Идет загрузка документа (24 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно обеспечения избирательных прав внутренне перемещенных лиц

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 21.08.2015 № 2501а-1
Дата рассмотрения: 14.08.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб"

1. Обґрунтування необхідності прийняття Закону

Станом на кінець липня 2015 р. в Україні органами соціального захисту взято на облік більше 1 млн. 414 тис. внутрішньо переміщених осіб, значна частина з яких є виборцями.

У відповідності із Законом України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, який постійно проживає в Україні, якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру.

Визначення терміну "внутрішньо переміщена особа" в українському законодавстві в цілому відповідає Керівним принципам з питань переміщення осіб в межах країни (Економічна та соціальна Рада, комітет з прав людини ООН, 1998 р.), який є базовим міжнародним документом в цій сфері політики. Згідно Керівним принципам ООН внутрішні переселенці є особами чи групою осіб, яких змусили покинути своє житло чи місце звичайного проживання, зокрема у результаті чи з метою уникнення наслідків військового конфлікту, масових проявів насильства, порушень прав людини, стихійного чи викликаного діяльністю людини лиха, і які не перетинали міжнародні визнані державні кордони.

Конституція України, законодавство України та міжнародні стандарти політики держав щодо внутрішньо переміщених осіб не допускають випадки дискримінації чи інших форм обмежень внутрішньо переміщених осіб під час реалізації ними прав та свобод.

Зокрема, статтею 24 Конституції України встановлюється, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. При цьому не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. У той же час, у статті 38 Конституції України зазначається, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

У статті 14 Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" зазначається, що внутрішньо переміщені особи користуються тими ж правами і свободами відповідно до Конституції, законів та міжнародних договорів України, як і інші громадяни України, що постійно проживають в Україні. Забороняється їх дискримінація при здійсненні ними будь-яких прав і свобод на підставі, що вони є внутрішньо переміщеними особами.

Принцип 1 Керівних принципів ООН з питань переміщення осіб в межах країни проголошує право переміщених в межах країни осіб користуватися, на основі повної рівності, тими самими, передбаченими міжнародним правом та національним законодавством, правами і свободами, якими користуються інші особи в їх країні. Внутрішньо переміщені особи не можуть підлягати дискримінації при реалізації будь яких прав і свобод на тій підставі, що вони є переміщеними в межах країни особами. Відповідні положення щодо запобігання дискримінації внутрішньо переміщених осіб містяться і в Рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи (2006) "Щодо внутрішньо переміщених осіб".

На відміну від виборів Президента України та виборів народних депутатів України, на яких виборці - внутрішньо переміщені особи мали можливість взяти участь у голосуванні на підставі тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси, Закон України "Про місцеві вибори" не забезпечує виборчі права внутрішньо переміщених осіб. У відповідності із законодавством про місцеві вибори, виборці - внутрішньо переміщені особи не матимуть практичної можливості взяти участь у голосуванні на виборах органів місцевого самоврядування територіальних громад, в яких вони з моменту переміщення фактично проживають.

Ігнорування на місцевих виборах міжнародних стандартів щодо участі внутрішньо переміщених осіб на рівноправних умовах у життєдіяльності територіальних громад, в яких вони де-факто проживають, має ознаки порушення конституційного принципу рівності прав і свобод громадян, створює перешкоди для залучення внутрішньо переміщених осіб до вирішення локальних проблем за місцем фактичного проживання. Крім цього, відсутність можливості для реалізації активного виборчого права внутрішньо переміщеними особам позбавить дану соціальну групу реального впливу на прийняття рішень місцевими органами влади, поточна діяльність яких включає вирішення проблем, пов'язаних із внутрішнім переміщенням.

Міжнародні стандарти щодо внутрішньо переміщених осіб засвідчують необхідність належного законодавчого та практичного забезпечення виборчих прав громадян - внутрішньо переміщених осіб. Зокрема, Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи (2006) "Щодо внутрішньо переміщених осіб" передбачають здійснення державами-членами належних правових та практичних заходів для того, щоб внутрішньо переміщені особи ефективно здійснювали своє право голосу на національних, регіональних або місцевих виборах і забезпечити, щоб це право не порушувалися перешкодами практичного характеру. Натомість у Рекомендації 1877 (2009) Парламентської Асамблеї Ради Європи було звернено увагу держав на необхідність прийняття усіх заходів для того, щоб внутрішньо переміщені особи реалізовували своє право на участь в громадському житті на усіх рівнях, включаючи право голосувати або виставляти свою кандидатуру на виборах, для чого може бути потрібні спеціальні міри, такі як проведення кампаній з реєстрації виборців з числа внутрішніх переселенців і видача відкріпних талонів.

Рекомендації міжнародних інституцій та організацій базуються на положеннях Керівних принципах ООН з питань переміщення осіб в межах країни. Зокрема, Принцип 22 Керівних принципах передбачає, що переміщені в межах країни особи не підлягають жодній дискримінації внаслідок їх переміщення при використанні права на участь на рівних умовах у справах громади, голосувати та брати участь у веденні державних та громадських справ, включаючи право доступу до ресурсів, необхідних для здійснення цього права.

Виборчі права внутрішньо переміщених осіб, у тому числі на місцевому рівні, необхідно розглядати у тісному взаємозв'язку із іншими правами та свободами цих громадян.

Зокрема, у Рекомендації 1877 (2009) Парламентської Асамблеї Ради Європи зазначається, що держави мають дотримуватися права внутрішньо переміщених осіб на добровільний та свідомий вибір з трьох варіантів: - повернення додому, інтеграція за місцем переміщення чи облаштування в іншій безпечній частині країни.

При цьому Парламентська Асамблея Ради Європи закликала держави зняти усі правові перешкоди для інтеграції внутрішньо переміщених осіб. Натомість у Рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи (2006) зазначається, що мають бути забезпечені належні умови для правильної та сталої інтеграції внутрішніх переселенців після їх переміщення. При цьому визнається, що внутрішньо переміщені особи мають особливі потреби в силу їх переміщення.

Неможливість внутрішніх переселенців голосувати на місцевих виборах в Україні не лише не відповідає міжнародним стандартам у частині забезпечення виборчих прав цієї групи громадян, а й суперечить зобов'язанням української держави забезпечити інтеграцію внутрішньо переміщених осіб.

Таким чином, Закон України "Про місцеві вибори", інші законодавчі акти України не повною мірою забезпечують виборчі права внутрішньо переміщених осіб та потребують внесення змін, які би гарантували недискримінаційні умови здійснення виборчого права цією групою громадян. Також законодавче регулювання здійснення виборчого права внутрішньо переміщеними особами має враховувати необхідність подолання формальних перешкод та складнощів, які внаслідок переміщення виникають у процесі реалізації внутрішньо переміщеними особами своїх конституційних прав і свобод.

2. Цілі і завдання законопроекту

Основним завданням законопроекту є належне законодавче забезпечення активного виборчого права виборців - внутрішньо переміщених осіб на усіх без виключення виборах в Україні.

Проектом Закону "Про зміни до деяких законодавчих актів щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб" планується досягнути наступні цілі:

1) привести виборче законодавство України у відповідність до міжнародних стандартів щодо переміщених в межах країни осіб, у тому числі шляхом врахування положень Керівних принципів ООН з питань переміщених в межах країни осіб, Рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи, Комітету міністрів Ради Європи тощо;

2) запровадити дієві механізми забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб на чергових місцевих виборах в Україні 25 жовтня 2015 року;

3) впровадити довгострокові механізми забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб шляхом розширення підстав для зміни виборчої адреси таких виборців у відповідності до Закону України "Про Державний реєстр виборців";

4) створити умови для добровільного та свідомого вибору внутрішньо переміщеними особам подальших перспектив власної інтеграції шляхом надання їм можливості змінити виборчу адресу за місцем фактичного проживання або зберегти виборчу адресу, віднесену до тимчасово окупованих територій України;

5) гарантувати рівноправну участь внутрішньо переміщених осіб у прийнятті рішень територіальних громад, в яких вони фактично проживають;

6) забезпечити належну інтеграцію внутрішньо переміщених осіб, передбачену національним законодавством та міжнародними стандартами;

7) законодавчо забезпечити конституційні положення щодо рівності прав і свобод громадян.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Законопроектом пропонується внести зміни до Законів України "Про місцеві вибори", "Про Державний реєстр виборців" та "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб".

Шляхом зміни окремих положень Закону України "Про місцеві вибори" пропонується передбачити, що належність виборців - внутрішньо переміщених осіб до певної територіальної громади може бути визначена за адресою фактичного проживання, зазначеною у довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, отриманою у відповідності до вимог Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб".

При цьому визнання належності до територіальної громади на місцевих виборах стосуватися лише тих виборців - внутрішньо переміщених осіб, які змінили виборчу адресу у відповідності до Закону України "Про Державний Реєстр виборців" шляхом особистого звернення із заявою до органу ведення Реєстру виборців. Таким чином, виборець - внутрішньо переміщена особа, у разі наявності намірів повноцінно інтегруватися до територіальної громади фактичного проживання, може на постійній основі отримати нову виборчу адресу, за якою відбуватиметься голосування на усіх рівнях виборів.

У той же час, заявний принцип зміни виборчої адреси дозволятиме громадянам, які мають намір повернутися до місць колишнього проживання після відновлення державного контролю над усією територією Донецької та Луганської областей, зберігати незмінною нинішню виборчу адресу. Натомість законопроектом пропонуються спрощені підстави для зміни виборчої адреси внутрішньо переміщеними особами, що відповідає особливим потребам цієї категорії громадян (у тому числі щодо збереження незмінним зареєстрованого місця проживання до розв'язання проблем, пов'язаних із місцем проживання, з якого відбулося переміщення), що відповідає міжнародним рекомендаціям із подолання правових перешкод для реалізації переміщеними особами прав та свобод. Для виборців - внутрішньо переміщених осіб, які не скористалися право змінити виборчу адресу, зберігатиметься можливість тимчасово змінити місця голосування без зміни виборчої адреси на виборах Президента України та виборах народних депутатів України, всеукраїнських референдумах.

Такий механізм законодавчого забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб на місцевих виборах свідчитиме про створення українською державою умов для усвідомленого вибору внутрішньо переміщеними особами альтернативних перспектив подальшого облаштування, пов'язаного із фактом переміщення. При цьому застосування заявного принципу зміни виборчої адреси внутрішньо переміщеними особами не створить організаційних складнощів для виборчого процесу та унеможливить потенційні маніпуляції із голосами цих виборців.

Законопроектом пропонується розширити перелік підстав для визначення виборчої адреси виборцям, які Законом України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" визнані внутрішньо переміщеними особами. Передбачається, що у разі звернення виборця - внутрішньо переміщеної особи до органу ведення Реєстру виборців із особистою заявою про зміну виборчої адреси, виборча адреса такого виборця може бути визначена за адресою його фактичного проживання, зазначеною у довідці про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.

Також законопроект передбачає внесення змін до порядку звернення виборця за власною ініціативою до органу ведення Реєстру щодо зміни його персональних даних.

Запропонована редакція статті 22 Закону України "Про Державний Реєстр виборців" передбачає право кожного виборця - внутрішньо переміщеної особи особисто звернутися до органу ведення Реєстру за місцем взяття його на облік як внутрішньо переміщеної особи із заявою про зміну його виборчої адреси. У заяві має бути зазначена виборча адреса такого виборця та адреса, визначена за місцем його фактичного проживання, яку виборець просить визнати його новою виборчою адресою. При цьому адреса фактичного проживання визначається відповідно до довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, отриманої в структурному підрозділі місцевої державної адміністрації з питань соціального захисту населення.

Із метою забезпечення виборчого права цих громадян на чергових місцевих виборах 25 жовтня 2015 року пропонується надати можливість подавати відповідні заяви не пізніше ніж за п'ятнадцять днів до дня голосування на відповідних загальнодержавних або місцевих виборах.

Згідно запропонованим змінам до Закону України "Про Державний реєстр виборців", органи ведення Реєстру проводитимуть перевірку дійсності довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи шляхом звернення до структурного підрозділу місцевої державної адміністрації з питань соціального захисту населення, який видав відповідну довідку.

Законодавча ініціатива передбачає встановлення обмежень щодо зміни виборчої адреси тими виборцями - внутрішньо переміщеними особами, які вже змінили виборчу адресу на підставі довідки про взяття облік внутрішньо переміщеної особи.

Виборець - внутрішньо переміщена особа, який вже змінював виборчу адресу може звернутися із новою заявою до органу ведення Реєстру про зміну виборчої адреси не раніше, ніж через 365 днів після дати внесення до Реєстру попередньої зміни щодо виборчої адреси такого виборця. При цьому виборча адреса такого виборця може змінена лише у випадку, якщо довідка про взяття на облік внутрішньої переміщеної особи, в якій зазначена адреса його фактичного проживання, отримана не пізніше, ніж за шість календарних місяців до дня голосування на чергових загальнонаціональних чи місцевих виборів.

У разі наявності офіційних рішень про призначення позачергових, проміжних чи повторних загальнонаціональних чи місцевих виборів на момент звернення такого виборця із заявою до органу ведення Реєстру про зміну виборчої адреси виборча адреса даного виборця не може бути змінена. Ці обмеження будуть стосуватися і виборців, які плануватимуть повернути виборчу адресу, віднесену на поточний момент до тимчасово окупованих територій.

Передбачається, що умовою отримання виборчого бюлетеню на місцевих виборах для виборців - внутрішньо переміщених осіб, які змінили виборчу адресу у відповідності до вимог Закону України "Про Державний Реєстр виборців", стане пред'явлення не лише паспорта громадянин України, а й довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи. Останнє положення визначається необхідністю уникнення непорозумінь між виборцями та членами виборчих комісій та спирається на міжнародний досвід (зокрема, відповідна вимога наявна в законодавстві Грузії.).

Із метою гармонізації законодавства пропонується вилучити із Закону України "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" положення згідно з яким внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах та референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси.

4. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Законодавчі механізми реалізації виборчих прав внутрішньо переміщених осіб в окремих аспектах визначено в Законі Україні "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб", Законі України "Про Державний реєстр виборців", Законі України "Про вибори Президента України", Законі України "Про вибори народних депутатів України", Законі України "Про місцеві вибори". Порядок тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси визначено постановою ЦВК N 893 від 13.09.2012 (зі змінами). У той же час, комплексного законодавчого забезпечення виборчих внутрішньо переміщених осіб досі не створено.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація цього Закону не потребуватиме додаткових видатків з Державного бюджету України.

6. Прогноз соціальних та інших наслідків прийняття законопроекту

Реалізація законопроекту у разі його прийняття Верховною Радою України дозволить:

• забезпечити голосування виборців - внутрішньо переміщених осіб на чергових місцевих виборах 25 жовтня 2015 року та на наступних виборах;

• запобігти дискримінації за місцем проживання та регіональною ознакою внутрішньо переміщених осіб під час реалізації виборчих та інших прав;

• створити сприятливі умови для інтеграції внутрішньо переміщених осіб та їх рівноправної участі у вирішенні питань загальнонаціонального та локального значення;

• гармонізувати законодавство України із міжнародними стандартами політики щодо внутрішньо переміщених осіб;

• посилити вплив виборців - внутрішньо переміщених осіб на діяльність органів влади, відповідальних за вирішення проблем, пов'язаних із внутрішнім переміщенням;

• знизити соціальну напругу у взаємодії між органами державної влади та внутрішньо переміщеними особами.

 

Народні депутати України:

Тарута С. О.

Веселова Н. В.

Гопко Г. М.

Рябчин О. М.

Фірсов Є. П.

Шкрум А. І.

Пташник В. Ю.

Єднак О. В.

Юринець О. В.

Опрос