Идет загрузка документа (23 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О прокуратуре

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 05.11.2013 № 3541
Дата рассмотрения: 31.10.2013 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про прокуратуру"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Актуальність прийняття цього законопроекту обумовлена необхідністю вдосконалення правового статусу, функцій і повноважень прокуратури України та приведення їх у відповідність із міжнародними стандартами.

Сучасний стан розвитку суспільних відносин та адаптація національного законодавства до європейських норм потребує переосмислення ролі прокуратури у захисті інтересів держави та суспільства, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення "загального нагляду" за додержанням законів та водночас вимагає запровадження правових механізмів, які дозволять підвищити ефективність її діяльності та зосередити основну увагу на питаннях, пов'язаних із кримінальним судочинством.

Необхідно зазначити, що питання реформування органів прокуратури, зокрема щодо позбавлення прокуратури функції "загального нагляду", стало актуальним одразу ж після прийняття Конституції України, стаття 121 якої не передбачає збереження за прокуратурою такого повноваження.

Лише пунктом 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Таким чином, вже більше 15 років триває "перехідний етап" реформування прокуратури та приведення її статусу та повноважень у відповідність із Основним Законом України.

Необхідно зауважити, що на сьогодні виконано конституційну умову щодо створення системи державних контрольних органів. Так, пунктом 2 частини першої статті 17 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є основним завданням центральних органів виконавчої влади.

Отже, відсутні підстави для продовження виконання прокуратурою наглядових функцій, оскільки це призводить до дублювання функцій відповідних органів виконавчої влади.

Подальше реформування прокуратури є важливим і з огляду на той факт, що це є зобов'язанням нашої держави перед європейськими інституціями.

Так, у Висновку Парламентської асамблеї Ради Європи N 190 (1995) від 26 вересня 1995 року щодо вступу України до Ради Європи зазначено, що одне із зобов'язань, яке взяла на себе наша держава, полягає у тому, що роль та функції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загального контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи.

В Остаточному тексті Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи щодо дотримання обов'язків та зобов'язань Україною від 27 вересня 2001 року Асамблея звернула увагу на необхідність виконати зобов'язання нашої держави щодо трансформації ролі та функцій Генеральної прокуратури і у зв'язку з цим закликала органи влади повністю імплементувати реформу Генеральної прокуратури відповідно до принципів і стандартів Ради Європи, маючи на меті скасування наглядових функцій прокуратури, які не відповідають Конституції України і загрожують незалежності судової влади.

У Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи N 1346 (2003) від 29 вересня 2003 року "Виконання Україною своїх обов'язків та зобов'язань" Асамблея в черговий раз закликала провести повне реформування органів прокуратури відповідно до принципів та стандартів Ради Європи.

Аналогічні за своїм змістом заклики містяться також у Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи N 1622 (2003) від 29 вересня 2003 року, Резолюції N 1466 (2005) від 5 жовтня 2005 року, Резолюції N 1862 (2012) від 26 січня 2013 року.

У Резолюції N 1755 (2010) від 4 жовтня 2010 року "Функціонування демократичних інституцій в Україні" Парламентська асамблея Ради Європи звернула увагу на той факт, що функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європейським стандартам і що, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноваження, які значно перевищують ті, що необхідні в демократичній державі. У зв'язку з цим ПАРЄ закликала органи влади та Верховну Раду України якнайшвидше ухвалити в тісних консультаціях із Венеціанською Комісією закон про прокуратуру, який повністю відповідатиме європейським стандартам та цінностям.

Ще раніше у своїх висновках, зокрема Висновку від 17 жовтня 2006 року (CDL-AD (2006)029, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) наголошувала, що скасування у прокуратури загальної функції нагляду буде позитивним кроком, який показує намір розірвати відносини з "радянською моделлю прокуратури".

Таким чином, важливість прийняття проекту Закону "Про прокуратуру" обумовлюється як внутрішніми потребами нашої держави щодо формування нової моделі прокуратури, так і зобов'язаннями України перед європейськими інституціями.

Проект Закону України "Про прокуратуру" було розроблено з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України (CDL-AD (2006)029 від 17 жовтня 2006 року, CDL-AD (2009)048 від 27 жовтня 2009 року, CDL-AD (2012)019 від 15 жовтня 2012 року).

Законопроект був проаналізований Венеціанською Комісією (Висновок CDL-AD (2013)025 від 14 жовтня 2013 р.), яка зазначила, що його положення є прогресивними порівняно з попередніми пропозиціями змін законодавства, закладають міцну основу для функціонування органів прокуратури відповідно до європейських стандартів та є хорошою базою для завершення реформи прокуратури в нашій державі (пункти 193, 196 Висновку). Венеціанська Комісія також надала свої пропозиції щодо вдосконалення положень законопроекту, більшість з яких була врахована.

2. Цілі й завдання законопроекту

Законопроект спрямований на вдосконалення законодавчих засад організації та діяльності прокуратури України з метою імплементації європейських стандартів, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням законів, запровадження положень, покликаних підвищити професійність прокурора та його незалежність, а також передбачити участь органів прокурорського самоврядування у вирішенні питань, пов'язаних із діяльністю прокуратури.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Основні положення законопроекту полягають у такому:

I. Повне скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий "загальний нагляд").

Основна роль у виконанні таких завдань відводиться профільним органам державної влади. Такі зміни дозволять уникнути дублювання повноважень прокуратури та інших органів, на які покладаються повноваження щодо нагляду (контролю) за додержанням законів, що дасть змогу, з одного боку, чітко зрозуміти, який орган несе відповідальність за стан справ у певній сфері суспільних відносин, а з іншого боку - зменшити кількість перевірок та інших заходів, які можуть впливати на діяльність фізичних та юридичних осіб, насамперед у сфері підприємницької діяльності.

Повноваження прокуратури у сфері суспільних відносин, не пов'язаних із кримінальним судочинством, обмежуються виключно її можливістю здійснювати дії, пов'язані з виконанням конституційної функції представництва інтересів громадянина або держави в суді. При цьому обсяг повноважень прокурора аналогічний комплексу прав адвоката при наданні правової допомоги.

Як наслідок, органи прокуратури позбавляються повноважень щодо безпосереднього втручання в діяльність громадян, приватних підприємств та організацій поза сферою кримінального судочинства, зокрема права безперешкодного відвідування приміщень приватних суб'єктів господарювання, витребування та вилучення у зазначених осіб документів, виклику та отримання пояснень тощо.

II. Звуження повноважень прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави.

Проектом передбачається вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Таке представництво здійснюватиметься лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:

- захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,

- відсутній компетентний орган.

При цьому взагалі виключається можливість здійснення прокурором представництва інтересів держави у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, які здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань.

Отже, роль прокурора у сфері представництва інтересів держави носитиме допоміжний характер і основну роль відіграватимуть профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду. Для цього у відповідні закони (Закони України "Про центральні органи виконавчої влади", "Про Кабінет Міністрів України", "Про місцеве самоврядування" та інші) пропонується внести зміни.

З метою забезпечення представництва інтересів громадян у суді і водночас зменшення повноважень прокурора у цій сфері проектом передбачено посилення ролі інституту безоплатної правової допомоги. Для цього проект передбачає:

1) формування розгалуженої мережі центрів із надання безоплатної вторинної правової допомоги;

2) зміну дати (з 1 січня 2017 року на 1 липня 2014 року), з настанням якої така допомога надаватиметься:

- усім категоріям осіб, передбаченим Законом України "Про безоплатну правову допомогу", зокрема особам, які мають незначний розмір доходів, дітям-сиротам чи дітям, позбавленим батьківського піклування, особам, які затримані правоохоронними органами, ветеранам війни;

- у повному обсязі, тобто правові послуги надаватимуться не лише у кримінальному судочинстві, як це відбувається зараз, а й в інших видах судочинства - цивільному, господарському та адміністративному.

Крім того, для забезпечення представництва інтересів громадянина в суді проектом пропонується розширити відповідну компетенцію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки за європейськими стандартами омбудсмен розглядається як набагато кращий інститут для представництва інтересів громадян, ніж прокуратура.

Ураховуючи такі зміни, представництво прокурором інтересів громадянина в суді збережено лише в частині представництва інтересів неповнолітніх, недієздатних чи обмежено дієздатних осіб, які неспроможні самостійно захистити свої права.

Як обов'язкову умову для здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді законопроект передбачає також необхідність обґрунтування прокурором наявності підстав для такого представництва.

III. Вдосконалення організаційної структури органів прокуратури/

З метою усунення дублювання повноважень та підвищення ефективності діяльності органів прокуратури проектом передбачається формування трирівневої системи органів прокуратури: Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.

При цьому пропонується ліквідувати спеціалізовані прокуратури (транспортні, військові, природоохоронні), а також міські або районні в містах, районні або міжрайонні прокуратури там, де вони діють одночасно.

IV. Доступ до професії прокурора та посилення гарантій незалежності прокурора.

Запроваджуються підвищені вимоги до кандидатів на посаду прокурора (мінімальний стаж роботи у галузі права не менше двох років), а також передбачається прозора, конкурсна процедура добору кандидатів на посаду прокурора, яка включатиме в себе, зокрема, проведення кваліфікаційного іспиту (анонімного тестування та виконання практичного завдання) і спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокурора у Національній академії прокуратури України.

Крім того, конкурсна процедура запроваджується і при переведенні прокурора на посаду до органу прокуратури вищого рівня, що у поєднанні з вимогами щодо наявності стажу на посаді прокурора дозволить призначати на такі посади кваліфікованих осіб.

Проектом також урегульовано процедуру призначення прокурорів на адміністративні посади в органах прокуратури, яка передбачає наявність критеріїв для такого призначення та пріоритетну роль у цьому процесі Ради прокурорів України.

З метою створення об'єктивного та незалежного механізму дисциплінарної відповідальності запроваджується чітка та змагальна процедура розгляду скарг на дії прокурорів, яка гарантує неупереджену перевірку скарг будь-якої особи та можливість прокурора ефективно відстоювати свою позицію на засадах змагальності.

Для посилення незалежності прокурора від прокурорів вищого рівня проектом врегульовується порядок взаємовідносин між ними при наданні наказів чи вказівок. Зокрема, запроваджується право прокурора вимагати письмового підтвердження вказівки, якщо у нього виникає сумнів у її законності, а також право оскаржити таку вказівку до незалежного органу прокурорського самоврядування - Ради прокурорів України.

V. Посилення ролі органів прокурорського самоврядування.

Законопроектом передбачається, що основним органом прокурорського самоврядування є всеукраїнська конференція працівників прокуратури, яка відіграватиме значну роль у вирішенні питань, пов'язаних із внутрішньою діяльністю органів прокуратури. Зокрема, конференцією призначатиметься частина членів кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів, які, у свою чергу, здійснюватимуть функцію добору кандидатів на посаду прокурора та функцію дисциплінарного провадження.

Зазначені комісії складатимуться з осіб, які призначатимуться всеукраїнською конференцією працівників прокуратури та з'їздом і конференціями представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Крім утворення системи кваліфікаційно-дисциплінарних комісій прокурорів, всеукраїнська конференція працівників прокуратури формуватиме склад такого органу прокурорського самоврядування, як Рада прокурорів України, основними завданнями якої будуть внесення рекомендацій про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад, а також ужиття заходів щодо забезпечення незалежності прокурорів.

VI. Інші зміни до законів, пов'язані з удосконаленням повноважень прокуратури України.

З метою посилення змагальності та надання адвокатам однакових можливостей з прокурором у процесі представництва у суді проектом Закону "Про прокуратуру" пропонується внести зміни до Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність". Зокрема, адвокат матиме право безперешкодно входити до приміщень підприємств, установ і організацій для ознайомлення з документами та матеріалами, необхідними для здійснення адвокатської діяльності, право на безоплатний доступ до інформаційних баз даних державних органів тощо. Запропоновані зміни разом з існуючими на сьогодні повноваженнями адвоката підвищать статус адвоката та нададуть йому безпрецедентний комплекс прав, який дасть йому змогу ефективно змагатися із прокурором у відстоюванні позиції захисту.

Для недопущення використання прокурором повноважень, якими він наділений для забезпечення представництва інтересів громадянина або держави в суді, в інших цілях, зокрема, з метою збирання у спрощеному порядку доказів під час кримінального провадження, законопроектом забороняється використання таких доказів у кримінальному провадженні як недопустимих.

Крім того, для забезпечення скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням та застосуванням законів у десятках законів виключаються положення, які закріплювали відповідні повноваження прокурора.

4. Стан нормативно-правової бази у зазначеній сфері правового регулювання

Нормативно-правовою базою у цій сфері правового регулювання є, зокрема, Конституція України, Кримінальний процесуальний кодекс України, Господарський процесуальний кодекс України, Кодекс адміністративного судочинства України, Цивільний процесуальний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Закон України "Про прокуратуру" та інші закони України.

Прийняття цього Закону не потребуватиме внесення змін до інших законів України.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Прийняття цього Закону не потребуватиме збільшення бюджетних видатків, необхідне фінансування може бути забезпечене за рахунок економії бюджетних коштів унаслідок перерозподілу функцій органів прокуратури України.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття

Наслідком прийняття цього законопроекту стане створення законодавчих засад для організації та діяльності органів прокуратури відповідно до європейських стандартів та сучасного стану розвитку суспільних відносин, а також побудова нової моделі прокуратури, покликаної ефективно виконувати свої конституційні функції.

 

Радник Президента України

А. Портнов

Опрос