Идет загрузка документа (27 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О полиции и полицейской деятельности

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 27.01.2015 № 1692-1
Дата рассмотрения: 26.01.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про поліцію і поліцейську діяльність"

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Чинний Закон України "Про міліцію" ухвалено у 1990 році. Після цього Верховна Рада України ще більше, ніж 60 разів змінювала його зміст. При цьому важливі питання регулювання діяльності міліції розпорошено до декількох законодавчих актах. Так, питання структури органів внутрішніх справ і чисельності їх працівників врегульовано Законом "Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України", а питання дисциплінарних проваджень - Законом України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України".

Закон "Про міліцію" вже давно не відповідає сучасним реаліям не лише концептуально (передусім в аспекті суспільної ролі міліції), а й у більшості своїх приписів. Крім того вказаним Законом значна частина правового регулювання діяльності міліції невиправдано делегована на рівень підзаконних актів Міністерства внутрішніх справ України та Кабінету Міністрів України, якими міліції часто надавалися повноваження, несумісні з положеннями Конституції України та міжнародними стандартами.

Численні соціологічні і юридичні дослідження, а також статистичні дані та звіти вітчизняних і міжнародних правозахисних організацій свідчать про те, що на сьогодні працівники міліції вкрай незадовільно виконують покладені на них основні функції із забезпечення безпеки громадян, захисту їх прав та свобод, запобіганню правопорушенням та їх припиненню, охороні громадського порядку. Крім того процедура набору кадрів і призначення на адміністративні посади здійснюються за абсолютно незрозумілими для громадськості критеріями.

Безконтрольність з боку суспільства, непрофесіоналізм, відсутність ефективного механізму реагування на скарги громадян щодо незаконних дій працівників міліції, мілітаризація і політизація її діяльності призвели до того, що міліція у самих широких верств населення обґрунтовано асоціюється передусім із всілякими утисками прав і свобод громадян, зловживанням повноваженнями, надвисоким рівнем корумпованості, свавіллям та безчинствами.

"Врадіївська справа" та немотивована жорстокість і беззаконня, масштабно проявлені спецпідрозділами міліції під час масових протестів у період з листопада 2013 року до лютого 2014 року, стали останніми аргументами на користь нагальної необхідності радикального і швидкого перетворення міліції з суто репресивного органу влади на державну структуру, діяльність якої полягає у наданні суспільству послуг з підтримання публічного порядку шляхом забезпечення безпеки осіб, суспільства і держави.

Незадовільним також є стан, коли правовий статус співробітників податкової міліції, а також оперативних підрозділів Державної митної служби та Державної прикордонної служби, незважаючи на тотожні функції з міліцією, має істотні та необґрунтовані відмінності і регулюється різними законами.

Відтак, є необхідним ухвалення комплексного законодавчого акту, який на спільній основі регулюватиме діяльність всіх органів, що займаються підтриманням та охороною публічного порядку.

2. Цілі та завдання Закону

Законопроект спрямований на створення в Україні органів поліції, які у своїй діяльності керуються принципами дотримання прав людини і основоположних свобод, верховенства права, законності, позапартійності і політичної нейтральності, відкритості та співпраці з громадськістю.

Засадничими для запропонованої реформи стали:

1) Концепція реформування кримінальної юстиції України від 8 квітня 2008 року, яка передбачає перетворення МВС у "цивільний орган європейського зразка", створення у системі Міністерства внутрішніх справ окремого органу - національної поліції та реорганізації податкової міліції у фінансову поліцію;

2) Коаліційна угода, положення якої передбачають формування нової системи МВС (пункт 2 Розділу V "Реформа системи органів правопорядку").

Відповідно завданнями ухвалення законопроекту є:

1) створення поліції в якості ефективної єдиної структури всіх органів, основною функцією яких є надання суспільству послуг з підтримання публічного порядку;

2) деполітизація і демілітаризація органів поліції;

3) створення місцевої поліції;

4) запровадження конкурсного і прозорого механізму заміщення вакантних посад у поліції, включаючи керівні посади;

5) встановлення об'єктивного і незалежного механізму розгляду справ про притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності;

6) позбавлення поліції невластивих їй функцій;

7) підвищення рівня заробітної плати поліцейських;

8) захист поліцейського від незаконного впливу на нього з боку керівництва;

9) регламентація порядку застосування поліцією заходів примусу.

3. Загальна характеристика та основні положення проекту

Законопроект складається з 106 статей, які об'єднані у 5 розділів:

- Загальні положення;

- Засади організації поліції (система і структура поліції; керівництво поліції, призначення керівництва поліції);

- Поліцейська діяльність (програма поліцейської діяльності; повноваження поліції; поліцейські заходи; заходи примусу; бази даних поліції);

- Персонал поліції (статус персоналу поліції; особливості призначення на посаду поліцейського; особливості проходження служби поліцейським; особливості дисциплінарної відповідальності поліцейського);

- Органи, які забезпечують діяльність поліції (поліцейські комісії; поліцейські школи).

Під час підготовки законопроекту були враховані міжнародні, в тому числі європейські, стандарти поліцейської діяльності, відображені у Кодексі поведінки службовців органів правопорядку ООН від 1979 року, Основоположних принципах застосування сили і вогнепальної зброї службовцями органів правопорядку ООН від 1990 року, Резолюції ПАРЄ N 690 (1979) "Декларація про поліцію" від 1979 року, Рекомендації Rec (2001) 10 Комітету міністрів Ради Європи "Про Європейський кодекс поліцейської етики" від 2001 року, Керівних принципах ОБСЄ щодо демократичних основ поліцейської діяльності від 2006 року, рішеннях Європейського Суду з прав людини.

Також взятий до уваги досвід законодавчого регулювання поліцейської діяльності держав "сталої" демократії (Канада, Сполучене Королівство, ФРН, Австрія, Нідерланди, Бельгія, Іспанія, Португалія) та держав "молодої" демократії (Польща, Чехія, Словаччина, Словенія, Хорватія, Молдова).

Положення законопроекту отримали в цілому позитивні відгуки від таких європейських інституцій: Директорату з прав людини Ради Європи, Бюро з демократичних інституцій і прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ, Консультативної місії ЄС з реформування сектору безпеки (EUAM), Вищої школи поліції Німеччини.

Так у зазначених документах зазначається:

- "Цей законопроект є дуже детальним і комплексним документом" (пункт 1.1 висновку Ради Європи від 28 жовтня 2014 року);

- "Законопроект містить чимало позитивних положень, які відповідають міжнародним стандартам і кращій практиці" (пункт 8 висновку БДІПЛ ОБСЄ від 1 грудня 2014 року);

- "Ціла низка положень законопроекту є зразковими, тому український законодавець повинен надати будь-яку підтримку для подальшого забезпечення такого законодавчого спрямування в рамках процедури схвалення цього проекту Закону" (висновок професора Д. Кугельманна від 17 липня 2014 року, Вища школа поліції Німеччини).

З метою створення поліції в якості ефективної єдиної структури всіх органів, основною функцією яких є надання суспільству послуг з підтримання публічного порядку, запроваджено єдиний правовий статус працівників всіх зазначених органів.

Внаслідок ухвалення запропонованого закону нинішній орган із застосування державного примусу (міліція) перетвориться на сервісну службу (поліцію).

У результаті систему поліції складатимуть: Національна поліція (яка за класичним прикладом європейських держав включає в себе адміністративну та кримінальну поліцію), Фінансова поліція, Прикордонна поліція, місцева поліція.

Нова система органів поліції замінить існуючу структуру органів внутрішніх справ, податкову міліцію, оперативні підрозділи Державної прикордонної служби України, оперативні підрозділи Державної митної служби України, підрозділи боротьби з корупцією та організованою злочинністю та підрозділи контррозвідувального захисту економіки держави Служби безпеки України.

До сфери повноважень поліції будуть відноситися наступні функції:

1) профілактика, запобігання, виявлення і припинення адміністративних проступків і кримінальних правопорушень;

2) допомога потерпілим від протиправних посягань;

3) здійснення провадження у справах про адміністративні проступки;

4) розслідування кримінальних правопорушень;

5) здійснення охорони і забезпечення безпеки: а) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, дипломатичних представництв і консульських установ іноземних держав на території України, закордонних дипломатичних установ України; б) учасників кримінального провадження;

6) конвоювання взятих під варту і засуджених осіб;

7) здійснення прикордонного контролю і пропуску через державний кордон України осіб, транспортних засобів, вантажів.

Передбачено, що статус поліцейського матимуть особи, які безпосередньо виконують функції і повноваження поліції. В той же час правовий статус іншого персоналу поліції регулюється в цілому законом про державну службу і законом про службу в органах місцевого самоврядування.

Законом визначено територіальну структуру кожного виду поліції та її апарату, а також граничну чисельність поліцейських.

Для деполітизації і демілітаризації органів поліції передбачено, що поліцейська діяльність спрямовується і координується Міністерством, відповідальним за державну політику у сфері забезпечення публічного порядку і захисту осіб, суспільства і держави від протиправних посягань (МВС).

При цьому зазначене міністерство здійснює лише функції, які не пов'язані з безпосереднім керівництвом поліцією.

Крім того міністр позбавляється права самостійно і на свій розсуд призначати Керівника відповідної поліції та його заступників. Вказані посадові особи поліції призначаються Кабінетом Міністрів України після розгляду кандидатур, внесених міністром на підставі і в межах подання відповідної незалежної від міністра Конкурсної поліцейської комісії.

До складу Конкурсної поліцейської комісії входить сім членів, яких призначають, обирають у грудні поточного року строком на один рік з обов'язковою щорічною ротацією:

1) три особи (авторитетні правозахисники), яких шляхом рейтингового голосування обирає Верховна Рада України;

2) одна особа (авторитетний правозахисник), яку призначає Уповноважений Верховної Ради України з прав людини;

3) одна особа, яку призначає міністр, відповідальний за державну політику у сфері забезпечення публічного порядку і захисту осіб, суспільства і держави від протиправних посягань;

4) одна особа, яку призначає керівник центрального органу виконавчої влади з реалізації державної політики у сфері державної служби;

5) одна особа (авторитетний адвокат), яку обирає Рада адвокатів України.

Членом Конкурсної поліцейської комісії не може бути призначений, обраний народний депутат України, представник Кабінету Міністрів України, суддя. З іншого боку, у законопроекті чітко і послідовно втілено принцип, що поліцейська служба за своєю формою та змістом є цивільною, а не військовою. Зазначений принцип сформульовано у Резолюції ПАРЄ N 690 (1979) "Декларація про поліцію". Саме тому за прикладом держав "сталої" демократії, спеціальні звання поліцейських у законопроекті суттєво відрізняються від аналогічних військових звань.

Згідно з пунктом 4 Розділу V Коаліційної угоди законопроект передбачає створення повноцінної місцевої поліції. Регламентовано структуру місцевої поліції, граничну кількість поліцейських, а також її статус. Зокрема, визначено, що місцева поліція - це виконавчий орган місцевої ради, який утворюється в кожній громаді (або спільно декількома громадами). Місцева поліція підтримуватиме публічний порядок шляхом:

1) профілактики, запобігання, виявлення і припинення адміністративних проступків і кримінальних правопорушень на території відповідної громади;

2) здійснення провадження у справах про адміністративні проступки;

3) участі в розслідуванні кримінальних правопорушень в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом;

4) здійснення охорони і забезпечення безпеки органів місцевого самоврядування;

5) здійснення невідкладних заходів з припинення масових заворушень.

Місцева поліція буде створення після проведення адміністративно-територіальної реформи. До визначеного моменту її повноваження виконуватиме Національна поліція.

Запроваджено конкурсний і прозорий механізм заміщення вакантних посад у поліції, включаючи керівні посади підрозділів поліції, і встановлено, що процедура добору кандидатів на посаду поліцейського включає в себе:

- проведення конкурсу, який включає тестування на поліграфі;

- спеціальну підготовку кандидата, який вступає на службу вперше, у Поліцейській школі.

Проходження спеціальної підготовки завершується виконанням нормативів спеціальної фізичної і вогневої підготовки, а також складанням кваліфікаційного іспиту у вигляді анонімного тестування та практичного завдання.

Рішення про призначення на посаду приймається на підставі і в межах подання відповідної Поліцейської комісії, незалежної у своїй діяльності від органів поліції та від органів держави в цілому.

Необхідність створення поліцейських комісій засновується на рекомендаціях Керівних принципів ОБСЄ щодо демократичних основ поліцейської діяльності. Відмінною рисою демократичних служб поліції визначене ступінь їх підзвітності і сприйняття зовнішнього контролю і перевірок (пункт 84 Керівних принципів ОБСЄ). А в пункті 85 рекомендується надавати інститутам цивільного контролю за поліцією повноважень з надання рекомендацій щодо дисциплінарних заходів чи їх безпосереднє призначення.

В тій чи іншій формі аналоги поліцейських комісій успішно функціонують, зокрема, в Канаді, Сполученому Королівстві, Бельгії, Чехії, Словенії і т. д.

Передбачено утворення системи Поліцейських комісій (Комісії місцевої поліції, обласні Комісії та Комісія АР Крим, Комісії міст Києва та Севастополя). До складу кожної Поліцейської комісії входять п'ять членів, які є громадянами України, зокрема:

1) одна особа, призначена міністром, відповідальним за державну політику у сфері забезпечення публічного порядку і захисту осіб, суспільства і держави від протиправних посягань;

2) одна особа (депутат), обрана відповідною місцевою радою, обласною радою, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Київською міською радою, Севастопольською міською радою;

3) одна особа (авторитетний правозахисник), обрана відповідною місцевою радою, обласною радою, Верховною Радою Автономної Республіки Кримі, Київською міською радою, Севастопольською міською радою;

4) одна особа (авторитетний адвокат), обрана радою адвокатів відповідного регіону;

5) одна особа (авторитетний правозахисник), призначена Уповноваженим Верховної Ради України з захисту прав людини.

Членом Поліцейської комісії не може бути призначено державного службовця, народного депутата України.

Для встановлення об'єктивного і незалежного механізму розгляду справ про притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності передбачено, що розгляд дисциплінарної справи здійснюють Поліцейські комісії. При цьому до складу Комісії включається поліцейський (крім керівника відповідного підрозділу поліції та поліцейського, проти якого ведеться справа), обраний на загальних зборах поліцейських відповідного підрозділу поліції таємним голосуванням.

Законопроектом детально визначено порядок притягнення поліцейського до дисциплінарної відповідальності. Зокрема, встановлено вичерпний перелік дисциплінарних проступків, видів дисциплінарних стягнень, визначено обставини, що пом'якшують або обтяжують дисциплінарну відповідальність, встановлено порядок розгляду Поліцейською комісією дисциплінарної справи, а також права і гарантії поліцейського, проти якого порушено дисциплінарну справу.

З метою позбавлення поліції невластивих їй функцій, законопроектом передбачено вилучення із повноважень органів поліції здійснення діяльності щодо:

- оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності;

- сфери дозвільної системи;

- державної реєстрації та обліку транспортних засобів і видання відповідних реєстраційних документів;

- контролю за торгівлею транспортними засобами, підготовкою, перепідготовкою і підвищенням кваліфікації водіїв транспортних засобів;

- прийняття іспитів на право керування транспортними засобами і видання посвідчень водія;

- ліцензування господарської діяльності;

- надання дозвільних документів у сфері безпеки дорожнього руху.

У законопроекті передбачено, що заробітна плата поліцейського складається з посадового окладу (6 мінімальних заробітних плат) і доплат за стаж поліцейської діяльності (від 10 % до 50 % розміру посадового окладу) і за перебування у службовій готовності (0,002 від розміру посадового окладу за кожну годину).

При цьому посадовий оклад поліцейського, який перебуває на керівній посаді, збільшується на встановлений законопроектом коефіцієнт (від 1,1 до 2).

Для захисту поліцейського від незаконного впливу на нього з блоку керівництва, законопроектом передбачено, що поліцейський у разі виникнення у нього сумніву в законності відданого керівником наказу, розпорядження має право відмовитися від його виконання або вимагати його письмового підтвердження.

З метою регламентації порядку застосування поліцією відповідних заходів примусу до людини, законопроектом чітко і вичерпно визначено всі види заходів примусу, а також детально розкрито головні засади застосування поліцейськими цих заходів, до яких віднесено превентивність, винятковість і пропорційність.

Крім того врегульовано особливості порядку застосування заходів примусу до учасника мирного зібрання та порядок застосування поліцейськими вогнепальної зброї відповідно до вимог Основоположних принципів застосування сили і вогнепальної зброї службовцями органів правопорядку ООН від 1990 року.

4. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Правове регулювання відносин, які охоплюються законопроектом, здійснюється на даний час Законом України "Про міліцію", Законом України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", Законом України "Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України", Законом України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України", Законом України "Про Державну прикордонну службу України", Законом України "Про прикордонний контроль", Законом України "Про дорожній рух", Законом України "Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України", Податковим кодексом України, Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", а також Постановою Верховної Ради УРСР "Про порядок введення в дію Закону Української РСР "Про міліцію" і Постановою Верховної Ради України "Про порядок введення в дію Закону України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю".

Прикінцевими положеннями законопроекту передбачено внесення відповідних змін до законодавчої бази регулювання правових відносин, що входять до сфери законопроекту.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень цього законопроекту не потребує додаткових видатків із Державного бюджету України. Забезпечення його виконання, в разі його прийняття, здійснюватиметься в межах відповідних бюджетних видатків, передбачених Законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття Закону

Ухвалення цього Закону дозволить створити ефективну підконтрольну суспільству систему органів, які професійно і позаполітично виконують функцію охорони публічного порядку на засадах верховенства права, законності, пріоритету основоположних прав і свобод людини та громадянина.

 

Народні депутати України

В. В. Чумак

О. І. Сироїд

О. С. Сотник

П. П. Костенко

І. В. Луценко

Р. М. Сидорович

В. М. Купрій

Опрос