Идет загрузка документа (19 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления роли гражданского общества в борьбе с коррупционными преступлениями

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 02.12.2014 № 1165
Дата рассмотрения: 23.03.2015 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення ролі громадянського суспільства в боротьбі з корупційними злочинами"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Статтею 3 Закону України "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики" "посилення протидії корупції" зараховано до засад політики у сфері розбудови державності. Однак серед українських й іноземних експертів, як і серед більшості громадян України панує консенсус, що на сьогодні результати такої протидії вкрай помірні.

Однією з причин цьому є відпрацьована роками корупційна "солідарність" працівників різних гілок влади, насамперед судів, прокуратуру, органів внутрішніх справ і Служби безпеки України. Тож політика держави має бути спрямована на усунення передумов такої небажаної солідарності або хоча би на мінімізацію її впливу на антикорупційні ініціативи.

Позаяк, приватний сектор (насамперед малий і середній бізнес) і громадянське суспільство найменш схильні до солідарності з корупціонерами і тому слід наділити їх ширшими можливостями для протистояння корупції. Одним із шляхів до цього є впровадження в кримінальне процесуальне законодавство інституту громадського обвинувачення та запровадження інституту кримінального провадження у формі громадського обвинувачення в сфері службових злочинів з ознаками корупційних діянь.

Громадське обвинувачення в кримінальному провадженні, тобто можливість ініціювання кримінального провадження будь-якими фізичними та юридичними особами, яким стало відомо про вчинення службових злочинів з ознаками корупційних діянь має стати дієвим альтернативним інститутом початку кримінального провадження щодо службових злочинів з ознаками корупційних діянь, які характеризуються публічністю та суспільним резонансом.

Інститут кримінального провадження у формі громадського обвинувачення впроваджує можливість кримінального обвинувачення за приватною ініціативою з боку охочих і спроможних осіб, а не лише потерпілих від злочину. Доцільність цього особливо помітна у сфері корупційних діянь з таких міркувань:

a) для ефективної протидії корупції за ініціативи держави не досить лише забезпечити більш-менш "чисту" судову владу: потрібно "очистити" ще й прокуратуру, інші органи зі слідчими повноваженнями, на що потрібно явно більше ресурсів. У випадку наявності громадського обвинувачення досить зробити відносно чесними лише суди, тож "гарні стосунки" з прокурором уже не будуть надійною гарантією від антикорупційного переслідування;

b) у тому же ключі - громадське обвинувачення має елемент несподіваності: коли не знаєш, звідки чекати неприємностей, раціональніше утримуватися від поганих учинків в цілому;

c) нарешті антикорупційна боротьба часто "буксує" і через перевантаженість державних органів, недостатність державного ресурсу. У разі громадського обвинувачення можливо скористатися "енергією" громадянського суспільства;

d) однак справа не лише в більшій ефективності колективної дії порівняно з індивідуальною, але й у важливому політично-виховному моменті: якщо об'єднавшись можна домогтися покарання злочинця, є сенс об'єднуватися; буде реальний стимул брати участь у роботі інститутів громадянського суспільства;

e) через загальновідому складність збирання доказової бази в корупційних справах розумно підключити до протидії самих жертв корупції та випадкових очевидців чи учасників таких незаконних дій.

Автори законопроекту обґрунтовано схильні до думки про виправданість громадського обвинувачення не лише щодо корупційних діянь, що може сприяти як цілям протидії корупції, так і ширшій меті верховенства права, однак така реформа була би надто радикальною на цей час і потребувала би ретельнішого аналізу переваг і недоліків, масштабніших змін до чинного законодавства й правової системи в цілому. Тож реалізація пропонованих законопроектом змін дозволить напрацювати цінний досвід і масив даних для подальших кроків використання інституту громадського обвинувачення й щодо інших злочинів.

Безсумнівно, така ініціатива має й відомі ризики, що є зворотнім боком тих самих переваг: громадське обвинувачення може використовуватися не з добросовісною метою, але як інструмент шантажу й психологічного тиску. Цьому, втім, цілком можливо протистояти, наприклад:

a) запровадженням можливості притягнення до кримінальної чи серйозної цивільної відповідальності за злонавмисне переслідування;

b) максимальною прозорістю для громадськості всього процесу судочинства;

c) уточненнями в законодавстві про державну службу й про боротьбу з корупцією, щоби зменшити для звичайних клерків-роботяг, що складають більшу частину штату держорганів, шанси налетіти на приватну кримінальну справу; така перспектива має бути націлена більше на людей, наділених реальною владою;

d) ретельним нормотворчим опрацюванням принципу ne bis in idem та ін.

Однак вбачається, такі ризики не надто висока плата за майбутні переваги: деяке зрівняння можливостей тиску чиновників і нечиновників один на одного уже буде вагомим соціологічним зрушенням у позитивний бік. Сама вірогідність навіть недобросовісного використання впроваджуваних механізмів має стати сильним стримуючим чинником для потенційних корупціонерів.

Якщо держава з різних причин не в змозі впоратися з підтриманням закону й порядку, допомогти їй стає правом і навіть обов'язком громадян і організацій - членів громадянського суспільства. Вкрай важливо, щоб робилося це в спосіб, не деструктивний для держави та самого закону. Громадське обвинувачення - один із найкращих таких способів.

Запровадження такого порядку кримінального провадження аж ніяк не означає самоусунення держави. Навпаки, громадський обвинувач має стати помічником слідчого і прокурора у виявленні і фіксації "підручними" засобами відповідного злочину та ініціювання щодо нього кримінального провадження. Держава, в свою чергу, має заохочувати і активно діяти за заявами і повідомленнями громадських обвинувачів.

З огляду на викладене, розроблено проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення ролі громадянського суспільства в боротьбі з корупційними злочинами".

2. Мета та завдання проекту Закону

Законопроект розроблено, щоб впровадити в кримінальне процесуальне законодавство інститут громадського обвинувачення в сфері службових злочинів з ознаками корупційних діянь із метою одержання державою реальної допомоги громадянського суспільства в протидії корупції.

3. Загальна характеристика та основні положення проекту Закону

Законопроектом вносяться зміни до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення. Характер змін видно з порівняльної таблиці, що додається. Загальний підхід розробників полягав у внесенні мінімальних текстуальних змін, необхідних для впровадження в українське законодавство цілком нового інституту громадського обвинувачення. Для цього в Кримінальний процесуальний кодекс України введено поняття "громадський обвинувач" (пропонована стаття 59-1), особливості кримінального провадження у формі громадського обвинувачення (пропонована глава 36-1) та ін.

Традиційна логіка кримінального процесу в Україні виходить з того, що компетентні органи провадять досудове розслідування й збирають доказову базу, послуговуючись повноваженнями, наданими їм Кримінальним процесуальним кодексом, Законом України "Про оперативно-розшукову діяльність" й іншими законами. Для деяких дій вони потребують схвалення спеціального суб'єкта - слідчого судді. Ці норми забезпечують таким органам ширші можливості для збирання інформації про злочин, ніж ті, що їх мають пересічні громадяни на підставі частини другої статті 34 та Закону України "Про інформацію".

Тому пропонований інститут громадського обвинувачення в сфері службових злочинів з ознаками корупційних діянь характеризується:

- участю в ньому спеціального суб'єкта, який ініціює його початок, - громадського обвинувача як самостійного учасника та сторони кримінального провадження;

- особливим порядком початку кримінального провадження;

- особливим порядком доказування обставин, які свідчать про ознаки кримінальних правопорушень, щодо яких допускається громадське обвинувачення;

- відкритістю кримінального провадження та публічним розголошенням обставин та доказів, що стали підставою початку кримінального провадження та становлять суспільний інтерес;

- особливістю відшкодування громадським обвинувачем шкоди особі, щодо якої ним було ініційовано початок кримінального провадження.

Головна увага зосереджена саме на допустимості доказів, які подає громадський обвинувач з метою початку кримінального провадження. Адже, як відомо, успіх у виявленні корупційних справ та викритті корупціонерів сильно залежить від можливостей одержання аудіо-візуальних доказів, фотографій, головним джерелом яких зазвичай є негласні слідчі (розшукові) дії з використанням спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації, які звичайний громадянин - жертва корупційних дій чиновників - самостійно здійснити із дотриманням встановленого сьогодні процесуальним законом порядку не може. Тому, запропоновано виключити статтю 359 "Незаконні придбання, збут або використання спеціальних технічних засобів отримання інформації" КК України та статтю 195-5 "Незаконне зберігання спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації" КУпАП, та внести відповідні зміни до статті 201 "Контрабанда" КК України та статті 15 "Відповідальність військовослужбовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за вчинення адміністративних правопорушень".

Сьогодні кримінальна відповідальність за незаконний обіг (виробництво, придбання, збут тощо) спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації передбачена лише в кримінальних кодексах деяких країн СНД, а саме Російської Федерації, Республік Білорусь, Казахстан, Киргизія, Молдова та Таджикистан, у європейських країнах - лише у КК Литовської Республіки, азіатських - у КК Китайської Народної Республіки. У всіх інших країнах кримінальної відповідальності за незаконний обіг спеціально технічних засобів негласного отримання інформації не передбачена, оскільки, як видається, суспільна небезпека незаконного використання спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації полягає насамперед не у порушенні порядку їх використання, а в порушенні прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб, а також інтересів держави. В Україні такі права, свободи та інтереси вже отримали кримінально-правову охорону, зокрема у ст. ст. 111 "Державна зрада", 114 "Шпигунство", 163 "Порушення таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної чи іншої кореспонденції, що передаються засобами зв'язку або через комп'ютер", 182 "Порушення недоторканості приватного життя", 231 "Незаконне збирання з метою використання або використання відомостей, що становлять комерційну або банківську таємниці" КК України тощо. З цієї позиції регламентувати кримінальну відповідальність за незаконне використання спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації взагалі немає необхідності.

До того ж, через відсутність законодавчого визначення поняття спеціальні технічні засоби негласного отримання інформації, їх ознак та критеріїв, особі видається неможливим відрізнити звичайний пристрій, що розрахований для побутового застосування від спеціального технічного засобу. Адже, на сьогодні під визначення та ознаки спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації попадають будь-які предмети (прилади, пристрої), які призначені для здійснення аудіо - та відеозаписів, накопичення, передачі та зберігання інформації в будь-якому форматі та вигляді тощо. Для прикладу: брелоки з вмонтованою відеокамерою, мініатюрні диктофони, веб-камери тощо. Таким чином, особа купуючи чи продаючи, такий прилад автоматично може стати суб'єктом кримінальної відповідальності, сам того не розуміючи, про що свідчать численні судові рішення, які можна знайти у відкритому доступі в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Крім того, в практиці Європейського Суду з прав людини існує чітке розмежування між порушенням статті 8 "Право на повагу до приватного і сімейного життя" та статті 6 "Право на справедливий суд", яке полягає в тому, що порушення статті 8 при зборі доказів не означає автоматично порушення статті 6 та гарантованого нею права особи на справедливий судовий розгляд.

Як зазначив з цього приводу Суд в рішенні у справі Gafgen, для того, аби оцінити, наскільки використання в кримінальному процесі незаконно отриманих доказів веде до порушення гарантій Статті 6 (і робить судовий розгляд "несправедливим"), до уваги мають бути прийняті "всі обставини справи, включаючи [наявність та] повагу до права особи на захист, а також якість та важливість [для висновків у справі] відповідних доказів".

Також, в кримінальному провадженні щодо корупційних злочинів має бути забезпечена відкритість інформації, здобутою громадським здобувачем та переданої слідчому для початку кримінального провадження, а також наділення громадського обвинувача самостійним процесуальним статусом сторони кримінального провадження з метою можливості контролю і впливу на досудове розслідування та створення реальних можливостей забезпечення громадського обвинувачення.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Основними нормативно-правовими актами, які регулюють правовідносини у цій сфері виступають: Конституція України, Кримінальний процесуальний кодекс України, Кримінальний кодекс України та Кодекс України про адміністративні правопорушення.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень законопроекту під час його практичного застосування після його прийняття не впливатиме на видаткову та доходну частини державного або місцевих бюджетів.

6. Обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування законопроекту після його прийняття

Прийняття проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення ролі громадянського суспільства в боротьбі з корупційними злочинами" сприятиме виявленню корупційних злочинів та притягненню не доброчесних посадових осіб до кримінальної відповідальності, посилить протидію корупції, а також сприятиме посиленню громадянського суспільства в Україні. Також це дозволить напрацювати досвід і масив статистичних й інших даних, що дозволить продовжити роботу над розширенням сфери дії інституту громадського обвинувачення в Україні.

 

Народні депутати України

Опрос