Идет загрузка документа (26 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования сертификации в сфере земельных отношений

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 22.07.2015 № 2313а-1
Дата рассмотрения: 22.07.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення сертифікації у галузі земельних відносин"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Даний законопроект розроблений в якості альтернативного до законопроекту "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення сертифікації у галузі земельних відносин" (р. N 2313а від 08.07.2015) (далі - законопроект N 2313а).

Заявленою метою законопроекту N 2313а є забезпечення активізації проведення земельних торгів з продажу земельних ділянок державної та комунальної власності та прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) шляхом визначення прозорої процедури підготовки аукціоністів (ліцитаторів), оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок а також підвищення якості проведення топографо-геодезичних робіт та робіт із землеустрою шляхом визначення прозорої процедури підготовки сертифікованих інженерів-землевпорядників та сертифікованих інженерів-геодезистів. Проте аналіз положень законопроекту N 2313а дає підставу стверджувати, що у існуючій редакції його прийняття може призвести до значного посилення втручання держави у економіку, створення нових корупційних ризиків, а також виникнення адміністративних перешкод для виконавців робіт із землеустрою, експертної грошової оцінки земельних ділянок та земельних торгів.

Фактично законопроектом N 2313а пропонується:

1. Запровадити сертифікацію аукціоністів (ліцитаторів) з проведення земельних торгів, що, очевидно, покликана замінити скасоване у червні 2015 року обов'язкове ліцензування відповідного виду господарської діяльності. При цьому передбачається змінити назву документу, який надає особі, що безпосередньо проводить земельний аукціон, право проводити торги, з "кваліфікаційного свідоцтва" на "кваліфікаційний сертифікат", зобов'язавши існуючих ліцитаторів протягом шести місяців переоформити видані раніше кваліфікаційні свідоцтва на кваліфікаційні сертифікати.

2. Змінити назву кваліфікаційного документа оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок із "кваліфікаційного свідоцтва" на "кваліфікаційний сертифікат", а також запровадити новий порядок його одержання та анулювання.

3. Частково змінити кваліфікаційні вимоги для осіб, які бажають отримати кваліфікаційний сертифікат оцінювача з експертної оцінки земельних ділянок, а саме, обов'язковий дворічний досвід практичної діяльності керівника стажування пропонується замінити п'ятирічним.

4. Надати центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин (Мінрегіонбуд) повноваження щодо затвердження Положення про критерії відбору членів Кваліфікаційних комісій, на підставі рішень яких здійснюється видача кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста, оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок, аукціоніста (ліцитатора).

5. Змінити вимоги до складу Кваліфікаційних комісій, на підставі рішень яких здійснюється видача кваліфікаційних сертифікатів інженера-землевпорядника, інженера-геодезиста, оцінювача з експертної грошової оцінки земельних ділянок.

6. Припинити повноваження Екзаменаційної та Кваліфікаційної комісій з видачі кваліфікаційних свідоцтв оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, сертифікатів інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, та доручити Держгеокадастру сформувати нові комісії відповідно до нових вимог щодо їх складу.

7. Визначити склад та порядок ведення Державного реєстру оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, Державного реєстру аукціоністів (ліцитаторів) з проведення земельних торгів.

За наслідками опрацювання законопроекту N 2313а можна вказати на такі його недоліки:

1. У зв'язку зі зміною назви осіб, які можуть проводити земельні аукціони, а також документів, які підтверджують право осіб проводити такі аукціони та експертну грошову оцінку земельних ділянок, фактично, одночасно із набранням чинності законопроектом усі особи, які в установленому порядку отримали кваліфікаційні свідоцтва оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок та ліцитаторів (аукціоністів) з проведення земельних торгів, втратять право проводити вказані роботи. Доцільність зміни назви документів, що посвідчують рівень кваліфікації оцінювачів та аукціоністів (ліцитаторів), окрім формальної "уніфікації" нічим необґрунтована, оскільки назва кваліфікаційного документа жодним чином не впливає на спроможність особи виконувати ті або інші роботи, при тому, що право на працю за відповідним фахом особа зможе повернути тільки після видачі Держгеокадастром нових кваліфікаційних сертифікатів та внесення відомостей про фахівця у відповідний державний реєстр.

Таким чином, зміна назв кваліфікаційних документів, не виконуючи жодної корисної функції, фактично призведе до створення штучної потреби у адміністративних послугах Держгеокадастру щодо переоформленні цих документів для майже 2,3 тисячі оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок та 871 ліцитатора (аукціоніста) з проведення земельних торгів та їх "перереєстрації" у відповідних державних реєстрах.

Хоча вказана видача, відповідно до законопроекту N 2313а, і має здійснюватись безоплатно, процедура такої видачі в реальності може бути суттєво затягнута, що створить суттєвий ризик блокування на деякий час ринку оцінки та земельних торгів. Практика "безоплатної видачі" кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників Держземагентством України у кінці 2012 - початку 2013 років показала, що цей процес всіляко затягувався чиновниками, внаслідок чого в державі на декілька місяців фактично відбулося призупинення виконання робіт із землеустрою, що призвело до масового порушення прав громадян при набутті і реалізації прав на землю. Крім того, за неофіційною інформацією, за "пришвидшену" видачу сертифіката масово стягувались хабарі. Заважаючи на це, доцільно відмовитись від заміни назв кваліфікаційних документів і не запроваджувати, таким чином, штучних адміністративних бар'єрів для реалізації права на працю оцінювачами земельних ділянок та ліцитаторами з проведення земельних торгів.

3. Незрозумілими є положення законопроекту N 2313а щодо припинення діяльності Кваліфікаційної та Екзаменаційної комісій з видачі сертифікатів інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів та кваліфікаційних свідоцтв оцінювачів. Вказані комісії успішно функціонують.

Проте, варто відзначити, що негативною тенденцією у роботі вказаних комісій слід вважати включення до її складу за "посадовим" принципом осіб, які не мають профільної інженерної землевпорядної або геодезичної освіти, досвіду самостійного складання документації із землеустрою та виконання топографо-геодезичних робіт, а отже можливості об'єктивно оцінювати рівень інженерних знань.

Таким чином, покращення роботи Кваліфікаційної комісії доцільно здійснити не шляхом припинення її діяльності і формування її складу за посадовим принципом, а шляхом:

- встановлення обов'язковості наявності у члена комісії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста, а також належної кваліфікації у відповідних галузях;

- забезпечення паритету представництва органу державного регулювання та неурядових професійних організацій у комісії;

- здійснення оцінки рівня теоретичної підготовки осіб, що складають кваліфікаційний іспит, виключно шляхом тестування, що підвищить об'єктивність оцінки рівня знань.

Цілком слушною є пропозиція виключати тих членів кваліфікаційних комісій, які систематично (більше трьох разів поспіль) були відсутніми на засіданнях без поважних причин. Такий підхід дозволить ефективно вирішувати питання про припинення повноважень тих членів комісій, які фактично самоусунулися від їх роботи. Проте, не можна погодитись із пропозицією виключати членів комісій у разі "припинення трудових відносин (членства) з підприємством, установою, організацією, представником якої, є член Кваліфікаційної комісії", адже представник органу влади або неурядової організації не обов'язково має бути її працівником. Закон не забороняє делегувати до складу кваліфікаційних комісій осіб, що не є працівниками юридичної особи, що здійснює таке делегування. Можливість застосування такого підходу є дуже важливою, оскільки до складу кваліфікаційної комісії повинні, перш за все, включатися висококваліфіковані фахівці у відповідних галузях, рішення яких матимуть довіру та повагу професійної спільноти, а не просто представники відомств чи установ в силу зайнятих ними посад. Наприклад, до числа членів Екзаменаційної комісії з експертної грошової оцінки земельних ділянок наказами Держкомзему України, свого часу, досить часто включалися за "квотою" цього відомства відомі оцінювачі, що працювали у державних підприємствах та вищих навчальних закладах. Такий підхід сприяв утвердженню авторитету Екзаменаційної комісії та зростанню суспільної довіри до її рішень.

4. Невиправданими є положення законопроекту N 2313а щодо зазначення у Державному реєстрі аукціоністів (ліцитаторів) з проведення земельних торгів та Державному реєстрі оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок відомостей про місце роботи відповідних фахівців, адже такі вимоги призводитимуть до необхідності постійно вносити додаткові відомості про вказаних державних реєстрів у разі зміни їх місця роботи, що є абсолютно зайвими організаційними складнощами для осіб, включених до цих реєстрів. Крім того, трудові відносини з певним суб'єктом господарювання жодним чином не впливають на чинність відповідних кваліфікаційних сертифікатів.

5. Невиправданими є також запропоноване законопроектом N 2313а анулювання кваліфікаційних свідоцтв та сертифікатів у разі втрати громадянства України, адже іноземці та особи без громадянства в такому випадку необґрунтовано обмежаться у праві на зайняття оціночною, землевпорядною та топографо-геодезичною діяльністю.

6. Законопроектом N 2313а значно та невиправдано розширюється перелік порушень, що є підставою для анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів землевпорядників. Зокрема, як показує практика, підставою для анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника Держземагентство/Держгеокадастр часто вважає негативний висновок державної землевпорядної експертизи, що базується на формальних зауваженнях та може складатися особами, вимоги до фахової освіти та кваліфікації яких є нижчими, аніж до сертифікованого інженера-землевпорядника.

Слід відзначити, що в умовах неусталеності програмного забезпечення Державного земельного кадастру цілком достатнім покаранням інженера-землевпорядника за "порушення вимог, встановлених до змісту, структури і технічних характеристик електронного документа, що містить результати робіт із землеустрою та оцінки земель" є відмова у внесенні відповідних відомостей до Державного земельного кадастру, але аж ніяк не позбавлення права виконувати роботи із землеустрою.

Запровадження такого порушення як "не надання матеріалів до державного фонду документації із землеустрою" не може розглядатися як адекватне, оскільки, фактично, будь-яка документація із землеустрою, що є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру подається до державних кадастрових реєстраторів Держгеокадастру та його територіальних органів. Тому для оптимізації процесу формування державного фонду, є надання повноважень щодо передачі до нього відповідної документації, саме державним кадастровим реєстраторам.

Позбавлення інженерів-землевпорядників кваліфікаційного сертифікату за "порушення строків складання документації із землеустрою, визначених законом" є відверто нелогічним, оскільки договір на виконання робіт укладається між замовником та суб'єктом господарювання, а відповідальність за додержання строків складання документації при цьому покладається на фізичну особу - інженера-землевпорядника. При цьому в найгірше положення будуть бути поставлені замовники документації із землеустрою (і, перш за все, із соціально-незахищених верств населення), адже, сплативши вартість робіт із землеустрою, вони по суті втратять саму можливість отримати землевпорядну документацію у зв'язку з відсутністю спеціаліста, який буде мати можливість виконувати роботи з її розроблення.

Зважаючи на вищевикладене, існує потреба у внесенні альтернативного проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення сертифікації у галузі земельних відносин", що дозволить створити умови для реального покращення роботи інженерів-землевпорядників, інженерів-геодезистів, оцінювачів земельних ділянок та ліцитаторів, а також удосконалення їх професійної підготовки.

2. Мета і шляхи її досягнення

Основною метою проекту Закону є активізація проведення земельних торгів (аукціонів), виконання робіт із землеустрою, землеоціночних та топографо-геодезичних робіт шляхом встановлення чітких та прозорих правил професійної підготовки фахівців у відповідних галузях та підтвердження їх кваліфікації, підвищення суспільної довіри до рішень кваліфікаційних та екзаменаційних комісій завдяки посиленню вимог до фаховості їх членів, підвищення суспільної цінності матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та Державного картографо-геодезичного фонду завдяки забезпеченню широкого публічного доступу до них, що сприятиме підвищенню прозорості земельних відносин, вирішенню земельних спорів та виправленню помилок Державного земельного кадастру.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Законопроектом пропонується внести зміни до Земельного кодексу України, якими пропонується врегулювати процедуру підготовки та підвищення кваліфікації ліцитаторів (аукціоністів) з проведення земельних торгів, видачі кваліфікаційного свідоцтва ліцитатора (аукціоніста), порядок роботи Екзаменаційної комісії, ведення Державного реєстру ліцитаторів (аукціоністів) з проведення земельних торгів. Збереження назви кваліфікаційного документу як "кваліфікаційного свідоцтва ліцитатора (аукціоніста) з проведення земельних торгів" дозволить зберегти можливість безперешкодного проведення земельних торгів (аукціонів) та право на працю для понад 870 ліцитаторів (аукціоністів), що отримали відповідні кваліфікаційні свідоцтва протягом 2010 - 2015 років.

Внесенням змін до Земельного кодексу України, законів України "Про землеустрій", "Про топографо-геодезичну діяльність" та "Про оцінку земель" пропонується уніфікувати порядок формування та функціонування кваліфікаційних та екзаменаційних комісій, посиливши фаховість їх складу та встановивши перелік підстав для виключення членів кваліфікаційних та екзаменаційних комісій, а також удосконалити ведення державних реєстрів сертифікованих інженерів-землевпорядників, сертифікованих інженерів-геодезистів, оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок та ліцитаторів (аукціоністів) з проведення земельних торгів із одночасним забезпеченням їх публічності.

Також, законопроектом пропонується:

- унеможливити окремі корупційні прояви під час проведення земельних торгів, шляхом визначення випадків, у який ліцитатор (аукціоніст) не може проводити земельні торги внаслідок конфлікту інтересів;

- посилити відповідальність виконавців робіт із землеустрою конкретизувавши підставу для позбавлення кваліфікаційного сертифіката "грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою" шляхом її заміни на "недотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів у сфері землеустрою та Державного земельного кадастру при виконанні робіт із землеустрою, що призвело до порушення прав та/або законних інтересів замовників документації із землеустрою, власників землі (земельних ділянок) або землекористувачів, саморегулівних організацій у сфері землеустрою";

- підвищити об'єктивність кваліфікаційного іспиту на одержання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника завдяки запровадженню перевірки рівня теоретичної підготовки особи шляхом тестування;

- підвищити об'єктивність кваліфікаційного іспиту на одержання кваліфікаційного сертифіката інженера-геодезиста шляхом перевірки практичних навичок роботи із геодезичними приладами;

- посилити економічну конкуренцію при виконанні топографо-геодезичних робіт, розширивши коло осіб, що можуть займатися професійною топографо-геодезичною і картографічною діяльністю, включивши до нього фахівців, які мають не тільки геодезичну, а й землевпорядну освіту, оскільки як геодезична, так і землевпорядна освіта фактично здобуваються у вищих навчальних закладах в межах однієї галузі знань "Геодезія, картографія та землеустрій", а студенти отримують необхідні знання для геодезичної, фотограмметричної та геоінформаційної підготовки;

- посилити вимоги до практичної підготовки оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок шляхом встановлення вимоги щодо не менш ніж п'ятирічного досвіду практичної діяльності у керівника стажування.

Також, законопроектом усувається колізія щодо визначення суб'єктів оціночної діяльності у сфері оцінки земель, що виникла у статті 6 Закону України "Про оцінку земель" після набрання чинності Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Законопроектом передбачається значно покращити прозорість земельних відносин завдяки наданню матеріалам Державного фонду документації із землеустрою та Державного картографо-геодезичного фонду статусу публічної інформації, за умови безумовного обмеження доступу до тієї частини матеріалів, що становлять державну таємницю.

Пропонується також суттєво спростити процедуру наповнення Державного фонду документації із землеустрою, шляхом запровадження правила, за яким документація із землеустрою і технічна документація з оцінки земель, на підставі яких державним кадастровим реєстратором внесено відомості до Державного земельного кадастру, має передаватися до Державного фонду документації із землеустрою цим же державним кадастровим реєстратором.

Уточнюються норми Закону України "Про Державний земельний кадастр", що встановлюють можливість доступу до відомостей Державного земельного кадастру у режимі читання установам і фахівцям, що обслуговують сферу земельних відносин.

Законопроектом передбачається внести зміни до складу Кваліфікаційної комісії, утвореної згідно пункту п'ятого розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоціночних робіт", виключивши з її складу членів, які не мають відповідної кваліфікації та включивши до її складу осіб, що відповідатимуть вимогам законів України "Про землеустрій" та "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність".

З метою недопущення обмеження права на працю осіб, які отримали кваліфікаційні свідоцтва ліцитаторів (аукціоністів) з проведення земельних торгів до набрання чинності цим Законом, для них запроваджується перехідний період тривалістю один рік, протягом якого на них не поширюватиметься вимога щодо обов'язкового внесення відомостей до Державного реєстру ліцитаторів (аукціоністів).

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Основними нормативно-правовими актами, які регулюють питання, порушені у законопроекті, є:

Конституція України;

Земельний кодекс України:

закони України "Про оцінку земель", "Про землеустрій", "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність", "Про Державний земельний кадастр".

Реалізація даного законопроекту не потребуватиме змін до інших законодавчих актів.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація даного законопроекту не потребує додаткових видатків з Державного та місцевих бюджетів України.

6. Прогноз результатів

Наслідком прийняття законопроекту буде підвищення суспільної довіри до процедур атестації аукціоністів (ліцитаторів) з проведення земельних торгів, оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, сертифікованих інженерів-землевпорядників та сертифікованих інженерів-геодезистів, визначення порядку роботи відповідних комісій, а також покращення умов публічного доступу до матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та Державного картографо-геодезичного фонду.

 

Народні депутати України:

О. І. Кулініч

М. І. Кучер

О. Б. Бакуменко

Опрос