Идет загрузка документа (22 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О государственно-правовом эксперименте по проведению реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти на территории Калушского района и города Калуша Ивано-Франковской области

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 27.12.2014 № 1661
Дата рассмотрения: 27.12.2014 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про державно-правовий експеримент з проведення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади на території Калуського району та міста Калуша Івано-Франківської області"

1. Обґрунтування необхідності прийняття Закону України

За роки незалежності суспільно-політична, економічна та правова ситуація в Україні суттєво змінилася. Держава постійно рухалася до ліквідації тоталітарної політичної системи та командно-адміністративної економіки, які становили основу радянської епохи. Протягом цього часу періодично то активізувалися, то згасали процеси пошуку адекватних моделей політико-територіальної організації влади. Проте проблеми, пов'язані з недосконалістю адміністративно-територіального устрою та управлінням територіями не зменшувалися, а з роками наростали. Особливо вони загострилися на найнижчому базовому рівні - в селах, селищах та містах районного значення. Місцеве самоврядування цього рівня у переважній своїй більшості продовжує бути недієздатним та неспроможним до реальної діяльності, воно не здатне до створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для нормального життя людини, захисту її прав, надання мешканцям територіальних громад якісних та доступних публічних послуг.

У даний час виклики, що постали перед місцевим самоврядуванням, дійшли до критичної межі і потребують ефективного та швидкого реагування.

Завдання реформування місцевого самоврядування і територіальної організації влади з обов'язковістю потребують зменшення кількості районів, міських, районних, селищних, сільських рад. При цьому, проведення реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні - це одна з фундаментальних реформ, при проведенні якої помилки та прорахунки є недопустимими, оскільки можуть привести до непередбачуваних катастрофічних наслідків, особливо у питаннях збереження цілісності держави та розвитку її територій. Тому, обов'язковими вважаються заходи з проведення державно-правового експерименту щодо удосконалення моделі місцевого самоврядування на окремо визначених територіях.

Усі ці проблеми та виклики повністю трансформовано і на громади міста Калуша та Калуського району. Якщо місто Калуш, маючи відповідні матеріальні, фінансові, інфраструктурні та інші ресурси, здатне їм протистояти, то в районі ці проблеми тільки загострюються. Реальна фінансова, матеріальна та організаційна спроможність громад району з кожним роком погіршується, громадсько-побутове життя сільського населення перебуває у стані стагнації і без міських робочих місць, соціальних, громадсько-побутових та інших послуг міста було б просто паралізоване.

Будучи організаційно та юридично розділеними, громади міста і району фактично є єдиним цілим громадським організмом, який реально розв'язує абсолютну більшість спільних проблем свого життєзабезпечення через спільне користування ресурсами міської інфраструктури, аграрним та трудовим потенціалом села.

Загальним прорахунком усіх попередніх спроб проведення реформ було те, що вони не опиралися на ініціативу самих органів місцевого самоврядування. Жоден з них не був реалізований, як державно-правовий експеримент, тобто не апробований на практиці, з тим щоб довести свою спроможність, виявити концептуальні недоліки, напрацювати механізми їх усунення.

Державно-правовий експеримент, не вступаючи в конфлікт з Конституцією України та чинним законодавством про місцеве самоврядування в Україні, містить цілий ряд новаторських та неіснуючих на час прийняття цього Закону положень та механізмів, апробація яких дозволить підготувати загально державну реформу без критичних помилок і прорахунків.

2. Цілі та завдання прийняття проекту Закону України

Прийняття даного Закону започаткує процес реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, усуне штучний адміністративно-територіальний поділ та відкриє можливість для трансформації недієздатних сільських рад в дієздатні самоврядні органи та структури самоорганізації населення. Реформування управлінської ланки, утворення сільських управ, як структурних підрозділів виконавчої влади, дозволить підняти якість адміністративних послуг, які надаються сільському населенню. Органи місцевого самоврядування отримають реальну виконавчу владу.

Закон приймається з метою розпочати реформу місцевого самоврядування та є найкоротшим шляхом і законним способом для початку її проведення на конкретній території.

Метою реалізації даного державно-правового експерименту є також впровадження та відпрацювання нових організаційно-правових та фінансово-економічних механізмів, спрямованих на становлення і розвиток нових стандартів управління територіями, формування місцевого самоврядування базового рівня, спроможного створити та підтримувати сприятливе життєве середовище, необхідне для нормального життя людини, захисту її прав, надання жителям територіальних громад якісних і доступних публічних послуг.

Проведення державно-правового експерименту саме на території міста Калуша та Калуського району є оправданим, враховуючи, що місцеве самоврядування на цій території має значний досвід у співробітництві громад. Так, громадами міста Калуша та Калуського району успішно реалізовано власну реформу медичного обслуговування населення. Сьогодні місто і район мають єдину мережу медичних установ. Додаткове фінансування видатків на лікування за рахунок коштів міської громади дозволило населенню отримувати не деклароване, а реальне безкоштовне медичне обслуговування. Розвиваючи співробітництво між територіальними громадами, на Калущині успішно реалізуються інші соціальні проекти, зокрема, допомоги малозабезпеченим, онкохворим, дітям-інвалідам, учасникам АТО, молодіжні, спортивні та культурні програми.

Це у значній мірі стало можливим завдяки ресурсам міста. Місто Калуш по обсягах реалізованої промислової продукції, прямих іноземних інвестиціях, обсягах податкових надходжень до місцевого бюджету з розрахунку на одного жителя та темпах зростання доходів місцевого бюджету у минулому році був найкращим в області, у місті одним з найвищих є абсолютний приріст обсягу реалізованих послуг у розрахунку на одиницю населення.

Згідно проведеного рейтингу комфортності (якості життя) великих та малих міст України місто Калуш регулярно входить у число кращих по Україні. При цьому в селах, розташованих за десять - двадцять кілометрів від міста, рівень якості життя не співрозмірно нижчий та стрімко падає.

Тому, єдиним виходом, який створить реальні можливості для розвитку сіл району є зняття штучних адміністративно-територіальних обмежень, які домінують над громадами. Державно-правовий експеримент передбачає здійснення трансформації базового рівня самоврядування для забезпечення формування суб'єкта місцевого самоврядування - територіальної громади, яка отримала б усі необхідні правові, фінансові та інші ресурсні можливості для розвитку своєї території, надання населенню повноцінних публічних послуг та створення безпечних і комфортних умов проживання.

Ці завдання виконає даний Закон, надавши можливість формування органів місцевого самоврядування на новій територіальній основі. Дуже важливим у цьому процесі є те що прийняття Закону стане основою для відпрацювання системних положень майбутнього законодавства про місцеве самоврядування в Україні.

Державно-правовий експеримент базується на наступному.

1. Загальну модель реформи визначено, проект Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні отримав у цілому позитивний висновок, у тому числі Центру експертизи реформ місцевого самоврядування Ради Європи, Генерального директорату з питань демократії та політичних справ.

2. У більшості областей проводилося моделювання спроможних територіальних громад. Ці дані на сьогоднішній день є актуальними та в основному відповідають вимогам Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. За результатами проведених робіт очікувана кількість спроможних територіальних громад в Україні складе біля 1400 громад (скорочення орієнтовно у 8 разів), а число районів - з 490 до 150. Райони утворюватимуться у складі 10 - 20 спроможних територіальних громад.

Прогнозовано Івано-Франківська область складатиметься з чотирьох районів.

Змодельована профільна модель району повинна мати 15 громад, 380 тис. жителів, площу 6325 кв. км.

У територію новоутвореного Калуського району ввійдуть місто Калуш, Калуський, Рожнятівський, Долинський, Рогатинський райони та місто Болехів. Калуський район, маючи територію біля Івано-Франківської області, складатиметься з 12 рад базового рівня, замість 90 нині діючих у цих районах органів місцевого самоврядування, він матиме 315 тис. жителів, площу 4010 кв. км. Пропонована кількість громад: Калуський район - 1 громада, Рогатинський район - 3 громади, Долинський район - 4 громади, Рожнятівський район - 4 громади.

Такий формат новоутвореного Калуського району відповідав би профільній моделі та вимогам Концепції про обґрунтовану територіальну основу для діяльності органів місцевого самоврядування.

Під час проведення державно-правового експерименту пропонується утворення однієї громади з таких підстав.

По-перше. Специфікою Калуського району є те, що окрім Калуша він не має інших центрів економічної активності (Рожнятівський район має селище Брошнів, місто Рожнятів, селище Перегінське, гірську зону з туристичними можливостями - Ясень, Луги, Долинський - міста Долину, Вигоду, Болехів). Тому саме між містом Калушем та селами у даний час найбільші диспропорції у розвитку територій.

Ці диспропорції можна ліквідувати тільки за рахунок об'єднання майнових, фінансових, інтелектуальних та інших ресурсів міста та сіл.

По-друге. Територія Калуського району відноситься до найменших в області і становить 647 квадратних кілометрів, тоді як Рожнятівського - 1300, Долинського - 1248 квадратних кілометрів. Тому, при поділі цих районів на 3 - 4 громади значних територіальних диспропорцій між новоутвореними радами та калуською громадою, в укрупненому районі не буде.

По-третє. На території Калуського району не діє правило про збільшення фінансової спроможності громад пропорційно росту кількості населення.

При утворенні на території Калуського району шести нових укрупнених рад базового рівня (пропозиція Калуської районної державної адміністрації) також збережуться та посиляться диспропорції у території новоутворених рад та кількості населення, які практично продублюють сьогоднішній стан. Значно ослабляться фінансові можливості новоутворених громад, збережуться та посиляться бюджетні диспропорції.

Систему виконавчих органів самоврядування громади становитимуть управа громади, включаючи департаменти фінансів і бюджету, інфраструктури та інвестицій, управління територіями, гуманітарного розвитку, а також територіальні виконавчі органи-сільські управи. З метою збереження балансу впливу на інтереси села, селища (особливо майнові) у селах діятимуть органи самоорганізації населення. До погодження з ними буде передано найчутливіші майнові, земельні та фінансові повноваження (планування території, виділення землі, встановлення місцевих податків, надання згоди на розміщення промислових та інших об'єктів).

3. Норми проекту Закону повністю базуються та відповідають меті Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні стосовно:

- забезпечення доступності та якості адміністративних, соціальних та інших та визначено способи внесення змін до такого Закону;

- обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади;

- створення належних матеріальних, фінансових та організаційних умов для забезпечення здійснення органами місцевого самоврядування власних і делегованих повноважень;

- максимальне залучення населення до прийняття управлінських рішень з питань місцевого значення та сприяння розвитку форм демократії участі;

- встановлення механізмів державного контролю за законністю та якістю надання населенню адміністративних та соціальних послуг.

Законопроектом також передбачено регулювання процедури змін системи управління територією нової громади на період з моменту прийняття Закону до проведення виборів на новій територіальній основі.

3. Загальна характеристика та головні положення проекту Закону

Законопроектом визначено мету, доцільність, вимоги, обов'язкові пріоритети та напрямки державно-правового експерименту, основні та обов'язкові заходи його проведення, склад та статус територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування та інші питання організації проведення експерименту.

Законом передбачено організацію місцевого самоврядування на території експерименту, порядок формування органів місцевого самоврядування під час проведення експерименту, визначено матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування, функції виконавчих органів громади. Окремо виділено структуру та повноваження територіальних виконавчих органів ради громади та їх посадових осіб.

У Законі також визначено загальну компетенцію ради громади, галузеву компетенцію органів місцевого самоврядування громади, делеговані повноваження, структуру та повноваження органів самоорганізації населення, матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Нормативно-правову базу в даній сфері правового регулювання становлять Конституція України, базові закони України, що регулюють засади місцевого самоврядування, повноваження органів та посадових осіб, порядок їх формування ("Про місцеве самоврядування в Україні", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних та міських голів", "Про статус депутатів місцевих рад", закони, що визначають фінансову основу місцевого самоврядування (Бюджетний та Податковий кодекси); галузеві закони, що визначають роль і місце органів та посадових осіб місцевого самоврядування у відповідних галузях правовідносин, що належать до предмету правового регулювання (ЗемельнийГосподарський кодекси, закони "Про об'єднання громадян", "Про органи самоорганізації населення", "Про стимулювання розвитку регіонів" тощо); Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 12.03.1981 N 1654-X "Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР", нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств, відомств.

Прийняття Закону не вступає у протиріччя з чинним законодавством та не потребує внесення змін до інших законів та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація Закону України "Про експеримент з проведення адміністративно-територіального реформування на території Калуського району та міста Калуша Івано-Франківської області" потребує додаткових матеріальних витрат на відновлення інфраструктури. Розрахунки видатків на відновлення інфраструктури буде проведено Координаційною радою експерименту відповідно до статті 8 даного Закону.

Ліквідація лишніх управлінських структур, усунення дублювання повноважень сприятимуть ефективному витрачанню бюджетних коштів.

6. Прогноз соціально-економічних показників та інших наслідків прийняття проекту Закону

Прийняття даного Закону дозволить:

- реально на конкретній території апробувати концептуальні основи реформи адміністративно-територіального устрою, напрацювати конкретні пропозиції стосовно приведення місцевого самоврядування у відповідність із засадничими положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування;

- побудувати місцеве самоврядування базового рівня на новій територіальній основі;

- створити передумови для вирівнювання диспропорцій та забезпечення сталого розвитку територіальних громад;

- підвищити рівень можливостей для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення завдань та функцій місцевого самоврядування;

- наділити самоврядування базового рівня реальними повноваженнями органів виконавчої влади;

- підвищити якість адміністративних послуг, мінімізувати корупційну складову;

- створити умови для безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення, формування реального впливу громадян на прийняття рішень органами місцевого самоврядування.

Прийняття Закону стане першим кроком до комплексного реформування системи місцевого самоврядування в Україні. Закон дозволить перевірити на практиці переваги і недоліки нової територіальної основи місцевого самоврядування, його реальну спроможність здійснювати функції виконавчої влади на своїй території, можливості та ефективність становлення такої важливої ланки місцевого самоврядування, як органи самоорганізації населення, матиме позитивний вплив на інші органи місцевого самоврядування стосовно необхідності їх реформування.

 

Народний депутат України

І. С. Насалик (N 289)

Опрос