могли бути суб'єктами права колективної власності на землю. До цього часу існує певна кількість колективних сільськогосподарських підприємств, які продовжують існувати як юридичні особи, але реальну господарську діяльність з них ведуть лише одиниці з них.

В результаті, землі, що формально продовжують перебувати у колективній власності, фактично не мають власника, за них не сплачується плата за землю. Легально оформити право їх оренди неможливо. Серед таких земель: сільськогосподарські угіддя, які не були розпайовані між членами колективних сільськогосподарських підприємств, землі під господарськими будівлями та дворами, водними об'єктами, проектними польовими дорогами, лісополосами та іншими захисними насадженнями тощо. Загальна кількість таких земель в межах України складає за різними оцінками більше мільйона гектарів.

Тому існує нагальна необхідність встановлення на законодавчому рівні порядку обернення права колективної власності на землю на право приватної та комунальної власності.

Для вирішення цієї проблеми пропонується:

визнати комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст землі колективної власності тих колективних сільськогосподарських підприємств, які ліквідовані;

надати можливість загальним зборам членів колективних сільськогосподарських підприємств, паювання земель у яких завершилось, до 2020 року перерозподілити між собою (допаювати) залишок сільськогосподарських угідь та передати землі несільськогосподарського призначення до комунальної власності;

встановити кінцевий строк виділення в натурі (на місцевості) невитребуваних (нерозподілених) земельних ділянок;

надати органам місцевого самоврядування право тимчасового розпорядження землями колективної власності шляхом передачі їх в оренду до моменту державної реєстрації права власності на них;

надати органам місцевого самоврядування з 2020 року право звертатись до суду із заявою про передачу до комунальної власності земельних ділянок колективної власності в порядку визнання майна безхазяйним (із встановленням права власників невитребуваних (нерозподілених) земельних ділянок, які з поважних причин пропустили строк виділення їх в натурі (на місцевості), безоплатно одержати земельні ділянки із земель комунальної власності.

2. Цілі та завдання прийняття проекту Закону

Метою і основними завданнями проекту Закону є створення ефективного механізму використання масивів земель сільськогосподарського призначення з метою запобігання рейдерству та стимулювання зрошення, а також вирішення проблеми використання земель колективної власності на землю.

3. Загальна характеристика і основні положення проекту Закону

Доопрацьованим законопроектом пропонується комплексне вирішення питання використання масивів земель сільськогосподарського призначення та ряду пов'язаних з цим проблем. Проект пропонує більш дієвий альтернативний механізм вирішення питання оптимізації землекористування в межах масиву, запобігання рейдерству, усунення "шахматки" та сприяння розвитку зрошення.

Проектом Закону пропонуються наступні положення.

1. Вирішення проблем колективної власності на землю.

- визнати комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст землі колективної власності тих колективних сільськогосподарських підприємств, які ліквідовані;

- надати можливість загальним зборам членів колективних сільськогосподарських підприємств, паювання земель у яких завершилось, до 2020 року перерозподілити між собою (допаювати) залишок сільськогосподарських угідь та передати землі несільськогосподарського призначення до комунальної власності;

- встановити кінцевий строк виділення в натурі (на місцевості) невитребуваних (нерозподілених) земельних ділянок;

- надати органам місцевого самоврядування право тимчасового розпорядження землями колективної власності шляхом передачі їх в оренду до моменту державної реєстрації права власності на них;

- надати органам місцевого самоврядування з 2020 року право звертатись до суду із заявою про передачу до комунальної власності земельних ділянок колективної власності в порядку визнання майна безхазяйним (із встановленням права власників невитребуваних (нерозподілених) земельних ділянок, які з поважних причин пропустили строк виділення їх в натурі (на місцевості), безоплатно одержати земельні ділянки із земель комунальної власності.

2. Визначення порядку проведення інвентаризації масиву земель Державного земельного кадастру, в процесі якої буде здійснюватися:

- виправлення помилок Державного земельного кадастру щодо земельних ділянок, які розташовані в межах масиву,

- формування земельних ділянок "невитребуваних паїв", земельних ділянок під польовими дорогами,

- внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі масиву земель сільськогосподарського призначення.

4. Визначення масиву земель сільськогосподарського призначення як об'єкту Державного земельного кадастру.

5. Встановлення, що земельні ділянки під проектними польовими дорогами передаються в оренду землекористувачу, який використовує земельні ділянки загальною площею 75 % від загальної площі масиву. Якщо такий землекористувач відсутній, то такі земельні ділянки передаються в оренду особам, які використовують не менше 25 відсотків масиву.

6. Встановлення обов'язковості відшкодування витрат на зрошення масиву земель сільськогосподарського призначення землекористувачу, якому належать на праві власності або передані йому в користування (оренда, суборенда, емфітевзис) не менше 75 відсотків площі земельних ділянок, розташованих у масиві.

7. Надання можливості фізичним та юридичним особам використовувати земельні ділянками під лісосмугами та іншими захисними насадженнями на праві оренди, право на яке буде набуватись без проведення земельних торгів.

8. Надання права землекористувачу, який використовує земельні ділянки загальною площею 75 % від загальної площі масиву, одержувати в оренду інші земельні ділянки масиву за умови надання взамін у суборенду іншої земельної ділянки, розташованої у цьому ж масиві. У разі відмови договір оренди укладається за рішенням суду.

9. Встановлення порядку встановлення земельних сервітутів для розташування меліоративних систем.

Також при доопрацюванні законопроект було доповнено новими положеннями, зокрема:

закріплено правило, за яким умови договорів суборенди, що укладаються при обміні правами користування земельними ділянками, мають бути не гіршими, ніж умови договорів оренди;

встановлена обов'язковість оновлення нормативної грошової оцінки землі при проведенні інвентаризації масиву земель с/г призначення з передачею повноважень щодо її затвердження сільським, селищним, міським радам;

проведено чітке розмежування правового статусу земель під польовими дорогами, всередині масиву земель сільськогосподарського призначення та польовими дорогами, які обмежують самі масиви. При цьому встановлено, що можуть бути передані в оренду тим, хто використовує земельні ділянки масиву, виключно ті польові дороги, що перебувають всередині масиву, польові дороги, які обмежують його залишаються землями загального користування;

виключено можливість зміни площі земельних ділянок при проведенні інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення;

встановлено на законодавчому рівні правовий статус земельних ділянок під полезахисними лісовими смугами як земель сільськогосподарського призначення. При цьому передбачена можливість передачі земельних ділянок під ними у користування фізичним та юридичним особам за умови збереження, відновлення та утримання насаджень.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Законодавчими актами, що визначають дану сферу правового регулювання, є Земельний кодекс України, Закони України "Про оренду землі", "Про Державний земельний кадастр", "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв)", "Про колективне сільськогосподарське підприємство", "Про меліорацію земель", "Про землеустрій". Необхідність зміни інших законодавчих актів для вирішення проблеми, порушеної у законопроекті, відсутня.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація запропонованого проекту Закону не потребує додаткових видатків з Державного та місцевих бюджетів України. Реалізація положень законопроекту сприятиме збільшенню матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування завдяки передачі до комунальної власності земельних ділянок невитребуваних (нерозподілених) земельних ділянок та земель несільськогосподарського призначення колективної власності та визначення їх у якості об'єкта оподаткування.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття проекту Закону

Ухвалення даного проекту Закону дозволить створити ефективний механізм використання масивів земель сільськогосподарського призначення з метою запобігання рейдерству та стимулювання зрошення, а також вирішення проблеми використання земель колективної власності на землю.

 

Народні депутати України:

Кулініч О. І.

Бакуменко О. Б

Давиденко В. М.

Юрчишин П. В.

Кучер М. І.

Мірошниченко І. В.

Люшняк М. В.

Негой Ф. Ф.

Лунченко В. В.

Бриченко І. В.

Єдаков Я. Ю.

Вадатурський А. О.

Мартиняк С. В.

Лабазюк С. П.

Хлань С. В.

Кузьменко А. І.

Дідич В. В.

Галасюк В. В.

Кіт А. Б.

Опрос