Идет загрузка документа (32 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в сфере доступа к публичной информации относительно совершенствования их отдельных положений

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 20.05.2015 № 2913
Дата рассмотрения: 20.05.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері доступу до публічної інформації щодо вдосконалення їх окремих положень"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Закон України "Про доступ до публічної інформації" N 2939-VI від 13.01.2011 (далі - Закон, ЗДПІ) набрав чинності 9 травня 2011 року. Закон активно впроваджується, склалася певна адміністративна та судова практика його застосування. Згідно із світовим рейтингом законів про право на інформацію (що не включає оцінку ефективності виконання), український Закон після його прийняття увійшов у 10-у найкращих законів світу. З часу його прийняття до Закону тричі було внесено незначні зміни, які мали технічний характер.

Практика застосування ЗДПІ засвідчила наявність проблем, які неможливо (або надмірно складно) вирішити шляхом тлумачення Закону про доступ до публічної інформації чи внесення змін до інших законів і які потребують корегування самого Закону. Ці питання можна умовно поділити на дві групи: 1) питання, пов'язані з необхідністю удосконалення окремих положень Закону (усунення окремих недоліків); 2) питання утворення дієвого механізму незалежного державного нагляду за реалізацією Закону.

Наявність недоліків у чинному Законі України "Про доступ до публічної інформації" негативно впливає на належну реалізацію права на доступ до інформації, не дозволяє повною мірою впровадити прогресивні положення Закону, призводить до неоднакової адміністративної та судової практики, юридичної невизначеності.

Цей законопроект був розроблений робочою групою експертної ради при представникові Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини за підтримки Спільної програми Європейського Союзу та Ради Європи "Зміцнення інформаційного суспільства в Україні" та проекту Ради Європи та Уряду Канади "Впровадження європейських стандартів в українському медіа середовищі". Підготовці законопроекту передувала розробка детальної Концепції законопроекту.

При підготовці пропозицій щодо вдосконалення Закону України "Про доступ до публічної інформації" були враховані міжнародні стандарти доступу до інформації, які містяться, зокрема, в таких документах: Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів, Модельний закон про свободу інформації міжнародної організації "Артикль 19", Модельний міжамериканський закон про доступ до публічної інформації, Модельний закон про доступ до інформації для Африки, Глобальні принципи з питань національної безпеки та права на інформацію (Цванські принципи), національні закони, які вважаються прогресивними (наприклад, закони Болгарії, Естонії, Індії, Сербії, Словенії, Хорватії, Чорногорії). Також враховувалися індикатори міжнародного рейтингу законів про право на інформацію, за якими Україна не отримала максимальної кількості балів.

Важливим аспектом в процесі вдосконалення Закону "Про доступ до публічної інформації" є вимога збереження існуючого рівня захисту права на доступ до інформації - зміни, які пропонуються, не послаблюють існуючі гарантії, вони лише посилюють їх. При цьому беззаперечним є також підтвердження і подальше утвердження ключового принципу регулювання у сфері доступу до публічної інформації - максимальна відкритість інформації (презумпція відкритості інформації).

2. Цілі і завдання законопроекту

Метою законопроекту є посилення захисту права на доступ до публічної інформації. Завданням проекту є вдосконалення окремих законодавчих актів, що регулюють питання доступу до публічної інформації, усунення прогалин, суперечностей та нечіткості регулювання, враховуючи практику застосування Закону "Про доступ до публічної інформації".

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Основні зміни, що пропонуються законопроектом, стосуються законів України "Про доступ до публічної інформації", "Про інформацію" та "Про захист персональних даних".

У Законі України "Про доступ до публічної інформації", зокрема, пропонується:

1) спростити визначення поняття "публічна інформація" у статті 1 з метою усунення неоднакового застосування ЗДПІ у частині обсягу інформації, на яку поширюється дія Закону стосовно розпорядників - суб'єктів владних повноважень. При цьому необхідно усунути логічну неузгодженість, за якої один елемент визначення в чинній статті 1 Закону ("або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом"), по суті, поглинає попередні складові визначення ("що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством"). Такий перегляд не повинен призвести до звуження обсягу права на доступ до інформації, що гарантується Законом;

2) передбачити, що якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, надається копія документа, з якої вилучено таку інформацію, із позначенням в тексті частин документа, доступ до яких було обмежено. Це повинно сприяти кращій реалізації на практиці принципам максимальної відкритості, пропорційного обмеження доступу до інформації і обмеження доступу до інформації, а не до документа;

3) змінити та узгодити з іншими законами визначення "конфіденційної інформації". Аналогічні зміни законопроект пропонує внести також до Закону "Про інформацію". Також пропонується чітко визначити, яку інформацію про особу забороняється відносити до конфіденційної;

4) уточнити положення щодо службової інформації (стаття 9). Зокрема, пропонується встановити, що службовою може бути інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять службову кореспонденцію, якщо вони пов'язані із здійсненням контрольних, наглядових або інших повноважень таких суб'єктів, процесом прийняття рішень. Зазначена інформація не може відноситися до службової з моменту винесення відповідних документів на публічне обговорення або прийняття рішення з відповідного питання.

Гриф "ДСК" може бути наданий документам або їх частинам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію виключно відповідно до пункту 2 частини першої статті 9 (тобто інформацію, зібрану в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці). Встановлюється обов'язок переглядати документи з метою зняття грифа "ДСК" не рідше одного разу на три роки.

Пропонується також вилучити із Закону згадку про переліки відомостей, що становлять службову інформацію, оскільки зазначені переліки використовуються для автоматичної відмови в доступі до інформації і часто містять види інформації, яка не може бути службовою;

5) викласти в новій редакції статтю 10 ЗДПІ, яка стосується доступу до інформації про особу. Це пов'язано з тим, що положення чинної статті 10 переважно дублюють норми спеціального Закону "Про захист персональних даних". Пропонується закріпити правило про те, що доступ до інформації про особу, у тому числі до персональних даних, що знаходиться у володінні розпорядника публічної інформації, здійснюється відповідно до Закону "Про доступ до публічної інформації". Відповідно, доступ до персональних даних, які знаходяться у володінні інших суб'єктів (які не є розпорядниками у розумінні ЗДПІ), здійснюється в порядку, визначеному Законом "Про захист персональних даних". Відповідні зміни пропонується внести також до самого Закону "Про захист персональних даних";

6) розширити коло розпорядників публічної інформації відповідно до міжнародних стандартів та найкращого світового досвіду. Пропонується встановити, що розпорядниками щодо всієї інформації, якою вони володіють, є юридичні особи публічного права та юридичні особи, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків. Крім того, розпорядниками пропонується визнати юридичні особи, за якими на праві господарського відання або праві оперативного управління закріплено державне або комунальне майно, - у частині інформації щодо користування чи розпорядження таким майном;

7) уточнити у статтях 13 та 15 Закону "Про доступ до публічної інформації" обсяг обов'язків, що поширюються на різних розпорядників інформації. Так, повне коло обов'язків, передбачених Законом, поширюватиметься лише на розпорядників - суб'єктів владних повноважень; на усіх інших розпорядників Закон поширюватиметься лише в частині оприлюднення та надання відповідної інформації за запитами (обсяг обов'язку з оприлюднення пропонується чітко визначити у статті 15). Крім того, на розпорядників, визначених у частині першій статті 13, поширюватиметься також обов'язок визначити структурний підрозділ (відповідальну особу) з питань доступу до публічної інформації;

8) встановити додатковий обов'язок розпорядників - суб'єктів владних повноважень щорічно, до 1 лютого, готувати та оприлюднювати на власному офіційному веб-сайті (у разі наявності) звіт про свою діяльність за попередній рік щодо виконання законодавства про доступ до публічної інформації. Форму звіту визначатиме Уповноважений орган (див. далі);

9) уточнити та усунути суперечності у статті 15, що стосується оприлюднення інформації. Також пропонується встановити виняток з правила оприлюднення проектів актів за 20 робочих днів - у випадку виникнення передбачених Законом надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки;

10) у статті 19 щодо оформлення запитів на інформації вилучити вимогу вказувати підпис і дату. Це пояснюється тим, що підпис у запиті не може бути перевірений, може фактично бути у формі зазначення будь-якого імені, а вказана в запиті дата не має значення, оскільки перебіг строку розгляду запиту починається з дня, наступного за днем отримання запиту.

Водночас пропонується встановити, що якщо запит стосується надання інформації про себе, то запит повинен додатково містити підпис і реквізити документа, що посвідчує фізичну особу, яка подає запит (для запитувача - фізичної особи), або підпис і посаду, прізвище, ім'я та по батькові особи, яка засвідчує запит своїм підписом (для запитувача - юридичної особи);

11) встановити, що у разі отримання усного запиту, розпорядник інформації повідомляє запитувача - усно або в інший спосіб - про номер реєстрації запиту в системі обліку запитів розпорядника. У разі подання запиту електронною поштою або за допомогою інших інформаційно-телекомунікаційних систем, розпорядник інформації повідомляє запитувача про отримання і реєстрацію його запиту із зазначенням номеру реєстрації запиту в системі обліку запитів розпорядника;

12) доповнити Закон новою статтею щодо форми надання інформації на запит згідно з міжнародними стандартами. Базовим правилом при цьому буде те, що розпорядник повинен надати доступ до інформації у формі, у якій просить запитувач (шляхом ознайомлення, надання документа чи його копії, надання даних в електронній формі, зокрема у формі відкритих даних, аудіо- чи відеозапису, усно тощо). Якщо розпорядник не володіє і не зобов'язаний відповідно до законодавства володіти інформацією у запитуваній формі, а переведення інформації в запитувану форму вимагає надмірних зусиль з його боку, він надає її у наявній формі;

13) деталізувати положення щодо внесення плати за копіювання та друк, а саме передбачити, що фактичні витрати відшкодовуються, починаючи з одинадцятої сторінки. Розпорядник повідомляє запитувача про необхідність внесення плати упродовж строку розгляду запиту; копії запитуваних документів надаються (надсилаються) запитувачу упродовж п'яти робочих днів після надання ним підтвердження внесення плати. Якщо ж запитувач протягом трьох місяців із дня отримання відповідного повідомлення не здійснив оплату фактичних витрат, то розпорядник має право відмовити в задоволенні запиту.

Для того, щоб надати можливість розпорядникам застосовувати гнучкіший підхід щодо стягнення плати за надання інформації, пропонується дозволити розпоряднику своїм рішенням звільнити від стягнення передбаченої статтею 21 плати визначені ним категорії запитувачів або запитів на інформацію (наприклад, малозабезпечених осіб, осіб, які фізично не можуть внести плату, у випадку запитів невеликої кількості документів тощо);

14) визначити порядок дій розпорядника у разі, якщо запитувана інформація була раніше обмежена в доступі іншим суб'єктом. Це повинно вирішити існуючу проблему Закону, за яким розпорядник повинен самостійно приймати рішення щодо доступу до інформації, навіть якщо інший розпорядник раніше обмежив доступ до запитуваної інформації (наприклад, у документах з грифом "ДСК" або грифом секретності). У такому випадку розпорядник повинен буде направити запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача;

15) встановити, що якщо в доступі до інформації відмовлено через обмеження до неї доступу, то розпорядник в тексті відмови повинен навести обґрунтування відповідно до всіх вимог, визначених у частині другій статті 6 цього Закону (тобто за так званим трискладовим тестом). Це сприятиме застосуванню на практиці "трискладового тесту" - ключового елемента в регулюванні доступу до публічної інформації.

Важливу частину законопроекту становлять положення щодо визначення та регулювання діяльності наглядового органу у сфері доступу до публічної інформації. Необхідність визначення або створення такого органу випливає із міжнародних стандартів та зобов'язань України. Зокрема, згідно з міжнародним рейтингом законів про право на інформацію найбільше балів Закон України "Про доступ до публічної інформації" не отримав саме за індикаторами, які стосуються механізму оскарження та діяльності органу нагляду.

"Створення (визначення) державного органу контролю за додержанням права на доступ до інформації, що відповідатиме стандартам незалежності та ефективності" передбачено в Засадах державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційній стратегії) на 2014 - 2017 роки, затверджених Законом України від 14 жовтня 2014 року N 1699-VII. Це також є частиною умов за Контрактом з державного будівництва, наданого Україні ЄС.

При виборі моделі наглядового органу у сфері захисту права на доступ до інформації автори виходили з міжнародних стандартів, які передбачають, що відповідний орган повинен мати операційну та інституційну незалежність, а також набір мінімальних повноважень, зокрема право видавати обов'язкові приписи для запобігання або усунень порушень права на доступ, отримувати доступ до інформації, у тому числі з обмеженим доступом.

З урахуванням особливостей правної системи України, можливими були такі варіанти моделі наглядового органу:

1) створення нового державного органу (наприклад, Національної комісії з питань доступу до інформації; з можливим поєднанням в ній також функцій захисту персональних даних), який буде наділений максимальною автономією, але який з огляду на наявні конституційні обмеження буде центральним органом виконавчої влади;

2) створення нового державного органу з належними гарантіями незалежності від органів виконавчої влади на підставі особливого конституційного статусу (з можливим поєднанням функцій захисту персональних даних);

3) наділення зазначеними функціями існуючого органу виконавчої влади (наприклад, Державного комітету з телебачення і радіомовлення України);

4) наділення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відповідними повноваженнями у сфері захисту права на доступ до публічної інформації.

За існуючого конституційного регулювання та наявної адміністративної системи оптимальним є наділення Уповноваженого Верховної Ради з прав людини функціями незалежного наглядового органу у сфері захисту права на доступ до інформації. При цьому такий варіант може розглядатися як перехідний до внесення змін до Конституції України, якими буде передбачено наявність незалежного державного органу нагляду, що не входить до системи органів виконавчої влади. Перевагами такого варіанту є те, що: Уповноважений з прав людини має високий рівень незалежності, що відповідає міжнародним стандартам; необхідне додаткове фінансування є меншим порівняно з варіантом створення зовсім нового органу; Уповноваженого з прав людини вже наділено подібними повноваженнями у сфері захисту персональних даних; необхідний набагато менший строк запуску такої моделі захисту права на доступ порівняно з іншими варіантами.

Отже, у законопроекті пропонується визначити Уповноваженого Верховної Ради з прав людини наглядовим органом (Уповноважений орган) у сфері доступу до публічної інформації та наділити його відповідними повноваженнями.

До функцій Уповноваженого у сфері реалізації права на доступ до публічної інформації пропонується віднести:

1) розгляд скарг на порушення законодавства про доступ до публічної інформації;

2) перевірка (на підставі звернення або за власною ініціативою) діяльності розпорядників на відповідність законодавству про доступ до публічної інформації та видання обов'язкових до виконання приписів за підсумками перевірки або розгляду скарг;

3) сприяння обізнаності з механізмами реалізації права на доступ до публічної інформації, видання роз'яснень і рекомендацій;

4) участь в організація навчання з питань доступу до публічної інформації;

5) підготовка щорічного звіту щодо стану реалізації права на доступ до публічної інформації (як частину щорічної доповіді Уповноваженого Верховної Ради з прав людини);

6) підготовка пропозицій щодо реформування законодавства з питань доступу до інформації за власною ініціативою або за зверненням інших суб'єктів.

Відповідні зміни пропонується внести до Закону "Про доступ до публічної інформації", а саме викласти в новій редакції статтю 17 Закону та визначити вичерпний перелік повноважень Уповноваженого органу в цій сфері, а також доповнити Закон новою статтею з метою визначення порядку розгляду скарг Уповноваженим органом.

Пропонується встановити, серед іншого, вимоги до змісту скарги до Уповноваженого органу з питань доступу до публічної інформації, право розпорядника, скаржника та інших заінтересованих осіб подавати пояснення та інші докази (Уповноважений орган може витребовувати докази, необхідні для розгляду справи). При розгляді скарги обов'язок доказування правомірності рішення, дії чи бездіяльності пропонується покласти на розпорядника. Скаржник, розпорядник або інша заінтересована особа матимуть право оскаржити до суду рішення Уповноваженого органу, у тому числі винесений ним припис, за результатами розгляду скарги або проведення перевірки.

Приписи Уповноваженого органу за підсумками розгляду скарг або проведення перевірок є обов'язковими і примусово виконуються в порядку, визначеному Законом України "Про виконавче провадження".

Законопроектом пропонується також внести зміни до деяких інших законів з метою посилення гарантій доступу до публічної інформації та вирішення окремих проблемних аспектів застосування законодавства щодо доступу до інформації, а саме:

1) у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" - встановити, що проекти актів індивідуально-правового характеру органів місцевого самоврядування з питань, які потребують термінового прийняття рішення, коли дотримання загального строку оприлюднення (тобто 20 робочих днів) може призвести до порушення прав і свободи особи, можуть - за наявності відповідного обґрунтування - оприлюднюватися негайно після їх підготовки. Це повинно вирішити проблему неможливості або недоцільності дотримання загального строку оприлюднення проектів актів в окремих ситуаціях, коли вимагається рішення органу місцевого самоврядування;

2) у Законі України "Про державну статистику" - вилучити із статті 19 положення, за яким особи мають право на лише "зведену" знеособлену статистичну інформацію як таке, що суперечить статті 24 цього ж Закону та необґрунтовано обмежує право на доступ до знеособленої статистичної інформації;

3) у Законі України "Про банки і банківську діяльність" - надати Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини право отримувати доступ до банківської таємниці - на його письмову вимогу стосовно обробки та складу персональних даних суб'єкта персональних даних за конкретний проміжок часу, а також стосовно інформації про особу, яка необхідна для здійснення перевірки щодо дотримання законодавства про доступ до публічної інформації;

4) у Законі України "Про захист персональних даних" - виключити статтю 5 щодо об'єктів захисту персональних даних як таку, що не повною мірою узгоджується із загальною концепцією захисту персональних даних. Натомість пропонується у статті 11 передбачити, що володільці персональних даних, які є розпорядниками публічної інформації, обробляють персональні дані з дотриманням положень Закону України "Про доступ до публічної інформації", а поширення персональних даних без згоди суб'єкта персональних даних або уповноваженої ним особи дозволяється у випадках, визначених законом, у тому числі відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації";

5) у Законі України "Про Кабінет Міністрів України" - виключити положення, згідно з яким стенограма засідання Кабінету Міністрів України має "конфіденційний характер", оскільки це суперечить класифікації видів інформації з обмеженим доступом відповідно до законів "Про інформацію" та "Про доступ до публічної інформації". Натомість пропонується встановити, що доступ до інформації у стенограмі засідання Кабінету Міністрів може бути обмежено відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" і що стенограма засідання Кабінету Міністрів надається на запит.

4. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Нормативно-правова база у сфері регулювання законопроекту складається з Конституції України, Європейської конвенції про права людини, Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України "Про доступ до публічної інформації", "Про інформацію", "Про захист персональних даних", "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" та інших.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Прийняття законопроекту не потребує виділення додаткових коштів Державного бюджету України.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття Закону

Наслідком прийняття Закону стане посилення гарантій захисту права на доступ до інформації, відкритості та прозорості органів влади, запобігання корупції тощо. Прийняття Закону дозволить привести національне законодавство у відповідність до міжнародних стандартів у сфері доступу до інформації, реалізувати положення Антикорупційної стратегії України на 2014 - 2017 рр. та забезпечити функціонування незалежного наглядового органу з питань дотримання законодавства про доступ до публічної інформації.

 

Народні депутати України:

Сюмар В. П.

Найєм М.

Лещенко С. А.

Заліщук С. П.

Соболєв Є. В.

Гопко Г. М.

Кривенко В. М.

Опрос