Идет загрузка документа (32 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О всеукраинском референдуме

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 23.06.2015 № 2145а
Дата рассмотрения: 23.06.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про всеукраїнський референдум"

1. Обґрунтування необхідності прийняття проекту Закону

Частиною другою статті 5 Конституції України встановлено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 69 Основного Закону України народне волевиявлення здійснюється зокрема через референдум, а згідно частини першої статті 38 Конституції України громадяни мають право брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення референдумів визначаються виключно законами України.

Правові засади, організація та порядок проведення всеукраїнського референдуму визначаються Законом України "Про всеукраїнський референдум".

Водночас, ціла низка положень чинного на даний час Закону України "Про всеукраїнський референдум" суперечать Конституції України та створюють небезпеку скасування чи внесення змін до її положень у неконституційний спосіб та, відповідно, - небезпеку знищення встановленого статтею 1 Конституції України демократичного політичного режиму та зміни існуючого конституційного ладу в Україні у неконституційний спосіб. Дані положення також прямо суперечать пункту 3 підрозділу "В" Розділу І Висновку Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) "Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні" від 6 - 7 липня 2001 року (CDL-INF (2001)10) згідно якого: "Референдум не може бути проведений, якщо Конституція не передбачає його, наприклад, коли конституційна реформа є предметом виключної юрисдикції парламенту".

Окрім цього, чинна редакція Закону України "Про всеукраїнський референдум" відзначається:

- відсутністю належного порядку формування та організації роботи комісій всеукраїнського референдуму як незалежних та неупереджених органів забезпечення проведення всеукраїнського референдуму;

- неможливістю участі політичних партій як повноцінних суб'єктів процесу всеукраїнського референдуму;

- надмірним впливом органів державної влади на процес всеукраїнського референдуму;

- відсутністю ефективного механізму спостереження за перебігом процесу всеукраїнського референдуму.

Венеціанська комісія у своєму Висновку від 14 - 15 червня 2013 року (CDL-AD(2013)017) різко розкритикувала ряд положень Закону України "Про всеукраїнський референдум", які прямо суперечать Конституції України, і стосуються наступного.

Передбачена Законом України "Про всеукраїнський референдум" можливість винесення на референдум за народною ініціативою нової редакції Конституції або законопроекту щодо змін до неї фактично дає можливість вивести процедуру зміни Основного Закону держави за межі повноважень Верховної Ради України. В той же час, Венеціанська комісія неодноразово вказувала на можливість зміни Конституції України лише у встановленому нею самою порядку.

Інші недоліки, на які вказала Венеціанська комісія, стосуються, зокрема, дотримання принципу рівності між прихильниками і опонентами референдуму (яких, слід зазначити окремо, наразі взагалі не передбачено Законом України "Про всеукраїнський референдум"), формування складу комісій референдуму та фінансування проведення референдуму. Положення Закону України "Про всеукраїнський референдум" щодо процедури реєстрації громадян, що мають право голосу на референдумі, та ролі ЗМІ у процесі проведення референдуму також, на думку Венеціанської комісії, вимагають удосконалення. Крім того, вказаний Закон не передбачає належних гарантій прав різних політичних сил, громадянського суспільства та окремих громадян щодо організації референдуму, що обумовлює виникнення побоювань стосовно реальної можливості проведення конституційного референдуму за народною ініціативою.

До того ж, текст Закону України "Про всеукраїнський референдум" містить численні помилки та неузгодженості, що обумовлюють колізійний характер його норм та потенційну неоднозначність їх застосування.

Відтак, існує об'єктивна необхідність вдосконалити законодавче регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення організації, підготовки та проведення всеукраїнського референдуму.

Таким чином, вбачається за необхідне скасувати неконституційний Закон України "Про всеукраїнський референдум" та прийняти концептуально новий закон, який згідно з частиною першою статті 8 Конституції України, повністю відповідатиме Основному Закону України, а також буде узгоджений з рекомендаціями Європейської Комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) Ради Європи, та свідчитиме про дотримання Україною взятих на себе міжнародних зобов'язань щодо демократизації та вдосконалення національної правової системи.

2. Цілі і завдання проекту Закону

Метою Законопроекту є належне гарантування конституційного права громадян України на участь в управлінні державними справами безпосередньо через всеукраїнський референдум.

Основними завданнями Законопроекту є закріплення на законодавчому рівні положень щодо предмету, організації, підготовки та проведення всеукраїнського референдуму відповідно до вимог Конституції України, з урахуванням рекомендацій Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) Ради Європи, практики проведення загальнонаціонального референдуму в Україні та зарубіжних країнах, а також загальновизнаних міжнародних стандартів проведення загальнонаціонального референдуму.

3. Загальна характеристика і основні положення проекту Закону

Беручи до уваги численні зауваження науковців, представників експертних установ та громадських організацій, проектом пропонується кардинально вдосконалити механізми реалізації конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами через всеукраїнський референдум.

Крім того, з метою недопущення викривлення реального волевиявлення громадян України на всеукраїнському референдумі, використання під час процесу референдуму "чорних" технологій, проектом імперативно не допускається одночасне проведення всеукраїнського референдуму із черговими виборами Президента України, народних депутатів України у разі, якщо день голосування на всеукраїнському референдумі співпадає з днем голосування на відповідних виборах.

Проектом Закону про всеукраїнський референдум пропонується визначити проведення всеукраїнського референдуму на вдосконаленій нормативно-правовій основі, яка дозволить уникнути потенційних проблем застосування інституту всеукраїнського референдуму та унеможливить ліквідацію демократичного політичного режиму в Україні за допомогою маніпуляцій даним інститутом.

У порівнянні із чинною редакцією Закону України "Про всеукраїнський референдум" законопроектом пропонується цілий ряд нововведень, зокрема:

Предмет всеукраїнського референдуму

На відміну від чинної редакції Закону України "Про всеукраїнський референдум", запропонований проект приведено у відповідність до Конституції України в частині питань, які можуть бути предметом всеукраїнського референдуму. Тим самим усунуто можливість винесення на референдум питань, щодо яких Конституція України передбачає інший порядок вирішення.

Всеукраїнський референдум може проводитися щодо внесення змін до розділів I, III, XIII Конституції України та щодо зміни території України.

Через всеукраїнський референдум за народною ініціативою Український народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення, може, зокрема, скасовувати закони України або їх окремі положення.

Суб'єкти процесу всеукраїнського референдуму

Законопроектом передбачається надання статусу суб'єкта всеукраїнського референдуму політичним партіям, а також реєстрацію їх як прихильників або опонентів винесеного на всеукраїнський референдум питання. Чинна редакція Закону України "Про всеукраїнський референдум" не наділяє статусом суб'єкта процесу референдуму політичні партії. Більше того, чинною редакцією не забезпечено право участі політичних партій у процесі всеукраїнського референдуму, чим знівельовано інститут політичної партії в Україні.

Задля усунення таких прогалин проектом Закону надається можливість політичним партіям брати участь у всіх процедурах всеукраїнського референдуму, а офіційним спостерігачам від ініціативної групи, політичних партій та громадських організацій, до статутної діяльності яких належать питання, пов'язані з процесом виборів та референдуму, можливість істотно впливати на процес референдуму у окремих його процедурах, а також вести спостереження за його законністю. Політичні партії отримують право на формування комісій з всеукраїнського референдуму, а також право контролю за діяльністю комісій з всеукраїнського референдуму через можливість мати уповноважених осіб у Центральній виборчій комісії, у загальнодержавному окрузі та територіальних округах референдуму, офіційних спостерігачів.

Статусу суб'єктів всеукраїнського референдуму пропонується надати офіційним спостерігачам не тільки від ініціативної групи з проведення всеукраїнського референдуму, але й від політичних партій та громадських організацій, до статутної діяльності яких належать питання, пов'язані з процесом виборів та референдуму або із забезпеченням виборчих прав громадян України.

Ідентифікація суб'єктів всеукраїнського референдуму як прихильників або опонентів винесеного на всеукраїнський референдум питання є втіленням рекомендацій міжнародних інституцій. Таким чином, забезпечується політична структуризація суспільства стосовно питання винесеного на всеукраїнський референдум, що є необхідним для якісного та однозначного його вирішення.

Порядок проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою

У Законопроекті запропоновано низку вдосконалень порядку призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Впроваджується контроль щодо зборів громадян України з метою ініціювання проведення всеукраїнського референдуму. Зокрема, про дату, час, місце і мету проведення таких зборів їх ініціатори зобов'язані письмово повідомити Центральну виборчу комісію, яка зобов'язана направити уповноваженого представника (представників) для перевірки законності проведення зборів громадян щодо ініціювання всеукраїнського референдуму.

Законопроектом встановлюється поетапний контроль за процесом референдуму та його легітимністю окремими державними органами. Зокрема, Центральна виборча комісія здійснює перевірку законності проведення зборів громадян з метою утворення ініціативної групи з всеукраїнського референдуму, із залученням відповідних державних органів перевіряє достовірність та достатність відомостей у підписних листах щодо ініціювання всеукраїнського референдуму - тобто проводить перевірку на предмет дотримання процедури підготовки та ініціювання всеукраїнського референдуму.

Перед проголошенням всеукраїнського референдуму за народною ініціативою Президент України в межах своїх повноважень здійснює перевірку питання референдуму, у тому числі тексту законопроекту, який пропонується винести на референдум, щодо його відповідності вимогам Конституції України та законів України.

Центральна виборча комісія при розгляді питання про реєстрацію ініціативної групи всеукраїнського референдуму здійснює попередню оцінку питання, яке пропонується винести на референдум у тому числі тексту законопроекту, який пропонується винести на референдум, щодо його відповідності вимогам Конституції України та законів України.

Таким чином, забезпечується фахова та неупереджена перевірка законності та узгодженості з вимогами Конституції України питань, які планується винести на всеукраїнський референдум, який проголошується за народною ініціативою.

Комісії всеукраїнського референдуму

Систему комісій всеукраїнського референдуму, що здійснюють його підготовку та проведення, за пропонованим проектом Закону складають Центральна виборча комісія, окружні комісії з референдуму та дільничні комісії з референдуму.

Проектом Закону пропонується вдосконалення положень щодо формування складу комісій з всеукраїнського референдуму та дострокового припинення повноважень членів комісій з всеукраїнського референдуму.

Суб'єктами подання кандидатур до складу комісій з всеукраїнського референдуму пропонується визначити ініціативну групу з референдуму, політичні партії, депутатські фракції яких зареєстровані у Верховній Раді України поточного скликання, та політичні партії, які зареєструвались у Центральній виборчій комісії як прихильники або опоненти питання референдуму. Таке обмеження суб'єктів подання кандидатур до складу комісій з всеукраїнського референдуму спрямовано на недопущення зловживань та фальсифікацій під час формування їх складу, коли за допомогою невідомих суб'єктів, які не користуються підтримкою громадян України до складу комісій референдуму включатимуться "потрібні" члени.

На керівні посади в комісіях з всеукраїнського референдуму всіх рівнів можуть бути призначені особи, які мають досвід в організації роботи виборчих комісій або комісій з референдуму.

Удосконалено процедуру дострокового припинення повноважень членів комісій з всеукраїнського референдуму з метою нівелювання зловживань та маніпуляцій, які позбавляють права відповідних суб'єктів процесу референдуму на представництво у складі цих комісій. А саме, передбачено, що у разі дострокового припинення повноважень члена комісії з референдуму в останній день перед днем голосування, рішення про дострокове припинення повноважень або заміну члена комісії з всеукраїнського референдуму приймається одночасно з рішенням про включення до складу відповідної комісії іншої кандидатури від того ж суб'єкта подання.

Суб'єкт подання кандидатури члена комісії, повноваження якого достроково припинено, має пріоритетне право на подання кандидатури для включення до складу комісії з референдуму замість вибулого. Таке подання, здійснене відповідно до вимог цього Закону не пізніш як наступного дня після дня отримання зазначеного повідомлення, не може бути відхилене.

Таким чином, проектом Закону забезпечено законність та професійність роботи комісій з всеукраїнського референдуму та рівність прав суб'єктів процесу референдуму.

Списки виборців

Законопроектом вдосконалено порядок ознайомлення із попереднім списком виборців на звичайній дільниці з референдуму, оскарження неправильностей у списку виборців, а також вдосконалено порядок уточнення попереднього списку виборців.

Крім того, положення Законопроекту узгоджено із Законом України "Про Державний реєстр виборців".

Фінансове забезпечення процесу всеукраїнського референдуму

Проектом закону передбачено, що витрати на проведення всеукраїнського референдуму, крім витрат на формування ініціативної групи громадян з проведення всеукраїнського референдуму та збирання підписів під вимогою проведення всеукраїнського референдуму, здійснюються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Запроваджено можливість громадського контролю за витрачанням коштів Державного бюджету України на організацію, підготовку та проведення всеукраїнського референдуму шляхом:

- прозорого затвердження середніх норм видатків на фінансування діяльності комісій з референдуму з зазначенням призначення відповідних коштів;

- подачі фінансових звітів окружних комісій з всеукраїнського референдуму до Центральної виборчої комісії;

- відкритості інформації про результати контрольних заходів у сфері використання коштів державного бюджету на підготовку та проведення всеукраїнського референдуму;

- звіту про результати надходження та використання ініціативною групою, політичною партією, зареєстрованою як суб'єкт всеукраїнського референдуму, коштів з накопичувального рахунку на підготовку та проведення всеукраїнського референдуму;

Крім того, проектом Закону надано право створювати фонд референдуму політичним партіям, які зареєстровані як суб'єкт процесу референдуму, та мають намір фінансувати витрати, пов'язані із участю у процесі всеукраїнського референдуму, зокрема, для здійсненням агітації референдуму.

Інформаційне забезпечення та агітація всеукраїнського референдуму

Проектом закону пропонується передбачити інформаційне забезпечення всеукраїнського референдуму з метою забезпечення прозорості процесу всеукраїнського референдуму, своєчасного доступу громадян України до інформації щодо питань та/або законів (законопроектів), які виносяться на всеукраїнський референдум.

Законопроектом пропонується також удосконалити окремі положення щодо порядку ведення агітації всеукраїнського референдуму для забезпечення її прозорості, рівності у правах суб'єктів всеукраїнського референдуму - прихильників та опонентів питання референдуму та законності її проведення.

Новацією пропонованого проекту Закону є законодавче закріплення права проводити агітаційні заходи як на підтримку всеукраїнського референдуму, так і проти його проведення.

Гарантії діяльності суб'єктів процесу всеукраїнського референдуму

Запропонованим проектом Закону вдосконалено правовий статус суб'єктів процесу референдуму.

Зокрема, впроваджено інститут уповноважених осіб ініціативної групи, політичної партії - суб'єктів процесу референдуму, які будуть представляти інтереси суб'єкта процесу референдуму у відносинах з виборцями, комісіями з референдуму, іншими суб'єктами процесу референдуму, судами, органами виконавчої влади, засобами масової інформації і т. д.

Також, такі уповноважені особи суб'єктів процесу референдуму зможуть брати участь у засіданні комісій з референдуму (в тому числі Центральної виборчої комісії) з правом дорадчого голосу, знайомитися з протоколами, актами та іншими документами комісій тощо.

Впровадження вказаного інституту забезпечить активну участь громадськості у процесі референдуму та її контроль за організацією, підготовкою та проведенням всеукраїнського референдуму.

Крім того, розширено обсяг прав офіційних спостерігачів від суб'єктів процесу референдуму, зокрема їм надається право отримувати копії протоколів про передачу бюлетенів для голосування комісіям з референдуму, про підрахунок голосів і встановлення результатів голосування.

Прийняття рішення на всеукраїнському референдумі

Проект Закону передбачає, що питання, винесене на всеукраїнський референдум, вважається схваленим (затвердженим), якщо за це проголосувало більше половини голосів виборців, що взяли участь у голосуванні.

У разі якщо питання, винесене на всеукраїнський референдум, набрало менше половини голосів виборців, що взяли участь у голосуванні, в такому разі Центральна виборча комісія приймає рішення про визнання закону або законопроекту, винесеного на всеукраїнський референдум таким, що не затверджений (не прийнятий) на всеукраїнському референдумі.

Правові наслідки всеукраїнського референдуму

Запропонованим проектом Закону визначено конкретні правові наслідки всеукраїнського референдуму та механізми впровадження його результатів у життя.

Законопроектом встановлюється, що результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі є остаточними та не потребують затвердження будь-якими органами державної влади.

Також проектом Закону передбачається, що закон України, затверджений (прийнятий) на всеукраїнському референдумі, набирає чинності з наступного дня після дня його офіційного опублікування Центральною виборчою комісією, крім випадків, коли дата набрання ним чинності передбачена самим Законом і настає пізніше ніж наступний день після дня його офіційного опублікування.

Крім того, проектом встановлюється, що Верховна Рада України не може відновлювати усі або окремі скасовані на всеукраїнському референдумі положення закону протягом трьох років з дня опублікування результатів відповідного всеукраїнського референдуму. Також Верховна Рада України не може скасовувати усі або окремі положення закону, щодо яких на всеукраїнському референдумі було прийнято рішення про відмову від їх скасування протягом трьох років з дня опублікування результатів відповідного всеукраїнського референдуму.

Більше того, Законопроектом пропонується встановити заборону ініціювати проведення всеукраїнського референдуму щодо скасування положень закону, які повторюють або відтворюють усі або окремі положення закону, які були предметом всеукраїнського референдуму, протягом року з дня офіційного опублікування його результатів.

Таким чином усунуто прогалини у питанні реалізації результатів всеукраїнського референдуму та забезпечено гарантії впровадження таких результатів.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності, пов'язаних з процесом референдуму

У проекті Закону вирішено проблемні питання щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності, пов'язаних з процесом референдуму, зокрема усунуто норми, які надають можливість комісіям з всеукраїнського референдуму формально підходити до розгляду скарг суб'єктів процесу референдуму та залишати їх без розгляду, а відтак - не реагувати на порушення закону.

4. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Відносини у цій сфері регулюються Конституцією України, Законом України "Про всеукраїнський референдум", Законом України "Про Центральну виборчу комісію", Законом України "Про Державний реєстр виборців".

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень даного законопроекту не потребує додаткових видатків з Державного бюджету України.

6. Прогноз соціальних наслідків

Прийняття даного проекту Закону забезпечить приведення правового регулювання процесів ініціювання, підготовки та проведення всеукраїнського референдуму у відповідність до вимог Конституції України, унеможливить зловживання та фальсифікації, унеможливить використання всеукраїнського референдуму з метою узурпації державної влади та ліквідації демократичного політичного режиму в Україні, гарантує реалізацію прав народу України на участь в управлінні державними справами на основі демократичних принципів, розширить вплив інститутів громадянського суспільства на державотворчі процеси, а також сприятиме розвитку та утвердженню України як правової держави.

 

Народні депутати України

Опрос