Идет загрузка документа (72 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно правосудия)

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 25.11.2015 № 3524
Дата рассмотрения: 25.11.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Конституція України проголошує головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини (частина друга статті 3). Виконання цього обов'язку є неможливим без існування дієвого механізму захисту прав і свобод особи у випадку їх порушення.

Стратегією сталого розвитку "Україна - 2020", схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 року N 5 (далі - Стратегія), судову реформу було визначено як першочергову.

Судова реформа є однією з найочікуваніших у суспільстві, оскільки справедливий, безсторонній та неупереджений суд є важливою гарантією ефективної боротьби з корупцією, надходження в Україну інвестицій, забезпечення прав і свобод кожного та побудови держави, керованої верховенством права.

Стратегією реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015 - 2020 роки, що схвалена Указом Президента України від 20 травня 2015 року N 276, визначено, що судова реформа включатиме як оновлення законодавства, так і прийняття змін до Конституції України.

Зміни до Конституції України є необхідними у першу чергу для утвердження незалежності судової влади, зокрема шляхом її деполітизації, для посилення відповідальності судової влади перед суспільством, а також для запровадження належних конституційних засад кадрового оновлення суддівського корпусу. Метою цих заходів є практична реалізація принципу верховенства права і забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справи незалежним і безстороннім судом.

З метою напрацювання узгоджених та комплексних конституційних змін із залученням до цієї роботи представників різних політичних сил, громадськості, вітчизняного та міжнародного експертного середовища, у тому числі й експертів Європейської Комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська Комісія), сприяння досягненню громадського та політичного консенсусу Президент України своїм Указом від 3 березня 2015 року N 119 створив Конституційну Комісію.

Конституційна Комісія підготувала пропозиції щодо внесення змін до Конституції України в частині правосуддя, які отримали загалом схвальну оцінку експертів Венеціанської Комісії, що засвідчено її Попереднім висновком у документі CDL-PI(2015)016 від 24 липня 2015 року.

Після врахування рекомендацій експертів Венеціанської Комісії щодо удосконалення положень проекту 4 вересня 2015 року його текст було затверджено Конституційною Комісією та направлено до Венеціанської Комісії для отримання остаточного висновку.

23 жовтня 2015 року на 104-му пленарному засіданні Венеціанської Комісії було ухвалено Остаточний висновок (документ CDL-AD(2015)027), в якому зазначається, що "остання версія змін до Конституції України, підготовлена Робочою групою Конституційної Комісії з питань правосуддя, є дуже позитивною і добре підготовленою та заслуговує повної підтримки".

Конституційна Комісія у напрацьованому проекті врахувала всі ключові рекомендації Венеціанської Комісії, а також включила до нього пропозиції, отримані під час численних широких громадських та експертних обговорень, що відбулися, зокрема, в Києві, Харкові, Одесі, Львові, Дніпропетровську, Запоріжжі, Івано-Франківську і в яких взяли участь понад 500 експертів. До проекту увійшла значна частина рекомендацій, що були надіслані безпосередньо до Конституційної Комісії.

Як наслідок, своїм рішенням від 30 жовтня 2015 року Конституційна Комісія остаточно схвалила доопрацьований законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) і направила його на розгляд Президентові України, який після його доопрацювання вносить цей законопроект до Верховної Ради України.

2. Мета і завдання законопроекту

Метою запропонованих змін є удосконалення конституційних основ правосуддя для практичної реалізації принципу верховенства права і забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справи незалежним і безстороннім судом.

Засобами досягнення цієї мети є утвердження незалежності судової влади, зокрема, шляхом її деполітизації, посилення відповідальності судової влади перед суспільством, а також запровадження належних конституційних засад кадрового оновлення суддівського корпусу.

Прийняття законопроекту має сприяти реалізації повномасштабної судової реформи та оновленню суддівського корпусу відповідно до суспільних очікувань і згідно з європейськими стандартами, відновленню довіри громадян до судової гілки влади, а також забезпеченню належного функціонування прокуратури, адвокатури та системи виконання судових рішень.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Законопроект спрямований на забезпечення незалежності судової влади, підвищення вимог та професійних стандартів до суддівського корпусу, обмеження імунітету суддів до функціонального, оптимізацію системи судоустрою, забезпечення інституційної спроможності прокуратури, адвокатури та системи виконання судових рішень, а також на забезпечення безперервної та ефективної роботи органів судової влади на перехідний період. Запропоновані конституційні зміни щодо правосуддя та суміжних правових інститутів полягають у такому:

3.1. Деполітизація та забезпечення незалежності судової влади

Законопроектом переглянуті конституційні повноваження Верховної Ради України та Президента України у сфері правосуддя відповідно до міжнародних стандартів.

Ураховуючи зауваження експертів Венеціанської Комісії, передбачається передати повноваження Верховної Ради України щодо процесу обрання суддів на посади безстроково до Вищої ради правосуддя.

З метою забезпечення стандарту незмінюваності суддів як однієї з гарантій незалежності пропонується скасувати інститут "призначення судді на посаду вперше" (п'ятирічний, так званий "випробувальний", термін для суддів) та передбачити, що судді обійматимуть посади безстроково. Зазначене не стосується суддів Конституційного Суду України, які, як і раніше, призначатимуться на дев'ять років, однак їх статус чітко відокремлюється від статусу суддів, а відповідні норми пропонується передбачити безпосередньо у розділі XII "Конституційний Суд України".

Призначення на посаду судді здійснюватиметься Президентом України за поданням Вищої ради правосуддя, що забезпечить виключно церемоніальну роль Глави держави у цьому процесі.

Повноваження щодо звільнення суддів та їх переведення з одного суду до іншого передаються Вищій раді правосуддя.

3.2. Формування та діяльність органів, відповідальних за суддівський корпус відповідно до європейських стандартів

Законопроект визначає основи юридичного статусу, порядок формування та діяльності, а також повноваження Вищої ради правосуддя, яка є незалежним від політичного впливу органом, що відповідає за суддівську кар'єру, вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів тощо.

У законопроекті враховано рекомендації експертів Венеціанської Комісії щодо складу Вищої ради правосуддя та суб'єктів її формування, зокрема щодо того, що більшість її членів мають становити судді, яких обирає сам суддівський корпус.

Відповідно до рекомендацій Венеціанської Комісії та з метою збереження інституційного балансу у складі Вищої ради правосуддя передбачається, що Верховна Рада України матиме повноваження обирати двох членів до цього органу. Так, Вища рада правосуддя складатиметься із двадцяти одного члена, з яких десятьох - обиратиме з'їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначатиме Президент України, двох - обиратиме Верховна Рада України, двох - обиратиме з'їзд адвокатів України, двох - обиратиме всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обиратиме з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ. Голова Верховного Суду входитиме до складу Вищої ради правосуддя за посадою (ex officio).

Запропоновані принципи формування Вищої ради правосуддя відображають європейський стандарт, що застосовується до такого чи подібного йому органу, де судді, обрані суддями ("judges elected by their peers"), повинні складати більшість його членів.

Відповідно до рекомендації Венеціанської Комісії та задля усунення ризику політизації Вищої ради правосуддя передбачається, що члени Вищої ради правосуддя мають належати до правничої професії та відповідати критерію політичної нейтральності. Зазначене положення спрямоване на запровадження ефективного інструментарію для деполітизації судової системи загалом.

Проект також передбачає, що порядок обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя визначається законом. У рамках такого закону можна буде запровадити не лише додаткові можливості забезпечення незалежності Вищої ради правосуддя, але й запобіжники проти корпоратизації та закритості судової системи, а також заходи, спрямовані на забезпечення відкритості та гласності процесу формування Вищої ради правосуддя. Так, законом можуть бути встановлені попередні процедури (наприклад, конкурсні) щодо відбору кандидатів у члени Вищої ради правосуддя, насамперед тих, яких обиратиме з'їзд суддів. Проведення таких попередніх конкурсних процедур відбору кандидатів у члени Вищої ради правосуддя, яких має обирати з'їзд суддів, може відбуватися за участю громадськості, адвокатської, наукової спільноти тощо - наприклад, шляхом попереднього відбору кандидатів у члени Вищої ради правосуддя на з'їзді адвокатів, науковців тощо, з подальшим обранням членів Вищої ради правосуддя на з'їзді суддів з-посеред висунутих такими органами пропозицій, а також з урахуванням пропозицій громадськості.

У підсумку це дасть змогу забезпечити незалежність Вищої ради правосуддя, її професійний та збалансований склад.

Проект передбачає, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів. Такі органи та установи можуть бути утворені як самостійні органи у системі правосуддя, так і діяти у складі Вищої ради правосуддя, що визначатиметься відповідним законом.

3.3. Підвищення вимог та професійних стандартів для суддівського корпусу

У законопроекті запропоновано зміни щодо основ конституційно-правового статусу судді, зокрема: підвищено вікові та професійні цензи до кандидатів на посаду судді, запроваджено конкурсний принцип призначення судді на посаду, уточнено і посилено гарантії незалежності та недоторканності суддів.

Так, на посаду судді може бути призначений громадянин України, не молодший тридцяти та не старший шістдесяти п'яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж професійної діяльності у сфері права щонайменше п'ять років, є компетентним, доброчесним та володіє державною мовою. При цьому вимога щодо компетентності охоплюватиме не лише професійний аспект, а також інші аспекти - зокрема особистий, соціальний тощо. Така вимога у подальшому має бути конкретизована в законі та отримати належну подальшу деталізацію в межах установлених законом норм. Закладений у законопроекті механізм призначення суддів спрямований на унеможливлення ситуації, за якої Вища рада правосуддя могла б вносити подання про призначення суддею особи, яка не відповідає вимогам, установленим до кандидата на посаду судді.

Законом також можуть бути передбачені додаткові вимоги для призначення на посаду судді. До таких додаткових вимог законом можуть бути віднесені вимоги щодо спеціального стажу роботи адвокатом чи суддею тощо.

Крім того, у законопроекті передбачено, що для суддів спеціалізованих судів відповідно до закону можуть бути встановлені інші вимоги щодо освіти та стажу професійної діяльності. Передбачені законопроектом "інші вимоги щодо освіти та стажу професійної діяльності" означають, насамперед, що на законодавчому рівні можуть бути закладені інші вимоги для суддів спеціалізованих судів, необхідні для вирішення певної категорії справ, коли суддя повинен перш за все володіти спеціальними знаннями (наприклад, у сфері інтелектуальної власності, у відповідних секторах економічних відносин тощо), мати іншу спеціальну освіту та відповідний професійний стаж у сфері іншій, ніж право.

У законопроекті розмежовано підстави для звільнення судді з посади та підстави припинення його повноважень. Зокрема, чітко визначено підстави, за яких уповноважений Конституцією України орган може ухвалити рішення про звільнення судді з посади, а також підстави, за яких повноваження судді припиняються автоматично унаслідок настання юридичного факту та не потребують окремого рішення цього органу.

Ураховуючи поточну специфіку ситуації з правосуддям в Україні, законопроект за рекомендацією експертів Венеціанської Комісії доповнено нормою, яка передбачає, що однією з підстав звільнення судді є порушення ним обов'язку підтвердити законність джерела походження майна. Таким чином, суддю може бути звільнено у разі відсутності належного підтвердження законності джерел походження майна, майнових прав, доходів судді чи членів його сім'ї тощо.

3.4. Обмеження імунітету суддів до функціонального

У законопроекті закладено інститут функціонального імунітету судді - замість того, що передбачений чинною Конституцією України у вигляді абсолютного імунітету.

Природа суддівського імунітету при здійсненні правосуддя полягає у забороні притягнення судді до кримінальної відповідальності за його юридичну позицію, викладену в судовому рішенні, оскільки наявність такого унеможливлює незалежність судді та безсторонність.

Водночас суддя має нести кримінальну чи дисциплінарну відповідальність за злочини (наприклад, отримання неправомірної вигоди) та дисциплінарні проступки, що опосередковано можуть впливати на юридичну позицію судді при здійсненні ним правосуддя. Зокрема, суддя може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності у разі, якщо він порушує встановлені законом вимоги щодо змісту судового рішення, не дає оцінки аргументам сторін, не викладає обґрунтування свого рішення тощо.

Законопроектом передбачено, що суддю не може бути притягнуто до відповідальності за ухвалене ним судове рішення, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку. Щодо дій, не пов'язаних із виконанням суддівських функцій, суддя нестиме юридичну відповідальність у загальному порядку.

Відповідно до законопроекту повноваження щодо надання згоди на затримання судді або утримання його під вартою чи арештом переходять до Вищої ради правосуддя. Водночас у законопроекті передбачено, що суддю може бути затримано або утримувано під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом без такої згоди, якщо його затримано під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину.

3.5. Забезпечення гарантій щодо фінансування, а також захисту професійних інтересів суддів

Законопроектом пропонується закріпити гарантії щодо фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів.

Так, у Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя, а розмір винагороди судді повинен встановлюватися законом про судоустрій.

Ця норма не означає, що Вища рада правосуддя може підміняти органи виконавчої або законодавчої влади у виконанні їх функцій щодо визначення видатків державного бюджету. При визначенні видатків на утримання судів пропозиції Вищої ради правосуддя беруться до уваги та повинні бути розглянуті, однак остаточне рішення залишається за відповідним суб'єктом бюджетного процесу.

Окремою статтею закріплено інститут суддівського самоврядування, яке діє для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів відповідно до закону.

3.6. Удосконалення положень щодо юрисдикції судів та позасудового врегулювання спорів

Чинна норма частини другої статті 124 Конституції України передбачає, що "юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі".

Дев'ятнадцять років практики застосування зазначеного положення Основного Закону України засвідчили його недосконалість та створили ризики розширювального його тлумачення, що призводить до штучної абсолютизації цього принципу, його викривленого розуміння, виконання судами не притаманних їм функцій, включаючи в деяких випадках функції інших органів державної влади. Ці обставини не сприяють реалізації принципу верховенства права.

Розробники проекту керувалися при цьому принципами, закладеними у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у якій це питання вирішено таким чином: "Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення…".

Таким чином, суди не покликані вирішувати будь-які питання, які виникають з усіх можливих правовідносин (наприклад, з політичних правовідносин). Функцією суду є розгляд і вирішення юридичних конфліктів, тобто - юридичних спорів. При цьому суди можуть і в певних випадках мають розглядати й інші справи - наприклад, про встановлення фактів, які мають юридичне значення тощо.

Ураховуючи положення Конвенції, а також беручи до уваги, що спір може виникнути не лише щодо прав та обов'язків цивільного характеру та інших питань приватного права, але й щодо прав, свобод і обов'язків у сфері публічного права, а також існування питань, які не мають характеру юридичного спору, проте потребують свого вирішення саме в судовому порядку, в законопроекті передбачено, що "юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи".

Нова редакція спрямована на усунення інших недоліків чинної формули, що спричинюють сумнівні з точки зору юридичної визначеності ситуації. Так, зокрема: 1) слід виходити з того, що правовідносини виникають не "у державі" (чинна формула), а поміж їх суб'єктами; 2) безсумнівним є те, що суд не може на власний розсуд (за власною ініціативою) реагувати на будь-які правовідносини, що виникають поміж суб'єктами, а може (і зобов'язаний) виконувати свою функцію лише у разі наявності звернення до нього з боку особи стосовно юридичного спору чи стосовно встановлення юридичного факту, або ж - іншого питання, віднесеного законом до компетенції суду.

Під поняттям "юрисдикція" у цьому випадку слід розуміти компетенцію та повноваження суду розглядати і вирішувати будь-які юридичні спори, а також інші визначені законом питання, з приводу яких є звернення до суду відповідного суб'єкта.

Формулювання цієї частини статті 124 у новій редакції приведено у відповідність із положеннями частини третьої статті 8 Конституції України ("Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується") та частини першої статті 55 Конституції України ("Права і свободи людини і громадянина захищаються судом"). Це означає, що така нова формула жодним чином не спричинює скасування, обмеження чи звуження прав і свобод людини і громадянина. Навпаки - розширюються можливості захисту прав, бо така формула дає змогу, не порушуючи права особи на судовий захист, розвантажити суди від тих справ, які не мають характеру юридичного спору і які можна буде вирішити не в судовому, а в позасудовому порядку. За рахунок розвантаження судів від не притаманних їм функцій можна очікувати підвищення якості судочинства і, відповідно - судового захисту прав і свобод людини.

Передбачене конституційне закріплення можливості встановити на рівні закону обов'язковий досудовий порядок урегулювання спорів у конкретно визначених випадках не лише зменшить навантаження на суди, а й забезпечить належне підґрунтя для розвитку альтернативних методів урегулювання спорів, таких як медіація тощо.

3.7. Закріплення можливості визнання юрисдикції Міжнародного кримінального суду

У законопроекті передбачено, що Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на умовах, визначених Римським статутом Міжнародного кримінального суду.

3.8. Удосконалення засад здійснення судочинства

У частині першій статті 129 законопроекту закріплено новий важливий принцип, відповідно до якого суддя, здійснюючи правосуддя, має бути незалежним та повинен керуватись верховенством права.

Така норма є необхідним кроком на шляху реального утвердження припису частини першої статті 8 Конституції України. З метою узгодження переліку основних засад здійснення судочинства із зазначеним положенням із чинного положення частини третьої статті 129 вилучено поняття "законності" - передовсім через те, що "законність" є лише одним із невід'ємних елементів верховенства права - того, що вже було закріплено вище (у частині першій цієї ж статті), - як керівного принципу здійснення правосуддя.

Зокрема, враховано, що міжнародні експерти у висновках щодо тексту змін, підготовлених Робочою групою з питань правосуддя та суміжних правових інститутів Конституційної Комісії, зазначали, що: "… Законність" являє собою надзвичайно розпливчастий масштаб, який у мовному плані відштовхується від (позитивного) "закону", зміст якого визначається змінними політичними міркуваннями щодо доцільності. Внаслідок цього законність становить лише дуже відносний масштаб. "Верховенство права" у свою чергу звертає увагу на фундаментальні, універсальні правові цінності людства: людська гідність, свобода, права людини, правова держава, демократична конституція"1.

____________
1 Проф. д-р Отто Лухтерхандт. Експертний висновок з приводу пропозицій робочої групи з питань судочинства щодо перегляду Конституції України (текст станом на 6 липня 2015 року): - серпень 2015. - Люнебурґ, ФРН.

Крім того, однією з основних засад судочинства передбачено "забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення".

Запропонована нова редакція положення щодо забезпечення права на апеляційний перегляд та касаційне оскарження мінімізує наявні у чинній редакції пункту 8 частини третьої статті 129 Конституції України ризики розширеного тлумачення на рівні закону винятків із цього правила, що у наслідку спричиняє до обмеження конституційного права особи на оскарження судового рішення.

Нова редакція цього положення дасть змогу гарантувати особі право на перегляд справи судом принаймні один раз - в апеляційному порядку. При цьому йдеться не про надання можливості оскаржувати будь-яке судове рішення, а лише про перегляд справи загалом - тобто справи, стосовно якої суд ухвалив рішення по суті спору або стосовно іншого (що не має характеру юридичного спору) питання, яке віднесене законом до компетенції суду.

Отже, рішення, яким завершується розгляд справи, може стати предметом перегляду в суді вищого рівня в апеляційному порядку і подання апеляційної скарги щодо такого рішення не може бути заборонено законом. Водночас законом можуть бути встановлені обмеження чи навіть заборони щодо оскарження в апеляційному порядку окремих процедурних судових рішень.

Щодо забезпечення права на касаційне оскарження, то Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав у своїх рішеннях, що "одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточного характеру судового рішення. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового судового рішення лише через те, що вона переслідує мету домогтися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватись для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру" (рішення у справі "Пономарьов проти України", заява N 3236/03, п. 40; див. також рішення у справі "Рябих проти Росії", заява N 52854/99, п. 52).

Тому встановлення законом виняткових підстав для касаційного оскарження у тих випадках, коли таке оскарження є дійсно необхідним, дасть змогу побудувати ефективну судову систему, що гарантуватиме особі право на остаточне та обов'язкове судове рішення.

3.9. Оптимізація системи судоустрою з метою забезпечення права особи на справедливий суд

З метою приведення змін у відповідність із рекомендаціями Венеціанської Комісії, а також ураховуючи положення статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно з якою "кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом…", до законопроекту включена відповідна норма, яка передбачає, що суд утворюється, реорганізовується і ліквідовується законом.

Для забезпечення необхідного балансу державної влади передбачено, що проект такого закону вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій із Вищою радою правосуддя.

Законопроект визначає, що найвищим судом у системі судоустрою є Верховний Суд. Оскільки цей суд є єдиним найвищим судом в Україні, а всі суди є судами України, запропоновано змінити назву цього суду з "Верховний Суд України" на "Верховний Суд". Таким чином, текст Основного Закону позбавляється наслідків механічної адаптації назви "Верховний Суд Української Радянської Соціалістичної Республіки", здійсненої шляхом її заміни на "Верховний Суд України". З аналогічних міркувань назва посади "Генеральний прокурор України" змінена на "Генеральний прокурор".

Ураховуючи рекомендації Венеціанської Комісії, регламентовано, що відповідно до закону можуть діяти вищі спеціалізовані суди. Таким чином, у законопроекті закладено можливість поступового переходу до триланкової судової системи - у перспективі, коли з'являться достатні підстави для цього. Нині в касаційному порядку переглядаються 160 - 180 тисяч справ на рік, тому обов'язковою умовою такого переходу є суттєве підвищення якості судочинства в судах першої та апеляційної інстанції та відповідне зменшення кількості касаційних скарг (без механічного обмеження права особи на касаційне оскарження судового рішення), що дозволить уникнути зупинення або перешкод у функціонуванні касаційної інстанції через перенавантаження, які спостерігалися в минулому.

Також встановлено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Ця норма визначає функцію адміністративних судів здійснювати захист прав, свобод та інтересів особи у разі порушення таких прав, свобод чи інтересів органами, що виконують публічні функції. Водночас ця норма сама по собі не має на меті розмежування юрисдикції між адміністративними та іншими судами на конституційному рівні. Відповідні детальні правила мають бути встановлені тільки процесуальним законом, який, враховуючи зазначену вище функцію адміністративних судів, має чітко розмежовувати між судами юрисдикцію щодо тих чи інших конкретних спорів чи вимог.

У Попередньому висновку Венеціанська Комісія (документ CDL-PI(2015)016 від 24 липня 2015 року) зазначила, що з точки зору дотримання прав людини адміністративна юстиція є важливим елементом у процесі контролю за здійсненням державного управління.

Як зауважувалось у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec (2007)7, наявність адміністративної юстиції - це одна з фундаментальних вимог до суспільства, заснованого на принципах верховенства права. Це означає відданість принципу, який полягає у тому, що владні органи країни та їх органи управління повинні діяти суворо в рамках повноважень, які визначені юридичними приписами. Таким чином, закріплено інститут адміністративного судочинства на конституційному рівні як важливу гарантію дотримання і забезпечення прав людини.

3.10. Забезпечення інституційної спроможності прокуратури

Однією з важливих новел законопроекту є істотна зміна юридичного статусу органів прокуратури в Україні.

Так, запропоновано вилучити з Конституції України розділ VII "Прокуратура" у повному обсязі, а приведені відповідно до міжнародних та європейських стандартів положення, що визначають юридичний статус органів прокуратури, включити до розділу VIII "Правосуддя".

Зокрема, з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд"); нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян.

Як наслідок запропонованих змін, органи прокуратури отримають широкі процесуальні можливості для набагато якіснішого виконання властивих прокуратурі функцій - підтримання публічного обвинувачення в суді; процесуального керівництва досудовим розслідуванням; вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження; нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку. Запропонована зміна функцій прокуратури відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практиці Європейського суду з прав людини у сфері кримінального судочинства та європейським стандартам стосовно функціонування органів (служби) публічного обвинувачення у демократичному суспільстві, керованому верховенством права.

Відповідно до світової практики та усталеної в Європі юридичної термінології до інституту "орган правопорядку" ("law enforcement agency") належать здебільшого поліцейські служби (цивільна поліція, мілітаризована поліція (жандармерія), військова поліція, інші органи, до компетенції яких віднесені слідство та оперативно-розшукова діяльність.

Згідно з Кодексом поведінки посадових осіб з підтримки правопорядку, ухваленим Генеральною Асамблеєю ООН у 1979 році, поняття "посадова особа з підтримки правопорядку" включає усіх посадових осіб (тих, які призначаються, або тих, які обираються), діяльність яких пов'язана із забезпеченням правопорядку та які мають поліцейські повноваження (особливо ті, що пов'язані з повноваженнями здійснювати арешт або затримання). До того ж така діяльність охоплює не лише усі дії примусового характеру, але й поширюється на усі види заборон, що встановлені кримінальним законом.

Крім того, враховуючи численні європейські рекомендації, зокрема висновок Венеціанської Комісії від 15 жовтня 2012 року (документ CDL-AD(2012)019, пункт 14), спільний висновок Венеціанської Комісії та Директорату з прав людини Головного директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи від 14 жовтня 2013 року (документ CDL-AD(2013)025, пункти 14 і 195), висновок Венеціанської Комісії від 27 жовтня 2014 року (документ CDL-AD(2014)037, пункт 46), Попередній висновок Венеціанської Комісії від 24 липня 2015 року (документ CDL-PI(2015)016 пункт 12), та з метою усунення політичного впливу на Генерального прокурора у законопроекті передбачено вилучення повноважень Верховної Ради України щодо висловлення недовіри Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади.

3.11. Забезпечення інституційної спроможності системи виконання судових рішень

Виконання судового рішення є невід'ємною складовою права кожного на судовий захист і охоплює, зокрема, законодавчо визначений комплекс дій, спрямованих на захист і відновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави; невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом (підпункт 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 червня 2013 року N 5-рп/2013).

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Шмалько проти України" від 20 липня 2004 року визначено виконання судового рішення як невід'ємний елемент права на судовий захист, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, для цілей якої виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина судового розгляду.

Беручи до уваги довготривалу практику неефективного виконання судових рішень, у законопроекті закріплено гарантії виконання судових рішень, а контроль за їх виконанням пропонується покласти на суд, який ухвалив відповідне рішення.

3.12. Забезпечення інституційної спроможності адвокатури

У законопроекті передбачено інституційне закріплення адвокатури на конституційному рівні з відповідною конституційною гарантією її незалежності.

З метою істотного підвищення якості представництва особи в суді, а також встановлення конституційного підґрунтя для створення єдиної правничої професії передбачено, що виключно адвокат здійснюватиме представництво іншої особи в суді2, а також захист від кримінального обвинувачення. Обвинувачений може або самостійно захищати себе від обвинувачення відповідно до частини четвертої статті 29 Конституції України ("кожному заарештованому чи затриманому має бути … надано можливість з моменту затримання захищати себе особисто…"), або скористатися послугами професійного адвоката.

____________
2 Ця норма не перешкоджає представництву прокурором інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом, відповідно до статті 1311 Конституції України в редакції цього законопроекту.

Це кореспондується із конституційною гарантією держави, якою - із відповідним уточненням (у статті 59 Конституції України) - наголошується на тому, що кожен має право саме на професійну правничу допомогу. При цьому зберігається положення чинної редакції другого речення частини першої статті 59, де окремо зазначається, що у випадках, передбачених законом, така правнича допомога (професійна) надається безоплатно.

Таким чином, держава гарантує, що допомога буде надана адвокатом, який матиме необхідний рівень професійної підготовки, буде пов'язаний правилами професійної етики, законодавчими вимогами доступу до професії та нестиме відповідальність за неналежне виконання ним свого професійного обов'язку.

Заміна терміна "правова допомога" на "правнича допомога" обумовлена стандартами української мови, які визначають, що прикметник, застосовуваний для позначення відповідного виду допомоги, походить від іменника, що позначає саму професію особи, яка надає таку допомогу. Іменником для позначення особи, яка надає послуги у сфері права (у юридичній сфері), є слово "правник". Отже, саме особи, що належать до правничої професії, надають професійну правничу допомогу.

Право на професійну правничу допомогу - це гарантована Основним Законом держави можливість особи отримати високоякісні правничі послуги, які може забезпечити лише професійний адвокат, який пройшов спеціальну підготовку, а не будь-яка інша особа. При цьому запропонована формула не заперечує права на правничу допомогу загалом, у тому числі й безоплатну, яку можуть надавати інші, крім професійних адвокатів, фахівці-правники. Проте наголос робиться саме на гарантованому отриманні особою саме професійної допомоги.

Відповідно до рекомендацій Венеціанської Комісії у законопроекті передбачено, що законом можуть бути визначені винятки стосовно представництва в суді іншими, крім адвокатів, особами у різних юридичних спорах - трудових, щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, малозначних спорах. Це ж стосується і представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.

Таким чином, зазначені зміни розширюють можливості особи на отримання саме професійної правничої допомоги та закладають основу для подальшого реформування інституту адвокатури шляхом створення в Україні єдиної самоврядної правничої професії, що сприятиме реалізації принципу верховенства права.

3.13. Удосконалення діяльності Конституційного Суду України та запровадження інституту конституційної скарги особи

Відповідно до рекомендацій Венеціанської Комісії та з огляду на правову природу Конституційного Суду України законопроект виокремлює Конституційний Суд України як самостійну та відмінну від судів інституцію.

Це, у свою чергу, обумовлює і відмінність статусу суддів Конституційного Суду України.

У положеннях розділу XII запропоновано низку змін, зокрема стосовно: порядку відбору кандидатур на посаду судді Конституційного Суду України; вимог до особи судді Конституційного Суду України; окремо встановлено підстави для звільнення з посади судді Конституційного Суду України, окремо - щодо припинення його повноважень; розширено повноваження Конституційного Суду України.

У законопроекті визначається, що Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених нею випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. Перелік актів, щодо яких Конституційний Суд України вирішує питання про їх відповідність Конституції України (конституційність), наведений у пункті 1 частини першої статті 150 Конституції України.

З переліку повноважень Конституційного Суду України запропоновано вилучити повноваження щодо тлумачення законів України - з огляду на те, що така функція взагалі не властива конституційним судам чи іншим подібним інституціям.

Істотним кроком в утвердженні верховенства права шляхом зміцнення національної системи захисту прав людини та приведення її у відповідність із сучасними практиками європейських країн є пропоноване у законопроекті запровадження інституту індивідуальної конституційної скарги, що означає відповідне розширення повноважень Конституційного Суду України.

Так, передбачається, що право на звернення із конституційною скаргою до Конституційного Суду України стосовно відповідності Конституції України (конституційності) закону України отримує особа, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України.

Надання Конституційному Суду України нового повноваження щодо розгляду конституційної скарги особи кореспондується із відповідною гарантією, передбаченою змінами до статті 55 Конституції України, яка доповнена новою частиною третьою, а саме: "Кожному гарантується право звернутись із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цією Конституцією, та у порядку, визначеному законом".

За рекомендацією Венеціанської Комісії передбачено, що конституційна скарга може бути подана в разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано. Водночас з метою уніфікації термінології внесені відповідні зміни до частини п'ятої статті 55, у якій слова "засобів правового захисту" пропонується змінити на "засобів юридичного захисту". Що, у свою чергу, відповідає усталеній практиці застосування цього терміну та офіційному перекладу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (статті 13 та 35 Конвенції) українською мовою.

Порядок подання конституційної скарги визначатиметься законом.

У законопроекті пропонується закріпити, що рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені. При цьому обов'язковість рішень не залежить від сутності рішення чи висновку, визнання конституційним чи неконституційним того чи іншого акта. Крім цього, якщо рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання, то висновки можуть бути або обов'язковими до виконання, або обов'язковими до розгляду, залежно від сутності висновку, який вимагається від Конституційного Суду України іншими нормами Конституції України.

Крім того, у законопроекті містяться положення, спрямовані на посилення незалежності Конституційного Суду України, у вигляді гарантій щодо його фінансування та належних умов для його діяльності.

Так, передбачається, що у Державному бюджеті України окремо визначатимуться видатки на діяльність Конституційного Суду України з урахуванням пропозицій його Голови, а розмір винагороди судді Конституційного Суду України повинен встановлюватися законом про Конституційний Суд України. Таким чином, при визначенні видатків на діяльність Конституційного Суду України пропозиції його Голови беруться до уваги та повинні бути розглянуті, однак остаточне рішення залишається за відповідним суб'єктом бюджетного процесу.

3.14. Забезпечення безперервної та ефективної роботи органів судової влади на перехідний період

З метою забезпечення послідовності процесів реформування системи правосуддя, розпочатих на основі Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд", що дало змогу сформувати Вищу раду юстиції відповідно до нових вимог, у законопроекті передбачено, що з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" та до утворення Вищої ради правосуддя її повноваження здійснює Вища рада юстиції.

До обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя цей орган діє у складі членів Вищої ради юстиції протягом строку їх повноважень, але які не можуть тривати довше, ніж до 30 квітня 2019 року. Обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя здійснюється не пізніше 30 квітня 2019 року.

Водночас європейські рекомендації щодо необхідної кількості суддів у статусі членів цього органу буде дотримано. Зокрема, передбачено, що повноваження як членів Вищої ради юстиції Генерального прокурора України та Міністра юстиції України припиняються з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", а з'їзд суддів України обере трьох членів цього органу у строк не пізніше трьох місяців після набрання чинності відповідним законом, що регулює діяльність Вищої ради правосуддя.

Передбачено спеціальні механізми оновлення суддівського корпусу, що дасть змогу досягти необхідного балансу між суспільними очікуваннями, з одного боку, та захистом індивідуальних прав, з іншого. Зокрема, за рекомендаціями Венеціанської Комісії та Директорату з прав людини Головного директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи, що викладені у Спільному висновку від 23 березня 2015 року (документ CDL-AD(2015)007), процедура кваліфікаційного оцінювання суддів, запроваджена в рамках Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд", отримає відповідне конституційне закріплення.

Так, відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюватимуться законом.

Відповідна процедура здійснюватиметься виключно за вказаними критеріями та у порядку, визначеному Законом України "Про судоустрій і статус суддів", з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про забезпечення права на справедливий суд", та буде тим винятковим заходом, що застосовуватиметься до всіх суддів, про який зазначили експерти Венеціанської Комісії в Остаточному висновку від 26 жовтня 2015 року (документ CDL-AD(2015)027) і який "вимагає надзвичайної обережності: паралельне виконання різних процедур, що їх здійснюють різні органи, навряд чи забезпечить дотримання найвищих гарантій для тих суддів, що відповідають цим критеріям".

Крім того, повноваження суддів, призначених на посаду строком на п'ять років до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", будуть припинені із закінченням строку, на який їх було призначено. Такі судді можуть бути призначені на посаду судді у порядку, визначеному законом, що дасть змогу у подальшому призначити на посаду судді тих осіб, які відповідатимуть усім вимогам відповідно до внесених до Конституції України змін та з урахуванням відповідних особливостей (наприклад, без необхідності таким особам проходити навчання у Національній школі суддів, якщо особа вже працювала суддею протягом п'яти років, тощо).

За пропозицією Венеціанської Комісії, яка викладена в Остаточному висновку від 26 жовтня 2015 року (документ CDL-AD(2015)027), у Перехідних положеннях законопроекту передбачено, що у випадку реорганізації чи ліквідації окремих судів, утворених до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", судді цих судів мають право подати заяву про відставку або заяву про участь у конкурсі на іншу посаду в порядку, визначеному законом. Особливості переведення судді на посаду в іншому суді можуть бути визначені законом.

Таким чином, запропоновані механізми дадуть змогу якісно оновити судову систему без ризику зупинення її функціонування, не створюючи при цьому істотних перешкод, які могли б спричинити порушення права особи на доступ до правосуддя.

Також врегульовано питання повноважень Президента України на перехідний період з урахуванням рекомендацій Венеціанської Комісії та з міркувань національної безпеки. Так, упровадження змін у системі адміністративно-територіального устрою України обумовить потребу і в змінах у системі судоустрою. З метою оперативнішого реагування і створення судів синхронно із утворенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць, до впровадження нового адміністративно-територіального устрою України відповідно до змін до Конституції України щодо децентралізації влади, але не довше ніж до 31 грудня 2017 року, утворення, реорганізацію та ліквідацію судів здійснюватиме Президент України на підставі та у порядку, що визначені законом.

Крім того, упродовж двох років з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" переведення судді з одного суду до іншого здійснюватиме Президент України на підставі відповідного подання Вищої ради правосуддя. Ці функції закріплені за Президентом України з міркувань національної безпеки у питаннях переведення суддів із судів, що припинили свою діяльність в Автономній Республіці Крим, Донецькій та Луганській областях.

З метою адаптування системи правосуддя та адвокатури до нового порядку представництва в судах виключно прокурорами3 або адвокатами у відповідних рівнях судів у законопроекті передбачені для цієї мети перехідні положення, спрямовані на поступове введення нового порядку в дію.

____________
3 Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в редакції цього законопроекту.

Зокрема, у Верховному Суді та судах касаційної інстанції відповідні зміни запроваджуватимуться з 1 січня 2017 року, у судах апеляційної інстанції - з 1 січня 2018 року, у судах першої інстанції - з 1 січня 2019 року. При цьому представництво виключно прокурором або адвокатом органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюватиметься з 1 січня 2020 року. Представництво в суді у провадженнях, розпочатих до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", здійснюватиметься за правилами, які діяли до набрання ним чинності.

Також передбачені перехідні механізми щодо здійснення відповідних функцій органами прокуратури до початку функціонування інших органів.

Так, згідно із запропонованими змінами прокуратура продовжуватиме виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян, - до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій (згідно з Правилами 83 - 86 Мінімальних стандартних правил Організації Об'єднаних Націй щодо поводження із ув'язненими (Правила Мандели), Правилами 9 та 92 Європейських пенітенціарних правил (Рекомендація Комітету Міністрів держав - учасниць Ради Європи N R (2006)2).

Крім того, прокуратура продовжуватиме виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування тих органів, до яких буде передано цю функцію (Національного антикорупційного бюро України, Державного бюро розслідувань тощо).

Таким чином, запропоновані законопроектом зміни повністю відповідають європейським та іншим міжнародним стандартам, враховують відповідні висновки та зауваження Венеціанської Комісії та дадуть змогу забезпечити функціонування судової влади за принципами верховенства права і забезпечення кожному права на справедливий судовий розгляд справ незалежним та неупередженим судом.

4. Стан нормативно-правової бази

Основу нормативно-правової бази у зазначеній сфері становить Конституція України.

Законопроект у відповідній редакції раніше до Верховної Ради України не подавався.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Прийняття законопроекту не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України.

Прийняття законопроекту не потребує проведення всеукраїнського референдуму та, відповідно, виділення коштів з Державного бюджету України для його проведення.

6. Обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків прийняття законопроекту

Прийняття законопроекту в поданій редакції забезпечить системність, повноту, чіткість і несуперечливість конституційного регулювання суспільних відносин у сфері правосуддя та дасть змогу забезпечити функціонування судової влади, що відповідає суспільним очікуванням щодо незалежного та справедливого суду, а також європейській системі цінностей та стандартів захисту прав людини.

Передбачені зміни сприятимуть реалізації системної та повномасштабної судової реформи, а також оновленню суддівського корпусу відповідно до суспільних очікувань та згідно з європейськими стандартами, відновленню довіри громадян до судової гілки влади, а також забезпеченню належного функціонування прокуратури, адвокатури та системи виконання судових рішень.

7. Інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту

Прийняття законопроекту не потребує викликаного системною єдністю норм Конституції України одночасного внесення змін до розділів Конституції України, зазначених у статті 156 Конституції України.

Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 156, вимогам статей 157 та 158 Конституції України.

У законопроекті, зокрема, відсутні положення (або подібні до них), які в раніше наданих висновках та прийнятих рішеннях Конституційного Суду України визнавалися такими, що скасовують чи обмежують права та свободи людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а розширюють їх конституційне закріплення, посилюють гарантії захисту цих прав і свобод.

Зміни мають на меті сприяти реалізації повномасштабної судової реформи в Україні і оновленню суддівського корпусу відповідно до суспільних очікувань та згідно з європейськими стандартами. Отже, прийняття законопроекту є як політично, так і соціально та економічно доцільним.

Прийняття і затвердження законопроекту в поданій редакції забезпечить системність, повноту, чіткість і несуперечливість конституційного регулювання суспільних відносин. Для поетапного застосування змін у регулюванні на конституційному рівні суспільних відносин передбачаються перехідні положення. Вказане матиме сприятливі правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин.

Положення законопроекту викладені повно, чітко, є несуперечливими та дадуть змогу системно регулювати відповідні суспільні відносини на конституційному рівні. Законопроект не потребуватиме прийняття до нього пропозицій і поправок, у тому числі редакційно-уточнювального характеру.

Прийняття запропонованих у законопроекті змін до Конституції України не призведе до порушення міжнародних зобов'язань України.

 

Заступник Глави
Адміністрації Президента України

О. Філатов

Опрос