Идет загрузка документа (17 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно создания надлежащих условий для бюджетной децентрализации и усиления финансовой самостоятельности территориальных общин

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 11.09.2015 № 3071
Дата рассмотрения: 11.09.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення належних умов для бюджетної децентралізації та посилення фінансової самостійності територіальних громад"

1. Обґрунтування необхідності прийняття проекту закону.

Найважливішою ознакою демократичного розвитку країни є наявність в ній місцевого самоврядування, здатного забезпечити ефективне функціонування територіальних громад, вирішувати питання соціально-економічного розвитку. Така здатність потребує відповідного фінансового забезпечення та дотримання принципу децентралізації влади.

Головна ознака фінансової незалежності місцевих бюджетів - це володіння й самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, розмір яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на органи місцевого самоврядування. Такі фінансові ресурси необхідні для реалізації намічених комплексних поточних і стратегічних цілей та програм економічного і соціального розвитку відповідної території згідно з обраними територіальною громадою пріоритетами.

Однією із важливих проблем формування місцевих бюджетів є забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та формування міжбюджетних відносин з метою підвищення рівня фінансової самодостатності, шляхом посилення бюджетної децентралізації. Сутність бюджетної децентралізації полягає у децентралізації доходів, а саме закріплення за місцевим самоврядуванням переліку власних доходів, достатніх для належного і якісного виконання встановлених для відповідного рівня місцевого самоврядування завдань і функцій та право самостійно встановлювати їх розміри.

На сьогодні місцеві органи влади не володіють достатніми фінансовими ресурсами для організації управління економічною і соціальною сферою своїх території. За даними аналітиків Асоціації міст України, останні чотири роки держава на 20% недодає коштів місцевим органам влади на передані їм повноваження.

28 грудня 2014 року Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" внесені зміни до Бюджетного кодексу України, відповідно до яких з 01 січня 2015 року розпочато, нібито, новий етап бюджетної децентралізації. Вказаними змінами врегульовано, зокрема, бюджетні правовідносини, пов'язані з впровадженням нової моделі фінансового забезпечення місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин.

Відповідно до внесених змін, дохідна база місцевих бюджетів розширилася завдяки передачі з Державного бюджету 100 відсотків плати за надання частини адміністративних послуг, 100 відсотків державного мита, збільшення відсотка нормативу зарахування, до 80 відсотків, екологічного податку (крім радіоактивних відходів), запровадженню збору з роздрібного продажу підакцизних товарів зі ставкою 2 відсотка (замість збору за виноградарство, садівництво та хмільництво), закріпленню за місцевими бюджетами податку на прибуток підприємств приватних підприємств (обласні бюджети - 10 відсотків), надходження якого щороку зменшується (вони були б ще менші, якщо чинна влада штучно не підтримувала рівень податкового навантаження за допомогою авансових внесків з податку на прибуток), розширенню бази оподаткування податком на майно (оподаткування комерційної нерухомості та автомобілів із великим об'ємом двигуна).

Однак, одночасно збільшивши кількість джерел фінансових надходжень до місцевих бюджетів, значно скоротився обсяг наповнення регіональних скарбниць податком, який забезпечував найбільші надходження - податок на доходи фізичних осіб.

У 2015 році планується, що близько 35,0 млрд. грн. надійде до Державного бюджету України від оподаткування доходів фізичних осіб. Раніше цей головний бюджетоутворюючий податок для місцевих бюджетів повністю залишався на місцях, лише з бюджету міста Києва половина надходжень від податку на доходи фізичних осіб забиралась до Державного бюджету України.

З огляду на вищевикладене констатуємо, що місцеві бюджети втратили стабільне джерело надходжень, а отримали натомість доходи, надходження яких є менш прогнозованими та залежить від дій органів місцевого самоврядування. За рахунок передачі частини платежів з Державного бюджету України, місцеві бюджети отримають 6,2 млрд. грн.: від запровадження акцизного податку з кінцевого продажу підакцизних товарів - 5,9 млрд. грн., за рахунок розширення бази оподаткування податком на нерухоме майно - 2,1 млрд. грн. Таким чином, не компенсується з Державного бюджету України втрата в 11,5 млрд. грн. податку на доходи фізичних осіб, або 44,7 % від його обсягу, що надійде до Державного бюджету України! Найбільші втрати доходних джерел відбудуться у бюджеті міста Києва, обласних та інших бюджетах зі значними обсягами надходжень податку.

Вилучення у територіальних громад такого значного фінансового ресурсу призводить до дефіцитності багатьох місцевих бюджетів, бюджетів місцевого самоврядування, що ставить збалансованість їх дохідної та витратної частин в залежність від міжбюджетних трансфертів з Державного бюджету України, що, по-перше, створює зайву централізацію при розподілі бюджетних коштів, а, по-друге, створює сприятливий корупційних фактор при прийнятті відповідних рішень центральними органами виконавчої влади щодо розмірів державної допомоги (базових дотацій) для горизонтального вирівнювання податкоспроможності відповідних територій.

Така ситуація негативно позначиться не лише на виконанні дохідної частини місцевих бюджетів, але і реалізації місцевою владою покладених на неї функцій.

Висока ступінь концентрації фінансових ресурсів у Державному бюджеті України, низька частка закріплених доходів (податкових платежів) у структурі надходжень до місцевих бюджетів, відсутність єдиних та досить стабільних нормативів відрахування від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів, породжує низьку зацікавленість органів місцевої влади в формуванні сприятливого інвестиційного клімату в регіоні та активізації економічної діяльності. Місцеві органи влади не мають стимулів для створення, наприклад, нових робочих місць, оскільки збільшення доходів від сплати податків в цілому, суттєво не вплине на обсяг фінансових ресурсів відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Незважаючи на це, учасники парламентської коаліції не виконали і частини узятих зобов'язань щодо фіскальної децентралізації, а навпаки, діють всупереч Угоді про Коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна", в якій у підпунктах 1.2.1 - 1.2.4 пункту 1.2 чітко зазначається, що протягом I кварталу 2015 року відбудеться забезпечення прийняття на першій сесії Верховної Ради восьмого скликання необхідних змін до Бюджетного і Податкового кодексів України, інших законів, які забезпечать належне ресурсне забезпечення місцевого самоврядування; наділення органів місцевого самоврядування фінансовими ресурсами відповідно до повноважень, перелік яких встановлюється законом; забезпечення фінансової самостійності місцевих бюджетів на засадах децентралізації відповідно до нового Бюджетного та Податкового кодексів України; закріплення за місцевими бюджетами стабільних джерел доходів та розширення доходної бази місцевих бюджетів, забезпечивши при цьому визначення єдиних нормативів відрахувань з податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток суб'єктів приватного сектору економіки за кожним видом місцевих бюджетів; забезпечення міста Києва належним фінансовим ресурсом для виконання столичних функцій.

Практичне впровадження норм оновленого бюджетного законодавства не забезпечує фінансову самодостатність та автономність місцевого самоврядування. Процеси фінансово-бюджетної децентралізації, запроваджені діючою владою, значно звужують фінансову самостійність регіонів, надані державою громадам додаткові повноваження виявилися непідкріпленими фінансовою базою місцевих бюджетів, фактично, так названа "бюджетна децентралізація" позбавила територіальні громади додаткового фінансового ресурсу у розмірі близько 20,0 млрд. грн. (за період з січня по липень 2015 року).

При "розумній" системі бюджетної децентралізації податок на доходи фізичних осіб повинен завжди залишатися на найнижчому рівні, в місцевих бюджетах органів місцевого самоврядування, тільки в таких умовах можна буде говорити про створення справді дієвих стимулів для зростання та розвитку окремих регіонів та держави в цілому.

Як показує європейський досвід, якщо місцева влада є повністю відповідальною за соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці, це змушує її проводити активну економічну політику. Оскільки місцева влада краще обізнана з можливостями та проблемами регіону, вона спроможна ефективніше витрачати бюджетні кошти і зацікавлена в активному пошуку їх додаткових джерел. Така ситуація відчутно контрастує з кволою економічною активністю місцевої влади в Україні, яка не має достатніх фінансових ресурсів, в більшій мірі займається лише реалізацією державних програм.

2. Цілі та завдання прийняття проекту закону.

Метою законопроекту є створення належних умов для зміцнення фінансової самостійності територіальних громад сіл селищ та міст шляхом спрямування 25 % податкових надходжень не до загального фонду Державного бюджету України, а до відповідних бюджетів місцевого самоврядування (бюджетів сіл, селищ та міст). Розмір прогнозованих податкових надходжень, що буде спрямовуватись до бюджетів місцевого самоврядування, складатиме біля 35 млрд. грн.

3. Загальна характеристика і основні положення проекту закону.

Законопроектом пропонується внести зміни до частини другої статті 29 Бюджетного кодексу України, виключивши з неї пункти 1 та 1-1.

Крім того, законопроектом пропонується внести зміни до частини першої статті 64 Бюджетного кодексу України, якими до доходів загального фонду бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад віднести і доходи з податку на доходи фізичних осіб від оподаткування пасивних доходів у вигляді процентів на поточний або депозитний (вкладний) банківський рахунок, процентів на вклад (депозит) члена кредитної спілки у кредитній спілці, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України, а також 100 відсотків податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України на території міста Києва та Севастополя та зараховується до бюджету міста Києва та Севастополя.

Внести зміни до частини першої статті 66 Бюджетного кодексу України, якими до доходів загального фонду бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів віднести і доходи з податку на доходи фізичних осіб від оподаткування пасивних доходів у вигляді процентів на поточний або депозитний (вкладний) банківський рахунок, процентів на вклад (депозит) члена кредитної спілки у кредитній спілці, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України.

Внести зміни до частини першої статті 69 Бюджетного кодексу України, якими до доходів загального фонду бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів включити податок на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом України у розмірі 25 відсотків на відповідній території України.

В умовах застосування нормативу відрахування 10 відсотків податку на доходи фізичних осіб в 2014 році - такі надходження для сіл і селищ склали 3,2 млрд. грн., якщо перенести такий норматив на 2015 рік із врахуванням індексації - такі надходження до бюджетів сіл і селищ можуть досягти 3,7 млрд. грн. В той же час, видатки на утримання сільських і селищних рад в 2013 році склали 3,3 млрд. грн., відповідно в 2015 році вони мають скласти 4,0 млрд. грн., тобто за рахунок відрахування 25 відсотків податку на доходи фізичних осіб до доходів загального фонду бюджетів міст районного значення, сільських, селищних бюджетів, не покривається навіть потреба на утримання апаратів відповідних рад, а це означає, що запропонований розподіл 25 відсотків податку на доходи фізичних осіб до відповідних бюджетів, не може вважатися надлишковим.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Законодавчими актами, що визначають дану сферу правового регулювання, є Конституція України, Податковий кодекс України, Бюджетний кодекс України, Закон України "Про Державний бюджет України на 2015 рік".

Необхідність внесення змін до інших законодавчих актів, крім Бюджетного кодексу України, для вирішення проблеми, порушеної у законопроекті, відсутня.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація запропонованого проекту закону не потребує додаткових видатків з Державного та місцевих бюджетів України, оскільки відбувається перерозподіл дохідних джерел та видаткових повноважень між різними рівнями місцевих бюджетів.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття проекту закону

Ухвалення даного проекту Закону забезпечить створення належних умов для бюджетної децентралізації та посилення фінансової самостійності територіальних громад, підвищення фінансової самодостатності бюджетів місцевого самоврядування первинної ланки.

В свою чергу, достатність доходів місцевих бюджетів, їх взаємозв'язок із видатками й вдале управління ними сприятиме ефективній діяльності суб'єктів господарювання, зростанню матеріального і культурного добробуту територіальних громад та стабільному соціально-економічному розвитку держави в цілому.

 

Народний депутат України

О. В. Долженков

Опрос