Идет загрузка документа (24 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно особенностей статуса и осуществления полномочий военно-гражданских администраций)

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 05.10.2015 № 3177-1
Дата рассмотрения: 05.09.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо особливостей статусу та здійснення повноважень військово-цивільних адміністрацій)"

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Внесення запропонованих у законопроекті змін до деяких законодавчих актів України, якими визначаються статус та повноваження військово-цивільних адміністрацій, який є альтернативним до законопроекту реєстр. N 3177, обумовлена необхідністю усунення прогалин та суперечностей у правовому регулюванні статусу військово-цивільних адміністрацій та упорядкування їх взаємовідносин з органами державної влади і органами місцевого самоврядування.

Народні депутати України вважають, що за багато років існування місцевих державних адміністрацій було вибудовано систему управлінських відносин зі сталими зв'язками. Створення нового органу влади з неясною правовою природою породжує безліч проблем у функціонуванні державних управлінських інститутів. Це пов'язано з тим, що Законом України "Про військово-цивільні адміністрації" нечітко визначено статус військово-цивільної адміністрації та її місце в системі органів влади.

Так, у статті 1 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" військово-цивільні адміністрації визначені як тимчасові державні органи, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України, який відповідно до ст. 9 Закону України "Про Службу безпеки України" входить до системи Служби безпеки України. Зазначене означає, що військово-цивільні адміністрації фактично є територіальними органами Служби безпеки України і тому їх логічно було б віднести до правоохоронних органів. Виходячи з повноважень, якими наділено обласну, районну військово-цивільну адміністрацію та військово-цивільні адміністрації населених пунктів, вони виконують незначну частину правоохоронних функцій. Більшість повноважень цих органів складають загальні функції управління у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, житлово-комунального господарства та інших сферах, які по суті не є правоохоронними. Також слід зазначити, що ці органи не виконують жодної військової функції, хоча й мають назву "військово-цивільні".

Автори законопроекту звертають увагу на те, що Законом України "Про військово-цивільні адміністрації" передбачено певні повноваження Антитерористичного центру при Службі безпеки України щодо вирішення кадрових питань щодо військово-цивільних адміністрацій, зокрема:

з працівниками військово-цивільних адміністрацій населених пунктів Антитерористичний центр при Службі безпеки України укладає трудовий договір (частина четверта ст. 3);

керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України подає на затвердження Президенту України перелік посад у військово-цивільних адміністраціях населених пунктів та у районних, обласних військово-цивільних адміністраціях, на які призначаються особи з числа військовослужбовців військових формувань, особи рядового і начальницького складу правоохоронних органів (частина шоста ст. 3);

керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України призначає заступників керівників та керівників структурних підрозділів, а також затверджує структуру і штатний розпис військово-цивільних адміністрацій за поданням керівника відповідної військово-цивільної адміністрації (частина восьма та частина тринадцята ст. 3);

керівник районної, обласної військово-цивільної адміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України (частина перша ст. 6);

керівник військово-цивільної адміністрації населених пунктів призначається на посаду та звільняється з посади керівником обласної військово-цивільної адміністрації за погодженням з керівником Антитерористичного центру при Службі безпеки України (частина друга ст. 6).

На думку ініціаторів права законодавчої ініціативи, такий підхід є невиправданим з огляду на те, що Антитерористичний центр при Службі безпеки України не виконує функцій управління у сферах освіти, культури, охорони здоров'я та інших функцій загальної компетенції, які виконують місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. Повноваження органів місцевого самоврядування, які законом покладено на військово-цивільні адміністрації мають місцеве значення і жодним чином не стосуються правоохоронної діяльності, компетенції Служби безпеки України.

Непослідовність правового регулювання кадрових питань військово-цивільних адміністрацій виявляється в розмежуванні питань щодо керівництва діяльністю військово-цивільних адміністрацій. Так, у відповідності до частини дев'ятої ст. 3 Закону загальне керівництво діяльністю військово-цивільних адміністрацій населених пунктів, районних військово-цивільних адміністрацій здійснюють керівники відповідних обласних військово-цивільних адміністрацій, а керівництво діяльністю обласних військово-цивільних адміністрацій у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки здійснює керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Тобто, керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України фактично усунутий від функцій керівництва щодо більшої частини повноважень, які покладені на військово-цивільні адміністрації. Водночас Закон не визначає. який саме орган чи посадова особа здійснює загальне керівництво діяльністю обласних військово-цивільних адміністрацій.

Частиною другою ст. 1 зазначеного Закону військово-цивільні адміністрації наділено правами юридичної особи публічного права, що потребує їх державної реєстрації. Це положення стосується, як військово-цивільних адміністрацій населених пунктів, так і районних, обласних військово-цивільних адміністрацій. При цьому повноваження районних, обласних державних адміністрацій мають бути припинені Президентом України. Народні депутати України звертають увагу на те, що, порядок припинення повноважень обласної та районних державних адміністрацій законодавством не визначений. Якщо під цим розуміється ліквідація цих органів, як юридичних осіб публічного права, то виникають проблеми з виконанням договірних зобов'язань, бюджетним фінансуванням, виконанням цільових програм, вивільненням працівників обласних та районних державних адміністрацій та багато інших. Крім цього, ліквідація районних та обласних державних адміністрацій суперечитиме Конституції України. Водночас створення нового тимчасового органу влади - районної, обласної військово-цивільної адміністрації породжує проблеми, пов'язані з виконанням багатьох повноважень, які не були включені до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", а містяться у кодексах та спеціальних законах.

Ініціатори права законодавчої ініціативи звертають увагу також на те, що у зв'язку із припиненням повноважень районних та обласних державних адміністрацій припиняються повноваження їх посадових осіб. Їх звільнення має відбуватися з дотриманням законодавства про державну службу та Кодексу законів про працю України. У відповідності до ст. 44 Кодексу законів про працю України у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41 (припинення повноважень посадових осіб з ініціативи власника або уповноваженого ним органу) працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі шестимісячного середнього заробітку. З урахуванням обмежених можливостей бюджетного фінансування районні та обласні державні адміністрації не в змозі будуть виконати вимоги щодо зазначених виплат звільненим працівникам. При цьому, прийняття на посади в новому органі - районній, обласній військово-цивільній адміністрації законодавством не врегульовано. Неврегульованими залишаються питання оплати праці працівників військово-цивільної адміністрації, класифікації посад в цих органах (категорії, ранги тощо). Ці та інші суперечності породжують серйозні проблеми при здійсненні повноважень військово-цивільних адміністрацій, що негативно впливає на соціально-економічний розвиток та потребує внесення відповідних змін до законодавчих актів України.

2. Мета і шляхи її досягнення

Метою законопроекту є усунення прогалин та неузгодженостей окремих положень законів України "Про військово-цивільні адміністрації", "Про боротьбу з тероризмом", "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні" з питань, що стосуються визначення статусу військово-цивільних адміністрацій та виконання ними повноважень у сферах загальної та спеціальної (правоохоронної) компетенції шляхом внесення змін до перелічених законодавчих актів.

3. Загальна характеристика та основні положення проекту Закону

З метою усунення прогалин та неузгодженостей окремих положень законів України "Про військово-цивільні адміністрації", "Про боротьбу з тероризмом", "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні" з питань, що стосуються визначення статусу військово-цивільних адміністрацій, порядку формування їх структури і штату та виконання ними повноважень у сферах загальної та спеціальної (правоохоронної) компетенції автори законопроекту пропонують у Законі України "Про військово-цивільні адміністрації" виключити норми, які передбачають припинення повноважень районних і обласних державних адміністрацій з утворенням районних і обласних військово-цивільних адміністрацій. Проектом пропонується визначити, що районні і обласні державні адміністрації мають подвійний статус, який не передбачає їх перереєстрації в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. Статус цих місцевих органів державної виконавчої влади як військово-цивільних адміністрацій є тимчасовим і втрачається за обставин, визначених законом.

Також з урахуванням того, що районні, обласні державні адміністрації в більшості виконують повноваження місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування і лише незначну частину повноважень в правоохоронній сфері, пропонується виключити положення законів України "Про військово-цивільні адміністрації" та "Про боротьбу з тероризмом", якими закріплено входження військово-цивільних адміністрацій до складу Антитерористичного центру при Службі безпеки України. При цьому в проекті Закону залишається норма, яка передбачає підпорядкування цих адміністрацій Антитерористичному центру при Службі безпеки України з питань, що стосуються забезпечення громадського порядку і безпеки.

Законопроект передбачає також визначення додаткових підстав для утворення військово-цивільних адміністрацій населених пунктів. На відміну від районних, обласних військово-цивільних адміністрацій єдиною підставою для утворення військово-цивільних адміністрацій населених пунктів є випадок, коли сільські, селищні, міські ради та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску чи самоусунення від виконання своїх повноважень. Пропонується доповнити частину другу ст. 3 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" положенням про те, що військово-цивільної адміністрації населених пунктів можуть утворюватися також для здійснення додаткових повноважень у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки.

Автори законопроекту пропонують також частину восьму статті 3 викласти у такій редакції:

"8. Структуру і штатний розпис військово-цивільних адміністрацій населених пунктів затверджує голова обласної військово-цивільної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації за погодженням з керівником Антитерористичного центру при Службі безпеки України";

у першому реченні частини дев'ятої слова "керівники відповідних обласних військово-цивільних адміністрацій" замінити словами "голови обласних державних адміністрацій - керівники відповідних обласних військово-цивільних адміністрацій";

у другому реченні частини дев'ятої слово "обласних" виключити;

у частині одинадцятій слова "створення обласних, районних" замінити словом "утворення";

частину тринадцяту виключити;

Частину чотирнадцяту викласти у такій редакції:

"14. Типове положення про військово-цивільну адміністрацію населених пунктів затверджує Президент України. Положення про військово-цивільну адміністрацію населених пунктів затверджує голова відповідної обласної державної адміністрації - керівник обласної військово-цивільної адміністрації на основі Типового положення";

частину п'ятнадцяту виключити.

У статті 7 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" (1) частину першу доповнити абзацом восьмим такого змісту:

"керівництво діяльністю військово-цивільних адміністрацій у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки";

2) друге та третє речення частини другої виключити.

У Законі України "Про місцеві державні адміністрації" автори законопроекту пропонують внести такі зміни:

1) частину четверту статті 10 виключити;

2) частину третю статті 11 виключити.

У Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" пропонується:

1) статтю 10 доповнити частиною шостою такого змісту:

"6. У випадках припинення повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" їх повноваження тимчасово можуть виконуватися відповідною військово-цивільною адміністрацією";

2) частину шосту статті 12 викласти у такій редакції:

"6. У випадках припинення повноважень сільських, селищних, міських голів відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" їх повноваження тимчасово можуть виконуватися відповідною військово-цивільною адміністрацією".

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Правові відносини у даній сфері регулюються Конституцією України, Законами України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції", "Про боротьбу з тероризмом", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про боротьбу з тероризмом", "Про військово-цивільні адміністрації", "Про Службу безпеки України".

Реалізація положень законопроекту у разі його прийняття не потребуватиме внесення змін до інших законодавчих актів.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень законопроекту у разі його прийняття не потребуватиме виділення додаткових коштів із Державного бюджету України.

6. Прогноз результатів соціально-економічних, правових та інших наслідків прийняття законопроекту

Прийняття цього Закону дозволить усунути суперечності та проблеми, які виникають у зв'язку з реалізацією Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", сприятиме створенню умов для забезпечення ефективного функціонування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на території Донецької та Луганської областей у період проведення антитерористичної операції.

 

Народні депутати України:

Я. Я. Безбах (посвідч. N 239)

Р. М. Сольвар (посвідч. N 295)

Е. Л. Матвійчук (посвідчен. N 331)

Опрос