Идет загрузка документа (23 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно обращения с бытовыми отходами и стимулирования их использования как альтернативного источника энергии

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 21.10.2015 № 3198-1
Дата рассмотрения: 21.10.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо поводження з побутовими відходами та стимулювання їх використання як альтернативного джерела енергії"

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Проектом передбачено внесення змін до деяких законів України, а саме: "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про житлово-комунальні послуги", "Про відходи", "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", "Про державно-приватне партнерство", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про природні монополії", "Про альтернативні джерела енергії", "Про альтернативні види палива", "Про електроенергетику", Кодекс України про адміністративні правопорушення. Даний законопроект є альтернативний до реєстр. N 3198.

Поводження з побутовими відходами в Україні станом на сьогоднішній день зводиться тільки до збирання відходів (і то не повністю - збиранням відходів охоплено тільки 2/3 населення) та їх вивезення за межі населених пунктів для викидання (складування) як в санкціонованих місцях видалення (звалища, полігони), так і не в санкціонованих.

Діючий спосіб поводження з відходами є повністю незадовільним з різних точок зору. Побутові відходи розглядаються як непотріб, якого потрібно позбавитися якнайдешевше і якнайдалі від людського ока. Ресурсний потенціал, який міститься у відходах, розглядається як ресурс переважно збирачами ПЕТ-пляшок та макулатури, які риючись у контейнерах вилучають якусь вторинну сировину.

Про захоронення побутових відходів не йдеться взагалі, оскільки процес поводження з ними під час розміщення на землі не можна назвати захороненням, а лише складуванням.

Проміжна ланка, яка мала би приносити користь, повертаючи ресурсний потенціал побутових відходів назад у народне господарство, зменшуючи в такий спосіб витрати на первісну сировину, та, отже, зменшувати кількість відходів для їх викидання/складування на землі, повністю відсутня.

Шкода, яка завдається природному навколишньому середовищу, через фільтрат та викиди CO2 зрозуміла та викликає велику турботу перед прийдешнім поколінням, яке змушене бути розгрібати усі ті завали, які їм залишили їх предки.

Отже, вирішення проблеми перероблення та впорядкованого захоронення відходів давно вже перезріла і не може бути відкладена.

Підписавши Угоду про асоціацію з ЄС, Україна взяла на себе зобов'язання гармонізувати наше законодавство про відходи з європейськими директивами про відходи та полігони відходів.

Європейське законодавство вбачає у побутових відходах, перед усім, ресурсний потенціал, яким нехтувати вважається задорого для своїх економік. І лише після отримання максимальної користі з відходів постає питання про подальшу їх долю, наприклад, шляхом захоронення.

Для цього директиви ЄС вказують напрями, якими потрібно рухатися і які нам належало би використати.

І, розробляючи цей законопроект, автор намагався зрозуміти систему поводження з побутовими відходами, якою вона є у багатоманітній Європі, та перенести суть і дух європейського законодавства в законодавче оформлення нашої системи поводження з побутовими відходами.

Так, була взята на озброєння і розвинута у законопроекті ієрархія операцій поводження з побутовими відходами. Варто зазначити, що саме європейське законодавство не є постійним, а мінливим стосовно цивілізаційного розвитку європейського суспільства. Операцій поводження з відходами до 2008 року в Європі було три - запобігання утворенню відходів, їх перероблення та видалення. Однак з усвідомленням дбайливого ставлення до вичерпних ресурсів були додані ще два операції - підготовка відходів до повторного використання, їх рециклінг - тобто надання відходам нових життєвих циклів (повернення у народне господарство як вторинних ресурсів).

І в пропонованому законопроекті врахований цей розвиток європейського суспільства - встановлено пріоритетність (першочерговість) операцій поводження з побутовими відходами.

З різним розвитком науки і техніки сьогоднішні відходи завтра можуть розглядатися не як відходи, а ресурси, які напряму можуть використовуватися тими чи іншими галузями, а отже постає питання визначення, коли ж відходи припиняють ними бути. Це положення теж знайшло своє відображення у проекті Закону.

Побутові відходи після їх перероблення, якщо повторне використання неможливе, відправляються на інженерні споруди для їх остаточного розміщення - захоронення. І цей постулат теж віднайшов своє втілення - в законопроекті встановлена заборона захоронення побутових відходів не на полігонах твердих побутових відходах. Розуміючи усю складність реалізації цього припису заборона набуде чинності тільки з 2020 року - тобто створюється перехідний період для підготовки до застосування цієї норми, щоб вона не була мертвою.

Були введені нові визначення у сфері поводження з побутовими відходами, які деталізують і конкретизують ту чи іншу операцію - підготовку побутових відходів до повторного використання, різні види утилізації - матеріальну (рециклінг), коли відходи стають внаслідок перероблення вторинними матеріалами, або ж енергетичну утилізацію, коли відходи стають вторинними енергетичними ресурсами. До слова, ці операції також притаманні в європейській практиці поводження з відходами.

Однак одного лише адаптування європейських понять без урахування нинішнього жахливого становища українських реалій поводження з побутовими відходами не призведе до перелому.

Низькі тарифи, відсутність дієвого впливу як на прозорість формування ціни, так і на умови провадження господарської діяльності та стан місць видалення побутових відходів, перед усім, з захоронення побутових відходів призвело і призводить до "недорозвинутості" всього поводження з побутовими відходами. Аксіоматичним повинно стати те усвідомлення, що дешеве захоронення дорівнює відсутності перероблення побутових відходів. Змінити статус-кво покликаний і повинен незалежний регулятор - НКРЕКП, якому і відводиться роль "промоутора" нововведень та нових підходів. При цьому, регулятор встановлюватиме не цілісний тариф на поводження з побутовими відходами, а лише одну його складову - захоронення побутових відходів, яка впливатиме і на розвиток перероблення побутових відходів.

Перероблення побутових відходів виводиться з-під державного регулювання, а ціни на цю складову поводження з побутовими відходами пропонується регулювати ринку на договірних засадах (вільні ціни).

Покриття витрат та фінансова стійкість підприємств у сфері надання послуг з поводження з побутовими відходами - одне з небагатьох, чим повинна бути зумовлена державна політика у сфері поводження з побутовими відходами.

Однак, не все залежатиме від регулятора, хоча і багато. На місцевому рівні пропонується також широка відповідальність органам місцевого самоврядування. Через деталізацію правового статусу власності відходів органи місцевого самоврядування вже зможуть ними розпоряджатися, а отже завдяки правильно вибудованій політиці та поводженню з відходами матимуть змогу їх не тільки вивозити, але і переробляти та впорядковано захоронювати. Адже всі гравці визначатимуться тільки на місцевому рівні - тобто і перевізники, і переробники і полігони обиратимуться на місцевому рівні. Тобто посилюється спроможності місцевих органів самоврядування здійснювати контроль у сфері поводження з побутовими відходами, організувати та управляти системою поводження з побутовими відходами.

Залучення інвестицій під будівництво об'єктів з перероблення та захоронення побутових відходів, скорочення кількості звалищ, а отже і спорудження укрупнених нових регіональних полігонів (і не в останню чергу завдяки схемам санітарного очищення районів/області, які затверджуватимуть районні/обласні ради) та закриття міських, селищних, сільських сміттєзвалищ стає головним болем не тільки на місцевому рівні, але і на центральному - регулятор змушений буде впливати на інвестиційну складову тарифу однаково усіх суб'єктів господарювання. При цьому слід зауважити, що регулятор залишатиме широке поле для діяльності місцевих органів навіть на рівні встановлення цілісного тарифу на поводження з побутовими відходами разом з його складовими - внаслідок встановлення в ліцензійних умовах межі його втручання та бажання втручатися в діяльність лише тих суб'єктів, які захочуть зловживати монопольним становищем на ринку.

Внесення змін до Закону України "Про державно-приватне партнерство" обумовлено необхідністю його вдосконалення у частині уточнення сфери, до якої застосовується державно-приватне партнерство. Очевидно, що місцеве самоврядування не володіє значними інвестиційними потужностями, але маючи такий ресурс як побутові відходи та можливість встановлювати економічно обґрунтовані тарифи, воно може зацікавити інвесторів у приході на ринок поводження з побутовими відходами - для обопільного задоволення як місцевих органів, так і інвесторів.

Прийняття даного законопроекту дозволить вирішити одразу декілька питань:

а) позбутися та припинити подальше накопичення обсягів побутових відходів;

б) виробити додаткові обсяги електричної та теплової енергії за рахунок утилізації таких відходів.

Механізмом для залучення інвестицій в інноваційні технології використання побутових відходів як альтернативного джерела енергії в більшості країн є "зелений" тариф (feed-in tariff) на електроенергію, вироблену з побутових відходів.

Щоб включити побутові відходи до переліку альтернативних джерел енергії та поширити "зелений" тариф на електроенергію, вироблену з побутових відходів, необхідно змінити законодавство. Застосування відповідного "зеленого" тарифу до електроенергії, що виробляється з побутових відходів, має зробити термін окупності підприємств з виробництва енергії з побутових відходів прийнятним для інвесторів, що в свою чергу сприятиме подоланню енергозалежності від імпортних енергоносіїв та вирішить питання зменшення кількості відходів, які будуть захоронюватися на полігонах та звалищах.

В цілому, проект Закону спрямований на розвиток поводження з побутовими відходами на місцях.

2. Мета і шляхи її досягнення

Законопроект підготовлено з метою комплексного врегулювання питання поводження з побутовими відходами, удосконалення механізмів державного регулювання у сфері поводження з побутовими відходами на основі директиви 2008/98/ЄС про відходи та скасування деяких директив, підвищення ефективності дії законів України у сфері поводження з побутовими відходами, усунення виявлених недосконалостей правового регулювання у цій сфері, створення сприятливих законодавчих умов для залучення інвестицій в енергетичну галузь та стимулювання виробництва електроенергії і тепла шляхом перероблення побутових відходів завдяки поширенню на цей вид електроенергії "зеленого" тарифу.

Завдяки ієрархії запроваджена пріоритетність (першочерговість) послідовних операцій поводження з побутовими відходами, що дозволить створити нову галузь у сфері поводження з побутовими відходами, забезпечити надання послуг з вивезення побутових відходів відповідної якості, впровадити сучасні методи та технології збирання, транспортування, перероблення та екологічно безпечного захоронення перероблених відходів, одержання вторинної сировини, що є у складі побутових відходів, сприятиме поліпшенню екологічного стану довкілля та привабливості ринку у сфері поводження з побутовими відходами для суб'єктів господарювання.

3. Правові аспекти

У зазначеній сфері діють такі нормативно-правові акти: закони України "Про відходи", "Про житлово-комунальні послуги", "Про благоустрій населених пунктів", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про державно-приватне партнерство", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про альтернативні джерела енергії", "Про альтернативні види палива", "Про електроенергетику"; постанова Кабінету Міністрів України від 10.12.2008 N 1070 "Про затвердження Правил надання послуг з вивезення побутових відходів".

Реалізація законопроекту не потребуватиме внесення змін до інших законодавчих актів.

4. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту акта не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України.

5. Регіональний аспект

Проект акта не стосується питання розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

6. Запобігання корупції

Проект акта не передбачає правил або процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень. Громадська антикорупційна експертиза не проводилася.

7. Оцінка регуляторного впливу

Проект акта розроблено з метою підвищення ефективності дії законів України у сфері поводження з побутовими відходами, усунення виявлених недосконалостей правового регулювання у цій сфері.

Реалізація положень цього акта дозволить не лише удосконалити порядок поводження з побутовими відходами, а й забезпечити екологічну та санітарну безпеку, підвищити привабливість ринку у сфері поводження з відходами для суб'єктів господарювання.

Метою державного регулювання є створення єдиних підходів до надання послуг з вивезення побутових відходів відповідної якості, впровадження сучасних методів та технологій у сфері поводження з побутовими відходами із урахуванням сучасних вимог, одержання вторинної сировини, що є у складі побутових відходів, поліпшення екологічного стану довкілля та привабливості ринку у сфері поводження з побутовими відходами для суб'єктів господарювання.

Очікувані результати прийняття цього регуляторного акта визначалися із застосуванням методу аналізу вигод та витрат у простій формі та наведені у таблиці.

Витрати

Вигоди

Держава

Відсутні.

1. Реалізація державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
2. Вдосконалення нормативно-правової бази.
3. Децентралізація через надання органам місцевого самоврядування більше прав у сфері поводження з побутовими відходами.
4. Створення умов для запобігання шкідливого впливу на довкілля і здоров'я людини.

Суб'єкти господарювання, що надають послуги з вивезення побутових відходів

Витрати робочого часу, необхідного для вивчення вимог регуляторного акта та витрати, пов'язані з дотримання цих вимог.

1. Створення умов для підвищення ефективності діяльності суб'єктів господарювання.
2. Удосконалення системи надання послуг з вивезення побутових відходів.
3. Збалансування інтересів між суб'єктами господарювання, що здійснюють вивезення побутових відходів, іншими суб'єктами господарювання, що діють у цій сфері та населенням.

Споживачі

Збільшення витрат часу на вивчення нормативної бази галузі, пов'язаної із виконанням вимог регуляторного акта.

1. Поліпшення ситуації щодо збереження навколишнього середовища.
2. Підвищення якості послуг.
3. Зменшення ризиків завдання шкоди життю і здоров'ю.

Ефективність впливу цього регуляторного акта на відповідні суспільні відносини підтверджується перевищенням вигод над витратами.

8. Прогноз результатів прийняття акта

Прийняття законопроекту дозволить привести законодавство у сфері поводження з побутовими відходами у відповідність з європейськими директивами та вирішити значну кількість актуальних питань у сфері поводження з побутовими відходами. Його прийняття дозволить впровадити сучасні методи та технології збирання, транспортування, перероблення та екологічно безпечного захоронення перероблених відходів, одержання вторинної сировини, що є у складі побутових відходів, сприятиме поліпшенню екологічного стану довкілля та привабливості ринку у сфері поводження з побутовими відходами для суб'єктів господарювання сприятиме впровадженню сучасних методів та технологій у сфері поводження з побутовими відходами і ефективній роботі підприємств, що надають такі послуги.

 

Народні депутати України:

Томенко М. В.

Домбровський О. Г.

Кононенко І. В.

Крулько І. І.

Кіраль С. І.

Вознюк Ю. В.

Чижмарь Ю. В.

Войціцька В. М.

Южаніна Н. П.

Опрос