Идет загрузка документа (20 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 01.07.2015 № 2217а
Дата рассмотрения: 15.07.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Належне застосування положень Основного Закону є невід'ємною ознакою демократичного розвитку правової держави, ефективного функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

До Конституції України неодноразово ініціювалися зміни. Так, у Верховній Раді України, починаючи з 28 червня 1996 року, було зареєстровано більше десятка законопроектів про внесення змін до Конституції України.

Як наслідок, до Конституції України було внесено зміни законами України від 8 грудня 2004 року N 2222-IV, від 1 лютого 2011 року N 2952-VI, від 19 вересня 2013 року N 586-VII, а Революція гідності стала каталізатором прийняття Верховною Радою України Закону України "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" від 21 лютого 2014 року N 742-VII.

Водночас українське суспільство вимагає якісних, глибинних та системних змін до Основного Закону України, які мають сприяти досягненню визначеної у чинній Конституції України мети, пов'язаної, зокрема, з прагненням розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну та правову державу.

Ратифікувавши Угоду про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі - Угода), Україна отримала інструмент та дороговказ для своїх перетворень. Виконання вимог цієї Угоди дає можливість Україні в подальшому стати повноцінним членом в Європейському Союзі. Такими вимогами є відповідність Копенгагенським критеріям - параметрам, яким мають відповідати держави - члени Європейського Союзу.

Саме тому Стратегією сталого розвитку "Україна - 2020", яка схвалена Указом Президента України від 12 січня 2015 року N 5, передбачено реалізацію конституційної реформи, у тому числі в частині децентралізації.

Як зазначено у Стратегії, метою політики у сфері децентралізації є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

З метою напрацювання узгоджених пропозицій щодо змін до Конституції України із залученням до цієї роботи представників різних політичних сил, громадськості, вітчизняного та міжнародного експертного середовища, сприяння досягненню громадського та політичного консенсусу Указом Президента України від 3 березня 2015 року N 119 "Про Конституційну Комісію" було створено Конституційну Комісію.

Конституційна Комісія є спеціальним допоміжним органом при Президентові України, яка працює у складі трьох робочих груп, що розробляють зміни до Конституції України за пріоритетними напрямами реформування - децентралізації, удосконалення конституційних засад правосуддя та конституційного регулювання прав, свобод і обов'язків людини та громадянина.

Так, робочою групою з питань конституційних засад організації та здійснення державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою України та децентралізації влади підготовлено пропозиції щодо внесення змін до Конституції, які були позитивно оцінені в попередньому висновку експертів Венеціанської Комісії щодо запропонованих конституційних змін стосовно територіальної структури та місцевої адміністрації від 24 червня 2015 року N 803/2015, з відповідними рекомендаціями щодо їх удосконалення. Проект було доопрацьовано з урахуванням вказаного попереднього висновку експертів Венеціанської Комісії.

Своїм рішенням від 26 червня 2015 року Конституційна Комісія схвалила підготовлений робочою групою законопроект про внесення змін до Конституції України і направила його на розгляд Президентові України, який після техніко-юридичного опрацювання схваленого проекту, а також опрацювання прикінцевих та перехідних положень вносить цей законопроект до Верховної Ради України.

2. Мета і завдання законопроекту

Метою запропонованих змін є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування.

При цьому запропоновані зміни відповідають установленій у статті 2 Конституції України унітарній формі державного устрою.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Законопроектом про внесення змін до Конституції України запропоновані зміни щодо децентралізації державної влади в Україні та посилення конституційно-правового статусу місцевого самоврядування.

Змінюються окремі положення Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, закріплено, що територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Передбачається, що адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Законопроектом передбачено, що розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності, що відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. Так, відповідно до статті 4 Хартії органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Ураховуючи зазначене, змінами вилучаються з конституційного регулювання місцеві державні адміністрації та відповідно скасовується інститут голів місцевих державних адміністрацій. Натомість основні повноваження зосереджуються на базовому рівні - у громаді.

Передбачається утворення виконавчих органів місцевого самоврядування громади, які є підконтрольними і підзвітними раді громади. При цьому голова громади головує на засіданнях ради громади, очолює виконавчий орган місцевого самоврядування громади. У свою чергу, районна рада, обласна рада обирає зі свого складу відповідно голову районної ради, голову обласної ради, який очолює виконавчий комітет ради.

Закріплюється матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування. Зокрема визначається, що такою основою є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти, що є у комунальній власності територіальної громади; місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів.

При цьому пропонується визначити, що держава забезпечує сумірність фінансових ресурсів та обсягу повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

Разом з тим децентралізація не означає послаблення центральної влади в таких питаннях, як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання прав і свобод людини.

Саме тому для нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування пропонується запровадити інститут префектів. Проектом передбачено, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України.

Префект зупиняє дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Крім того, законопроектом передбачено, що у разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого.

У разі визнання Конституційним Судом України акта голови громади, ради громади, районної, обласної ради таким, що не відповідає Конституції України, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження голови громади, ради громади, районної, обласної ради та призначає позачергові вибори у визначеному законом порядку.

Законопроектом враховано Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 року. Відповідно до нього у законопроекті передбачено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом.

Таким чином, пропоновані законопроектом зміни повністю відповідають європейським та міжнародним стандартам, враховують відповідні висновки і зауваження Венеціанської Комісії та дадуть змогу забезпечити спроможність місцевого самоврядування і побудову ефективної системи територіальної організації влади в Україні.

4. Стан нормативно-правової бази

Основу нормативно-правової бази у зазначеній сфері становить Конституція України.

Законопроект у відповідній редакції раніше до Верховної Ради України не подавався.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Прийняття законопроекту не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України.

Прийняття законопроекту не потребує проведення всеукраїнського референдуму та, відповідно, виділення коштів з Державного бюджету України для його проведення.

6. Обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків прийняття законопроекту

Прийняття законопроекту в поданій редакції забезпечить системність, повноту, чіткість і несуперечливість конституційного регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою України, сприятиме утвердженню якісно нових засад функціонування системи органів місцевого самоврядування на основі принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності.

7. Інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту

Прийняття законопроекту не потребує викликаного системною єдністю норм Конституції України одночасного внесення змін до розділів Конституції України, зазначених у статті 156 Конституції України.

Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 156, вимогам статей 157 та 158 Конституції України.

У законопроекті, зокрема, відсутні положення (або подібні до них), які в раніше наданих висновках та прийнятих рішеннях Конституційного Суду України визнавалися такими, що скасовують чи обмежують права та свободи людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Запропоновані зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а розширюють їх конституційне закріплення, посилюють гарантії захисту цих прав і свобод.

Зміни мають на меті дальший розвиток української державності, зміцнення незалежності та територіальної цілісності України. Отже, прийняття законопроекту є як політично, так і соціально та економічно доцільним.

Прийняття і затвердження законопроекту в поданій редакції забезпечить системність, повноту, чіткість і несуперечливість конституційного регулювання суспільних відносин. Для поетапного застосування змін у регулюванні на конституційному рівні суспільних відносин передбачаються перехідні положення. Вказане матиме сприятливі правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин.

Положення законопроекту викладені повно, чітко, є несуперечливими та дадуть змогу системно регулювати відповідні суспільні відносини на конституційному рівні. Законопроект не потребуватиме прийняття до нього пропозицій і поправок, у тому числі редакційно-уточнювального характеру.

Прийняття запропонованих у законопроекті змін до Конституції України не призведе до порушення міжнародних зобов'язань України.

 

Заступник Глави
Адміністрації Президента України

О. Філатов

Опрос