Идет загрузка документа (23 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О местном референдуме

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 08.07.2015 № 2145а-3
Дата рассмотрения: 08.07.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про місцевий референдум"

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Важливим інститутом безпосередньої демократії, що дозволяє громадянам України, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, реалізувати право на прийняття рішень з найважливіших питань місцевого значення, є місцевий референдум.

Право громадян на участь в управлінні місцевими справами ґрунтується на статтях 38, 69 і 70 Конституції України. Зокрема, стаття 38 передбачає право громадян на участь в управлінні державними справами через всеукраїнський та місцевий референдуми, а в статті 69 зазначено, що референдум є волевиявленням народу, поряд з виборами та іншими формами прямої демократії. Місцевий референдум передбачений статтею 7 базового Закону про місцеве самоврядування 1997 р. як "форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення"; у цій статті міститься посилання на інший законодавчий акт для визначення умов і процедури місцевих референдумів.

З 1991 по 2009 рік у 19 регіонах України на підставі Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 1991 р. відбувся 151 місцевий референдум, 135 з них були успішними; 102 референдуми відбулись у селах. Проте, прийняті рішення не завжди були реалізовані (у 9 областях кожне четверте рішення залишилось невиконаним). Більшість референдумів стосувалась адміністративно-територіальних питань (31,8 %), назв населених пунктів (25,7 %) та організаційних питань (20,4 %). Це приблизно 8 випадків на рік на всю країну, більше - у 2004, менше - у 2007 і 2008 рр. Ці дані важливі, бо, як показав досвід інших країн, закон у цих випадках необхідний, але не достатній. Дуже багато залежить від політичної культури й традицій, а також від політичної системи в цілому. Але ніщо не заважає появі такої практики й поступовому розвитку місцевих референдумів у країнах, де раніше такої традиції не було (як у Чехії), і найперший крок до цього - запровадження юридичної бази.

Активне залучення громадян у процеси прийняття управлінських рішень на місцевому рівні є умовою успішної реалізації політики децентралізації державної влади в Україні, впровадження адміністративної та територіальної реформ, удосконалення вітчизняного інституту місцевого самоврядування.

На думку науковців Національного інституту стратегічних досліджень, які у своїй аналітичній доповіді "Законодавче врегулювання інституту місцевого референдуму в Україні", найбільш універсальною формою безпосередньої демократії є інститут референдуму, зокрема, його різновид - місцевий референдум.

Право громадян на волевиявлення через місцеві референдуми, закріплене у Конституції.

Українське законодавство містить прямі вимоги щодо обов'язковості проведення місцевих референдумів у разі:

- прийняття рішення про розміщення ядерних установок і об'єктів (згідно з абзацом четвертим статті 5 Закону України "Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення");

- перейменування географічних об'єктів, а також присвоєння їм імен видатних державних або громадських діячів, представників науки, культури чи інших осіб, діяльність яких не пов'язана з відповідними об'єктами (стаття 5 Закону України "Про географічні назви").

Проте, після підписання 27 листопада 2012 р. Президентом України ухваленого Верховною Радою України Закону України "Про всеукраїнський референдум" (який замінив старий, прийнятий ще у 1991 році Верховною Радою Української Радянської Соціалістичної Республіки Закон "Про всеукраїнський та місцевий референдуми") в Україні виник правовий вакуум навколо інституту місцевого референдуму.

Таким чином, в законодавстві України утворилась невизначеність та неврегульованість питання законодавчого забезпечення реалізації конституційного права громадян України, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на прийняття рішень з найважливіших питань місцевого значення.

В зв'язку з зазначеним, в Україні виникла нагальна потреба у розробці та схваленні закону, який би врегульовував питання проведення місцевих референдумів, враховуючи вітчизняний досвід із проведення та імплементації рішень місцевих референдумів попередніх років, рекомендації європейських демократичних інституцій та міжнародні зобов'язання нашої держави.

Запропонований Проект Закону України "Про місцевий референдум" (далі - проект Закону) - системний законодавчий акт, що регулює всі аспекти організації місцевих референдумів. Зокрема, цей проект докладно описує всі процедурні етапи організації місцевого референдуму з тим, щоб гарантувати неупередженість і достовірність висловленої громадянами думки. Адже дуже важливо сформувати у суспільстві довіру до ініціатив проведення референдумів і їх результатів.

В цілому проект закону відкриває шлях до проведення референдумів, ініційованих групами громадян, і гарантує належне проведення референдуму та неупередженість результатів голосування.

Європейські стандарти та міжнародні зобов'язання України з питань організації та проведення місцевих референдумів

У всіх країнах світу інститути безпосередньої демократії визнані найдоступнішою формою участі населення у вирішенні важливих політичних питань, тому їх удосконалення має особливе значення для розбудови демократичної держави. Для підвищення ефективності форм безпосередньої участі населення в управлінні суспільними справами важливим є чітке встановлення та законодавче закріплення їх статусу, процедури їх проведення і підбиття підсумків, законодавчого визначення місця та ролі у системі як конституційного, так і поточного законодавства тих нормативно-правових актів, що приймаються на референдумах.

Важливе місце у системі міжнародного права з питань прямої демократії займають нормативно-правові акти Ради Європи. Набувши членства у цій організації, Україна взяла на себе низку зобов'язань у сфері реформування чинного законодавства на основі норм та стандартів Ради Європи, зокрема з питань розвитку місцевої та регіональної демократії.

На сьогодні одним із основних напрямів співробітництва України та Ради Європи є впровадження Плану дій Ради Європи для України, який передбачає розвиток взаємодії у сфері зміцнення місцевої демократії та сприяння реформам місцевого врядування в Україні.

Основні принципи демократичної участі народу у прийнятті рішень державною владою були закріплені Радою Європи у цілому ряді юридичних і політичних документів (конвенції, резолюції та рекомендації Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів, а також Європейської комісії за демократію через право - Венеціанської Комісії), що формують загальний комплекс стандартів демократії для Європи в цілому.

Право на участь у референдумі закріплюється у багатьох документах Ради Європи. Інститут референдуму згадується переважно в контексті вирішення проблем муніципального рівня у Європейській хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Право на місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, що складаються із членів, обраних шляхом вільного таємного прямого рівного і загального голосування, однак не виключає звернення до референдуму, або будь-якої іншої форми прямої участі громадян у вирішенні місцевих питань, якщо це дозволяється законом (частина друга статті 3). Хартією передбачені конкретні випадки проведення місцевих референдумів - у зв'язку зі зміною кордонів територій, у межах яких здійснюється місцеве самоврядування (стаття 5) Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року.

15 лютого 1996 р. Комітет Міністрів Ради Європи ухвалив Рекомендацію N R(96) 2 "Про референдуми і громадські ініціативи на місцевому рівні". У документі право громадян сказати своє вирішальне слово в ухваленні важливих рішень визнається одним із демократичних принципів, спільних для усіх держав-членів Ради Європи. Це право може бути безпосереднім чином реалізоване на місцевому рівні. Більше того, управління важливими місцевими справами повинне включати ефективну участь громадян. У даному контексті місцевий референдум розглядається як інструмент прямої участі, який може забезпечити демократичні шляхи вирішення конфліктних ситуацій і зміцнення місцевої автономії шляхом підвищення почуття належності індивіда до спільноти.

Підкреслюється, що інституціоналізація місцевого референдуму та народної ініціативи у рамках правового регулювання є тим засобом, що гарантує належне використання даних інститутів безпосередньої демократії та обмежує потенційні ризики.

Як зазначається у Додатку до Рекомендації, у більшості держав-учасниць Ради Європи громадяни мають можливість висловлювати свою думку за допомогою двох інститутів - референдуму та народної ініціативи.

На місцевому рівні референдум - це інструмент, за допомогою якого план або рішення місцевого представницького органу виноситься на обговорення місцевої спільноти за ініціативою даного органу або самих громадян, а народна ініціатива являє собою право громадян висувати пропозиції на розгляд місцевого представницького органу.

Будь-яке рішення або план дій, що належить до компетенції місцевого представницького органу, може бути представленим на імперативному референдумі. Законодавство, однак, може обмежити використання цього виду референдуму лише стосовно принципових питань: внесення змін до муніципальних кордонів, планів землекористування, місцевих нормативно-правових актів загального характеру (пункти II.2, III.2 Додатка до Рекомендації).

Черговим кроком у напрямку удосконалення стандартів місцевої демократії та залучення населення до участі у політичних процесах стала Рекомендація Rec (2001) 19 Комітету Міністрів Ради Європи "Про участь громадян у місцевому публічному житті", яка була ухвалена Комітетом Міністрів 6 грудня 2001 р. У ній підкреслено, що місцева демократія є одним із наріжних каменів демократії у країнах Європи, а її зміцнення є чинником стабільності.

Резолюцією ПАРЄ N 1353 (2003) "Про зміцнення демократичних інститутів як гарантії майбутнього демократії" визначено у якості однієї з основних проблем сучасних демократій - відсторонення громадян від політичних процесів. Політичні події останніх років у ряді країн Європи засвідчили низький рівень участі населення у суспільному житті. Зниження рівня довіри до політиків, політичних партій, і передусім, демократичних виборів, зумовило потребу нового переосмислення сутності демократії по відношенню до нових викликів XXI ст. (пункт 4).

Рекомендація ПАРЄ 1704 (2005) 1 "Референдуми: на шляху до вироблення належної практики в Європі" розглядає референдуми як один з інструментів, який дає громадянам можливість брати участь у процесі вироблення рішень.

Парламентська Асамблея рекомендує використовувати референдуми як засіб зміцнення демократичної легітимності політичних рішень, посилення підзвітності представницьких органів, підвищення відкритості та транспарентності процесів прийняття рішень та заохочення безпосередньої участі електорату у політичному процесі.

Будучи переконана в тому, що пряма і представницька форми демократії доповнюють одна одну, ПАРЄ наголошує, що референдуми не повинні розглядатися в якості альтернативи парламентській демократії і що ними не слід зловживати для підриву легітимності та основної ролі парламентів як законодавчих органів (пункт 5).

Асамблея поділяє переконання, що, пропагуючи найкращу практику проведення референдумів, Рада Європи повинна надавати своїм державам-членам допомогу у вирішенні проблем, які виникають у зв'язку з представницькою демократією у сучасному суспільстві.

Новітні європейські стандарти законодавства про референдуми сформульовані у Кодексі належної практики щодо референдумів, схваленому Радою за демократичні вибори на її 19-й сесії (2006) та Венеціанською комісією на її 70-й пленарній сесії (2007). Остаточному затвердженню керівних принципів щодо організації та проведення референдумів, визначених у Кодексі, сприяло прийняття Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи N 1821 "Про Кодекс належної практики щодо референдумів" від 23.11.2007 р. та Декларації Комітету Міністрів Ради Європи "Про Кодекс належної практики щодо референдумів" від 27.11.2008 р. У Кодексі належної практики щодо референдумів було унормовано ряд загальних принципів організації та проведення референдумів.

Окрім того, у контексті створення вітчизняного законодавства про референдуми слід враховувати не лише загальновизнані міжнародні стандарти, а й регіональні міжнародно-правові акти. Такий обов'язок державної влади закріплений прийнятим у 2004 р. Законом України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу".

2. Цілі і завдання прийняття акту

Розробка проекту Закону обумовлена необхідністю законодавчого забезпечення механізму безпосередньої реалізації конституційного права громадян України, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці у вирішенні питань місцевого значення шляхом проведення місцевого референдуму.

Основним завданням проекту Закону є забезпечення ефективного регулювання правовідносин, які виникають в процесі ініціювання та проведення місцевого референдуму, унормування права громадян ініціювати місцевий референдум, унеможливлення адміністративного тиску на суб'єктів цього процесу.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Визначені завдання послідовно розв'язуються в основних нормативних положеннях проекту Закону.

Проект Закону складається із VII розділів, які містять 51 статтю.

Розділ I проекту Закону присвячений визначенню поняття місцевого референдуму, його видів, принципів участі громадян у місцевому референдумі, питань, що можуть виноситись на місцевий референдум.

Значна частина нормативних приписів проекту Закону присвячена процедурним питанням організації та проведення місцевого референдуму.

Призначенню проведення місцевого референдуму має передувати утворення ініціативної групи, яка займатиметься збиранням підписів громадян України, які підтримують ініціативу про проведення місцевого референдуму. Більшість положень розділу II проекту Закону спрямована на визначення суб'єктів ініціювання місцевого референдуму, регулювання питань утворення ініціативної групи з місцевого референдуму, порядку її реєстрації, а також порядку і строків збирання нею підписів (статті 7 - 14).

Положення, якими визначаються організація і забезпечення проведення місцевого референдуму (утворення територіального округу, дільниць з місцевого референдуму, визначення статусу комісій з місцевого референдуму, їх повноважень та організації роботи, порядок складання списків учасників місцевого референдуму, агітація місцевого референдуму тощо), викладені в розділі III проекту Закону (статті 15 - 31).

Проектом Закону визначаються також порядок проведення голосування, встановлення результатів місцевого референдуму (розділ IV), оскарження рішень, дій, бездіяльності суб'єктів місцевого референдуму (розділ V).

В Заключних Положеннях (розділ VI) проекту Закону запропоновано врегулювати питання фінансового та матеріально-технічного забезпечення підготовки та проведення місцевого референдуму, відповідальності за порушення законодавства про місцевий референдум, зберігання документації місцевого референдуму, а також обчислення строків, встановлених у проекті Закону.

Прикінцеві положення (розділ VII) проекту Закону присвячені внесенню змін до законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про Державний реєстр виборців", "Про географічні назви", а також приведенню підзаконних нормативно-правових актів у відповідність до Закону України "Про місцевий референдум".

4. Правові аспекти

Відносини, пов'язані з безпосередньою участю громадян у вирішенні питань місцевого значення шляхом проведення референдумів, регулюються Конституцією України, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про Центральну виборчу комісію", "Про Державний реєстр виборців".

Проект Закону відповідає європейським стандартам у сфері прав людини.

Прийняття та реалізація законопроекту не потребує додаткового внесення змін до інших законодавчих актів України.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень проекту Закону не потребуватиме додаткових фінансових витрат з Державного бюджету України.

6. Прогноз результатів

Прийняття Закону України "Про місцевий референдум" дозволить створити механізм забезпечення реалізації громадянами України такої форми безпосередньої демократії як місцевий референдум, створить належні можливості для реалізації рішень, прийнятих на місцевому референдумі, а також сприятиме подальшому розвитку громадянського суспільства в Україні.

Крім того, реалізація Закону позитивно вплине на розвиток адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, сприятиме зростанню соціальної активності кожного жителя, залученню населення до самоврядного процесу, а відтак становленню повноцінного місцевого самоврядування у адміністративно-територіальних одиницях.

 

Народний депутат України

 В. Г. Нестеренко

Опрос