Идет загрузка документа (26 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно бюджетной децентрализации)

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 08.08.2014 № 4435а
Дата рассмотрения: 08.08.2014 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо бюджетної децентралізації)"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Проект Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" підготовлено на виконання Основних напрямів бюджетної політики на 2015 рік, схвалених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.04.2014 N 385-р, та абзацу другого пункту 1 Плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.06.2014 N 591-р.

Необхідність прийняття акта зумовлена потребою удосконалення бюджетного законодавства в рамках проведення реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади. В її основі - децентралізація влади і суттєве розширення повноважень територіальних громад, що передбачає перерозподіл завдань, повноважень і ресурсів на національному, регіональному та місцевому рівнях, підвищення фінансової самостійності місцевих бюджетів, зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування.

У ході підготовки проекту Закону були досліджені позитивні здобутки бюджетних реформ в зарубіжних країнах, зокрема Польщі та Німеччині, щодо фінансового забезпечення соціально-культурної сфери, побудови трансферної політики, організації міжбюджетних відносин та механізмів бюджетного вирівнювання і на їх основі розроблено нову модель фінансового забезпечення місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин.

Крім того, в законопроекті враховано зміни та доповнення до діючої Конституції України, викладені в законопроекті, внесеному Президентом України П. О. Порошенком до Верховної Ради України (проект Закону N 4178а), окремі норми проекту Закону N 4323а (щодо спрощення надання адміністративних послуг), прийнятого 24 липня 2014 р. Верховною Радою України у першому читанні, та концептуальні підходи щодо реформування податкової системи України.

2. Мета і шляхи її досягнення

Проектом Закону пропонується врегулювати бюджетні правовідносини, пов'язані з впровадженням нової моделі фінансового забезпечення місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин, удосконаленням казначейського обслуговування бюджетних коштів, посиленням відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів, функціонуванням бюджетної системи України в особливий період.

Законопроектом передбачено:

1. Надання бюджетної автономії місцевим бюджетам та підвищення їх фінансової самостійності.

2. Стимулювання громад до об'єднання та формування спроможних територіальних громад через механізм переходу бюджетів об'єднаних громад на прямі міжбюджетні відносини з державними бюджетом, наділення таких громад повноваженнями, рівнозначними повноваженням міст обласного значення, позбавлення права на виконання делегованих державою повноважень органів місцевого самоврядування в селах, селищах, містах районного значення, що не об'єдналися.

3. Розширення наявної дохідної бази місцевих бюджетів шляхом:

передачі з державного бюджету плати за надання адміністративних послуг (крім 50 % адміністративного збору за держреєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців), державного мита;

збільшення відсотка зарахування екологічного податку з 35 до 80 %;

закріплення за місцевими бюджетами стабільних джерел - податку на доходи фізичних осіб за новими нормативами (бюджети міст обласного значення, районів - 60 %, обласні бюджети - 15 %, бюджет м. Києва - 20 %) та податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки (обласні бюджети - 10 %);

запровадження з 2015 року збору з роздрібного продажу підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти) за ставкою 2 % вартості реалізованого товару замість збору за виноградарство, садівництво та хмелярство, який надходитиме до місцевих бюджетів;

розширення з 2015 року бази оподаткування податку на нерухомість шляхом включення до оподаткування комерційного (нежитлового) майна;

4. Децентралізацію видаткових повноважень у соціально-культурній сфері та чіткий розподіл компетенцій, сформований за принципом субсидіарності.

З державного на регіональний та місцевий рівень передаються окремі заходи та заклади в освітній і медичній сферах; підтримка місцевих рад фізкультурно-спортивних товариств, їх спортивних баз та баз олімпійської підготовки; деякі національні та державні бібліотеки, музеї, заповідники, цирки, національні театри, національні художні колективи, концертні організації; видатки, що пов'язані із соціальною, трудовою та професійною реабілітацією інвалідів та соціальним захистом чорнобильців; видатки, спрямовані на будівництво житла окремим категоріям громадян, тощо.

Разом з цим вирівнюються видаткові повноваження міст обласного значення і районів та одночасно розширюються власні повноваження усіх місцевих бюджетів у частині фінансування муніципальних формувань з охорони громадського порядку, які будуть утворюватися згідно з Законом про такі формування.

5. Запровадження нових видів трансфертів (базова дотація, освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів, медична субвенція; субвенція на забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру).

Базова дотація матиме компенсаторний характер та забезпечуватиме вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів за закріпленими доходами (податком на доходи фізичних осіб, податком на прибуток).

Визначено механізм розподілу та використання нових субвенцій у розрізі адміністративно-територіальних одиниць.

6. Встановлення нової системи вирівнювання за закріпленими загальнодержавними податками (податку на прибуток та податку на доходи фізичних осіб) - залежно від рівня надходжень на одного жителя. Решта платежів вирівнюванню не підлягають і залишаться в повному розпорядженні місцевих бюджетів. Зазначене сприятиме забезпеченню місцевих бюджетів достатніми надходженнями та стимулюватиме місцеві органи влади до залучення додаткових надходжень та розширення бази оподаткування.

Показники доходів столичного бюджету за закріпленими податками також не враховуються під час здійснення фіскального вирівнювання, обсяг коштів, що перевищує середні показники надходжень цих податків на одного жителя по Україні, не вилучається і може бути спрямований на фінансування видатків для виконання м. Києвом функцій столиці відповідно до Закону України від 15 січня 1999 р. N 401-XIV "Про столицю України - місто-герой Київ".

7. Посилення відповідальності профільних міністерств за реалізацію державної політики у освітній та медичній галузях шляхом визначення їх головними розпорядниками коштів відповідних субвенцій.

8. Підвищення ефективності використання бюджетних коштів, що виділяються з державного бюджету на виконання державних програм соціального захисту населення ті спрямовуються на виплати допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, надання пільг та субсидій на оплату житлово-комунальних послуг, придбання твердого палива, скрапленого газу, пільгового проїзду, допомоги по догляду за інвалідами I - II груп внаслідок психічного захворювання.

З цією метою за Мінсоцполітики будуть закріплені відповідні бюджетні програми і їх виконання здійснюватиметься територіальними підрозділами міністерства (утвореними на базі діючих управлінь соціального захисту населення), на які покладатимуться функції з надання субсидій, компенсацій, пільг та допомог.

9. Надання права самостійного вибору установи (в органах Казначейства чи установах банків) з обслуговування коштів бюджету розвитку місцевих бюджетів та власних надходжень бюджетних установ.

10. Спрощення процедури надання місцевих гарантій та здійснення запозичень від міжнародних фінансових організацій.

11. Зміни у розмежуванні зарахування коштів екологічного податку (крім податку, що справляється за утворення радіоактивних відходів), з передбаченням зарахування до державного бюджету 20 % надходжень, а до місцевих бюджетів - 80 %, у тому числі до обласних бюджетів - 55 %, сільських, селищних, міських бюджетів - 25 % та бюджету міста Києва - 80 %.

Такий перерозподіл коштів на користь місцевих бюджетів надасть можливість місцевим органам влади вирішувати нагальні проблеми регіонів щодо охорони і збереження довкілля, житлово-комунального господарства. Крім цього це дасть змогу оптимізувати видатки на окремі заходи, які будуть враховувати специфіку кожного регіону.

Значне збільшення ресурсу обласних бюджетів дасть змогу забезпечити фінансування видатків, пов'язаних із здійсненням заходів із веденням лісового господарства в лісах державної форми власності, зокрема щодо садіння і висівання лісу, догляду за лісовими культурами, вирощуванням, заготівлею або закупівлею насіння та садивного матеріалу; охорони і збереження лісових насаджень, формування і оздоровлення лісів та інші. Вказані роботи із ведення лісового господарства будуть забезпечуватися нині діючими 255 державними лісогосподарськими підприємствами на загальній площі 7089,5 тис. га лісів. Крім цього, в рамках реалізації Державної цільової програми "Ліси України" на 2010 - 2015 роки будуть забезпечуватись роботи зі створення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг. Загальна сума коштів, які будуть спрямовані з обласних бюджетів в 2015 році становить понад 325,0 млн. гривень.

Аналогічно, за рахунок коштів, переданих обласним бюджетам, на функціонування 623 державних ветеринарних лікарень та 1210 державних ветеринарних лабораторій буде спрямовано 540,0 млн. грн., якими забезпечується епізоотичне благополуччя відповідних територій шляхом проведення лікувальних, лабораторно-діагностичних, профілактичних робіт, забезпечення контролю за якістю продуктів харчування тощо. При цьому, зазначену роботу в регіонах на сьогодні забезпечують біля 26 тисяч працівників вказаних бюджетних установ.

У зв'язку із спрямуванням частини коштів екологічного податку до складу доходів місцевих бюджетів для здійснення природоохоронних заходів, пропонується передати на місцевий рівень (Донецька, Луганська, Кіровоградська, Волинська, Львівська області) повноваження з фінансування проектів ліквідації вугледобувних, вуглепереробних і торфодобувних підприємств та витрат на утримання водовідливних комплексів у безпечному режимі (потреба у фінансуванні - 706,8 млн. грн.).

При цьому, передбачається у рівному співвідношенні фінансування вищенаведених проектів за рахунок коштів місцевих бюджетів (у сумі 353,4 млн. грн.), джерелом формування яких є екологічний податок, та субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (у сумі 353,4 млн. грн.). Таким чином, ресурс для покриття цих витрат забезпечується в повному обсязі (706,8 млн. грн.).

Також зазначений ресурс буде спрямовуватися на фінансування будівництва та реконструкції водопровідних та каналізаційних очисних споруд; заходів з доочищення питної води; модернізації систем теплопостачання (заміна і модернізація котлів, встановлення утилізаторів тепла вихідних газів, модульних котелень, теплових насосів, індивідуальних теплових пунктів, заміна теплових мереж з використанням труб з пінополіуретановою ізоляцією); заходів із заміни природного газу альтернативними видами палива (встановлення котлів, що працюють на біопаливі, установок для використання сонячної енергії; переоснащення котелень з метою переведення на тверде паливо та використання електричної енергії); модернізації та ремонту ліфтового господарства; реконструкції та ремонту житлових будинків; оснащення житлового фонду будинковими засобами обліку енергоносіїв; капітального ремонту, реконструкції, будівництва мереж зовнішнього освітлення вулиць; капітального ремонту гуртожитків, що передаються у власність територіальних громад (ремонт дахів, внутрішньобудинкових мереж тепло-, водопостачання, водовідведення, електромережі).

За рахунок частини коштів екологічного податку, які включатимуться до складу доходів місцевих бюджетів для здійснення природоохоронних заходів, на місцевий рівень (Донецька, Дніпропетровська та Львівська області) пропонується передати повноваження з фінансування:

реалізації проектів реструктуризації та ліквідації об'єктів підприємств гірничої хімії і здійснення невідкладних природоохоронних заходів в зоні їх діяльності, а також реструктуризації підприємств з підземного видобутку залізної руди (зокрема, проекту відновлення екологічної рівноваги та рекультивації порушених гірничими роботами земель Яворівського державного гірничо-хімічного підприємства "Сірка" м. Яворів Львівської області та робочих проектів ліквідації шахт "Першотравнева", "Саксагань", "Гігант" м. Кривий Ріг Дніпропетровської обл. (роботи з рекультивації порушених земель, відкачування ливневих та дренажних стоків, відселення мешканців з територій, що зазнали руйнування)) (річний обсяг - 9,6 млн. грн.);

консервації ртутного виробництва (забезпечення роботи водовідливного комплексу з відкачки води для недопущення підтоплення навколишніх територій та шахт, на законсервованій шахті з ртутного виробництва ДП "Шахта 2-біс" м. Горлівка Донецької області) (річний обсяг - 22,38 млн. грн.).

20 відсотків доходів екологічного податку та збору за спеціальне використання лісових ресурсів, які залишаться в державному бюджеті, в сумі 938,6 млн. грн., планується спрямувати на:

фінансування заходів, пов'язаних із функціонуванням територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Вказані заходи забезпечуватимуться 63 установами природно-заповідного фонду загальнодержавного значення на загальній площі 1466,2 тис. га. (202,9 млн. грн.);

фінансування заходів Програми утилізації твердого ракетного палива на 2015 рік у сумі 290,4 млн. грн. на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 22.07.2014 N 26291/1/1-14 щодо вирішення питання фінансового забезпечення виконання заходів з утилізації твердого ракетного палива. Кошти спрямовуватимуться на утилізацію твердого ракетного палива, забезпечення безпеки під час утилізації палива;

здійснення поточних природоохоронних заходів на 2015 рік - 321,9 млн. грн., що в 10 разів більше порівняно з розподіленими видатками на поточні природоохоронні заходи на 2014 рік та у 3 рази порівняно з фактичними видатками 2013 року (без урахування видатків на погашення кредиторської заборгованості) за напрямами:

будівництво, розширення та реконструкція споруд для очищення стічних вод, систем роздільної каналізації, каналізаційних мереж і споруд на них, у тому числі для відведення стічних вод;

проведення робіт із збирання, перевезення, зберігання та знешкодження непридатних до використання пестицидів і тари від них;

здійснення невідкладних природоохоронних заходів на території Донецької та Луганської областей;

захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь (розчищення русел річок, здійснення берегоукріплення, будівництво гідротехнічних споруд, захисних дамб тощо в басейнах річок Тиси, Дністра, Пруту та Сірету та ін.) (123,4 млн. грн.).

Також передбачено законодавче регулювання інших питань бюджетних відносин. Зокрема:

удосконалення казначейського обслуговування бюджетних коштів в частині посилення норм щодо управління єдиним казначейським рахунком, встановлення пріоритетності та черговості здійснення Казначейством платежів за рахунок бюджетних коштів та коштів фондів загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування з одночасним уповноваженням Кабінету Міністрів України визначати порядок обліку і черговість здійснення розрахунків у системі електронних платежів Національного банку, визначення казначейського обслуговування в особливий період;

посилення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів в частині формування паспортів бюджетних програм та запровадження форми внутрішньогосподарського (управлінського) обліку для збору інформації, необхідної для підтвердження результативних показників бюджетних програм;

доповнення переліку захищених видатків, видатками на заходи, пов'язані з обороноздатністю держави, що здійснюються за рахунок коштів резервного фонду бюджету;

врегулювання бюджетних відносин в особливий період, у тому числі розширення повноважень Кабінету Міністрів України (за погодженням з Президентом України здійснення скорочення витрат бюджету та спрямування їх на видатки резервного фонду, здійснення перерозподілу бюджетних призначень без погодження з комітетом Верховної Ради України з питань бюджету), непоширення дії Закону України "Про здійснення державних закупівель" на випадки закупівель товарів, робіт і послуг, які здійснюються для потреб Збройних Сил України, інших військових формувань, правоохоронних та інших державних органів, встановлення особливого порядку роботи органів Державної казначейської служби України;

списання непогашеної заборгованості місцевих бюджетів за середньостроковими (безвідсотковими) позиками, що знаходиться на обліку в Державній казначейській службі України;

запровадження норм щодо зміни статусу бюджетної установи на суб'єкт господарювання у разі зарахування (акумулювання) власних надходжень та здійсненні витрат таких бюджетних коштів на рахунках, відкритих в установах банків (крім розміщення коштів на депозитах, поточних рахунках іноземних банків закордонних дипломатичних установ України);

встановлення положень щодо здійснення видатків бюджетів за напрямами, які визначені законами та потребують додаткових бюджетних призначень в обсязі, визначеному законом про Державний бюджет України на відповідний рік, виходячи з наявних фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

За попередніми розрахунками ріст ресурсу місцевих бюджетів у 2015 році складе близько 23,4 млрд. гривень. Оскільки система забезпечує автономність прийняття місцевих бюджетів і децентралізацію, то у майбутньому такі зміни дадуть синергетичний ефект і доходи місцевих бюджетів зростуть у два-три рази. Таким чином у розпорядженні органів місцевого самоврядування буде ресурс для вирішення нагальних питань розвитку громад.

3. Правові аспекти

Конституція України, Бюджетний кодекс України, Податковий кодекс України, закони України "Про оборону України", "Про правовий режим воєнного стану", "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію".

4. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація запропонованого проекту Закону України не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України, оскільки відбувається перерозподіл дохідних джерел та видаткових повноважень між державним та місцевими бюджетами.

5. Позиція заінтересованих органів

Законопроект направлено на погодження до зацікавлених центральних органів виконавчої влади та Всеукраїнської асоціації органів місцевого самоврядування "Асоціація міст України".

6. Регіональний аспект

Проект Закону стосується питань формування місцевих бюджетів, їх виконання та міжбюджетних взаємовідносин між державним бюджетом та місцевими бюджетами.

61. Запобігання дискримінації

У проекті акта відсутні положення, які містять ознаки дискримінації.

7. Запобігання корупції

Проект Закону не містить правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень.

8. Громадське обговорення

Головні завдання нової моделі фінансового забезпечення місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин та шляхи їх реалізації, на основі яких сформовано проекту Закону, розміщені на офіційному веб-сайті Мінфіну та обговорювалися у рамках роботи Робочої групи з питань децентралізації фінансів та зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування.

9. Позиція соціальних партнерів

Проект Закону не стосується соціально-трудової сфери.

10. Оцінка регуляторного впливу

Проект Закону не є регуляторним актом.

11. Прогноз результатів

Прийняття проекту Закону дасть змогу реалізувати політику децентралізації повноважень та фінансів; зміцнити матеріальну та фінансову основи місцевого самоврядування; надати місцевим бюджетам бюджетну автономію та фінансову самостійність; встановити новий механізм бюджетного вирівнювання; зацікавити громади до об'єднання та формування спроможних територіальних громад; спростити процедуру надання місцевих гарантій та здійснення запозичень від міжнародних фінансових організацій; посилити відповідальність галузевих міністерств за реалізацію державної політики у відповідній галузі та ефективність використання бюджетних коштів; удосконалити казначейське обслуговування бюджетних коштів та надати можливість місцевим бюджетам переходу на банківську форму обслуговування коштів бюджету розвитку місцевих бюджетів та власних надходжень бюджетних установ; врегулювати бюджетні відносини в особливий період та питання списання непогашеної заборгованості місцевих бюджетів за середньостроковими (безвідсотковими) позиками, що перебуває на обліку в Казначействі та ін.

 

В. о. Міністра фінансів України

А. Мярковський

Опрос