Идет загрузка документа (37 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно предупреждения коррупции в сфере земельных отношений

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 02.02.2015 № 1906
Дата рассмотрения: 02.02.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання корупції у сфері земельних відносин"

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Земельні відносини у останні десятиріччя стали однією із найбільш корумпованих сфер державного управління. Величезні суми хабарів, які підприємці та звичайні громадяни змушені сплачувати чиновникам, що розпоряджаються державними та комунальними землями, погоджують проектну документацію, реєструють земельні ділянки та права на них, підтверджуються статистикою правоохоронних органів.

Основними факторами, що сприяють корупції у земельних відносинах, є, насамперед, складність існуючих управлінських процедур, а також наявність невиправдано широких дискреційних повноважень в органів управління, що часто обумовлено нечіткістю та двозначністю існуючих правил.

2. Цілі і завдання прийняття акта

Ціллю законопроекту є створення такого правового регулювання, за якого можливості для корупційних проявів будуть мінімальними.

Завданнями прийняття акта є:

- відмова від непотрібних процедур та правових обмежень, які непропорційно обтяжують зацікавлених осіб, стимулюючи їх до надання посадовим особам неправомірної вигоди;

- перенесення центру прийняття рішень на якомога нижчий рівень, що забезпечить більшу простоту та оперативність;

- удосконалення або виключення положень закону, які створюють невиправдану невизначеність у правовому регулюванні, невиправдано розширюючи, таким чином, межі розсуду уповноважених суб'єктів;

- забезпечення відкритості та прозорості процедур за участю зацікавлених суб'єктів, з одного боку, та представників держави і територіальних громад, з іншого;

- техніко-юридичне удосконалення положень законодавства, що зробить їх застосування простішим і більш передбачуваним.

3. Загальна характеристика і основні положення проекту акта

Основу законопроекту становлять зміни до чинного законодавства, спрямовані на (1) відмову від безоплатної приватизації земельних ділянок, не наданих у користування, та приватизації на користь юридичних осіб; (2) істотне спрощення землевпорядних процедур; (3) істотне спрощення процедури проведення земельних торгів із запровадженням можливості проведення електронних торгів, (4) дерегуляція господарської діяльності у сфері землеустрою, (5) перенесення прийняття рішень щодо розпорядження публічними землями на якомога нижчий рівень; (6) спрощення доступу до даних Державного земельного кадастру та землевпорядної документації; (7) ліквідація невиправданих обмежень у регулюванні земельних відносин та положень, що можуть тлумачитися двозначно.

(1) Відмова від безоплатної приватизації земельних ділянок, не наданих у користування, та приватизації на користь юридичних осіб. Процедура приватизації земельних ділянок, не наданих в користування зацікавленим особам (ч. ч. 3 - 11 ст. 118 ЗКУ), складається із багатьох стадій. Приватизація може бути заблокована органами державної влади та місцевого самоврядування на будь-якому етапі, і заявник практично позбавлений ефективних правових засобів захисту. Через численність стадій процедури будь-яке оскарження дій чи бездіяльності лише призводить до подальшого затягування і зменшує шанси на успіх.

З іншого боку, за сприяння уповноважених державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб безоплатну приватизацію земельних ділянок, не наданих у користування, можна використовувати для практично необмеженого та непрозорого перерозподілу земельних ділянок на користь "потрібних" осіб.

За таких умов зацікавлені особи змушені вдаватися до "позаправових" способів "вирішення питання". Давно є визнаним та відомим, що безоплатна за законом приватизація земельних ділянок фактично давно є платною, причому плата може вноситися у різних формах: як "добровільні" внески на розвиток інфраструктури населеного пункту або ж як звичайні хабарі.

Загалом, існуюча процедура приватизації земельних ділянок стимулює корупцію, посилює соціальну нерівність і спрямована на нездоровий та непрозорий перерозподіл основного національного багатства - землі. Від такого становища не виграють ні більшість громадян, що лише теоретично мають право на безоплатну приватизацію, ні держава, яка не отримує жодної винагороди за відчужені землі.

З метою відмови від безоплатної приватизації земельних ділянок, не наданих в користування претенденту, та приватизації на користь юридичних осіб пропонується внести зміни до ст. ст. 35, 40, 41, 52, 56, 58, 59, 116, 118 та ін. Земельного кодексу України (далі - ЗКУ), Законів України "Про фермерське господарства", "Про особисте селянське господарство", "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності", "Про колективне сільськогосподарське підприємство".

(2) Спрощення землевпорядних процедур. Спрощення процедур, що використовуються при проведенні землеустрою, пропонується досягнути шляхом відмови від погодження документації із землеустрою або рішень, що приймаються при розпорядженні земельними ділянками, та державної експертизи землевпорядної документації.

Погодження проекту та державна експертиза, не виконує жодної корисної функції, невиправдано ускладнюючи землевпорядну процедуру і створюючи чудове підґрунтя для корупції. Справді, зацікавленій особі наявність дозволу і погоджень нічого не гарантує, водночас, їх відсутність здатна повністю заблокувати вирішення питання про відведення земельної ділянки.

Запроваджується (зміни до ст. 20 ЗКУ, нова ст. 50-1 Закону України "Про землеустрій") правило, за яким зміни цільового призначення земельних ділянок має відбуватися за окремим проектом землеустрою (а не проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки), до якого формулюються обґрунтовані необтяжливі вимоги.

Для реалізації ідеї спрощення землевпорядних процедур вносяться зміни до ст. ст. 20, 118, 123, 128, 149, 186 та ін. ЗКУ, ст. ст. 150, 151, 186-1 ЗКУ пропонується до виключення, Закон України "Про державну експертизу землевпорядної документації" пропонується визнати таким, що втратив чинність. Необхідні зміни вносяться до низки інших законодавчих актів, зокрема, Закону України "Про порядок виділення земельних ділянок в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв)", "Про оцінку земель", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності", "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів", "Про охорону культурної спадщини" та ін.

(3) Спрощення процедури проведення земельних торгів із запровадженням можливості проведення електронних торгів (зміни до глави 21 ЗКУ). Зокрема, пропонується поширити на земельні торги схему, яка сьогодні успішно використовується у відносинах із продажу предмету іпотеки на публічних торгах (Закон України "Про іпотеку"), в рамках якої договір укладається безпосередньо в момент оголошення переможця без укладення в подальшому письмового нотаріально посвідченого договору ідентичного змісту.

Виключаються формальні вимоги до прийняття рішення про продаж (надання в користування) земельної ділянки на торгах, а також правове регулювання т. зв. "добору" земельних ділянок (ст. 136 ЗКУ). Пропонується відмовитися від т.зв. "реєстраційного внеску", який є безглуздим обмеженням конкуренції на земельних торгах (одна сторона не повинна платити іншій за можливість укласти з нею договір). Виключається вкрай шкідливе правило про встановлення стартової ціни на рівні експертної оцінки - при належному проведенні оцінки аукціон зазвичай не відбудеться, оскільки жодного стимулу для конкуренції учасників не буде. Виключається бюрократичні та обтяжливі процедури двох "реєстрацій" учасників - натомість, встановлюються умови допуску учасника до торгів. Добросовісність поведінки потенційних учасників торгів має досягатися встановленням гарантійного внеску, а не бюрократичних перепон, які лише знизять конкуренцію на торгах.

Прозорість проведення торгів пропонується забезпеченням встановлення вимоги ведення їх відеозйомки.

Скасовується шкідливе положення, яке вимагає для проведення торгів не менш як двох учасників. Якщо при належній публікації оголошення договір згоден укласти лише один учасник, це слід вважати успіхом, адже виявлено єдиного потенційного покупця. Нерозумно очікувати, що при проведенні повторного аукціону бажаючих буде більше. Не слід марнувати час і ресурси, витрачені на підготовку аукціону, не дозволяючи укладати з цією особою договір.

Пропонується також допускати можливість зниження початкової ціни - це дозволить істотно збільшити шанси укласти договір на торгах і, таким чином, не марнувати часу і зусиль, витрачених на підготовку аукціону.

Прибирається термін "визнання земельних торгів такими, що не відбулися", який є некоректним, його використання є незручним і може спричиняти проблеми. Якщо була оголошена стартова ціна - значить, торги відбулися, і, зокрема, не повинна застосовуватися відповідальність до власника земельної ділянки (відповідного права) за відмову від договору. Інша справа, що торги можуть завершитися без виявлення переможця (якщо ніхто не побажав укласти договір). Саме з цього пропонується і виходити. Крім того, шкідливо запроваджувати якісь бюрократичні механізми "визнання", "прийняття" рішень тощо. За наявності певних обставин (відсутність бажаючих укласти договір) мають наставати передбачені законом наслідки без усяких формальностей.

Враховуючи, що договір укладається безпосередньо на торгах, є потреба створити надійний механізм гарантування прав сторін договору, у т. ч. забезпечити перехід права лише після того, як переможець торгів повністю розрахувався за договором. Пропонується зробити це з використанням моделі, що вже сьогодні використовується в іпотечних відносинах. Отримавши належні кошти, власник земельної ділянки (суб'єкт речового права на неї, що відчужується) має передати речове право набувачу шляхом подачі нотаріусу відповідного акта, а набувач - прийняти право шляхом звернення за його державною реєстрацією. Щоб виключити можливі зловживання, передбачено накладення заборони на відчуження відповідної земельної ділянки (права на неї) строком на 1 місяць. Цього буде достатньо, щоб у випадку наявності зловживань зацікавлена особи змогла відреагувати на них шляхом звернення до суду тощо.

Своєчасність вчинення необхідних дій всіма дійовими особами пропонується забезпечити системою законних неустойок.

Окремою новелою є створення можливості проведення торгів в електронній формі (нова ст. 139-1). Електронні торги є найбільш прозорим, дешевим та швидким способом проведення торгів. За належної побудови системи з продажу землі користуватися нею буде зручно і необтяжливо, потреба у залученні ліцитатора чи іншої особи, що допомагатиме власнику провести торги, просто не існуватиме.

При проведенні електронних торгів виникають додаткові ризики того, що недобросовісні особи будуть намагатися зірвати торги, оскільки електронні торги, в принципі, не передбачають механізму ідентифікації учасника з реальною особою. Втім, такий ризик легко мінімізувати шляхом встановлення адекватного гарантійного внеску.

До ч. 8 ст. 135 ЗКУ пропонуються зміни, які дозволяють встановити адекватний гарантійний внесок у т. ч. у випадку надання земельних ділянок в користування.

Відзначимо, що поряд із спрощенням процедури земельних торгів виключається значна кількість невиправданих винятків із правила ст. 134 ЗКУ про відчуження і надання в користування земельних ділянок державної і комунальної власності на земельних торгах. Зокрема, виключається можливість отримання земельних ділянок в обхід торгів у випадках, коли земельна ділянка може бути отримана для певних цілей у постійне користування, із застосуванням механізму державно-приватного партнерства, певними юридичними особами (які можуть бути створені будь-якою особою практично без будь-яких обмежень), фізичними особами без будь-яких розумних обмежень (оренда земель для "ведення особистого селянського господарства"). В сукупності із спрощенням процедури проведення земельних торгів це дозволятиме реалізувати більшість державних і комунальних земель на торгах.

(4) Дерегуляція господарської діяльності у сфері землеустрою. Важливою новелою є звуження кола землевпорядних робіт, для виконання яких інженери-землевпорядники повинні мати кваліфікаційні сертифікати (зміни до ст. 26 Закону України "Про землеустрій"). Йдеться про найбільш масові, але водночас, і порівняно прості роботи, зокрема, розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь та землекористувань, робочі проекти землеустрою, технічну документацію щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), технічну документацію щодо поділу та об'єднання земельних ділянок, технічну документацію щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту.

Усуваються невиправдані формальні вимоги до різних видів документації із землеустрою, які перетворюють документацію на збірник архівних матеріалів, які доводиться з значними витратами часу і зусиль добувати у самих же державних органів. Так, у ст. 50 Закону України виключається необхідність включення до проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок 12 різновидів документів.

Упорядковуються вимоги до планів земельно-господарського устрою населених пунктів (нова ст. 53-1 Закону України "Про землеустрій"), що покликано запобігти зловживанням при розробці та затвердженні відповідних документів.

Виключається можливість "зупинення" кваліфікаційного сертифіката (ст. 66-1 Закону України "Про землеустрій"), усуваються деякі невиправдані перешкоди для отримання сертифікату (зміни до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоціночних робіт").

Нарешті, скасовується ліцензування проведення землеоціночних робіт та земельних торгів (пункт 33 частини третьої статті 9 Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" пропонується виключити).

(5) Перенесення прийняття рішень щодо розпорядження публічними землями на якомога нижчий рівень. По-перше, значна частина державних земель за межами населених пунктів передається територіальним громадам (п. 1 розділу "Прикінцеві положення"). По-друге, при розпорядженні землями державної власності левова частка повноважень переноситься на районний рівень (зміни до ст. 122 ЗКУ). Аналогічно, шляхом внесення змін до низки статей Лісового кодексу України повноваження із розпорядження лісами передаються від органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

До Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вносяться зміни, які вирішать загальну проблему, що особливо дається взнаки у земельних відносинах - упорядкують здійснення місцевого самоврядування на період до законодавчого вирішення питань адміністративно-територіального устрою і забезпечать, щоб повноваження органів місцевого самоврядування поширювалися на всю територію України (наразі вони обмежуються виключно межами відповідних населених пунктів).

(6) Спрощення доступу до даних Державного земельного кадастру та землевпорядної документації. Змінами до ч. 5 ст. 25 Закону України "Про землеустрій" передбачається забезпечення вільного доступу через мережу Інтернет до землевпорядної документації.

У Законі України "Про Державний земельний кадастр" пропонується змінити ст. 36 з тим, щоб на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, оприлюднювалися всі відомості Державного земельного кадастру. Шляхом цих змін, а також виключення ст. 38 пропонується ліквідувати механізм надання відомостей з ДЗК за допомогою витягів та довідок як явище, оскільки ст. 36 передбачатиме оприлюднення в мережі Інтернет усіх відомостей ДЗК.

(7) Ліквідація невиправданих обмежень та двозначних положень. Проектом закону пропонується ліквідувати велику кількість непродуманих або явно застарілих обмежень, кожне з яких провокує корупцію, оскільки є свого роду бар'єром, для подолання якого зацікавлена особа вимушена вдаватися до пропонування чиновникам неправомірної вигоди тощо.

Зокрема, шляхом внесення змін до ст. 38 ЗК знімаються непотрібні обмеження для здійснення житлового будівництва за межами населених пунктів.

Виключаються такі правові конструкції, як "берегові смуги водних шляхів" та "смуги відведення гідротехнічних споруд", які сьогодні є застарілими і невиправданими (виключення ст. ст. 63, 64 та ін. ЗКУ, ст. ст. 91, 92 та ін. Водного кодексу України).

Удосконалюються формулювання, що використовуються для визначення засад права власності на землю різних суб'єктів (ст. ст. 81 - 83 ЗКУ).

Двозначні й недоцільні в умовах системи реєстрації прав на землю положення ст. 119 ЗКУ (набувальна давність) виключаються.

Усувається правила про можливість встановлення "зразків" межових знаків центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (ч. 2 ст. 106). Положення породжує серйозний корупційний ризик, оскільки може бути використане шляхом змушування зацікавлених осіб купляти дорогі "знаки встановленого зразка" у потрібних фірм. Водночас, те, яким саме чином будуть позначені межі, не є принциповим питанням.

Пропонується до виключення положення ст. 129 ЗКУ, які встановлюють надзвичайно обтяжливу і корупційно небезпечну процедуру придбання земельних ділянок іноземними юридичними особами.

Виключається ст. 132 ЗКУ, яка встановлює вкрай невдале і паралельне по відношенню до цивільного законодавства регулювання відносин з укладення цивільних правочинів щодо земельних ділянок. Існуюче сьогодні подвійне двозначне регулювання містить серйозні корупційні ризики через можливість маніпулювання положеннями закону.

Шляхом внесення змін до ст. 140 ЗКУ та виключення ст. 142 ЗКУ ліквідується зайве регулювання відносин з передачі земельних ділянок з приватної у державну або комунальну власність як "добровільної відмови", існування якого дає привід обходити правила про дарування.

Ст. 149 ЗКУ узгоджується із ст. 122 ЗКУ.

У ст. 198 ЗКУ виключається положення про необхідність погодження меж при здійсненні кадастрових зйомок. Погодження меж не має нічого спільного зі зйомкою. На практиці дане положення, ніяк не впливаючи на якість кадастрових зйомок, сильно шкодить обороту земельних ділянок. Корупційний ризик пов'язаний із тим, що чиновники можуть "закривати очі" на невиконання даної обтяжливої вимоги, скажімо, за отримання матеріальної винагороди.

Дуже важливим є виключення із Закону України "Про оренду землі" положень, які вкрай суперечливо і невдало визначають істотні умови договорів оренди землі, що створює підґрунтя для масштабних зловживань.

Низка техніко-юридичних уточнень зроблена у Законах України "Про землеустрій", "Про охорону земель" (усувається можливість тлумачення ст. 16 як такої, що передбачає існування нового виду програм, не передбаченого іншими актами законодавства), "Про регулювання містобудівної діяльності" (виключається норма, яка вказує на можливість існування якогось специфічного порядку "зміни та оновлення" планувальної документації, на який не поширюються правила про порядок її розробки та затвердження).

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Законопроектом пропонується внести зміни до усіх основних актів, що регулюють відносини у даній сфері правового регулювання:

- Земельного кодексу України

- Водного кодексу України

- Лісового кодексу України

- Закону України "Про фермерське господарство"

- Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)"

- Закону України "Про землеустрій"

- Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреби чи з мотивів суспільної необхідності"

- Закону України "Про Державний земельний кадастр"

- Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель"

- Закону України "Про оцінку земель"

- Закону України "Про колективне сільськогосподарське підприємство"

- Закону України "Про охорону земель"

- Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"

- Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"

- Закону України "Про оренду землі"

- Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності"

- Закону України "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів"

- Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності";

- Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоціночних робіт".

Закон України "Про державну експертизу землевпорядної документації" пропонується визнати таким, що втратив чинність.

Реалізація проекту закону не потребує внесення змін до інших законів.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту акта не потребує додаткового фінансування із державного та місцевих бюджетів.

Ліквідація можливості для неконтрольованого тіньового перерозподілу державних та комунальних земель за допомогою механізму безоплатної приватизації не наданих у користування земельних ділянок дозволить продавати вільні землі на конкурентних засадах і за рахунок цього мобілізувати значні додаткові кошти до державного бюджету.

Мінімізація корупційних ризиків загалом дозволить радикально спростити доступ до землі потенційних інвесторів, а отже - істотно пожвавити економіку України і за рахунок цього забезпечити додаткові надходження до бюджетів усіх рівнів.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття акта

Реалізація закону дозволить істотно знизити соціальну напругу, що виникає внаслідок існування умов, що змушують зацікавлених осіб вдаватися до корупційних дій задля реалізації їх законних інтересів.

Діяльність державного апарату буде істотно оптимізована, оскільки ліквідація зайвих стадій землевпорядної процедури, обмежень у діяльності інженерів-землевпорядників, інженерів-геодезистів та ін. дозволить вивільнити значні ресурси і сконцентрувати зусилля на виконанні більш потрібних для суспільства завдань.

Скасування невиправданих перешкод у доступі до земельних ділянок істотно покращить становище України згідно із рейтингом "Doing Business", дозволить додатково залучити значні обсяги внутрішніх та зовнішніх інвестицій.

Наслідком реалізації положень закону стане суттєве зміцнення матеріальної бази місцевого самоврядування.

 

Народні депутати України

Заболотний Г. М.

Тимошенко Ю. В.

Івченко В. Є.

Кириленко І. Г.

Опрос