Идет загрузка документа (28 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно предупреждения (минимизации) негативного влияния на стабильность банковской системы

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 27.05.2014 № 4938
Дата рассмотрения: 27.05.2014 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо упередження (мінімізації) негативного впливу на стабільність банківської системи"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Практика доводить необхідність врегулювання на законодавчому рівні питань щодо створення ефективних механізмів, здатних забезпечити стабільність банківської системи під час кризових явищ та запобігти погіршенню ситуації на грошово-кредитному ринку внаслідок зловживань з боку його учасників. У разі виникнення загроз для стабільності банківської системи, зусилля держави мають бути спрямовані на створення умов для негайної капіталізації банків та припинення вчинення операцій, які можуть негативно вплинути на грошово-кредитний ринок. Зокрема, йдеться про наділення Національного банку України, як державного регулятора банківського сектору, правом тимчасово обмежувати окремі види банківської діяльності; визначення спрощеного порядку здійснення відповідних заходів для прискорення капіталізації банків; відкликання банківської ліцензії або генеральної ліцензії на здійснення валютних операцій у банків, діяльність яких знаходиться поза межами правового поля, загрожує стабільності на грошово-кредитному ринку та суперечить інтересам вкладників та інших кредиторів банку. Також, необхідно передбачити можливість застосування заходів впливу до банків чи власників істотної участі у банку на основі відповідних рішень іноземних держав чи міжнародних організацій.

Протягом 2013 - 2014 років банківська система зіткнулася із значними складнощами, пов'язаними, зокрема, із зниженням реального ВВП, падінням промислового виробництва, незбалансованістю державних фінансів, падінням доходів населення. На низькому рівні також залишається як попит на кредити, так і рентабельність банківського бізнесу.

Крім того, протягом I кварталу 2014 року спостерігається тенденція зменшення рівня капіталізації банків і, як наслідок, - погіршення адекватності їх капіталу, а також перекладання банками ризиків на їх кредиторів, у тому числі вкладників. Зазначена ситуація може призвести до збільшення кількості банків, які підпадають під ознаки проблемних та неплатоспроможних, що ляже додатковим тягарем на Фондом гарантування вкладів фізичних осіб коштів вкладникам.

З метою захисту прав вкладників та інших кредиторів неплатоспроможних банків Фонду необхідно розширити механізми виведення неплатоспроможних банків з ринку, змінити процедури, що здійснюються при ліквідації банків з метою прискорення реалізації ліквідаційної маси, а також удосконалити механізми отримання фінансової допомоги Фондом для забезпечення своєчасного отримання ним довгострокових ресурсів на виплату відшкодування коштів вкладникам неплатоспроможних банків.

2. Цілі та завдання прийняття законопроекту

Банківська система України знаходиться на етапі, який визначається необхідністю створення механізмів, здатних забезпечити її стабільність під час виникнення кризових ситуацій.

По-перше, за умови об'єктивного звуження ринків доступних кредитних ресурсів, масового відтоку вкладів, непередбачуваних значних коливань обмінних курсів, існує необхідність ситуативної зміни вимог регулятора у різних сегментах банківського регулювання. По-друге, інтереси збереження стабільності банківської системи та здатності банків виконувати свої зобов'язання перед клієнтами вимагають в умовах кризи запровадження тимчасових обмежень банківської діяльності та встановлення більш жорстких умов проведення окремих операцій, в тому числі на валютному ринку.

Аналіз законодавства іноземних країн свідчить про наявність правових важелів, які можуть застосовуватись з метою стабілізації ситуації на банківському ринку.

Наприклад, Закон Федеративної Республіки Німеччина "Про банківську діяльність" містить норму, яка надає Уряду цієї держави право у випадку, "якщо є підстави остерігатись, що кредитні установи можуть відчувати фінансові труднощі, що можуть заподіяти шкоду національній економіці", за погодженням з Бундесбанком вводити мораторій на здійснення банківських операцій", який, зокрема, передбачає тимчасове припинення роботи банків з клієнтами, а також заборону здійснювати та приймати платежі та безготівкові перекази. Банкам в цьому випадку гарантується продовження строку виконання власних зобов'язань та встановлюється окремий порядок застосування до них примусових судових заходів.

Під час фінансової кризи в Сполучених Штатах Америки вводилися так звані "банківські канікули", при яких комерційні банки обмежувалися у можливості проведення майже всіх банківських операцій з клієнтами.

Таким чином, запровадження у законодавство України норм, які нададуть регулятору ринку банківських послуг правові важелі для встановлення особливостей банківського регулювання у разі стрімкого погіршення ситуації на фінансовому ринку, забезпечать його діяльність у рамках правового поля та дозволять приймати рішення, які упередять вплив кризових явищ на стабільність банківської системи.

З метою координації дій наглядових органів на міжнародному рівні, законопроектом також передбачається надання права Національному банку України застосовувати заходи впливу до банків чи власників істотної участі у банку у разі, якщо до них застосовані санкції з боку іноземних держав, міждержавних банків або міжнародних організацій.

Законопроектом пропонується вирішити питання стосовно створення правового підґрунтя для вжиття державним регулятором дієвих заходів щодо запобігання зловживанням та порушенням на грошово-кредитному ринку з боку його учасників.

Аналіз операцій на грошово-кредитному ринку України свідчить про те, що, на жаль, не всі учасники ринку дотримуються загальноприйнятої етики професійної діяльності, що порушує права інших його учасників. Деякі учасники ринку навмисно надають недостовірну інформацію, у тому числі й унаслідок попередньої змови, про курс, за яким вони готові здійснювати операції з купівлі-продажу іноземної валюти. Як наслідок, такі дії спричиняють штучне коливання валютного курсу з подальшою дезорієнтацією всіх учасників ринку, що в свою чергу свідчить про навмисне маніпулювання на грошово-кредитному ринку України і є результатом недобросовісної практики ведення бізнесу.

Міжбанківський кредитний ринок є початковою ланкою процентного каналу монетарної трансмісії, що забезпечує вплив процентних ставок центрального банку на значний перелік змінних фінансового та реального секторів економіки. Шкода від здійснення маніпуляцій з процентними ставками полягає не лише в завданні збитків іншим учасникам ринку, а й у збільшенні витрат широкого кола економічних суб'єктів, які мають активи або зобов'язання, пов'язані з такими процентними ставками, що може спричинити негативні наслідки для фінансової системи в цілому.

Таким чином, запровадження у законодавство України норм, які нададуть Національному банку України правові важелі боротьби із зловживаннями та порушеннями на грошово-кредитному ринку дозволить мінімізувати ризики фінансової системи країни та припинити практику недобросовісного ведення бізнесу учасниками грошово-кредитного ринку.

Законопроект має на меті також зміну порядку набрання чинності нормативно-правовими актами Національного банку України.

На даний момент згідно зі статтею 56 Закону України "Про Національний банк України", нормативно-правові акти Національного банку України підлягають обов'язковій державній реєстрації.

Вважаємо, що зазначене положення Закону суперечить Конституції України. Так, стаття 117 Конституції України передбачає, що реєстрації підлягають нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Причому, така реєстрація має здійснюватись в порядку, встановленому законом. Проте, відповідно до Закону України "Про Національний банк України" Національний банк України не входить до системи органів виконавчої влади, а є особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи якого, на відміну від Міністерства юстиції України, визначені Конституцією та Законом України "Про Національний банк України".

Закон, який би визначав порядок реєстрації нормативно-правових актів у державі відсутній. Наразі, державна реєстрація Міністерством юстиції України нормативних актів державних органів здійснюється на підставі вимог Указу Президента України від 03.10.1992 N 493, постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. N 731 та власне наказу Мін'юсту від 12 квітня 2005 року N 34/5. При цьому, здійснення державної реєстрації Міністерством юстиції України передбачає проведення правової експертизи нормативно-правового акту, який вже затверджено компетентним державним органом. Тобто, легітимні рішення державних органів переглядаються державним органом такого ж рівня, який не має контрольних повноважень.

Таким чином, необхідність державної реєстрації нормативно-правових актів Національного банку України, інституційна незалежність якого закріплена на законодавчому рівні, порушує принцип розподілу влади та є втручанням у його діяльність.

У той же час, Національний банк України при виданні нормативно-правових актів керується Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Реалізація передбачених цим Законом процедур дозволяє досягти зменшення кількості підзаконних актів, забезпечити їх системну кодифікацію та прозорість прийняття владних рішень.

Слід також враховувати, що ефективність рішень Національного банку України щодо управління банківським та грошово-кредитним ринком значною мірою залежить від їх оперативності. Натомість, державна реєстрація нормативно-правових актів в Міністерстві юстиції України є досить тривалою.

Крім того, 20.05.2011 Верховною Радою України був прийнятий у першому читанні проект Закону України "Про нормативно-правові акти", який передбачає виключення нормативно-правових актів Національного банку України з переліку тих, що підлягають державній реєстрації.

Світова фінансова криза виявила високу залежність економіки країн світу від стійкості системно важливих фінансових установ. Рада з питань фінансової стабільності розробила рекомендації з підтримання фінансової стабільності на глобальному рівні та у жовтні 2010 року видала документ "Зменшення морального ризику, на який наражають системно важливі фінансові установи", який передбачає:

- впорядковане врегулювання діяльності цих установ (включаючи виведення з ринку) із забезпеченням безперервності виконання ними життєво важливих економічних функцій, уникненням дестабілізації фінансової системи й залучення коштів платників податків;

- наділення наглядових органів повноваженнями застосовувати диференційовані наглядові вимоги та посилений нагляд за системно важливими банками, виходячи з рівня ризиків, на які вони наражають фінансову систему.

Виходячи з цього, законопроектом передбачено визначення Національним банком України поняття системно важливих банків.

Законопроектом передбачається збільшення мінімального розміру статутного капіталу банку до 500 млн. грн., що сприятиме підвищенню рівня капіталізації банків та відповідно зниженню ризиків для вкладників і, як наслідок, збільшення довіри до банків з боку їх клієнтів.

Підвищення рівня капіталізації банків створює передумови для збільшення об'ємів кредитування економіки, а також налагодження прямих зв'язків з великими іноземними банками, які зацікавлені у наданні синдиційованих кредитів лише надійним банкам.

Одним з необхідних чинників для забезпечення ефективності заходів з відновлення фінансового стану банків є спрощення процедур надання дозволів, погоджень та проведення реєстрації державними органами (Національний банк, Антимонопольний комітет, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку України). Необхідним є застосування відповідних спрощених процедур при купівлі інвестором (зокрема, держави) неплатоспроможного банку, купівлі інвестором перехідного банку, а також проведення негайної капіталізації банку у зв'язку з різким погіршенням загального стану фінансового ринку.

Слід також зазначити, що в умовах світової фінансової кризи 2008 - 2009 років запровадження таких антикризових заходів дозволило реалізувати низку заходів по збереженню окремих банків та оперативно здійснити їх капіталізацію.

Важливою складовою банківської системи, яка забезпечує довіру вкладників до банків, є діяльність Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, який не лише забезпечує виплату гарантованих сум вкладів, але й здійснює заходи пов'язані з виведенням з ринку неплатоспроможних банків, включаючи їх продаж інвестору або ліквідацію.

Слід ураховувати, що в умовах кризи може виникнути загроза неплатоспроможності одразу декількох або більше банків, що вимагатиме залучення Фондом додаткових ресурсів з метою виконання своїх повноважень.

Також практика довела необхідність запровадження інституту куратора Фонду в банках, які були визнані неплатоспроможними, а потім передані інвестору. Куратор Фонду має забезпечити оперативний контроль за виконанням плану відновлення діяльності банку та повернення банку до стану, коли він виконує хоча б нормативи капіталу та ліквідності.

Більшість інших положень законопроекту, що стосуються діяльності Фонду мають на меті уточнення існуючих процедур виведення банку з ринку, у тому числі продажу майна банку під час ліквідації, повноважень уповноваженої особи Фонду під час тимчасової адміністрації.

Окремий блок норм законопроекту спрямований на підвищення відповідальності власників істотної участі у банку, контролерів за його фінансовий стан.

В цілому законопроект забезпечує наближення банківського законодавства України до Європейських стандартів банківського нагляду, Директиви 2013/36/ЄС Європейського парламенту та Ради від 26.06.2013 про доступ до діяльності кредитних організацій та пруденційний нагляд за діяльністю кредитних організацій та інвестиційних компаній, що вносить зміни до Директиви 2002/87/ЄС та скасовує Директиви 2006/48/ЄС і 2006/49/ЄС.

Запровадження таких змін сприятиме підвищенню рівня капіталізації банків, що має забезпечити належне виконання банківською системою головної загальнодержавної місії, яка полягає в кредитній підтримці процесів відновлення економічного зростання держави, а також посилення захисту інтересів вкладників та кредиторів.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Законопроектом пропонується внести до Закону України "Про Національний банк України", Закону України "Про банки і банківську діяльність" зміни, якими передбачається:

- встановлення відповідальності банків за маніпулювання на грошово-кредитному ринку;

- надання Національному банку України права встановлювати особливості банківського регулювання, надання банківських послуг у разі стрімкого погіршення ситуації на фінансовому ринку;

- набрання чинності нормативно-правовими актами Національному банку України після їх офіційного опублікування;

- запровадження спрощеного порядку проведення процедур, пов'язаних з терміновою капіталізацією банків;

- збільшення мінімального розміру статутного капіталу банку до 500 млн. грн.;

- встановлення вимоги щодо затвердження системно важливими банками плану відновлення діяльності банку;

- встановлення вимоги до власників істотної участі надавати фінансову допомогу проблемному банку та відповідальності за її ненадання;

- встановлення відповідальності керівників банку, контролерів та інших власників істотної участі у банку у разі, якщо їх дії чи бездіяльність призвели до понесення банком збитків та/або завдання шкоди інтересам вкладників та інших кредиторів банку, віднесеного до категорії неплатоспроможних;

- уточнення та розширення критеріїв, за якими Національний банк України зобов'язаний прийняти рішення про віднесення банку до категорії проблемного чи неплатоспроможного;

- надання Національному банку України права на застосування заходів впливу до банків чи власників істотної участі у банку у разі застосування до них санкцій іноземними державами/міжнародними організаціями.

Також законопроектом пропонується внести до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Законів України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб", "Про виконавче провадження", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", "Про обіг векселів в Україні", "Про цінні папери та фондовий ринок", "Про страхування", Декретів Кабінету Міністрів України "Про систему валютного регулювання і валютного контролю", "Про державне мито" зміни, якими передбачається:

- розширення напрямків використання коштів Фонду, у тому числі надання приймаючому або перехідному банку позики на умовах субординованого боргу;

- створення Фондом спеціалізованої установи, яка має вживати заходи для розрахунку з кредиторами неплатоспроможного банку;

- запровадження нових видів цінних паперів - фінансовий вексель Фонду та облігації Фонду;

- уточнення повноважень адміністративної ради, виконавчої дирекції Фонду;

- уточнення кола осіб, які є працівниками Фонду, а також врегулювання питань що до їх захисту та майнової відповідальності;

- порядок інформування Фондом громадськості та кредиторів неплатоспроможних банків про свою діяльність;

- розширення джерел формування коштів Фонду, в тому числі за рахунок облігацій внутрішньої державної позики;

- доповнення підстав запровадження спеціального збору;

- непоширення гарантій на вклад у банку, якщо такий вклад використовується вкладником як засіб забезпечення виконання іншого зобов'язання перед цим банком та за вкладами у банківських металах;

- проведення розрахунків з вкладниками також через національного оператора поштового зв'язку або іншим способом;

- розширення повноважень Фонду в частині застосування до банків за порушення ними законодавства про систему гарантування вкладів адміністративно-господарських санкцій у вигляді письмового застереження, диференційованого штрафу або розпорядження про усунення порушень законодавства;

- встановлення можливості продовження строку тимчасової адміністрації до одного місяця.

- розширення випадків задоволення вимог кредиторів під час тимчасової адміністрації;

- надання уповноваженій особі Фонду під час тимчасової адміністрації права розривати непотрібні договори, приймати осіб на роботу до банку;

- уточнення порядку залучення до роботи під час тимчасової адміністрації радників, юристів, оцінювачів та інших;

- визначення підстав для визнання договорів за участі банку нікчемними (під час тимчасової адміністрації) та порядку роботи уповноваженої особи Фонду з такими договорами;

- уточнення порядку проведення уповноваженою особою Фонду інвентаризації під час тимчасової адміністрації;

- встановлення спрощеного порядку проведення процедур, пов'язаних з придбанням інвестором неплатоспроможного або перехідного банку;

- призначення куратора Фонду в неплатоспроможний/перехідний банк, придбаний інвестором та визначення повноважень куратора;

- визначення порядку виведення неплатоспроможного банку з ринку за участі Міністерства фінансів України або державного банку;

- уточнення наслідків призначення уповноваженої особи Фонду під час ліквідації банку;

- уточнення порядку розпорядження активами банку, що перебуває у стадії ліквідації, які не включаються до ліквідаційної маси, зокрема кошти на рахунках іпотечних активів, активів недержавного пенсійного фонду, фонду фінансування будівництва або майно фонду операцій з нерухомістю;

- уточнення порядку реалізації та списання залишків майна банку при ліквідації;

- надання Фонду права витребовувати в судовому порядку від контролерів, керівників та інших власників істотної участі банку кошти в сумі, необхідній для погашення заборгованості перед кредиторами банку, що не погашена за недостатністю майна;

- непоширення процедур регуляторної політики на акти Фонду з питань виведення неплатоспроможних банків з ринку;

- уточнюється координація та співпраця Фонду та Національного банку України;

- встановлюються пільги щодо сплати державного мита Фонду за дії пов'язані з утворенням перехідного банку, а також приймаючому та перехідному банку за отримання активів і зобов'язань, внесення змін до державних реєстрів;

- встановлюється право неплатоспроможних банків, ліквідацію яких здійснює Фонд, здійснювати валютні операції без ліцензії Національного банку України;

- уточнення щодо обов'язкового зупинення виконавчого провадження у разі здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку;

- непоширення дії законодавства про державні закупівлі на випадки, якщо предметом закупівлі є товари, роботи та послуги, необхідні для виконання Фондом власних функцій.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Правовідносини у зазначеній сфері регулюються Законом України "Про Національний банк України", Законом України "Про банки і банківську діяльність", Законом України "Про систему гарантування вкладів фізичних осіб", Законом України "Про виконавче провадження", Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація законопроекту не потребує додаткових витрат із Державного бюджету України.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття законопроекту

Запровадження передбачених законопроектом змін створить правове підґрунтя для вжиття ефективних заходів із забезпечення стабільності банківської системи в умовах підвищених фінансових ризиків.

 

Народні депутати України:

Риженков О. М.

Мартиняк С. В.

Фурсін І. Г.

Єдін О. Й.

Клімов Л. М.

Бєлькова О. В.

Дзензерський Д. В.

Опрос