Идет загрузка документа (17 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О системе досудебного следствия Украины и статусе следователей

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 02.12.2014 № 1187
Дата рассмотрения: 02.12.2014 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про систему досудового слідства України та статус слідчих"

1. Обґрунтування необхідності прийняття проекту Закону

На необхідність розроблення проекту Закону України, яким би визначалась система досудового слідства, указано ще в Постанові Верховної Ради України від 28 квітня 1992 року N 2296-XII "Про Концепцію судово-правової реформи в Україні". У затвердженій цією постановою Концепції передбачено законодавчо закріпити реальну процесуальну самостійність слідчого, визначити його права і обов'язки, чітко розмежувати функції органів розслідування і органів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, як у процесуальному, так і в організаційному плані, визначити науково обґрунтовані критерії навантаження слідчих та забезпечити їх технічними засобами.

Конституцією України також передбачено сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування (стаття 9 Перехідних положень Конституції України).

На виконання вказаних конституційних вимог Верховною Радою України у 2001 році лише внесено зміни до Кримінально-процесуального кодексу України, якими було механічно перейменовано термін "попереднє слідство" на "досудове слідство", що не вирішило питання про створення системи досудового слідства в Україні.

Кримінальний процесуальний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 13 квітня 2012 року, уповноважує проводити розслідування кримінальних правопорушень слідчих органів внутрішніх справ, органів безпеки, органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства, та Державного бюро розслідувань України, а також передбачає порядок здійснення ними кримінального провадження, проте не визначає статус слідчих указаних органів, їх права, гарантії процесуальної незалежності.

Законами України "Про міліцію", "Про Службу безпеки України", розділами XVIII1 (Посадові особи контролюючих органів та їх правовий і соціальний захист) та XVIII2 (Податкова міліція) Податкового кодексу України статус слідчих цих органів також не визначається. Також не визначено статус слідчих в Законі України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14 жовтня 2014 року N 1698-VII, хоча згідно зі статтею 16 цього Закону на Національне антикорупційне бюро України покладено обов'язок здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності.

Разом з тим Законом України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року N 1789-XII (статті 17, 46 - 50, 50-1 та інші) визначався статус слідчих прокуратури, причому згідно з Прикінцевими положеннями Кримінального процесуального кодексу України, а також розділу XII (Перехідні положення) Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII виконання ними функції досудового розслідування носить тимчасовий характер (вони здійснюватимуть досудове розслідування лише до початку діяльності державного бюро розслідувань, але не пізніше п'яти років після набрання чинності КПК України).

У той же час законодавством України визначено статус інших учасників кримінального провадження, а саме: суддів (Закон України "Про судоустрій і статус суддів"), прокурорів (Закон України "Про прокуратуру"), адвокатів (Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність"), експертів (Закон України "Про судову експертизу"). Зокрема, зазначеними законами передбачено їх права і обов'язки, вимоги, що висуваються до кандидатів на ці посади, порядок призначення та звільнення, гарантії здійснення ними повноважень тощо.

Відсутність аналогічного визначення статусу слідчих (зважаючи на їх різну відомчу належність) не гарантує їх процесуальну самостійність, що негативно впливає на забезпечення ефективного захисту прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження.

2. Мета акта і шляхи її досягнення

Метою цього Закону повинно стати подальше вдосконалення діяльності слідчих при здійсненні ними досудового розслідування, підвищення його ефективності та забезпечення законності.

Пропонується прийняти єдиний, базовий для слідчих всіх відомств закон, у якому визначити однаковий для всіх слідчих статус, а також гарантії їх процесуальної діяльності з урахуванням особливостей проходження служби в кожному відомстві.

Через особливий порядок призначення слідчих та їх підпорядкування, звільнення з посад, притягнення до відповідальності та забезпечення їх діяльності пропонується законодавчо закріпити їх незалежність від будь-якого стороннього, у т. ч. відомчого, впливу при здійсненні досудового провадження.

3. Загальна характеристика та основні положення проекту

Проектом пропонується визначити систему досудового слідства в Україні, що передбачено Конституцією України. Цю систему будуть становити державні органи, уповноважені вказаним Законом на здійснення досудового розслідування, а саме: органи досудового розслідування Служби безпеки України; Міністерства внутрішніх справ України; Державної фіскальної служби України; Національного антикорупційного бюро України; Державного бюро розслідувань України (яке утворюється на базі слідчих підрозділів органів прокуратури).

Проектом пропонується законодавчо закріпити недопустимість будь-якого втручання не уповноважених на те законом осіб у діяльність слідчого при провадженні досудового розслідування.

У проекті детально визначено права та обов'язки слідчих, що випливають з тих владних повноважень, які необхідні їм для здійснення досудового розслідування. При цьому статті Закону, які визначають права і обов'язки слідчого, не дублюють положення відповідних норм Кримінального процесуального кодексу, а більш чітко конкретизують обов'язки слідчих при виконанні ними процесуальних повноважень.

У проекті визначено вимоги, що пред'являються до слідчого з урахуванням особливостей проходження служби у відомствах, визначено порядок їх призначення і звільнення з посад, виходячи з вимог інших законодавчих актів (зокрема, щодо звільнення з посади у зв'язку з досягненням граничного віку перебування на військовій чи іншій службі, закінченням строку контракту, через сімейні обставини тощо).

У законопроекті передбачено державний захист слідчих та членів їх сімей, порядок забезпечення житлом, матеріальне забезпечення слідчих, їх соціальний захист. Це питання особливо актуальне з огляду на сьогоднішнє навантаження на слідчих, яке більш ніж у три з половиною рази перевищує науково обґрунтовані норми. На цей час у середньому по державі в одного слідчого органів внутрішніх справ перебуває понад 100 кримінальних проваджень, а в промислових регіонах - ще більше.

Під час підготовки норм законопроекту, які регулюють матеріальне забезпечення, використано положення Законів України "Про прокуратуру" (у тому числі в редакції Закону України від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII), "Про Службу безпеки України", "Про міліцію", "Про Національне антикорупційне бюро України", "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", інші нормативні акти, зокрема Положення про проходження військової служби за контрактом та кадрової військової служби в органах Служби безпеки України, Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України, інші акти законодавства України.

4. Стан нормативно-правової бази в цій сфері правового регулювання

У цій сфері правового регулювання діють Кримінальний процесуальний кодекс України, прийнятий Верховною Радою України 13 квітня 2012 року, Закон України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", інші нормативно-правові акти.

Для реалізації положень запропонованого законопроекту немає потреби вносити зміни до інших законодавчих актів.

Прикінцевими положеннями проекту встановлюється, що слідчі прокуратури будуть здійснювати досудове розслідування до утворення Державного бюро розслідувань України але не пізніше п'яти років після набрання чинності Кримінальним процесуальним кодексом України. За цей час повинно бути створене Державне бюро розслідувань України. Також не пізніше 26 січня 2015 року повинно бути утворено Національне антикорупційне бюро України.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту Закону додаткових витрат з Державного бюджету України не потребує. При його підготовці враховано лише ті положення щодо матеріального забезпечення, відпусток слідчих, їх забезпечення житлом, умови державного страхування, які вже встановлені чинними нормативними актами. Оскільки зазначений Закон буде розповсюджуватися на слідчих усіх відомств, в яких на цей час є слідчі підрозділи (органів внутрішніх справ, податкової міліції, Служби безпеки), то наявні норми щодо матеріального та соціального забезпечення слідчих не погіршуватимуться.

У той же час прийняття вказаного Закону дозволить здійснити суттєву економію бюджетних коштів за умови зупинення плинності кадрів у слідчих підрозділах. Так, щороку зі слідчих підрозділів усіх відомств звільняється більше тисячі працівників з вищою юридичною освітою. Гостро постає питання стосовно соціально-організаційної адаптації молодих фахівців у слідчих підрозділах. Лише в органах внутрішніх справ, якими розслідується на цей час понад 90 % усіх злочинів, стаж практичної роботи в органах досудового слідства до 3 років має менше половини слідчих, від 3 до 5 років - 30 %. Лише 5 % працюють у слідстві понад 10 років.

Найбільш характерними мотивами, які спонукають працівників слідства залишати службу та шукати інші місця працевлаштування, є їх процесуальна незахищеність, недосконалість чинного законодавства, велике навантаження в роботі. Фактично за 4 - 5 років особовий склад слідчих підрозділів оновлюється майже повністю. Зазначене призводить до руйнування професійного ядра слідчих, відсутність у більшості слідчих підрозділів фахівців, що мають достатній практичний досвід роботи.

При цьому слід узяти до уваги й те, що на підготовку лише одного фахівця держава витрачає з бюджету майже 150 тис. гривень. Тобто, плинність кадрів у слідстві призводить до щорічних додаткових витрат у розмірі понад 150 млн. гривень. Скорочення ж плинності кадрів дозволить здійснити суттєву економію коштів, які можливо направити на матеріально-технічне оснащення слідчих підрозділів, придбання сучасної криміналістичної техніки тощо.

6. Прогноз соціально-економічних, правових та інших наслідків прийняття Закону

Прийняття Закону "Про систему досудового слідства України та статус слідчих" дозволить остаточно зняти питання про виконання статті 9 Перехідних положень Конституції України щодо створення системи досудового слідства в Україні.

Указаний Закон та прийнятий Верховною Радою України Кримінальний процесуальний кодекс України будуть регулювати функціонування цієї системи.

Законодавче визначення статусу слідчих сприятиме збереженню наявного потенціалу слідчих підрозділів всіх правоохоронних органів, зміцненню їх професійного ядра, поліпшенню кадрового та матеріально-технічного забезпечення, що у свою чергу, дозволить суттєво підвищити якість роботи слідчих працівників з розслідування кримінальних правопорушень відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.

 

Народні депутати України

Опрос