Идет загрузка документа (29 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно предупреждения и противодействия политической коррупции

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 19.06.2015 № 2123а
Дата рассмотрения: 18.06.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції"

1. Обґрунтування необхідності прийняття Закону

Законодавством переважної більшості європейських країн (окрім Андорри, Білорусі, Мальти, Молдови і Швейцарії) передбачено пряме державне фінансування політичних партій. Державне фінансування політичних партій дозволяє посилити рівень фінансової, організаційної і кадрової спроможності партій, диверсифікувати джерела фінансування партійної діяльності, зменшити рівень залежності партій від великих донорів (у разі впровадження обмежень щодо джерел приватного фінансування та розміру внесків від одного донора протягом певного періоду часу), зменшити ризики корупції у політиці за рахунок зменшення залежності партій від приватних донорів, компенсувати скорочення кількості членів партій і, відповідно, надходжень від членських внесків, переорієнтувати діяльність партій з постійного пошуку джерел фінансування на внутрішньопартійний розвиток, створити умови для чесної та вільної політичної конкуренції, розвитку нових партій тощо. Разом з тим, українським законодавством щорічного державного фінансування партій не передбачено. На відміну від переважної більшості європейських країн, Законом "Про політичні партії в Україні" не встановлено будь-яких обмежень щодо розміру внесків, які можуть бути отримані політичними партіями. Відсутність таких обмежень створює можливості для фінансування партій обмеженим колом фізичних та юридичних осіб та зумовлює залежність партій від приватного фінансування.

Закон "Про політичні партії в Україні", як і інші закони у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації, не закріплюють чіткого визначення поняття внеску на користь партії. Згідно з Єдиними правилами проти корупції у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній (далі - Єдині правила), затвердженими Рекомендацією 2003 (4) Комітету Міністрів Ради Європи (які є основним стандартом у сфері регулювання партійних та виборчих фінансів), державам-членам Ради Європи запропоновано законодавчо визначати внесок на користь партії як "усвідомлену дію, спрямовану на надання партії економічної та іншої переваги", тобто включати до визначення поняття внеску не лише грошові кошти, але і внески у натуральній формі (наприклад, у формі знижок на оплату товарів, робіт і послуг, безкоштовного надання/постачання таких робіт, товарів і послуг тощо).

Чинним законодавством України не встановлено будь-яких вимог до змісту щорічних звітів політичних партій про доходи і видатки, а також звітів партій про майно. Крім того, згідно з чинним законодавством такі звіти не подаються до жодного органу влади, а лише підлягають щорічному оприлюдненню. Відповідальності за їх неоприлюднення не передбачено. На практиці більшість партій не оприлюднює такі звіти взагалі, тоді як звіти тих партій, які забезпечують їх оприлюднення, як правило, містять лише інформацію лише про загальний обсяг надходжень на банківські рахунки партій та здійснені протягом року витрати, а також про балансову вартість майна партії. Відповідно, виборці не мають доступу до інформації про те, з яких саме джерел фінансуються партії, в якому обсязі, та на які саме потреби витрачаються відповідні кошти. Крім того, законодавством не передбачено включення до щорічних звітів партій про доходи і видатки та звітів про майно інформації про доходи і видатки місцевих організацій партій, які в установленому порядку набули статус юридичної особи. Відповідно, громадяни України не мають доступу до інформації про джерела і обсяги фінансування місцевих партійних організацій, напрями і обсяги витрачання ними коштів.

Положення Закону "Про політичні партії в Україні" не узгоджено з положеннями законів, які встановлюють порядок проведення загальнодержавних та місцевих виборів, що дозволяє партіям легко обходити обмеження щодо фінансування передвиборної агітації, передбачені виборчим законодавством. Наприклад, згідно із законами про вибори власні внески партій та місцевих партійних організацій до їхніх виборчих фондів відповідно на виборах народних депутатів України та місцевих виборах не підлягають обмеженням за кількістю та розміром перерахувань. При цьому передбачено заборону на здійснення внесків до виборчих фондів на виборах юридичними особами. Разом з тим, оскільки Закон "Про політичні партії в Україні" дозволяє здійснювати внески на користь партій юридичними особами (з певними обмеженнями щодо категорій юридичних осіб), партії цілком легально можуть перераховувати отримані ними від юридичних осіб кошти до своїх виборчих фондів на вибором під виглядом власних внесків політичних партій. Аналогічно можуть бути обійдені і положення законів про вибори щодо граничної величини внеску до виборчого фонду - оскільки розмір власних внесків партій та місцевих організацій партій до відповідних виборчих фондів на виборах не обмежуються кількістю та розміром перерахувань, а Законом "Про політичні партії в Україні" не встановлено будь-яких обмежень щодо розміру внесків на користь партій, фізичні та юридичні особи можуть здійснювати необмежені внески на підтримку партій і їхніх місцевих організацій зі статусом юридичної особи, а партії та місцеві партійні організації - цілком легально перераховувати такі внески до виборчих фондів на виборах як власні внески відповідних партій, місцевих організацій партій.

Всупереч міжнародним стандартам у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній, в Україні відсутній дієвий та незалежний орган, наділений повноваженнями щодо здійснення контролю за фінансуванням партій та передвиборної агітації. Відповідні контрольні повноваження розподілені між Міністерством юстиції України, органами державної фіскальної служби, Центральною виборчою комісією та окружними (територіальними) комісіями з відповідних виборів. Міністерство юстиції та органи фіскальної служби в силу своєї природи не можуть вважатись незалежними органами, тоді як повноваження виборчих комісій щодо контролю за фінансуванням передвиборної агітації є обмеженими. У більшості європейських держав контроль у сфері фінансування політики здійснюється або органом адміністрування виборчого процесу, або спеціалізованим антикорупційним органом, або спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за фінансуванням передвиборної агітації.

Кримінальним кодексом України та Кодексом України про адміністративні правопорушення встановлено юридичну відповідальність лише за надання незаконної матеріальної (фінансової) підтримки суб'єктам виборчого процесу у здійсненні ними передвиборної агітації, тоді як інші порушення законодавства у сфері фінансування політичних партій і виборів (неподання фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів, здійснення незаконних внесків до виборчих фондів, отримання партіями внесків із заборонених законом джерел, неоприлюднення щорічних звітів партій про доходи і видатки та звітів партій про майно тощо) або взагалі не тягне будь-якої відповідальності, або має наслідком застосування санкцій, які не є пропорційними ступеню суспільної небезпеки відповідних протиправних діянь.

Положення національного законодавства щодо фінансування партій і виборчих кампаній неодноразово критикувались міжнародними організаціями, у тому числі Групою держав проти корупції (GRECO), Венеціанською комісією, Організацією економічного співробітництва та розвитку, ОБСЄ/БДІПЛ, Міжнародною фундацією виборчих систем. Проте, переважну більшість рекомендацій цих організацій щодо удосконалення законодавства у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації Україною виконано не було. З огляду на це, існує потреба у внесенні комплексних змін до законів України щодо фінансування політичних партій та передвиборної агітації, які б дозволяли послабити рівень залежності партій від приватного фінансування, узгодити положення законодавства щодо фінансування партій з положеннями законодавства щодо фінансування передвиборної агітації, забезпечити прозорість фінансування політики та розширити доступ громадян та ЗМІ до інформації про обсяги і джерела фінансування партій і виборчих кампаній, обсяги і напрями витрачання відповідних коштів, забезпечити ефективний контроль за дотриманням встановлених законом вимог у відповідній сфері, а також притягнення осіб, які вчинили порушення у сфері фінансування партій і виборів, до відповідальності.

2. Цілі і завдання законопроекту

Основним завданням законопроекту є зменшення ризиків політичної корупції шляхом внесення комплексних змін до законодавства України у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації. Основними цілями законопроекту є:

1) посилення фінансової незалежності політичних партій, зменшення рівня залежності партій від фінансування приватними донорами (олігархами, промислово-фінансовими групами тощо) та зменшення відповідних корупційних ризиків;

2) зміцнення внутрішньопартійної демократії, створення умов для вільної і чесної міжпартійної конкуренції та розвитку нових партій шляхом запровадження державного фінансування партій (у тому числі партій, які за результатами виборів народних депутатів України не взяли участі у розподілі депутатських мандатів у загальнодержавному виборчому окрузі, однак отримали значну кількість голосів виборців), встановлення обмежень щодо приватних внесків на користь партій;

3) посилення прозорості фінансування політичних партій та їхніх місцевих організацій, а також посилення прозорості фінансування передвиборної агітації;

4) запровадження дієвого державного контролю у сфері фінансування партій та виборчих кампаній;

5) встановлення ефективних, пропорційних та дієвих санкцій за порушення у сфері фінансування партій та передвиборної агітації;

6) врахування міжнародних стандартів у сфері фінансування політики та кращих європейських практик у відповідній сфері в національному законодавстві України;

7) створення фінансових стимулів для забезпечення збалансованого гендерного представництва у складі Верховної Ради України, відповідних місцевих рад;

8) виконання рекомендацій Групи держав проти корупції, Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ та інших міжнародних організацій щодо удосконалення законодавства у сфері прозорості фінансування політики;

9) зміцнення умов для лібералізації візового режиму між Україною та ЄС.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Законопроектом передбачено комплексне удосконалення законодавства у сфері фінансування партій та передвиборної агітації з метою приведення його у відповідність до міжнародних стандартів та кращих практик у сфері фінансування політики.

Зокрема, проектом передбачається запровадити (починаючи з 2017 року) пряме державне фінансування політичних партій. Таке фінансування здійснюватиметься у формі щорічного державного фінансування статутної діяльності партій, не пов'язаної із участю таких партій у виборах, та часткового відшкодування витрат партій на здійснення передвиборної агітації на виборах народних депутатів України. Такі форми фінансування сприятимуть активній діяльності партій не лише під час виборчого процесу, але і у міжвиборчий період. З метою запобігання нецільовому використанню бюджетних коштів, виділених на фінансування статутної діяльності партій, законопроектом передбачається запровадити облік таких коштів на спеціально відкритих з цією метою рахунках партій у банках, заборонити перерахування таких коштів до виборчих фондів, а також наділити повноваженнями щодо контролю за законністю їх використання Рахункову палату та Національне агентство з питань запобігання корупції.

Як і в більшості країн світу, щорічне державне фінансування надаватиметься не всім зареєстрованим політичним партіям, а лише тим з них, які відповідають певним вимогам. Так, право на отримання державного фінансування статутної діяльності матимуть лише ті партії, які за результатами останніх виборів народних депутатів України отримали не менше 3 % голосів виборців на свою підтримку. Відповідно, з державного бюджету України фінансуватимуться як партії, які подолали виборчий бар'єр (за чинним Законом "Про вибори народних депутатів України" такий бар'єр становить 5 % дійсних голосів виборців), так і партії, які не подолали виборчий бар'єр, однак отримали значний рівень підтримки виборців. Такий підхід до фінансування партій повністю узгоджується з міжнародними стандартами у відповідній сфері, враховує рекомендації Групи держав проти корупції щодо критеріїв надання державної підтримки партіям, створює належні умови для розвитку нових партій, активної і чесної політичної конкуренції. У цьому контексті варто відзначити, що у багатьох державах Європи партії отримують державне фінансування за умови, якщо на останніх парламентських виборах вони отримали на свою підтримку 1 - 2,5 % голосів виборців (Австрія, Албанія, Болгарія, Греція, Естонія, Ісландія, Італія, Латвія, Люксембург, Македонія, Німеччина, Норвегія, Словенія, Угорщина).

Загальний обсяг щорічного державного фінансування всіх партій, які отримали право на таке фінансування, пропонується законодавчо обмежити. Зокрема, на відповідні потреби з Державного бюджету України, починаючи з 2017 року, виділятиметься сума коштів, яка визначатиметься як добуток 1 % мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів Державного бюджету України, помноженого на кількість виборців станом на момент закінчення голосування на останніх чергових або позачергових виборах народних депутатів України. Якби щорічне державне фінансування політичних партій було запроваджене з 1 січня 2015 року, то його загальний обсяг становив би 441216 419,7 грн. (0.01 x 1218 грн. х 36224 665 виборців). Такий обсяг щорічного державного фінансування партій є значно меншим за обсяги, які щорічно виділяються партіям в Польщі, Іспанії, Франції та ряді інших країн Європи, але загалом достатнім для забезпечення належного фінансування статутної діяльності політичних партій.

Загальний обсяг щорічного фінансування статутної діяльності політичних партій пропонується розподіляти наступним чином: 10 % загального обсягу фінансування розподілятиметься порівну між партіями, які отримали право на щорічне фінансування їхньої статної діяльності, за умови включення чоловіків та жінок до кожної трійки кожного списку кандидатів на парламентських та місцевих виборах (якщо вибори проводились за виборчими системами, які передбачали висування списків кандидатів на відповідних виборах); тоді як 90 % загального обсягу щорічного державного фінансування партій розподілятиметься між партіями, які отримали право на державне фінансування, пропорційно до кількості дійсних голосів виборців, поданих за списки кандидатів у народні депутати України від таких політичних партій у загальнодержавному виборчому окрузі з виборів народних депутатів України. Запропонований механізм розподілу бюджетних коштів стимулюватиме партії до забезпечення збалансованого представництва обох статей у виборних органах, враховуватиме рівень підтримки партій виборцями при розподілі відповідних бюджетних коштів (90 % загального обсягу бюджетного фінансування).

Законопроектом передбачається, що відшкодування витрат партій на передвиборну агітацію під час виборів народних депутатів України здійснюватиметься у розмірі фактичних витрат відповідних партій, але не більше ніж 100000 розмірів мінімальних заробітних плат. Таки обсяг відшкодування загалом враховує реальні витрати найбільших партій на здійснення передвиборної агітації на виборах, відображені у звітах про надходження та використання коштів виборчих фондів, які подавались до ЦВК на виборах народних депутатів України у 2012 та 2014 роках. Право на одержання такого відшкодування матимуть лише партії, які взяли участь у розподілі депутатських мандатів у загальнодержавному виборчому окрузі на виборах народних депутатів України, тобто - подолали виборчий бар'єр.

Законопроектом визначено чіткий та вичерпний перелік підстав зупинення та припинення державного фінансування політичних партій.

З метою зменшення рівня залежності партій від фінансування за рахунок приватних внесків, а також приведення чинного законодавства України у відповідність до міжнародних стандартів та кращих практик у сфері фінансування політики, законопроектом пропонується обмежити розмір щорічних внесків на користь партій з боку юридичних та фізичних осіб (400 розмірів мінімальної заробітної плати для юридичних осіб та 100 мінімальних розмірів заробітної плати для фізичних осіб), а також встановити додаткові обмеження щодо джерел фінансування політичних партій. Зокрема, за законопроектом, партії не зможуть отримувати внески від юридичних осіб, в яких не менше 25 % статутного капіталу або прав голосу прямо або опосередковано належать державі, органам місцевого самоврядування чи нерезидентам; осіб, які мають непогашений податковий борг; осіб, з якими укладено договори про закупівлю робіт, товарів чи послуг для забезпечення потреб держави або територіальної громади згідно із Законом "Про здійснення державних закупівель" (протягом строку дії таких договорів та протягом одного року після припинення їхньої дії, крім випадку, коли загальна сума коштів, отримана за такими договорами протягом строку дії договору та протягом одного року після припинення його дії не перевищувала 20 % загальної суми доходу фізичної або юридичної особи за цей самий період). Подібні обмеження закріплено у законодавстві низки європейських країн.

Варто відзначити, що законопроектом пропонується узгодити положення виборчого законодавства щодо суб'єктів здійснення і розміру внесків до виборчих фондів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України із запропонованими у законопроекті положеннями щодо джерел здійснення та розміру внесків на користь політичних партій, що сприятиме усуненню прогалин у виборчому законодавстві щодо джерел формування виборчих фондів на загальнодержавних виборах.

З метою приведення законодавства у сфері фінансування партій до стандартів, відображених у Єдиних правилах проти корупції у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній, а також забезпечення виконання на практиці запропонованих у законопроекті положень щодо суб'єктів здійснення внесків на користь партій та обмежень щодо розміру цих внесків, законопроектом передбачається розширити поняття внеску на користь партії. Зокрема, внеском на користь партії пропонується вважати грошові кошти чи інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди нематеріального або негрошового характеру, у тому числі членські внески членів партії, товари, роботи, послуги, позики, надані або отримані безоплатно чи на пільгових умовах (за ціною, нижчою за ринкову вартість ідентичних або подібних робіт, товарів та послуг на відповідному ринку), надані партії, зареєстрованій в установленому порядку місцевій організації партії, висунутому партією чи її місцевою організацією кандидату на виборах народних депутатів України, виборах Президента України, місцевих виборах (у тому числі шляхом перерахування до виборчого фонду на відповідних виборах), або отримані партією, її зареєстрованою в установленому порядку місцевою організацією, кандидатом на відповідних виборах.

Для посилення прозорості фінансування політичних партій та передвиборної агітації на загальнодержавних виборах законопроектом пропонується передбачити включення до фінансових звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, а також проміжних та остаточних фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів кандидатів на виборах та партій детальної інформації про отримані внески, суб'єктів їх здійснення, напрями і обсяги витрачання відповідних коштів. Такі звіти пропонується оприлюднювати у повному обсязі (у формі відкритих даних) у встановлений строк після їх одержання на веб-сайтах відповідних партій (за наявності), веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції та (щодо звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів) на веб-сайті ЦВК. Такі звіти перевірятимуться відповідними органами контролю у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації на предмет їх відповідності вимогам законодавства та достовірності відображеної у них інформації. При цьому фінансові звіти партій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру подаватимуться до Національного агентства з питань запобігання корупції щоквартально і міститимуть відповідну фінансову інформацію не лише щодо партій, але і виборчих фондів партій та кандидатів на загальнодержавних та місцевих виборах (у випадку проведення виборів), а також щодо місцевих організацій партій, які в установленому порядку набули статус юридичної особи. Такий підхід створюватиме належні передумови для ефективного державного і громадського контролю за фінансуванням партій та виборчих кампаній, враховуватиме передовий зарубіжний досвід щодо розкриття інформації про донорів партій та суб'єктів фінансування передвиборної агітації.

Ключовими контрольними повноваженнями у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній пропонується наділити Національне агентство з питань запобігання корупції. На відміну від інших органів державної влади, цей орган наділений достатнім рівнем операційної та інституційної незалежності від інших державних органів, матиме достатні повноваження та кадрові ресурси для ефективного здійснення відповідного контролю. Наділення ключовими контрольними функціями саме цей орган враховуватиме рекомендації Групи держав проти корупції щодо посилення прозорості фінансування політичних партій в Україні. Первинну перевірку звітності про надходження і використання коштів виборчих фондів на виборах (на предмет своєчасності подання, правильності оформлення, повноти відображення інформації) здійснюватимуть ЦВК та інші виборчі комісії з відповідних виборів, як це й передбачено чинним виборчим законодавством.

Законопроектом також пропонується суттєво розширити і доповнити склади правопорушень, пов'язаних з фінансуванням партій і передвиборної агітації, а також посилити відповідальність за їх вчинення, що сприятиме запобіганню їх вчиненню, належному і своєчасному виявленню та розслідуванню вчинених порушень, втіленню в життя принципу невідворотності покарання, запобігатиме поширенню законів про амністію на осіб, які вчинятимуть злочини у сфері фінансування політики. Запропоновані у законопроекті санкції за порушення у сфері фінансування партій та передвиборної агітації в цілому враховують рекомендації Групи держав проти корупції щодо впровадження ефективних, пропорційних та дієвих санкцій за всі порушення у сфері фінансування партій та виборчих кампаній.

Загалом, прийняття законопроекту як закону у запропонованій редакції дозволить виконати переважну більшість рекомендацій Групи держав проти корупції щодо посилення прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній.

Варто відзначити, що законопроектом не пропонується змін до Закону "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", оскільки на розгляді Верховної Ради України перебуває чотири проекти змін до відповідних законів і питання про те, який саме з відповідних проектів буде прийнято законодавчим органом, залишається відкритим.

4. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Порядок фінансування політичних партій визначено Законом "Про політичні партії в Україні". Відносини у сфері фінансування передвиборної агітації на загальнодержавних виборах врегульовано Законами "Про вибори народних депутатів України", "Про вибори Президента України", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів". Відповідальність за порушення законодавства у сфері фінансування передвиборної агітації встановлена Кримінальним Кодексом України та Кодексом України про адміністративні правопорушення.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація Закону в разі його прийняття не потребуватиме додаткових видатків коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів у 2015 - 2016 роках.

6. Прогноз соціальних та інших наслідків прийняття законопроекту

Реалізація законопроекту у разі його прийняття Верховною Радою України дозволить:

зміцнити рівень фінансової, організаційної та кадрової спроможності політичних партій, забезпечити перетворення партій з "виборчих проектів", які фінансуються олігархами та фінансово-промисловими групами на інституції, які забезпечують формування та вираження політичної волі виборців;

забезпечити відповідальність та підзвітність партій перед виборцями, створити умови для активної діяльності партій у міжвиборчий період;

зменшити ризики корупції у політиці;

створити умови для вільної та чесної політичної конкуренції між партіями;

привести національне законодавство у сфері фінансування політичних партій та передвиборної агітації у відповідність до міжнародних стандартів та кращих європейських практик у відповідній сфері;

забезпечити збалансоване представництво жінок та чоловіків у виборних органах;

забезпечити доступ виборців до інформації про осіб, які фінансують партії, здійснені ними внески на користь партій, обсяги і напрями витрачання партіями своїх коштів, посилити прозорість фінансування передвиборної агітації;

створити належні умови для дотримання положень законодавства у сфері фінансування партій і передвиборної агітації;

прискорити лібералізацію візового режиму між Україною та ЄС.

 

Народні депутати України

Опрос