Идет загрузка документа (50 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О Национальном бюро антикоррупционных расследований

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 24.04.2014 № 4780
Дата рассмотрения: 24.04.2014 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про Національне бюро антикорупційних розслідувань"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Необхідність прийняття законопроекту пояснюється високим рівнем поширення корупції в Україні, що становить собою загрозу демократії, реалізації принципу верховенства права, додержанню прав і свобод людини, національній безпеці, економічному та соціальному розвитку. Системний характер корупції в Україні визнано національними державними органами, міжнародними організаціями та підтверджується дослідженнями сприйняття поширеності та досвіду корупції серед населення. Повсюдна корупція та відсутність дієвих засобів її приборкання стали однією з головних причин масових протестів громадян України у листопаді 2013 р. - лютому 2014 р.

Однією з причин такого стану є неефективність існуючого інституційного механізму протидії корупційним проявам в Україні. Як зазначено в Стратегії національної безпеки України, правоохоронні органи України в їх нинішньому стані неспроможні здійснювати надійний захист прав і свобод людини і громадянина, ефективну боротьбу із злочинністю, зокрема організованою, криміналізацією економіки, корупцією.

Звідси випливає, що одним із шляхів покращення ефективності протидії корупції правоохоронними засобами є інституційна реформа органів, що здійснюють досудове розслідування та кримінальне переслідування у справах про корупційні злочини.

Це може бути досягнуто шляхом вдосконалення спеціалізації правоохоронних органів. Існуюча система органів з протидії корупції в Україні включає низку підрозділів в різних правоохоронних органах (органах внутрішніх справ, Служби безпеки, прокуратури та податкової служби), які часто дублюють один одного, зосереджують свою увагу на незначних кримінальних справах або справах про адміністративні правопорушення, а також не мають достатніх повноважень і засобів для ефективного попередження, виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень. Особливо неефективною є боротьба проти так званої високопосадової корупції, тобто правопорушеннями, що вчиняються вищими посадовими особами державних органів або органів місцевого самоврядування.

Нагальним стає вирішення питання неефективної інституційної моделі та існуючої спеціалізації в протидії корупції. Відповідно до Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні, схваленої Указом Президента України N 311 від 08.04.2008, здійснення ефективної державної політики щодо протидії корупції потребує функціонування в системі кримінальної юстиції спеціалізованого антикорупційного органу з повноваженнями проведення досудового розслідування та координації діяльності у цій сфері. Крім того, Концепцією передбачено необхідність запровадження спеціалізації прокурорів з кримінального переслідування корупційних правопорушень.

Важливість дієвої спеціалізації правоохоронних органів з боротьби проти корупції та стандарти функціонування таких спеціалізованих інституцій передбачені також міжнародними договорами (ст. 36 Конвенції ООН проти корупції та ст. 20 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією) та рекомендаціями Україні з боку міжнародних організацій (Стамбульський план дій Організації економічної співпраці та розвитку (ОЕСР) та Групи держав проти корупції Ради Європи (ГРЕКО)).

Відповідно до Рекомендації 2.9, прийнятої за підсумками другого раунду оцінювання в рамках Стамбульського плану дій ОЕСР в грудні 2010 року, Україні було рекомендовано: "Забезпечити без подальшого зволікання ефективну антикорупційну спеціалізацію в правоохоронній системі шляхом створення законом автономного спеціалізованого органу з антикорупційних розслідувань, який буде структурно незалежним від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки, буде націлений на високопосадову корупцію та буде забезпечений адекватними гарантіями незалежності, повноваженнями й ресурсами відповідно до міжнародних стандартів та найкращої практики"1. У 2014 планується проведення Третього раунду моніторингу України в рамках Стамбульського плану дій ОЕСР, під час якого буде проведено оцінку виконання, зокрема, рекомендації 2.9 і за відсутності відповідних кроків буде констатовано її невиконання.

____________
1 www.oecd.org/corruption/acn/istanbulactionplan/46832415.pdf.

Необхідність удосконалення системи спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції також визначена Національною антикорупційною стратегією на 2011 - 2015 роки, схваленою Указом Президента України від 21 жовтня 2011 року N 1001/2011 (пункт 9 основних напрямків реалізації Національної антикорупційної стратегії).

Створення Антикорупційного бюро передбачено також Програмою діяльності Кабінету Міністрів України від 01.03.2014.

2. Цілі і завдання законопроекту

Метою законопроекту є зменшення корупційних проявів шляхом забезпечення ефективної протидії корупційним правопорушенням, що вчинені вищими публічними посадовими особами та становлять особливу суспільну небезпеку.

Завданням законопроекту є створення ефективної інституційної основи для попередження, виявлення, припинення та розслідування корупційних злочинів.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Законопроект визначає правові основи організації та діяльності Національного бюро антикорупційних розслідувань (далі - НБАР або Національне бюро) - спеціально уповноваженого державного правоохоронного органу з протидії корупції в Україні.

Модель органу. Міжнародними стандартами передбачено необхідність запровадження спеціалізації з протидії корупції правоохоронними засобами шляхом створення нових спеціалізованих органів, виділення спеціалізованих підрозділів в межах існуючих правоохоронних органів або спеціалізації окремих працівників. При цьому вибір конкретної моделі такої спеціалізації залишається на розсуд країн2.

____________
2 Детальніше про різні моделі спеціалізованих антикорупційних органів див. публікацію на цю тему Організації економічного співробітництва та розвитку, www.oecd.org/corruption/acn/specialisedanti-corruptioninstitutions-reviewofmodels.htm.

З урахуванням існуючого найкращого досвіду та прикладів, а також з огляду на внутрішні чинники (зокрема, неефективність існуючих правоохоронних органів України, їх корумпованість) доцільно створити новий автономний орган (поза системою існуючих правоохоронних органів), основною функцією якого буде виявлення та розслідування корупційних злочинів, що становлять особливу суспільну небезпеку. При цьому такий орган повинен відповідати наведеним нижче міжнародним стандартам.

На підставі аналізу практики створення та функціонування спеціалізованих антикорупційних органів у світі, а також положень відповідних міжнародних договорів виділяють такі основні стандарти стосовно спеціалізованих органів:

а) незалежність від політичного та іншого незаконного впливу (структурна та операційна автономія, порядок призначення/звільнення керівника тощо);

б) підзвітність органу (регулярне звітування, інформування громадськості);

в) високий рівень професійної підготовки працівників (конкурсний відбір працівників, їх навчання);

г) наявність достатніх повноважень, для ефективної роботи (спеціальні оперативно-розшукові та слідчі заходи, доступ до фінансової інформації тощо);

д) наявність достатніх фінансових та матеріально-технічних ресурсів.

Законопроектом пропонується створити новий орган державної влади України - центральний орган виконавчої влади з правоохоронними функціями та спеціальним статусом.

Створення, визначення функцій і повноважень, організаційної структури, граничної чисельності працівників тощо цього органу саме законом обумовлюється положенням Конституції України (пункт 14 статті 92), відповідно до якого організація і діяльність органів дізнання і слідства визначаються виключно законом (див. також Рішення Конституційного Суду України N 10-рп/98 від 6 липня 1998 року у справі щодо утворення Національного бюро розслідування України).

Національне бюро пропонується створити як центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, який пояснюється особливим порядком створення (на підставі закону), спеціальним порядком відбору керівника (за результатами відкритого конкурсу) та найму окремих працівників (на підставі відкритого конкурсного відбору), спеціальними механізмами контролю за Національним бюро та її підзвітності тощо.

Спеціальний статус обумовлюється також особливостями регулювання Національного бюро порівняно з іншими органами виконавчої влади. У статті 2 законопроекту пропонується встановити, що Закон України "Про центральні органи виконавчої влади" та інші нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, застосовуються до Національного бюро в частині, що не суперечить положенням Закону про НБАР.

Перевагами створення нового автономного антикорупційного органу з правоохоронними функціями є:

- створення такого органу є політичним сигналом, що політичні сили та органи державної влади, які підтримали його створення, налаштовані на активну дієву боротьбу з найнебезпечнішими проявами корупції;

- створення такого органу дає новий шанс для відходу від попередньої практики неефективної протидії корупції та досягнення якісно нових результатів;

- новий орган не буде обтяжений суспільним сприйняттям корумпованості чи неефективності, властивими для існуючих правоохоронних органів; це дозволить, у разі ефективної діяльності, сформувати суспільну довіру та підтримку до нового органу;

- створюються умови для автономності органу, його незалежності від політичних чи корупційних впливів;

- окремий орган є незалежним від тих державних органів, які стануть об'єктом його уваги під час виявлення та розслідування корупційних правопорушень (наприклад, в існуючих правоохоронних органах);

- створення окремого органу із спеціальним статусом на підставі спеціального закону дозволить закріпити на законодавчому рівні особливі механізми його незалежності та підзвітності;

- досягається високий ступінь спеціалізації та професійності; новостворений орган матиме вузьку спеціалізацію і зосереджуватиметься на високопосадовій корупції та корупції, що завдає особливо велику шкоду; це дозволить не розпорошувати його зусилля та ресурси на менш важливі справи.

Нижче наводиться опис та обґрунтування основних положень законопроекту.

Основними функціями новостворюваного НБАР пропонується визначити досудове розслідування віднесених до його підслідності кримінальних правопорушень; проведення оперативно-розшукових заходів.

Підслідність справ НБАР пропонується визначити виходячи з необхідності обмеження кількості справ, якими займатиметься новий орган, та зосередження його уваги на високопосадовій корупції та корупційним правопорушеннях, що завдають особливо велику шкоду захищеним законом інтересам. Це передбачає виключення із сфери уваги нового спеціалізованого органу менш серйозних справ про корупцію та адміністративних корупційних правопорушень.

Згідно з преамбулою до законопроекту метою створення НБАР є "протидія кримінальним корупційним правопорушенням, що вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або становлять особливу суспільну небезпеку". Перелік цих вищих посадових осіб та корупційних правопорушень, що становлять особливу суспільну небезпеку, визначено в змінах до Кримінального процесуального кодексу (КПК) щодо підслідності нового органу. Визначати зазначених осіб в Законі про НБАР немає потреби, оскільки, крім преамбули, вони в тексті закону не згадуються.

Відповідно, згідно із пропонованими змінами до Кримінального процесуального кодексу України (ст. 216) до підслідності НБАР належатимуть:

(1) досудове розслідування таких корупційних та інших суміжних злочинів - привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем (ст. 191 КК); протиправне заволодіння майном підприємства, установи, організації (ст. 206-2 КК); легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом (ст. 209 КК); нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням (ст. 210 КК); видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону (ст. 211 КК); підкуп працівника державного підприємства, установи чи організації (ст. 354 КК); зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК); зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 364-1 КК); зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги (ст. 365-2 КК); службове підроблення (ст. 366 КК); прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою (ст. 368 КК); незаконне збагачення (ст. 368-2 КК); підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 368-3 КК); підкуп особи, яка надає публічні послуги (ст. 368-4 КК); пропозиція або надання неправомірної вигоди службовій особі (ст. 369 КК); зловживання впливом (ст. 369-2 КК); викрадення, привласнення, вимагання військовослужбовцем зброї, бойових припасів, вибухових або інших бойових речовин, засобів пересування, військової та спеціальної техніки чи іншого військового майна, а також заволодіння ними шляхом шахрайства або зловживання службовим становищем (ст. 410 КК);

(2) при цьому для віднесення провадження за цими злочинами до підслідності НБАР повинна бути наявна принаймні одна з таких ознак:

- злочин вчинено публічною посадовою особою високого рівня (перелік міститься в змінах до Кримінального процесуального кодексу - див. Прикінцеві положення законопроекту); або

- розмір предмету злочину або завданої злочином шкоди перевищує визначену межу (цю межу пропонується закріпити на рівні п'ятиста і більше розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на відповідний рік3); або

____________
3 У 2014 році цей розмір дорівнює 609 тис. грн.

- пропозицію або надання неправомірної вигоди (ст. 369 КК) або пропозицію або надання неправомірної вигоди особі, яка пропонує (обіцяє чи погоджується) за таку вигоду вплинути на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави (зловживання впливом; ст. 369-2 КК), вчинено щодо службової особи іноземної держави чи міжнародної організації (визначено в ч. 4 ст. 18 КК) або щодо посадової особи високого рівня, розслідування корупційних злочинів якої віднесено до підслідності НБАР. Таким чином НБАР матиме виключну підслідність щодо підкупу іноземних посадових осіб, що відповідає стандартам ОЕСР стосовно ефективного розслідування вказаної категорії злочинів, а також щодо активного підкупу вищих посадових осіб, що повинно стримувати тих, хто корумпує таких посадових осіб.

Проектом також передбачається, що прокурор, який здійснює нагляд за досудовими розслідуваннями, які проводяться слідчими НБАР, своєю постановою може віднести кримінальне провадження у злочинах, передбачених зазначеними вище статтями КК, до підслідності слідчих НБАР, якщо відповідним злочином було заподіяно або могло бути заподіяно тяжкі наслідки охоронюваним законом правам, свободам та інтересам фізичної або юридичної особи, а також державним чи суспільним інтересам. Під тяжкими наслідками розуміється загроза заподіяння або заподіяння шкоди життєво важливим інтересам суспільства та держави, зокрема державному суверенітету, територіальній цілісності України, реалізації конституційних прав, свобод і обов'язків трьох і більше осіб.

Законопроект визначає виключну підслідність НБАР, відповідно до якої провадження, що віднесені за статтею 216 КПК до підслідності НБАР, передаються для проведення досудового розслідування до Національного бюро. При цьому для кримінальних правопорушень, які віднесено до підслідності НБАР, не передбачено альтернативної підслідності - у разі виявлення відповідних злочинів іншими органами вони передаються НБАР; провадження у підслідності НБАР не можуть бути за рішенням прокурора передані іншим органам досудового розслідування.

Одночасно з початком роботи НБАР передбачається скасувати повноваження з досудового розслідування слідчих органів прокуратури, які відійдуть, відповідно, іншим існуючим органам досудового розслідування та НБАР. Такі зміни набудуть чинності з дня початку діяльності НБАР, але не пізніше трьох років з дня набрання чинності Кримінальним процесуальним кодексом України 2012 року (тобто не пізніше 19.11.2015).

НБАР не займатиметься справами про адміністративні правопорушення.

Розслідування корупційних злочинів, вчинених працівниками НБАР, проводитимуть слідчі органів Служби безпеки України.

Систему НБАР складатимуть центральний апарат та 7 територіальних (міжрегіональних) управлінь. Крім того, рішенням Кабінету Міністрів України (за поданням Директора НБАР) можуть бути створені додаткові місцеві управління (наприклад, у великих містах) у межах граничної штатної чисельності Національного бюро.

До структури НБАР входитимуть оперативно-розшукові, слідчі та оперативно-технічні підрозділи, інформаційно-аналітичні підрозділи, підрозділи розшуку, арешту майна та розпорядження арештованим майном, підрозділи швидкого реагування, захисту учасників кримінального судочинства та забезпечення безпеки працівників, внутрішнього контролю, міжнародної співпраці та представництва інтересів в іноземних органах, зв'язків з громадськістю, підготовки та підвищення кваліфікації персоналу, доступу до публічної інформації та інформування про діяльність Національного бюро, внутрішнього аудиту, експертні, кадрові та інші підрозділи. Див. Орієнтовну організаційну схему та штатну чисельність НБАР у Додатку до пояснювальної записки.

Граничну штатну чисельність НБАР пропонується встановити на рівні 1300 осіб. При цьому чисельність працівників центрального апарату становитиме 420 - 450 осіб (з них слідчих, оперативних, оперативно-технічних працівників, експертів - 210 осіб), працівників територіального управління - 100 - 120 осіб (з них слідчих, оперативних, оперативно-технічних працівників - 85 осіб). Див. також Додаток.

При обрахунку штатної чисельності автори виходили, зокрема, з кількості потенційних суб'єктів злочинів, що відносяться до підслідності НБАР (близько 2600 осіб на одну область або 5200 - 13000 осіб на одне територіальне управління НБАР), а також штатної чисельності спеціальних підрозділів, які ведуть боротьбу з корупцією (загальна чисельність ГУБОЗ МВС України складає близько 4800 співробітників, ГУБКОЗ СБ України - близько 1800 співробітників).

Директор НБАР призначається Кабінетом Міністрів України на підставі результатів відкритого та прозорого конкурсного відбору. Конкурс проводиться конкурсною комісією з 11 членів:

1) три особи, яких визначає Президент України;

2) три особи, яких з числа своїх членів визначає комітет Верховної Ради України, до предмету відання якого належать питання боротьби з корупцією;

3) три особи, яких визначає Кабінет Міністрів України;

4) Генеральний прокурор України або його заступник;

5) Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Склад конкурсної комісії, Положення про конкурс та Регламент роботи конкурсної комісії затверджуються Кабінетом Міністрів України. Роботу Конкурсної комісії забезпечує Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Для забезпечення прозорого відбору керівника НБАР на підставі критеріїв професійності, знань та досвіду законопроектом передбачається обов'язкове оприлюднення інформації про всіх кандидатів, які подали документи для участі в конкурсі, про трьох кандидатів, які, за обгрунтованим рішенням конкурсної комісії, найкращим чином відповідають критеріям відбору і допускаються до співбесіди, а також про кандидата-переможця. Засідання конкурсної комісії проводяться відкрито із забезпеченням їх прямої он-лайн трансляції. Це дозволить забезпечити суспільний контроль за процесом конкурсного відбору.

Прем'єр-міністр України вносить для призначення Кабінетом Міністрів України на посаду Директора Національного бюро кандидата, відібраного Конкурсною комісією.

Директор Національного бюро призначається строком на 4 роки; одна й та ж особа не може призначатися на два строки підряд. Законопроект визначає виключний перелік підстав, з яких може бути достроково припинено повноваження Директора НБАР:

1) призначення чи обрання на іншу посаду за його згодою;

2) досягнення віку 65 років;

3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я відповідно до висновку медичної комісії, що створюється за рішенням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я;

4) рішення суду про визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

6) припинення ним громадянства України або виїзду на постійне проживання за межі України;

7) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням, відставки;

8) відмови від прийняття присяги державного службовця;

9) невідповідності обмеженням щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, передбаченими Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції";

10) смерті.

Такі положення дозволять знизити можливість неналежного впливу на керівника Національного бюро та сприятимуть забезпеченню незалежності Національного бюро та його керівника.

Призначення на посади слідчих та оперативних працівників, начальників оперативних та слідчих підрозділів НБАР, директорів його територіальних органів та їх заступників здійснюється виключно за результатами відкритого конкурсу.

Створення нового спеціалізованого органу з протидії корупції матиме сенс лише в разі найму на роботу до нього високопрофесійних та некорумпованих працівників. Тому законопроектом виключається можливість автоматичного переведення працівників існуючих правоохоронних органів та вводиться обов'язковий конкурсний відбір на посади, наділені слідчими, оперативними або адміністративно-розпорядчими повноваженнями.

Особи, які не мають попереднього досвіду роботи в правоохоронних органах, після проходження конкурсу на посади слідчих та оперативних працівників зараховуватимуться до штату НБАР і будуть зобов'язані пройти стажування, за підсумками якого їх може бути звільнено з Національного бюро.

Законопроектом пропонується встановити, що основна частина працівників НБАР за статусом є державними службовцями. Лише працівники підрозділів швидкого реагування, захисту учасників кримінального судочинства та забезпечення безпеки працівників Національного бюро є особами рядового і начальницького складу (чисельність яких не може перевищувати 100 осіб).

Для гарантування адекватної оплати праці пропонується прямо в законі визначити розміри посадових окладів основних категорій працівників НБАР. Крім посадового окладу, до складу оплати праці включено також надбавку за вислугу років, доплату за ранг. Премії не передбачаються. Надбавки за вислугу років та доплати за ранг працівникам Національного бюро виплачуватимуться відповідно до Закону України "Про державну службу".

Це дозволить створити гідні умови праці з урахуванням інтенсивності та небезпечності роботи, а також компенсувати перехід (після проходження конкурсу) на державну службу осіб рядового і начальницького складу, військовослужбовців, які працювали в інших правоохоронних органах.

Важливими положеннями законопроекту є відрядження до НБАР спеціалізованих прокурорів, які при цьому залишаються на службі в органах прокуратури. Це дозволить посилити гарантії незалежності Національного бюро, забезпечити ефективність його роботи шляхом спеціалізації прокурорів з корупційних справ. При цьому для зменшення можливостей впливу на прокурорів, які працюватимуть в НБАР, вони підпорядковуватимуться безпосередньо Генеральному прокурору.

Законопроект передбачає створення в НБАР та його територіальних органах підрозділів внутрішнього контролю, які здійснюють попередження та виявлення службових правопорушень працівників НБАР, проводять щодо них службові розслідування, проводять спеціальну перевірку кандидатів на посади в НБАР, проводять перевірку працівників НБАР на доброчесність та моніторинг їх способу життя тощо. Підрозділи внутрішнього контролю НБАР матимуть право здійснювати оперативно-розшукові заходи. Керівники та працівники підрозділів внутрішнього контролю Національного бюро призначаються на посаду та звільняється з посади безпосередньо Директором НБАР.

Підрозділи внутрішнього контролю здійснюють моніторинг способу життя працівників Національного бюро з метою встановлення відповідності рівня життя працівника майну і доходам цього працівника та його членів сім'ї згідно з декларацією про майно, доходи, витрати та зобов'язання фінансового характеру, що подається ним відповідно до закону. Встановлення невідповідності рівня життя працівника Національного бюро майну і доходам цього працівника та його членів сім'ї є підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності, у тому числі до звільнення.

Передбачається, що НБАР проводитиме перевірку на доброчесність службовців НБАР та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави чи місцевого самоврядування. Під такою перевіркою розуміється імітація ситуацій, подібних до тих, що виникають у службовій діяльності особи, з метою перевірки доброчесності поведінки службовця. На підставі перевірки робиться подання про притягнення до дисциплінарної відповідальності і звільнення особи. Результати такої перевірки не можуть бути підставою для кримінального провадження. Процедура перевірки на доброчесність потребує детального врегулювання законом з метою гарантування додержання прав людини, тому запровадження цього механізму передбачається здійснити лише після набрання чинності законом, який таку процедуру регулює.

Відповідно до законопроекту, НБАР двічі на рік оприлюднює детальний звіт про свою діяльність, а також подає звіт Верховній Раді, Кабінету Міністрів та Президенту України (звіт подається разом з висновком до нього Ради громадського контролю при НБАР). Законопроектом встановлюються мінімальні вимоги до змісту звітів НБАР.

З метою забезпечення прозорості та цивільного контролю за діяльністю Національного бюро, Кабінет Міністрів України утворює Раду громадського контролю при Національному бюро у складі 15 осіб на підставі відкритого та прозорого конкурсу. Рада громадського контролю при Національному бюро:

1) заслуховує інформацію про діяльність, виконання планів і завдань Національного бюро;

2) розглядає звіти Національного бюро і затверджує свій висновок щодо них;

3) обирає з її членів два представники, які входять до складу Дисциплінарної комісії Національного бюро;

4) має інші права, передбачені Положенням про Раду громадського контролю.

Пропонується встановити, що Закон про НБАР, у разі прийняття, набирає чинності з дня його опублікування та вводиться в дію через три місяці з дня набрання ним чинності. Такий підхід обумовлений необхідністю вчинення низки підготовчих дій перед початком роботи нового органу, зокрема виконання Кабінетом Міністрів доручень, що містяться в Прикінцевих та перехідних положеннях законопроекту. Розмежування моменту введення закону в дію і набрання ним чинності не суперечить положенням Конституції України, що було підтверджено в Рішенні Конституційного Суду України N 21-рп/2010 від 6 жовтня 2010 року (справа про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів).

4. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Законодавство України у сфері регулювання законопроекту включає такі нормативно-правові акти: Конституція України, Кримінальний і Кримінальний процесуальний кодекси України, Цивільний і Цивільно-процесуальні кодекси України, закони України "Про державну службу", "Про міліцію", "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про прокуратуру", "Про державну податкову службу в Україні", "Про Службу безпеки України", "Про засади запобігання і протидії корупції" тощо.

З метою реалізації положень законопроекту пропонується внести зміни в такі законодавчі акти: Кримінальний кодекс України, Кримінальний процесуальний кодекс України, закони України "Про прокуратуру", "Про попереднє ув'язнення", "Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві", "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", "Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду", "Про банки та банківську діяльність", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про засади запобігання і протидії корупції".

Змінами до Кримінального кодексу України пропонується, зокрема, викласти в новій редакції текст статті 368-2 з метою приведення його у відповідність до статті 20 Конвенції ООН проти корупції ("Незаконне збагачення"). Пропонується встановити кримінальну відповідальність за набуття особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у власність (користування) майна, вартість якого значно перевищує її доходи, отримання яких підтверджено законними джерелами, або передача нею такого майна близьким родичам. Значним перевищенням вважатиметься різниця між вартістю майна та доходами, отриманими із законних джерел, в розмірі, що дорівнює або перевищує річний офіційний дохід особи за основним місцем роботи.

Відповідальність за незаконне збагачення є одним з найбільш дієвих засобів протидії корупції, оскільки не залежить від виявлення та переслідування конкретних корупційних діянь, а зосереджена на наявності надмірного майна публічного службовця, яке не можна пояснити законними джерелами отримання доходів. Така відповідальність у тій чи іншій формі передбачена в близько 40 державах світу4.

____________
4 Див. World Bank, On the Take - Criminalizing Illicit Enrichment to Fight Corruption, 2012, www.unodc.org/documents/corruption/Publications/StAR/On_the_Take-_Criminalizing_Illicit_Enrichment_to_Fight_Corruption.pdf. 

При цьому положення нової редакції статті сформульовано таким чином, щоб було забезпечено додержання права особи на презумпцію невинуватості та права не свідчити проти себе. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини кримінальне право допускає наявність презумпції з питань факту чи права, якщо така презумпція є розумною, пропорційною і може бути спростованою, а також якщо йдеться про важливі суспільні інтереси і забезпечено право особи на захист (див. рішення у справі Salabiaku v. France, заява N 10519/83, рішення від 7 жовтня 1988 р.).

Формулювання злочину незаконного збагачення не передбачає перекладення тягаря доведення на обвинуваченого - орган державного обвинувачення повинен навести докази всіх елементів відповідного складу злочину (суб'єкт злочину - особа, яка виконує функції держави або місцевого самоврядування; набуття у власність чи користування особою певного майна; законні джерела доходів цієї особи, наявність різниці між доходами, отриманим з таких джерел, та майном, яке знаходиться у власності чи користуванні особи, відсутність інших законних джерел, які можуть пояснити таку різницю, тощо).

Щодо права не свідчити проти себе, то Європейський суд з прав людини підтвердив, що це право не є абсолютним (див., зокрема, рішення у справі O'Hallaran and Francis v. the United Kingdom, заяви NN 15809/02 та 25624/02, рішення від 29 червня 2007 року стосовно обов'язку власника транспортного засобу надати пояснення про особу, яка перебувала за кермом під час вчинення порушення правил дорожнього руху). Публічні службовці свідомі, що до них ставляться особливі вимоги щодо доброчесності та контролю за їхньої діяльністю. Тому навіть пряма вимога в законі надати пояснення з тим, щоб спростувати встановлене органом досудового розслідування припущення щодо незаконності майна, яке не відповідає законним джерелам доходів, була би прийнятною. Водночас така пряма вимога в новій редакції статті 368-2 КК не передбачена. Особа має права, але не зобов'язана надати пояснення щодо джерел таких нез'ясованих доходів та їхньої законності. При цьому відсутність такого пояснення може враховуватися судом при прийнятті рішення як одна з обставин, яка має значення для прийняття рішення по суті. У рішенні у справі John Murray v. United Kingdom (заява N 18731/91, рішення від 8 лютого 2006 року) Європейський суд з прав людини визнав, що суд може робити негативні висновки з мовчання обвинуваченого, коли фактичні обставини справи явно вимагають від особи надати пояснення, якщо при цьому таке мовчання не є основною підставою для обвинувального вироку.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Прийняття цього Закону не потребуватиме збільшення бюджетних видатків, необхідне фінансування може бути забезпечене за рахунок економії бюджетних коштів унаслідок перерозподілу функцій правоохоронних органів.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття закону

Наслідком прийняття Закону, за умови його практичної реалізації, стане підвищення ефективності протидії корупції в Україні засобами кримінального права, зниження рівня корупції та підвищення доброчесності на публічній службі. Зниження рівня корупції призведе до покращення інвестиційної привабливості країни, зменшення бар'єрів для підприємництва та, відповідно, соціального й економічного розвитку. Створення нового спеціалізованого органу матиме й загальний запобіжний ефект, оскільки функціонування антикорупційного органу, що зосереджує свою увагу на корупції на вищих рівнях публічної влади, матиме стримувальний вплив на потенційну корупційну діяльність.

 

Народні депутати України:

В. В. Чумак

 

В. В. Кличко

 

Ю. Б. Дерев'янко

 

М. П. Паламарчук

 

П. В. Розенко

 

С. П. Лабазюк

 

Г. Г. Москаль

 

Л. Ю. Оробець

 

Г. В. Ткачук

Опрос