Идет загрузка документа (44 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере обращения с отходами относительно предупреждения негативного действия отходов конечного потребления продукции на окружающую природную среду

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 30.09.2015 № 3198
Дата рассмотрения: 30.09.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

В Україні склалася вкрай незадовільна ситуація у сфері поводження з відходами, зокрема, щодо забезпечення їх збирання, перероблення та утилізації, залучення вторинних ресурсів у господарський обіг. Ми втрачаємо вагомий ресурсний потенціал і водночас погіршуємо і так несприятливу екологічну ситуацію. Між тим, за європейською практикою сфера залучення відходів у господарський обіг стає масштабною індустрією, де задіяні сотні тисяч працівників, і де формуються значні доходи. У багатьох країнах, зокрема, в США частка цієї сфери у формуванні ВВП наближається до 1 %.

Звідси актуальність вирішення питань розвитку сфери поводження з відходами, створення дієвого організаційно-економічного механізму залучення відходів у господарський обіг, запровадження новітніх технологій утилізації ресурсноцінних відходів, стимулювання екологічних інвестицій тощо.

Розроблення даного законопроекту обумовлено необхідністю виконання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Коаліційної угоди, Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011 - 2015 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. N 577-р, Стратегії сталого розвитку "Україна - 2020". Згідно з Угодою про асоціацію між Україною та ЄС положення Директиви 2008/98/ЄС про відходи мають бути впроваджені в Україні.

Статтею 31 Закону України "Про відходи" визначено необхідність розроблення та впровадження окремих систем поводження стосовно відходів кінцевого споживання, таких як використані тара та пакувальні матеріали, відпрацьовані оливи (масла), зношені шини, непридатні транспортні засоби, відходи електричного та електронного обладнання. Відповідним завданням важливе місце відведено також в Національному плані дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011 - 2015 роки. Однак на практиці їх виконання і впровадження зіштовхуються зі значними суперечностями та неузгодженостями, передусім на нормативно-правовому рівні. Свідченням зазначеного є низка постанов Кабінету Міністрів України щодо створення відповідного організаційного механізму для забезпечення збирання й утилізації відпрацьованих олив (масел), зношених шин тощо. Вони на практиці не змогли забезпечити створення дієвих систем поводження з відходами.

Такі види відходів, як використана упаковка, відпрацьовані оливи (масла), зношені шини, відходи електричного та електронного обладнання, враховуючи їх ресурсний потенціал, відносяться до категорії "пріоритетних потоків відходів", які потребують першочергового законодавчого врегулювання. Рівень їх повторного перероблення за європейським досвідом сягає 70 - 80 і більше відсотків. В Україні ж відповідні показники становлять менше 5 % і лише для упаковки ці показники досягають 15 %.

В Україні щорічно утворюється 4000 - 5000 тис. тонн відходів упаковки, 300 - 400 відпрацьованих технічних олив, 170 - 190 тис. тонн зношених шин, 400 - 550 тис. тонн електричного та електронного обладнання, з яких лише незначна частина цих відходів використовується як вторинні матеріальні та енергетичні ресурси, решта - це джерело забруднення повітря, водних та земельних ресурсів.

В той же час, ці відходи є не тільки забруднювачами навколишнього природного середовища, але і носіями корисних компонентів та джерелом енергії, і можуть виступати як вторинні матеріальні та енергетичні ресурси, відігравати важливу роль в економіці, сприяючи ресурсозбереженню і зміцненню сировинної незалежності держави, створюючи додатковий експортний потенціал.

Як свідчить досвід розвинутих країн світу, ці проблеми можна вирішувати, тільки досягаючи балансу екологічних та економічних інтересів суспільства.

Існуюча структура системи управління у сфері поводження з вищезазначеними відходами в Україні недосконала, її фрагментарність, роз'єднаність та різнорідність при практичній відсутності взаємодії суб'єктів господарювання, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування не забезпечує створення дієвої системи збирання, перероблення та утилізації окремих видів відходів.

Основою причиною такої ситуації є недосконала законодавча база. Зокрема, не чітко визначеними є вимоги щодо поводження з відходами та механізми контролю за дотриманням чинного законодавства у цій сфері. Така законодавча неврегульованість не дозволяє вирішити проблеми поводження з окремими видами відходів, сприяє погіршенню екологічного стану довкілля, не дозволяє залучити в господарський обіг значні обсяги вторинних матеріальних та енергетичних ресурсів, стримує залучення інвестицій в цю сферу.

Підставою для посилення відповідальності для суб'єктів господарювання за правопорушення у сфері поводження з відходами є невиконання ними вимог екологічного законодавства, що спричиняє величезну шкоду державі в соціально-економічному напрямі, а ще більше - негативно впливає на здоров'я людини і навколишнє природне середовище. Відповідно до Європейської практики за правопорушення у сфері поводження з відходами накладають штрафні санкції на відповідних суб'єктів господарювання і розміри їх адекватні нанесенню шкоди державі та навколишньому природному середовищу. Так, в Естонії за всі правопорушення у сфері поводження з упаковкою накладається штраф у розмірі до 32 тис. євро.

Основними передумовами і причинами для розроблення проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище" є:

невиконання суб'єктами господарювання вимог екологічного законодавства;

відсутність ефективної системи обліку та звітності, системи моніторингу у сфері поводження з відходами, як вторинною сировиною, що не дозволяє приймати зважені та обґрунтовані рішення з вирішення проблем поводження з відходами, як на державному, так і на місцевому рівнях;

неспроможність суб'єктів господарювання протягом багатьох років створити і впровадити в державі стабільну і розгалужену систему збирання і комплексного перероблення та утилізації окремих видів відходів;

відсутність належної матеріально-технічної бази та потужностей з утилізації відходів;

відсутність концентрації матеріальних, фінансових, інтелектуальних та інших ресурсів;

необхідність адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у сфері поводження з відходами, зокрема, щодо впровадження принципу розширеної відповідальності виробника, планування заходів, тощо;

необхідність врегулювання належним чином у державі правовідносин у сфері поводження з відходами.

2. Мета, цілі та завдання прийняття законопроекту

Проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище" розроблено з метою запобігання негативному впливу окремих видів відходів, що розташовані по всій території України, на здоров'я людини і навколишнє природне середовище, збільшення обсягів використання відходів як матеріальних та енергетичних ресурсів та адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Досягнення зазначеної мети передбачає визначення та впровадження правових, організаційних, економічних засад та врегулювання правовідносин у сфері поводження з відходами для створення в Україні ефективної системи роздільного збирання, комплексного перероблення та утилізації відходів, збільшення обсягів їх використання, впровадження європейського досвіду функціонування такої системи.

Врегулювання правовідносин у сфері поводження з відходами передбачає створення та забезпечення функціонування системи збирання, перероблення та утилізації окремих видів відходів в Україні, залучення всіх суб'єктів, задіяних в обіговому циклі продукції "виробництво - торгівля - споживання - утворення відходів - утилізація відходів", які несуть відповідальність щодо забезпечення утилізації відповідних видів відходів.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Положення законопроекту спрямованні на створення та забезпечення ефективного функціонування системи збирання, перероблення та утилізації відходів кінцевого споживання продукції, а також удосконалення системи управління у цій сфері відповідно до вимог Директиви ЄС N 2008/98/ЄС про відходи.

Пропонується внести зміни до Закону України "Про відходи", зокрема, ввести поняття відходів кінцевого споживання продукції (матеріалів), що охоплює відходи упаковки, відпрацьовані мастила (оливи), зношені шини, відходи електричного та електронного обладнання, створити саморегулюючі організації для кожного виду зазначених відходів кінцевого споживання продукції, що є неприбутковими об'єднаннями та гарантованими постачальниками послуг із збирання, перероблення та утилізації відходів кінцевого споживання продукції.

Передбачається закріпити на законодавчому рівні принцип "розширеної відповідальності виробника/імпортера продукції", згідно з яким імпортери/виробники відповідної продукції мають нести відповідальність за поводження з відходами, що утворюються від використання виробленої/імпортованої ними продукції на всіх її етапах життєвого циклу (пункт "б" статті 17 Закону України "Про відходи").

Проектом Закону пропонується внести зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення, підвищив розміри штрафних санкцій на посадових осіб, та доповнити Закон України "Про відходи" новою статтею 42-1 щодо введення штрафних санкцій, що застосовуються до суб'єктів господарювання за правопорушення у сфері поводження з відходами.

Крім того, зазначеним актом:

визначена компетенція органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, встановлюються чіткі обов'язки суб'єктів господарювання у сфері поводження з окремими видами відходів щодо забезпечення збирання, перероблення та утилізації цих відходів, запобігання негативної дії відходів на довкілля та здоров'я населення України;

запроваджується прозора системи обліку і звітності, інформування зацікавлених суб'єктів та населення щодо стану справ у цій сфері, система постійного моніторингу у сфері поводження з відходами, як вторинною сировиною;

встановлюються цільові показники із забезпечення утилізації відходів, відповідне обґрунтування цих показників додається.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

У даній сфері правового регулювання діють:

Закон України "Про відходи";

Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища";

Закон України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення";

Закон України "Про житлово-комунальні послуги".

Реалізація положень цього законопроекту потребуватиме внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексу України. Відповідні законопроекти розроблені та подані на реєстрацію.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері поводження з відходами щодо запобігання негативної дії відходів кінцевого споживання продукції на навколишнє природне середовище" не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України.

6. Запобігання корупції

Проект Закону не містить норм, правил і процедур, які можуть містити ознаки та/або ризики вчинення корупційних правопорушень.

7. Громадське обговорення

Законопроект пройшов громадське обговорення:

11 березня 2015 р. у м. Києві за ініціативи Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України з метою удосконалення законодавства в сфері поводження з відходами відбулося засідання круглого столу "Законодавче регулювання поводження з відходами в Україні", до участі в якому долучилися народні депутати України, представники органів державної влади та місцевого самоврядування, науковці, бізнес-структури, які працюють у сфері поводження з відходами, підприємства-виробники техніки та технологічного обладнання для збирання, транспортування, зберігання та перероблення відходів, установи, які працюють у галузі екологічної безпеки та охорони навколишнього середовища, природоохоронні громадські організації, ЗМІ.

За результатами круглого столу було прийнято рішення створити робочу групу з удосконалення законодавства в сфері поводження з відходами із зацікавлених представників, засідання якої відбулася 06.04.2015 р.

16.04.2015 за сприяння Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Верховної Ради України, Запорізької обласної державної адміністрації, Запорізької федерації роботодавців, Запорізького обласного союзу промисловців і підприємців (роботодавців) "Потенціал" проведено круглий стіл у м. Запоріжжя "Запровадження екологічно безпечної системи поводження з побутовими відходами у Запорізькій області" в якому взяли участь представники органів державної влади та місцевого самоврядування, наукових установ, бізнес-структур, які працюють у сфері поводження з відходами, природоохоронних організацій, ЗМІ.

Доопрацьований законопроект розміщено на зовнішньому веб-сайті http://vidhody.org.ua/ для громадського обговорення. Пропозиції та зауваження від громадськості до законопроекту не надходили.

8. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття законопроекту

Реалізація положень законопроекту дозволить:

встановити правові основи для створення в Україні системи роздільного збирання, комплексної переробки та утилізації відходів;

збільшити обсяги використання окремих видів відходів для переробної промисловості України;

стимулювати господарську діяльність підприємств у сфері збирання, перероблення і утилізації окремих видів відходів;

зменшити вплив відходів на довкілля;

мінімізувати витрати суспільства на здійснення природоохоронних заходів поводження з цими відходами;

поступово залучити населення до вирішення проблеми мінімізації впливу відходів як вторинної сировини на довкілля.

Прийняття законопроекту є частиною процесу адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у сфері поводження з відходами як вторинною сировиною, що дасть змогу забезпечити високий рівень захисту здоров'я та інтересів споживачів, а також прозорі умови ведення господарської діяльності у сфері надання послуг із роздільного збирання та утилізації окремих видів відходів.

Додаток:

Обґрунтування цільових показників (норм) з утилізації конкретних видів відходів кінцевого споживання продукції - на 5 арк.

 

Народні депутати України:

О. А. Недава

І. П. Рибак

С. М. Тригубенко

 

Обґрунтування
цільових показників (норм) з утилізації конкретних видів відходів кінцевого споживання продукції

Враховуючи європейський досвід, в Україні в законодавче поле має бути впроваджено:

Принцип розширеної відповідальності виробника, тобто, усі фізичні й юридичні особи, які за родом діяльності розвивають, обробляють, мають справу, продають чи імпортують продукти (виробники продукту) повинні забезпечувати прийняття повернутих продуктів та відходів, що лишилися після використання таких продуктів, здійснювати подальше управління відходами та нести фінансову відповідальність за таку діяльність, а також надавати публічну інформацію.

Ведення реєстрів фізичних і юридичних осіб, які за родом діяльності розвивають, обробляють, мають справу, продають чи імпортують продукти (виробників продукту) та встановлення цільових показників (норм) утилізації.

Принцип розширеної відповідальності виробника запроваджується Директивою 2008/98/ЄС (ст. 8) і зобов'язує кожну фізичну чи юридичну особу, яка за родом діяльності розвиває, оброблює, має справу, продає чи імпортує продукти (виробник продукту) мала розширену відповідальність виробника. Цей принцип передбачає:

прийняття повернутих продуктів та відходів, що лишилися після використання таких продуктів;

подальше управління відходами та фінансова відповідальність за таку діяльність;

зобов'язання надати публічно доступну інформацію щодо можливості повторного використаний та утилізації продукту та ін.

Для виконання цих вимог встановлюються цільові показники (норми утилізації). Цільові показники мають встановлюватись з урахуванням можливості технічного виконання, економічної життєздатності, загального екологічного та соціального впливу та наслідків для здоров'я людини, забезпечуючи належне функціонування внутрішнього ринку.

Встановлення цільових показників (норм утилізації) є одним із визначальних факторів для стимулювання виробників та імпортерів до збирання та перероблення відходів у Європейському Союзі.

Цільові показники встановлюються виходячи з базового рівня утилізації (ступеня перероблення) на основі тенденцій розвитку зазначеної сфери в тій чи іншій країні. Враховуючи європейський досвід, в Україні на основі досягнутого рівня утилізації (перероблення) як базового та аналізу тенденцій використання кожного конкретного виду відходів встановлюються цільові показники (норми утилізації) для певних категорій відходів.

Згідно з європейським досвідом досягнення встановлених цільових показників мало бути здійснено протягом певного періоду часу, тобто, для кожної категорії відходів встановлюється відповідний часовий інтервал. Так, згідно з рамковою Директивою 2008/98/ЄС для організації роздільного збирання таких категорій відходів як папір, метал, скло і пластик зі складу побутових та подібних їм відходів відводилося 7 років, а для досягнення 50 %-го збирання - 12 років. Згідно з Директивою 94/62/ЄС за 5 років має бути забезпечено відновлення відходів упаковки від 50 до 65 % по масі. А Директива 2004/12/ЄС встановлює мету щодо вторинної переробки кожного окремого типу відходів упаковки з врахуванням оцінки життєвого циклу від 55 до 80 %, часовий інтервал при цьому становить 14 років.

Що стосується відходів електричного й електронного обладнання, то згідно з Директивою 2002/96/ЄС для створення пунктів приймання відводиться 3 роки, для досягнення 45 %-го перероблення відводиться 10 років, а для досягнення 65 %-го перероблення - 17 років.

В Україні на даний час такі показники відсутні, що призводить до неповноти збирання відходів та ухилення суб'єктами господарювання від відповідальності за такі відходи та сплати послуг за їх збирання та утилізацію. Цільові показники (норми) встановлювались з урахуванням можливості технічного виконання, економічної життєздатності, загального екологічного та соціального ефекту.

Для визначення норм утилізації використовувались два методологічні підходи. За першим підходом визначався базовий рівень утилізації відходів за їх видами, який досягнутий на момент встановлення цільових показників і рівня утилізації, який необхідно досягти в перспективі. Цей підхід базується на основі Рішення європейської комісії від 18 листопада 2011 щодо установлення правил і методів розрахунку для здійснення контролю за виконанням цільових завдань, установлених в статті 11 (2) Директиви 2008/98/ЄС Європейського Парламенту і Ради (повідомлення у відповідності з документом C (2011) 8165) (2011/753/EC).

Другий підхід базується на використанні національного досвіду, накопиченого в умовах планової економіки, коли до виробників на основі аналізу використання, ресурсних резервів з урахуванням технічної можливості доводились планові показники залучення у виробництво конкретних видів вторинних ресурсів.

Враховуючи обидва описані вище підходи розрахунок цільових показників (норм) утилізації передбачав таку послідовність робіт:

Аналіз ринку кожного конкретного виду (або категорій) продукції кінцевого споживання, яка після закінчення терміну експлуатації переходить в категорію відходів;

Аналіз сучасного стану використання відходів кінцевого споживання продукції за їх видами;

Вивчення динаміки використання відходів кінцевого споживання продукції за їх видами та відповідних тенденцій;

Визначення базового рівня використання відходів кінцевого споживання продукції за їх видами та встановлення цільових показників (норм) їх утилізації;

Визначення часового інтервалу для досягнення встановлених цільових показників (норм) утилізації відходів кінцевого споживання продукції за їх видами.

Базовий рівень утилізації кожного конкретного виду відходів кінцевого споживання продукції визначається як відношення обсягів утилізації відходів до обсягів їх утворення.

Часовий інтервал встановлюється виходячи з аналізу сучасного стану використання відходів кінцевого споживання продукції, рівня їх утилізації, з урахуванням європейського досвіду досягнення відповідних показників за певний період часу і приймається 5 років.

Цільовий показник встановлюється виходячи з аналізу досягнутого рівня утилізації, налагодженості збирання кожного виду відходів кінцевого споживання продукції, наявності незавантажених потужностей з утилізації того чи іншого виду відходів та з урахуванням європейського досвіду.

Вихідні дані для розрахунку норм утилізації наведені в таблиці.

Узагальнені вихідні показники для розрахунку норм утилізації

Категорія відходів кінцевого споживання продукції

Ресурсні резерви, тис. т

Узагальнені обсяги утилізації, тис т

Базовий рівень утилізації, %

Цільовий показник, %

Часовий інтервал, роки

Щорічне збільшення норми утилізації, %

Відходи паперу та картону

1500

700 - 800

351

55

5

5

Склобій

1020

300 - 350

35

55

5

5

Вторинні полімерні матеріали

900

130 - 155

202
35

55

5

5

метал

20

7

35

55

5

5

Комбіновані та інші матеріали

20

1,0

5

25

5

5

Відходи гумові, у т. ч. зношені шини

180

8 - 9

14 - 15

35

5

5

Відпрацьовані оливи

250

18 - 21

6

40

4

12

Відходи електричного та електронного обладнання, крім ламп газорозрядних відпрацьованих (код УКТ ЗЕД 8539 31; 8539 32)

800

8

10

30

5

5

Люмінесцентні лампи

11

0,95 - 1,22

10

30

5

5

____________
1 Базовий рівень утилізації визначався без урахування імпортованих відходів паперу та картону.

2 20 % по відношенню до ресурсів, 35 % - по відношенню до утворених.

Базою для оцінки ресурсних резервів та прогнозних обсягів утворення відходів були показники щодо їх щорічного утворення, збирання, зберігання, використання (перероблення).

Обсяг утворення відходів - це ті відходи, які збираються і обліковуються.

Ресурсні резерви відходів - це ті обсяги відходів, які можна зібрати при налагодженні системи їх збирання з урахуванням обсягів утворення.

Прогнозні обсяги утворення відходів - це обсяги відходів, що будуть утворюватися в перспективі з урахуванням ресурсних резервів та тенденцій розвитку ринку продукції, яка після закінчення терміну експлуатації трансформується у відходи.

Вихідною базою для розрахунків послужила вся зібрана нами інформація, зокрема:

дані Державної служби статистики;

дані Мінрегіону України щодо обсягів утворення побутових відходів та їх компонентного складу;

- аналіз ринку конкретних видів продукції кінцевого споживання;

- аналіз ринку конкретних видів продукції кінцевого споживання інших експертів;

- експертні оцінки.

Розрахунок норм утилізації

Види відходів кінцевого споживання продукції

1-й рік

2-й рік

3-й рік

4-й рік

5-й рік

утилізація

в т. ч. перероблення з метою отримання вторинних матеріальних ресурсів

утилізація

в т. ч. перероблення з метою отримання вторинних матеріальних ресурсів

утилізація

в т. ч. перероблення з метою отримання вторинних матеріальних ресурсів

утилізація

в т. ч. перероблення з метою отримання вторинних матеріальних ресурсів

утилізація

в т. ч. перероблення з метою отримання вторинних матеріальних ресурсів

%

%

%

%

%

%

%

%

%

%

Матеріали відходів упаковки в т. ч.:

35

30

40

35

45

40

50

45

55

50

Папір/картон

35

30

40

35

45

40

50

45

55

50

Скло

35

35

40

40

45

45

50

50

55

55

Пластмаси

35

30

40

35

45

40

50

45

55

50

Метали

35

35

40

40

45

45

50

50

55

55

дерево

40

-

45

-

50

-

55

-

60

-

інші

5

-

10

-

15

-

20

-

25

-

Комбіновані матеріали

5

-

10

-

15

-

20

-

25

-

Зношені шини

15

10

20

15

25

20

30

25

35

30

Відходи електричного та електронного обладнання, крім ламп газорозрядних відпрацьованих (код УКТ ЗЕД 8539 31; 8539 32)

10

10

15

15

20

20

25

25

30

30

Лампи газорозрядні відпрацьовані

10

10

15

15

20

20

25

25

30

30

Відпрацьовані оливи

12

6

24

12

36

18

38

24

40

30

 

Народні депутати України:

О. А. Недава

І. П. Рибак

С. М. Тригубенко

Опрос