Идет загрузка документа (16 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О правотворческой народной инициативе

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 30.12.2013 № 3847
Дата рассмотрения: 30.12.2013 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про правотворчу народну ініціативу"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Конституція України чітко й однозначно закріплює принцип народного суверенітету.

У статті 5 Конституції України зазначено, що "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами".

Народна правотворча ініціатива має багатовікову історію розвитку та широку міжнародну практику. Виникнення її пов'язують з реакцією окремих верств населення на деспотизм авторитарної влади. Спочатку вона існувала як стихійне соціальне явище і тільки набагато пізніше отримала правове закріплення, що відповідало національно-політичним та історичним особливостям тих чи інших держав.

У більшості зарубіжних країн правотворча ініціатива громадян закріплена в Конституції держави і є формою вираження народовладдя на державному рівні.

В зарубіжних країнах правотворча ініціатива тісно пов'язана, а іноді й ототожнюється з іншими формами безпосереднього здійснення народом своєї влади або участі в її проведенні: референдумом, виборами і формами звернень громадян, зокрема, петицією (наприклад, у Швейцарії).

У Російській Федерації під правотворчою ініціативою розуміється саме внесення проекту правового акта. Юридичний зміст і сенс правотворчої ініціативи громадян у Російській Федерації найбільш схожі з характеристиками даного правового явища в США, що пояснюється, в тому числі, і тим, що саме в США вперше з'явилася правотворча ініціатива громадян і розвивалася вона на місцевому рівні влади.

Інститут народної правотворчої ініціативи, як це передбачено законодавством ряду зарубіжних країн, означає, що проект або пропозиція щодо зміни законодавства, підписані певним числом громадян, мають бути прийняті до розгляду парламентом.

У цьому відношенні, від народної законодавчої ініціативи слід відрізняти так званий "законодавчий почин", коли практично будь-яка особа або група осіб у пресі, на мітингу, в петиції, листі або іншим шляхом може звернутися до державних органів з пропозицією прийняти певний закон, можливо, навіть з додатком детально розробленого проекту: ніякого зобов'язання для відповідних законодавчих органів, законодавчий почин сам по собі не тягне.

Перші форми реалізації народної правотворчої ініціативи сягають корінням античності: наприклад, в Спарті протягом трьох століть діяв закон Лікурга, згідно з яким кожен вільний громадянин міг виступити із законодавчою ініціативою. Однак, у випадку, якщо законопроект не приймався більшістю громадян, ініціатора страчували через повішання. Пізніше, в епоху Середньовіччя, подібна можливість висунення проекту нормативного правового акта "знизу" зникає і знову почала відроджуватись лише з поступовим розвитком парламентаризму.

В даний час народна правотворча ініціатива - досить поширене явище в Швейцарії, Італії, Австралії, Перу, Іспанії, США, ФРН; інститут народної правотворчої ініціативи передбачений конституціями ряду держав з перехідною економікою (Албанія, Польща, Словенія, Румунія, Латвія і Литва) та інших держав. У різних країнах встановлено різні вимоги до кількості громадян-виборців, що беруть участь у внесенні в законодавчий орган проекту нормативного правового акта, а також ініціативної групи з його висунення.

Конституції країн, що передбачають можливість народної правотворчої ініціативи, встановлюють, що для внесення проекту закону потрібно зібрати визначене число підписів виборців, що представляють в певній пропорції різні райони країни. Це зроблено для того, щоб постановка питання мала загальнодержавний, а не місцевий характер. Наприклад, у Бразилії виборці-ініціатори повинні представляти не менше п'яти штатів (з 26), в Румунії - не менше однієї чверті загальної чисельності повітів країни. Найчастіше встановлений термін збору підписів: зазвичай він становить не більше шести місяців.

Нерідко потрібно, щоб проект закону, що поданий в порядку правотворчої ініціативи, був оформлений відповідним чином: розділений на глави, параграфи або статті, а іноді - щоб він мав також мотивувальну частину і пояснення необхідності прийняття даного закону. Підписи виборців повинні містити імена, прізвища, часто - місце проживання або назву громади, в списки якої внесений виборець. Після перевірки підписів і їх посвідчення законопроект передається до парламенту і розглядається за законодавчою процедурою. Народна правотворча ініціатива, зазвичай, не допускається з тих же питань, що і референдум (про податки, амністії, з питань бюджету та ін.), а також з міжнародних питань і про конституційну реформу.

Для прикладу у Швейцарії народна законодавча ініціатива щодо часткового перегляду Конституції повинна виходити від 100 тисяч виборців (п. 2 ст. 139 Конституції 1999 р.). Якщо федеральні збори схвалюють народну ініціативу, складену у загальних тезах, то вони передають її на голосування народу і кантонів. Якщо Федеральні збори відхиляють ініціативу, то вони передають її на голосування народу, який приймає рішення про те, чи потрібно цю пропозицію реалізовувати. У разі схвалення ініціативи, Федеральні збори готують проект, передбачений ініціативою.

В Іспанії народна законодавча ініціатива може здійснюватися за пропозицією 500 тис. виборців. Пропозиції, однак, не можуть вноситися щодо норм, що регулюються так званими "органічними" законами (згідно п. 1 ст. 81 Конституції 1978 р., - стосовно основних прав і свобод, статутів автономних об'єднань, загального виборчого права та інших областей, передбачених конституцією), щодо податкової політики, помилування, міжнародних відносин. Виключається можливість народної законодавчої ініціативи щодо перегляду Основного закону, державних планів економічного розвитку та бюджету (ст. 131, 134 п. 1, 166).

В Австрії можна внести (через посередництво центральної виборчої комісії) народну законодавчу ініціативу в нижню палату парламенту - Національну раду. Для цього потрібна підтримка 100 тис. виборців або 1/6 частина мешканців трьох земель, що володіють правом голосу.

Згідно з Конституцією Італії (ч. 2 ст. 71), народна ініціатива здійснюється шляхом внесення від імені не менше 50 тисяч виборців, постатейно складеного законопроекту в одну з палат Парламенту. У цьому випадку сама палата проводить перевірку і підрахунок підписів громадян, що звернулися за вимогою і встановлює їх правильність.

Також можна відзначити регіональний досвід окремих областей Італії: питання народної законодавчої ініціативи у них вирішуються за допомогою так званого "Пропозитивного референдуму". Наприклад, 14 березня 2006 року набрав чинності Закон області Валле д'Аоста, який надав обов'язкову силу результату народного голосування на Пропозитивному референдумі. Законопроект народної ініціативи, спрямований на пропозитивний референдум, має бути представлений з підписами не менше 5% виборців. Референдум вважається таким, що відбувся, якщо в голосуванні взяли участь не менше 45 % виборців. Якщо більшість з них проголосували "за", законопроект народної ініціативи вважається прийнятим, публікується в Офіційному бюлетені області і вступає в силу. Перший пропозитивний референдум в Італії пройшов 18 листопада 2007 року в області Джунта.

З початку 1990-х років цивільні або народні законодавчі ініціативи як інститут, почали широко застосовуватися на комунальному та земельному рівнях Німеччини. У 1993 - 1994 рр., п'ять східних земель включили цивільні законодавчі ініціативи та плебісцити в свої нові місцеві устави; в цілому, "пряма демократія" була введена на всій території до 1997 року. Реформи продовжуються і в даний час. Так, окремі федеральні землі знижують бар'єр для прийняття до розгляду народної законодавчої ініціативи з 20 до 10 відсотків виборців.

Реальні обсяги використання інституту народної законодавчої ініціативи по окремих землях за минулі роки: земля Баден-Вюртемберг входить до числа тих, що слабо використовують даний інститут, - ініційовано 197 цивільних законодавчих ініціатив за 35 років. У числі лідерів - Баварія: за використанням народних законодавчих ініціатив та плебісцитів перевершує всі інші федеральні землі, що проводили реформи з 1990 року: через 22 місяці після набрання чинності відповідного закону було зафіксовано більше 330 громадських законодавчих ініціатив і проведено майже 220 плебісцитів.

У США використовується інститут, аналогічний народній законодавчій ініціативі - так званий "Петиційний референдум": референдум, що проводиться за вимогою певного числа виборців, що підписали петицію про прийняття, скасування або зміну відповідного закону. У США такий референдум практикується в значному числі штатів; число підписів під петицією може бути невисоким або досить значним: від 2 % в Массачусетсі, 3 % - в Меріленді, 5 % - в Арізоні, Каліфорнії, Кентуккі, Колорадо, до 15 - 20 % в Мічигані та інших окремих штатах. У Петиційному референдумі поєднуються два інститути безпосередньої демократії - народна правотворча ініціатива і референдум.

Аналіз законодавства суб'єктів Російської Федерації дозволяє відзначити, що інститут народної законодавчої ініціативи отримав в Росії поширення в законодавстві більш ніж 20 суб'єктів Російської Федерації, де встановлено право громадян вносити в законодавчі органи законопроекти.

У Польщі Народна правотворча ініціатива може здійснюватись за пропозицією 100 тисяч виборців, Угорщині - 50 тисяч, Грузії - 30 тисяч, Перу - 50 тисяч. Колумбії - за пропозицією 5 % від загального числа виборців країни.

Громадяни Євросоюзу - на наддержавному рівні - можуть бути ініціаторами законодавчого процесу, безпосередньо висувати законопроекти і формувати законодавчу повістку ЄС: Лісабонський Договір від 13.12.2007 про внесення змін до установчих договорів ЄС, закріпив громадянську ініціативу як форму прямої участі громадян Союзу в політиці ЄС. Відповідно до ст. 11 договору, не менше одного мільйона громадян ЄС, які є національними представниками певної кількості держав - членів ЄС, можуть взяти на себе ініціативу і запропонувати Європейській Комісії, згідно з її повноваженнями, направити будь-яку відповідну пропозицію з тих питань, з яких громадяни вважають за необхідне прийняти законодавчий акт ЄС, з метою виконання положень установчих договорів. Європейська Комісія зобов'язана розглянути заяву з проханням ввести той чи інший нормативно-правовий акт, якщо заява підписана хоча б одним мільйоном громадян. Ініціювати процес реалізації права громадянської ініціативи можуть як громадяни, так і організації. Заява повинна бути зареєстрована в Європейській Комісії, а також існує умова про опублікування звіту, в якому буде міститися інформація про фінансування і про тих, хто підтримує таку ініціативу. Після реєстрації організатори отримують один рік для збору підписів, який може проходити як безпосередньо, так і через Інтернет. Європейська Комісія підготувала ряд технічних пропозицій щодо здійснення громадянської ініціативи. Однією з пропозицій Європейської Комісії стала умова про те, що 1/3 всіх держав повинна взяти участь у реалізації громадянської ініціативи. Це означає, що громадяни щонайменше дев'яти (на сьогоднішній день) держав, що входять в ЄС, повинні підписати заяву. Кількість підписів від кожної держави залежить від кількості населення: у маленьких державах-членах необхідна менша кількість підписів, у великих - не менше 0,2 % від кількості населення.

В Україні, нажаль, поки що відсутній такий інструмент прямої демократії як правотворча народна ініціатива (хоча питання й обговорювалось), що, безумовно, негативно вливає на демократичну розбудову нашої держави, налагодження ефективного співробітництва між громадянським суспільством й органами влади.

2. Цілі і завдання прийняття акта

Законопроект винесено на розгляд Верховної Ради України з метою реалізації конституційного принципу народного суверенітету, забезпечення прав та свобод людини й громадянина шляхом законодавчого закріплення механізмів прямої демократії в формі права громадян на ініціювання змін до законодавства.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Законопроектом пропонується, на базі кращих світових зразків та з врахуванням положень Конституції України, розробляється механізм ініціювання та реалізації не менше ніж 45000 громадянами України (біля 0,1 % від загальної чисельності населення України) права на правотворчу народну ініціативу. Це право буде здійснюватися через уповноважені органи Верховної Ради України, а реалізовуватися у вигляді законодавчої ініціативи народними депутатами України.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Конституція України, Закон України "Про всеукраїнський референдум", Закон України "Про звернення громадян", Закон України "Про доступ до публічної інформації", тощо.

Реалізація проекту закону потребує внесення змін до іншого законодавства України, які зазначені в прикінцевих положеннях.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту не потребує додаткових витрат з Державного бюджету України. Фінансування секретаріату Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань правотворчої народної ініціативи буде здійснюватися в рамках бюджетних призначень на діяльність Верховної Ради України.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття

Прийняття Закону сприятиме реалізації конституційного принципу народного суверенітету, забезпечення прав та свобод людини й громадянина шляхом законодавчого закріплення механізмів прямої демократії у формі права громадян на ініціювання змін до законодавства, що стане визначним кроком в побудові в Україні основ громадянського суспільства й досягненню високих соціальних стандартів.

 

Народний депутат України 

В. Колесніченко

Опрос