Идет загрузка документа (21 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О развитии и государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в Украине

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 04.12.2014 № 1256
Дата рассмотрения: 27.11.2014 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні" (нова редакція)

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Мале і середнє підприємництво є основою конкурентних економік економічно розвинених держав світу та одним із головних факторів формування середнього класу, сталого економічного зростання, підвищення рівня суспільного добробуту та покращення життя громадян.

В Україні частка малих і середніх підприємств у загальній їх кількості становить відповідно 94,3 відсотка та 5,5 відсотка, що в цілому відповідає рівню розвинутих країн світу. Тобто за кількісними показниками Україна поступово наближається до світового рівня. Однак наша держава значно відстає за якісними показниками розвитку малого і середнього підприємництва: за розмірами внеску малого і середнього підприємництва у забезпечення зайнятості населення та у формування валового внутрішнього продукту. В Україні в малому і середньому підприємництві в 2012 році було зайнято 5,2 млн. осіб, що становить 25 відсотків економічно активного населення працездатного віку. В той же час, у країнах Європейського Союзу такий показник складає понад 50 відсотків, а в Японії - близько 80 відсотків. У країнах Європейського Союзу малі і середні підприємства створюють 50 - 70 відсотків внутрішнього валового продукту. Тоді як в Україні такий показник майже в чотири рази нижчий.

Значне погіршення в Україні відбулося й у сфері забезпечення економічних свобод. У міжнародному Індексі економічної свободи за 2013 рік, опублікованому фондом Heritage Foundation, Україна опустилася на 161 місце із 177-и країн, посівши останні світові позиції в групі деспотичних країн. Як вважають автори рейтингу, головними проблемами України у зазначеній сфері є корупція, низький рівень функціонування законів та захисту прав власності.

Позитивних наслідків від проведених протягом 2010 - 2012 років Урядом заходів з дерегуляції та підтримки малого і середнього підприємництва переважна більшість підприємців практично не відчула. Такі заходи мали здебільшого поверхово-фрагментарний характер і не забезпечили відчутного послаблення регуляторного тиску на суб'єктів малого і середнього підприємництва. Окремі заходи з дерегуляції бізнесу мали, навпаки, зворотній ефект і призвели до ще більших проблем і витрат підприємців на виконання положень регуляторних актів.

Основним критерієм ефективності політики дерегулювання, що застосовувався в Україні, починаючи з 2005 року (з впровадження Указу Президента N 901/2005 від 01.06.2005 р. "Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики"), є показник досягнення кількісних результатів переглянутих і дерегульованих (змінених або скасованих) регуляторних актів на різних рівнях регуляторної діяльності. Однак, як довела практика, такий показник, характеризуючи з формального боку діяльність регуляторних органів, не є надійним мірилом сприятливості регуляторних умов для діяльності суб'єктів малого і середнього підприємництва. Більше того, він створює широкі можливості для маніпуляцій та імітації при здійсненні органами влади заходів з дерегулювання, підміни якісних змін регуляторного середовища для ведення бізнесу формально-бюрократичним нагромадженням кількісних показників без отримання реального результату.

У Європейському Союзі застосовується показник адміністративних витрат малого і середнього бізнесу на виконання регуляторного законодавства. З метою забезпечення ефективності державної політики у сфері МСП в рамках відповідних державних програм ЄС закладаються планові показники скорочення таких витрат на конкретне кількісне значення (у відсотках).

В Україні практично відсутні подібні механізми реалізації та індикативної оцінки ефективності державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва, дерегулювання та покращення регуляторного середовища для підприємницької діяльності.

Невідкладних змін законодавчого регулювання та покращення ресурсного забезпечення потребують Національна програма сприяння розвитку малого підприємництва та регіональні і місцеві програми розвитку малого і середнього підприємництва. Ці важливі механізми державної підтримки розвитку підприємництва з року в рік втрачали свою дієвість і поступово набули формально-декларативного змісту насамперед через непрозорість і непідзвітність їх розроблення і виконання, декларативність і однотипність запланованих заходів, недостатність і залишковість їх бюджетного забезпечення, відсутність механізмів контролю поточних і остаточних результатів виконання таких програм.

Державна політика сприяння розвитку та підтримки малого і середнього підприємництва, яка є високопріоритетною у Європейському Союзі та в розвинених державах світу, в Україні перебуває на етапі інституційного становлення і фінансується з державного бюджету за залишковим принципом. Наприклад, на державну підтримку малого підприємництва в 2012 році у рамках фінансування заходів Національної програми сприяння розвитку малого підприємництва з державного бюджету було виділено лише 3,56 млн. грн., або фактично 0,08 грн. у розрахунку на одного мешканця України. При цьому, майже учетверо більше бюджетних коштів (13,5 млн. грн.) було витрачено на фінансування апарату спеціально уповноваженого органу у сфері розвитку малого і середнього підприємництва - Державної служби з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва (Держпідприємництва).

Потребує невідкладного перегляду і реформування інституційно-функціональна структура самого Держпідприємництва, який є також спеціально уповноваженим органом у сфері реалізації державної регуляторної політики, що передбачає здійснення функцій контролю регуляторної діяльності органів влади та дерегулювання бізнесу.

Під час адміністративної реформи Держпідприємництво, як самостійний урядовий орган, було ліквідовано, а його повноваження, в тому числі й у сфері дерегулювання, передано одному з найбільших регуляторних органів - Міністерству економічного розвитку і торгівлі України. У результаті, виник системний конфлікт інтересів: в одному урядовому органі було поєднано різні, внутрішньо несумісні, конфліктуючі функції - з регулювання та дерегулювання господарської діяльності, що призвело до розбалансування державної регуляторної політики, суттєвого послаблення її координації і контролю з боку спеціально уповноваженого органу.

В Індексі політики щодо МСП-2012 у країнах Східного партнерства Організація економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) в якості пріоритетних дій рекомендує Україні: 1) ухвалити життєздатну довгострокову стратегію розвитку МСП; 2) створити більш сприятливе правове середовище; 3) підвищити ефективність консультацій між державним і приватним секторами шляхом зміцнення представництва інтересів приватного сектора, зокрема, МСП, у прийнятті регуляторних рішень.

Реалізацію наведених рекомендацій ОЕСР і, зокрема, третьої з них, унеможливлює неналежне/відсутнє правове забезпечення державної політики у зазначеній сфері. Однією з проблем є описово-декларативний зміст статті 11 чинного Закону України "Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні", яка не визначає ні правового статусу, ні повноважень і прав консультативно-дорадчих органів у сфері розвитку малого і середнього підприємництва. Тоді як такі органи, що сьогодні опинилися поза правовим регулюванням, мають бути головними інституціями представництва та захисту в системі державної влади інтересів малого і середнього підприємництва.

Спеціалізовані дорадчо-консультативні органи з питань підприємництва на найвищому державному рівні діють у Японії (Рада з політики МСП), Канаді (Координаційна Рада), Франції (Рада соціально-економічного розвитку), Великобританії (Стратегічна Рада з обслуговування малого бізнесу), Італії (Національна Рада з економіки та зайнятості), Індії (Національна Рада з підприємництва) та багатьох інших державах з ринковою економікою.

В Україні ж мале і середнє підприємництво досі не має інституту представництва своїх інтересів на рівні вищого законодавчого органу, що призводить до: суспільно шкідливих лобістських впливів на законотворчий процес з боку монопольних політико-промислових груп; прийняття законів, які обмежують інтереси малого і середнього бізнесу, перешкоджають розвитку підприємництва.

Ця проблема поглиблюється й тим, що стосовно законопроектів, які є регуляторними актами, не застосовуються законодавчі процедури державної регуляторної політики, що передбачають обов'язковість аналізу їх регуляторного впливу, публічного обговорення і відстеження результативності їх впровадження і виконання.

Основи законодавства щодо реалізації державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва складає Закон України від 22.03.2012 р. N 4618-VI "Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні". Однак, за даними численних консультацій з громадськими об'єднаннями підприємців та за результатами експертних досліджень, положення зазначеного законодавчого акта мають загальнодекларативний зміст і залишаються практично бездіяльними.

Упродовж жовтня-грудня 2013 року група провідних незалежних експертів здійснила відстеження впровадження та ґрунтовний перегляд положень Закону України "Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні", за результатами чого було виявлено такі основні недоліки цього законодавчого акта:

1. Положення цього рамкового Закону є декларативними, не містять норм прямої дії щодо організації та забезпечення державної політики розвитку малого і середнього підприємництва на різних рівнях влади. Відсутній цілий комплекс відповідних підзаконних актів, необхідних для розширення і деталізації, реалізації та впровадження положень і норм цього Закону.

2. Визначені Законом принципи і основні напрями державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва є неповними і не забезпечують необхідного нормативно-правового регулювання державної політики у зазначеній сфері та ефективності її реалізації. Більшість передбачених Законом принципів державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва є декларативними і позбавлені правових механізмів їх впровадження. Зокрема, в Законі відсутні правові та економічні механізми забезпечення ефективності підтримки малого і середнього підприємництва, участі представників суб'єктів малого і середнього підприємництва, громадських організацій, що представляють інтереси суб'єктів малого і середнього підприємництва, у формуванні та реалізації державної політики в зазначеній сфері та інших важливих положень.

3. Не передбачено диференційованого підходу до здійснення державної політики стосовно різних категорій (груп) суб'єктів малого і середнього підприємництва, які мають різні соціально-економічні потреби й особливості, ресурсні можливості виконання положень регуляторних актів та доступу до окремих видів державної підтримки (зокрема, у сфері фінансово-кредитної підтримки).

4. Не чітко визначені повноваження, функціональні завдання і компетенція органів влади у сфері розвитку малого і середнього підприємництва, правові та економічні механізми і умови надання державної підтримки, а також розроблення, виконання і бюджетного забезпечення загальнодержавних, регіональних та місцевих програм.

5. Не визначено видів державної підтримки малого і середнього підприємництва на місцевому рівні. У чинній редакції Закону місцеві органи влади наділено широкими дискреційними повноваженнями, які дають їм право на власний розсуд визначати і запроваджувати види підтримки підприємництва без застосування жодних критеріїв і загальнодержавних пріоритетів, що підриває ефективність здійснення місцевої політики у сфері підприємництва, провокує зловживання і корупцію при розподілі та використанні коштів місцевих бюджетів.

6. У Законі не визначено правового статусу і повноважень консультативних, дорадчих, допоміжних органів, їх функцій і ролі у формуванні та реалізації державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва. Це унеможливлює представництво інтересів суб'єктів малого і середнього підприємництва в органах влади у зазначеній сфері державної політики.

7. Відсутні положення щодо моніторингу та оцінки ефективності державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва із застосуванням встановлених показників (індикаторів) за різними напрямами державної політики та видами державної підтримки. У державах - членах ЄС з цією метою застосовується Індекс державної політики у сфері МСП, розроблений Організацією економічного співробітництва і розвитку та Європейською комісією. Зазначений Індекс застосовується європейськими країнами як механізм індикативної та комплексної оцінки (за різними напрямами і показниками) ефективності виконання/впровадження Європейської хартії підтримки малих підприємства, а з 2008 року - Акта з питань малого підприємництва для Європи. Тому в рамках адаптації державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва до європейських стандартів зазначений механізм важливо якомога повніше імплементувати у національне законодавство та забезпечити його ефективне застосування і впровадження на практиці.

8. У Законі обмеження, які доцільно застосовувати лише щодо надання державної фінансової підтримки, поширено на всі без винятку види державної підтримки. Зокрема, відповідно до п. 5 ч. 1 статті 13 Закону, позбавляються права отримання, окрім фінансової, також державної інформаційної, консультаційної та інших видів підтримки ті підприємці, які через несприятливі ринкові фактори зазнали банкрутства, та інші суб'єкти малого і середнього підприємництва. Це суперечить правовим стандартам Європейського Союзу, де підприємцям-банкрутам надається другий шанс і можливості знову розпочати бізнес. Внаслідок цього великі групи суб'єктів малого і середнього підприємництва безпідставно позбавляються права на отримання не лише державної фінансової, а й інформаційної, консультаційної підтримки, у тому числі підтримки у сфері інновацій, науки і промислового виробництва, а також підтримки у сфері підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів та кадрів ведення бізнесу.

9. Передбачені Законом окремі напрями державної фінансової підтримки мають персоніфікований характер, що не відповідає стандартам і рекомендаціям Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР). Відповідно до чинного Закону, державна фінансова підтримка за окремими напрямами зводиться до надання фактично пільгових кредитів конкретним суб'єктам малого і середнього підприємництва, що порушує умови конкуренції і створює ризики корупції.

Фінансово-кредитна підтримка розвитку малого підприємництва в країнах ОЕСР не має персоніфікованого характеру і, як правило, фокусується на зниженні (а не компенсації) відсоткових ставок для МСП та частковому забезпеченні гарантій під кредитні зобов'язання (наданні кредитно-гарантійної підтримки).

У чинному Законі також не передбачено положень щодо першочерговості бюджетного забезпечення найбільш пріоритетних напрямів державної політики і видів державної підтримки розвитку малого і середнього підприємництва, що ускладнює раціональне і ефективне використання бюджетних коштів.

2. Цілі, завдання та основні положення законопроекту

Ціллю законопроекту є реалізація ключових рекомендацій Європейського Союзу, визначених Індексом політики щодо МСП-2012 в країнах Східного партнерства, щодо: 1) створення сприятливого правового середовища для формування та реалізації державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва; 2) підвищення ефективності консультацій між державним і приватним секторами шляхом зміцнення представництва інтересів суб'єктів малого і середнього підприємництва.

Зазначених цілей буде досягнуто шляхом прийняття запропонованої законопроектом нової редакції Закону України "Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні".

3. Місце Закону в системі чинного законодавства

У даній сфері правового регулювання діє Закон України "Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні", а також закони України "Про Регламент Верховної Ради України", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Реалізація запропонованого проекту потребує прийняття нової редакції Закону України "Про розвиток та державну підтримку малого і середнього підприємництва в Україні" та внесення відповідних змін до згаданих законодавчих актів та інших актів законодавства, необхідних для реалізації і впровадження нової редакції Закону.

4. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень Закону у разі його прийняття призведе до додаткових видатків з Державного і місцевих бюджетів України,які будуть враховані при підготовці Державного бюджету на наступний рік на заходи для реалізації державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва, зокрема, на бюджетне забезпечення загальнодержавних, регіональних та місцевих програм розвитку малого і середнього підприємництва. Разом з тим, впровадження Закону забезпечить суттєве підвищення:

- рівня прозорості і відкритості розподілу бюджетних коштів на виконання загальнодержавних, регіональних і місцевих програм розвитку малого і середнього підприємництва;

- ефективності та результативності реалізації державної політики у зазначеній сфері шляхом прозорого спрямування бюджетних коштів та інших ресурсів на досягнення запланованих результатів і показників ефективності у зазначеній сфері державної політики.

5. Прогноз соціально-економічних, правових та інших наслідків прийняття Закону

Прийняття законопроекту дасть змогу докорінно покращити законодавче забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері розвитку малого і середнього підприємництва, створити сприятливі правові умови для усунення бар'єрів і негативних факторів на шляху реалізації підприємницьких ініціатив, зменшити регуляторне навантаження на підприємницьку діяльність та підвищити продуктивність і конкурентоспроможність суб'єктів малого і середнього підприємництва, суттєво підвищити роль і внесок малого і середнього підприємництва у формуванні ВВП та забезпеченні зайнятості населення, у соціально-економічному розвитку держави, територій і населених пунктів та у підвищенні добробуту громадян.

 

Народний депутат України

О. В. Кужель

Опрос