Идет загрузка документа (33 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно снятия регуляторных барьеров для развития государственно-частного партнерства в Украине и стимулирования инвестиций)

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 03.07.2014 № 4237а
Дата рассмотрения: 03.07.2014 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо зняття регуляторних бар'єрів для розвитку державно-приватного партнерства в Україні та стимулювання інвестицій)"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Верховна Рада приймала Конституцію, дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, як зазначено в преамбулі до Основного закону України.

Головною передумовою забезпечення гідного життя кожного громадянина є побудова сильної та сучасної європейської демократичної держави, що передбачає новий якісний рівень надання публічних послуг населенню, розвиток сучасної інфраструктури, створення сприятливого інвестиційного клімату.

Нерозв'язані проблеми накопичувалися в Україні десятиріччями. "Соціалізація" бюджету за відсутності економічного розвитку тимчасово вирішувала завдання щодо підтримки добробуту громадян та не базувалася на відповідному збільшенні обсягів виробництва і підвищенні рівня продуктивності праці. Внаслідок цього в Україні істотно загальмувалися процеси подолання структурних дисбалансів перехідного періоду, технологічної модернізації, поліпшення основних фондів та формування ефективної економічної бази з метою подальших соціальних перетворень. Низька якість інфраструктури перешкоджає економічному зростанню країни та підвищенню її конкурентоздатності на міжнародних ринках. Нерозвинута інфраструктура також є основною причиною зниження якості життя, високого рівня захворюваності та смертності. Інфраструктурні проекти мають значний соціальний ефект. Незважаючи на те, що державний сектор фінансує значну частину інфраструктурних послуг, попит на інвестиції все ще залишається незадовільним і уряди країн з різними ступенями економічного розвитку шукають нові методи підвищення ефективності виробництва та надання інфраструктурних послуг. Як спосіб вирішення поставлених завдань розглядається державно-приватне партнерство та правові механізми залучення інвестиційних капіталовкладень для розвитку визначальних галузей економіки. Альтернативою може бути фінансування необхідних заходів з Державного бюджету України або приватизація активів, що не завжди є кращим рішенням для держави.

Прийняття в 2010 році Закону України "Про державно-приватне партнерство" (далі - "Закон про ДПП") та відповідних підзаконних актів Уряду України (щодо проведення аналізу ефективності проектів, оцінки ризиків, підготовки конкурсних процедур) показало наміри Уряду про широке впровадження державно-приватного партнерства (далі - "ДПП") в Україні. Незважаючи на позитивну статистику Мінекономрозвитку України щодо наявності сотень проектів ДПП в різних галузях економіки, з дати набуття Законом про ДПП чинності (31 жовтня 2010 року) в Україні реалізується та знаходяться на різних стадіях підготовки невелика кількість проектів ДПП, що підготовлені прямо з використанням механізмів запропонованих цим законом.

Системні недоліки чинного Закону про ДПП заважають його широкому використанню, а складність, зарегульованість процедур підготовки відповідної проектної документації, "перетягування" повноважень місцевих органів влади щодо розпорядження майном територіальної громади на центральний рівень на тлі конкуренції законодавства - все це не сприяє залученню приватного капіталу на довгострокових засадах.

Даний законопроект покликаний усунути такі недоліки Закону про ДПП:

1) ввести чітке розмежування між проектами, які реалізуються в рамках ДПП, та проектами, які реалізуються в інших формах;

2) покращити регулювання відносин, які виникають у зв'язку із наданням у користування земельних ділянок для здійснення ДПП;

3) ввести ефективні механізми державної підтримки (Автономної Республіки Крим, територіальної громади) у реалізації проекту ДПП;

4) визначити органи державної влади, уповноважені проводити аналіз ефективності здійснення ДПП та доцільність укладення відповідних договорів;

5) ввести додаткові гарантії для приватного інвестора на випадок затвердження тарифів на його товари (роботи, послуги) нижче економічно обґрунтованого рівня;

6) усунути протиріччя між Законом про ДПП та іншими спеціальними законами та нормативно-правовими актами, які регулюють порядок укладання договорів в рамках ДПП в різних сферах економіки, тощо.

Також законопроектом пропонуються зміни до правових норм з регулювання сфери угод про розподіл продукції, які спрямовані на впровадження гнучких правових механізмів, покликаних стимулювати збільшення об'ємів геологорозвідувальних, сейсмічних досліджень, розвідувального буріння для збільшення приросту ресурсів та запасів, що призведе до збільшення видобування ресурсів, у тому числі в цілях забезпечення енергонезалежності країни.

Таким чином, у зв'язку із змінами, запропонованими до Закону про ДПП, та з метою усунення інших перешкод, які містяться у деяких нормативно-правових актах, також пропонується внести зміни до наступних Законів України: "Про управління об'єктами державної власності", "Про концесії", "Про угоди про розподіл продукції", "Про оренду державного та комунального майна", "Про здійснення державних закупівель", "Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності", "Про міжнародне приватне право", "Про приватизацію державного майна".

2. Мета і завдання прийняття законопроекту

Метою законопроекту є зняття регуляторних бар'єрів для розвитку ДПП та стимулювання інших механізмів залучення інвестиційних капіталовкладень в Україні.

Завданнями законопроекту є створення більш ефективних механізмів для співробітництва між державою і територіальними громадами (державними партнерами), та приватними партнерами в рамках ДПП, покращення інвестиційних умов та гарантій для приватних інвесторів шляхом внесення змін до відповідних законів України та усуненні невідповідностей, які дані закони містять.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Відповідно до завдань даним Законопроектом передбачаються наступні зміни до Закону про ДПП:

1. Внести зміни до статті 1 Закону про ДПП, додавши що ДПП - це співробітництво, яке "відповідає ознакам ДПП" з метою розмежування ДПП від інших форм співробітництва між державними та приватними партнерами.

Також пропонується уточнити правове регулювання у разі множинності осіб на стороні приватного партнера.

Оскільки в конкурсах з визначення приватного партнера можуть брати участь та перемогти іноземні юридичні та/або фізичні особи, пропонується дозволити переможцю(-ям) таких конкурсів створити окрему юридичну особу з метою укладення договору в рамках ДПП. З метою дотримання заборони про участь у конкурсі однієї особи, а укладення договору - з іншою особою, пропонується ввести вимогу про контроль переможцем(-ями) конкурсу над створеною юридичною особою..

У зв'язку з тим, що виконання органом державної влади чи органом місцевого самоврядування всіх функцій державного партнера в рамках договору про ДПП може виявитися неефективним, пропонується передбачити, що на стороні державного партнера в рамках договору ДПП може брати участь суб'єкт господарювання державної чи комунальної власності.

Таку ознаку ДПП, як забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності, ніж у разі здійснення такої діяльності державним партнером без залучення приватного партнера пропонується видалити з частини 4 статті 1 Закону про ДПП та перенести до статті 3 Закону про ДПП.

Додати до ознак ДПП, передбачених частиною 4 статті 1, таку ознаку, як "надання прав управління (користування, експлуатації) об'єктом партнерства або придбання, створення (будівництва, реконструкції, модернізації) об'єкту партнерства з подальшим управлінням (користуванням, експлуатацією)" з метою виокремлення проектів в рамках ДПП від звичайних підрядних контрактів на будівництво об'єктів, які фінансуються за кошти державного чи місцевого бюджету, оскільки в контексті світового досвіду останні не належать до ДПП.

2. Привести у відповідність одну із можливих сфер застосування ДПП у відповідність до Закону України "Про відходи" N 187/98-ВР від 05.03.98, замінивши фразу "оброблення відходів", яка міститься у частині 1 статті 4 Закону про ДПП, на "поводження із відходами".

Також, у частині 2 статті 4 Закону про ДПП пропонується уточнити, що ДПП може застосовуватися у інших сферах діяльності за "рішенням державного партнера", оскільки чинна редакція відповідної статті Закону про ДПП не дає відповіді на питання про особу, уповноважену приймати таке рішення.

Частину 3 статті 4 Закону про ДПП пропонується виключити, оскільки вона є описовою та зайвою з урахуванням запропонованої нової редакції статті 5 Закону про ДПП.

3. Пропонується розширити перелік договорів, які можуть укладатися в рамках ДПП, додавши до частини 1 статті 5 Закону про ДПП такий договір як "управління майном".

Оскільки договори в рамках ДПП, зазвичай, є комплексними та складними, пропонується внести уточнення до частини 2 статті 5 Закону про ДПП, вказавши, що договори в рамках ДПП можуть містити елементи різних договорів, передбачених законами України.

Пропонується виключити частину 2 статті 5, оскільки дане положення не містить правового навантаження.

Пропонується викласти частину 3 статті 5 Закону про ДПП у новій редакцій, яка уточнює, що окремими законами, які регулюють відповідні форми здійснення ДПП, може встановлюватися інший порядок ініціювання відповідної форми ДПП, вибору приватного партнера, підготовки до укладання, укладання та виконання договорів про ДПП, ніж передбачені Законом про ДПП (наприклад, Законом України "Про концесії").

4. З метою спрощення процедури закупівлі товарів, робіт та послуг у приватного партнера в рамках ДПП пропонується внести зміни до статті 6 Закону про ДПП, яка стосується здійснення державних закупівель.

Змінами передбачається врегулювати питання закупівель в рамкам ДПП аналогічно до того, як дані питання вирішуються згідно із Законом України "Про угоди про розподіл продукції". Зокрема, пропонується відмовитися від необхідності проведення процедури державної закупівлі у приватного партнера за загальним правилом, оскільки державний партнер приймає на себе зобов'язання щодо закупівлі таких товарів, робіт, послуг у приватного партнера під час прийняття рішення щодо переможця конкурсу в рамках ДПП та визначення його особи.

З метою приведення зазначених вище змін у відповідність із законами, які регулюють державні закупівлі, пропонується також внести зміни до Законів України "Про здійснення державних закупівель" та "Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності".

5. Метою змін, внесених до частин 1 та 2 статті 7 Закону про ДПП є усунення неузгодженостей, які існують між ними відповідно до чинної редакції Закону про ДПП.

Оскільки схеми, згідно з якими приватний партнер за умовами ДПП створює чи придбаває об'єкт, який протягом строку дії договору знаходиться у власності такого приватного партнера, що здійснює його експлуатацію, є поширеними в світі та зрозумілими для потенційних приватних партнерів, пропонується внести відповідні уточнення до Закону про ДПП.

Крім того, пропонується також встановити, що такі об'єкти можуть підлягати обов'язковій передачі державному партнеру не пізніше дати припинення договору, а умови щодо їх використання приватним та державним партнером визначаються договором ДПП.

Також, пропонується встановити, що договором про ДПП може бути передбачено виникнення спільної часткової власності на новостворені чи придбані об'єкти, при цьому порядок поділу зазначених вище об'єктів та продажу частки у спільній частковій власності регулюються договором про ДПП.

6. Пропонується закріпити у частині 1 статті 8 Закону про ДПП положення, за яким приватний партнер отримує можливість використовувати земельну ділянку безпосередньо на підставі договору, що укладається в рамках ДПП, та одночасно із набранням чинності договором про ДПП.

7. Згідно зі змінами до статті 10 Закону про ДПП уточнено орган, до якого мають подаватися пропозиції про здійснення ДПП, з метою чіткого визначення такого органу.

8. Зміни до частини 1 статті 11 та виключення статті 12 Закону про ДПП спрямовані на усунення дублювання положень, яке має місце згідно із чинною редакцією. Положення, що наразі містяться у статті 12 Закону про ДПП переносяться до частини 1 статті 11.

9. Запропонована редакція частини 2 статті 11 Закону про ДПП закріплює за органами державної влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування повноваження щодо проведення аналізу ефективності здійснення ДПП.

У частині 4 статті 11 Закону про ДПП пропонується встановити вимоги до висновку, складеного за результатами аналізу ефективності.

10. Статтю 12 пропонується виключити.

11. Згідно зі змінами до статті 13 Закону про ДПП передбачається, що рішення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера прийматиметься:

- щодо об'єктів державної власності - центральним органом виконавчої влади, що здійснює відповідно до закону функції з управління об'єктами державної власності, а якщо такого органу не визначено - Кабінетом Міністрів України;

- щодо об'єктів комунальної власності - органом місцевого самоврядування, згідно повноважень, відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування";

- щодо об'єктів Автономної Республіки Крим - органом, уповноваженим Радою міністрів Автономної Республіки Крим, а якщо такого органу не визначено - Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

12. Змінами до частини 1 статті 15 Закону про ДПП пропонується уточнити, що під час прийняття рішення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення ДПП визначаються обсяг та форми державної підтримки у здійсненні ДПП, а не обсяг та форми фінансової участі державного партнера у здійсненні ДПП.

Виключення частини 2 статті 15 Закону про ДПП має на меті усунути дублювання положень.

13. В частині 1 статті 17 Закону про ДПП встановлюється строк, протягом якого орган, що прийняв рішення про проведення конкурсу, зобов'язаний розглянути питання про затвердження результатів конкурсу.

Також, пропонується доповнити статтю 17 Закону про ДПП частиною 5, згідно з якою сторони можуть добровільно розірвати договір у будь-якому випадку, а у випадках, передбачених законом та договором, такий договір розривається в судовому порядку.

Статтю 17 також доповнено положеннями про те, що правові наслідки зміни або розірвання договору про ДПП визначаються законом та цим договором.

Також, статтю 17 Закону про ДПП доповнено так званим "step-in" положенням (step-in clause), згідно з яким особа, яка організовує або надає фінансування в рамках ДПП (кредитор проекту), може брати участь в договорі ДПП на стороні приватного партнера. При цьому, у разі неможливості виконання приватним партнером своїх зобов'язань за договором ДПП, кредитор проекту може звернутися до державного партнера з пропозицією замінити приватного партнера в договорі ДПП на нового приватного партнера.

14. В частині 1 статті 18 Закону про ДПП пропонується передбачити, що державна підтримка в рамках ДПП може надаватися також шляхом виплати приватному партнеру інших платежів, які передбачені договором, укладеним в рамках державно-приватного партнерства, зокрема, плати за готовність (доступність) об'єкту державно-приватного партнерства до експлуатації (використання), тощо.

Крім того, пропонується доповнити статтю 18 частиною 4, в якій зазначити, що державна підтримка в рамках ДПП надається без проведення державної реєстрації інвестиційних проектів та проектних (інвестиційних) пропозицій, що передбачена Законом України "Про інвестиційну діяльність".

15. Зміни до статті 19 Закону про ДПП: (1) надають приватним партнерам право звертатися до міжнародного арбітражного та/або третейського судів у випадку будь-яких спорів та (2) передбачають можливість для органів державної влади відмовитися в договорі про ДПП від судового імунітету.

16. Зміни до статті 20 Закону про ДПП пропонуються для того, щоб:

- встановити для приватного партнера реальні гарантії на випадок не врахування в цінах (тарифах) на товари (роботи, послуги), що підлягають державному регулюванню, інвестиційної складової, або затвердження тарифу на рівні, нижчому за економічно обґрунтований;

- розширити гарантії приватних партнерів від зміни законодавства ("Stability Clause") та в разі розірвання договору про ДПП через порушення державним партнером своїх зобов'язань за договором про ДПП.

17. Пропонується уточнити повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері ДПП (стаття 22 Закону про ДПП).

18. З метою стимулювання розвитку ДПП, пропонується доповнити Закон про ДПП новою статтею (стаття 23), в якій передбачити спрощення валютного регулювання операцій за участю учасників ДПП, аналогічно до того, як дане питання вирішуються згідно із Законом України "Про угоди про розподіл продукції".

19. Також пропонується внести зміни до наведених нижче законів, спрямовані на уточнення та стимулювання розвитку ДПП та стимулювання інвестицій:

- Закон України "Про управління об'єктами державної власності" - для забезпечення можливості укладення договорів спільної діяльності та управління майном центральними органами виконавчої влади (Міністерствами) в рамках здійснення ДПП.

- Закон України "Про концесії" - для забезпечення можливості: (1) укладати безоплатні договори концесії для соціальних об'єктів; (2) отримувати в концесію об'єкти, що розташовані у рекреаційних зонах; (3) врегулювати питання надання земельних ділянок для будівництва об'єктів концесії; (4) визначати в концесійному договорі порядок та форми внесення концесійних платежів; (5) передавати спори за участю підприємств з іноземними інвестиціями до міжнародного арбітражного суду та третейського суду; (6) захисту прав концесіонера у разі нездійснення концесієдавцем виконання (фінансування) робіт з реконструкції, технічного переоснащення, поліпшення об'єкта концесії, у випадку, якщо умовами договору концесії передбачений такий обов'язок концесієдавця.

- Закон України "Про оренду державного та комунального майна" - для врегулювання питання щодо: (1) користування приватним партнером державним та комунальним майном, створеним (придбаним) цим приватним партнером на виконання договору про ДПП, після переходу прав власності на таке майно до держави та територіальної громади (аналогічно до того, як дане питання вирішуються згідно із Законом України "Про угоди про розподіл продукції"); (2) визначення обставин, за наявності яких, з урахуванням інтересів держави, передача в оренду державного майна є недоцільною та (3) визначення правових наслідків діяльності державного підприємства (його частини) після передачі його цілісного майнового комплексу в оренду відповідно до норм чинного законодавства України.

- Закон України "Про здійснення державних закупівель" та Закон України "Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності" - для цілей, зазначених в пункті 4 цього розділу пояснювальної записки.

- Закон України "Про приватизацію державного майна" - для усунення правової прогалини стосовно невизначеності долі орендованого майна, оскільки лише реєстрація товариства не може бути підставою розірвання договору, у протилежному випадку майно за таким договором певний час залишається без державного контролю з огляду на те, що момент реєстрації товариства не співпадає з моментом повернення майна власнику (державі).

- Закон України "Про міжнародне приватне право" - для уточнення виключної підсудності справ з іноземним елементом.

20. Крім того, пропонується внести зміни до Закону України "Про угоди про розподіл продукції" в частині надання надрокористувачу права ініціювати укладання угод про розподіл продукції на всю або частину ділянки надр, що надаються йому в користування на підставі спеціального дозволу. Зазначені зміни стимулюватимуть інвесторів збільшувати об'єми геологорозвідувальних, сейсмічних досліджень, розвідувального буріння для збільшення приросту ресурсів та запасів на розроблених ділянках, що дозволить збільшувати власний видобуток енергоносіїв в Україні та зменшувати залежність від імпорту природного газу.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Відносини у сфері здійснення ДПП на даний час врегульовані рамковим Законом України "Про державно-приватне партнерство", а також Земельним кодексом України, Законами України "Про концесії", "Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг", "Про угоди про розподіл продукції", "Про управління об'єктами державної власності", "Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності", "Про оренду державного та комунального майна". Відносини у сфері укладання угод про розподіл продукції на даний час врегульовані Законом України "Про угоди про розподіл продукції".

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація законопроекту не потребує додаткових матеріальних та інших витрат. Водночас, законопроект, у разі його ухвалення, дозволить істотно покращити стан місцевої та центральної інфраструктури, покращити якість надання публічних послуг, збільшити надходження до бюджетів всіх рівнів в результаті здійснення ДПП та виконання угод про розподіл продукції, пожвавити економічні стосунки на регіональному рівні, створити додаткові робочі місця та умови для ведення бізнесу, зміцнити імідж України як надійного та передбачуваного партнера.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття акта

Прийняття акта сприятиме розвитку різних форм ДПП та стимулюванню інвестицій, що, в свою чергу, матиме позитивні соціально-економічні та інші наслідки у вигляді створення нових робочих місць, зростання доходів бюджетів різних рівнів, досягнення різних суспільно-корисних цілей у конкретних випадках здійснення ДПП (розвиток інфраструктури, покращення якості життя через більш якісне і різноманітне надання послуг для населення, тощо).

 

Народні депутати України

Опрос