Идет загрузка документа (23 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в Закон Украины "Об исполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека"

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 15.11.2011 № 9458
Дата рассмотрения: 15.11.2011 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"" щодо встановлення парламентського контролю за виконанням судових рішень Європейського суду з прав людини

1. Обґрунтування необхідності прийняття проекту

Україна є стороною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція, ЄКПЛ) та протоколів до неї. Відповідно до пункту 1 статті 46 Конвенції, сторони зобов'язуються виконувати остаточні рішення Європейського суду з прав людини (далі - Суд, ЄСПЛ) у будь-яких справах, у яких вони є сторонами. Порядок виконання рішень та застосування практики Суду в Україні визначено Законом України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини".

Відповідно до статистики Суду, станом на 30.09.2011 на Україну припадало майже 7% від загальної кількості заяв, що чекали на розгляд Суду. Таким чином, за цим показником Україна посідала п'яте місце (після Росії, Туреччини, Румунії та Італії) серед 47 держав - членів Ради Європи. Однією з причин цього є неефективне виконання рішень ЄСПЛ у справах проти України, особливо тих, де було визнано наявність системних проблем у сфері законодавства, адміністративної чи судової практики. Наявність такої великої кількості заяв, що надходять до Суду від декількох країн Ради Європи, у тому числі України, ставить під загрозу ефективне функціонування Суду (станом на вересень 2011 р. на розгляді Суду перебувало понад 155 тисяч заяв).

Відповідно до Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" виконання рішень Суду покладається на органи виконавчої влади, які забезпечують здійснення заходів індивідуального (виплата справедливої сатисфакції, повторний розгляд справи адміністративним органом тощо) та загального характеру, необхідних для належного виконання рішення Суду у справі проти України та усунення недоліків системного характеру, які лежали в основі виявленого ЄСПЛ порушення Конвенції.

Відповідно до статті 13 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" заходами загального характеру є заходи, спрямовані на усунення зазначеної в рішенні Суду системної проблеми та її першопричини, зокрема шляхом: а) внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування; б) внесення змін до адміністративної практики; в) забезпечення юридичної експертизи законопроектів; г) забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Суду прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов'язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи; д) інші заходи, які визначаються - за умови нагляду з боку Комітету міністрів Ради Європи - державою-відповідачем відповідно до рішення Суду з метою забезпечення усунення недоліків системного характеру, припинення спричинених цими недоліками порушень Конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень.

Це відповідає документам Комітету Міністрів Ради Європи, зокрема:

- Рекомендації Rec(2004)5 щодо перевірки законопроектів, існуючих законів та адміністративної практики на відповідність стандартам, викладеним в Європейській конвенції з прав людини;

- Рекомендації Rec(2004)6 щодо вдосконалення національних засобів юридичного захисту;

- Резолюції Res(2004)3 щодо рішень, які розкривають системну проблему, що лежить в основі порушення.

Водночас ефективне виконання рішень Суду, особливе тих, що потребують вирішення системних проблем, неможливе без активної участі органу законодавчої влади країни, зокрема здійснення ним ефективного парламентського контролю за виконанням рішень та застосуванням практики Суду. Про це наголошується у рішеннях Парламентської Асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ, Асамблея).

Так, у Резолюції N 1516 від 2 жовтня 2006 року Асамблея закликала національні парламенти запровадити спеціальні механізми та процедури для ефективного парламентського контролю за виконанням рішень Суду шляхом регулярного звітування відповідальних міністерств (п. 22.1). Більше того, Асамблея залишила за собою право вживати відповідні дії, зокрема застосувати Правило 8 свого Регламенту (тобто зупинити повноваження національної делегації), у разі постійного невиконання відповідною державою вимог, зазначених у рішенні Суду, або у разі, якщо національний парламент не чинитиме потрібного тиску на уряд для виконання рішення Суду (п. 22.7).

Як зазначається у Резолюції ПАРЄ N 1787 від 26 січня 2011 року, відповідно до Декларації та Плану дій, прийнятих в Інтерлакені в лютому 2010 року, слід надати пріоритет повному та дієвому дотриманню рішень Суду. Асамблея вважає, що повинен бути забезпечений регулярний та прискіпливий парламентський контроль за виконанням рішень ЄСПЛ - як на європейському, так і національному рівнях. "У цьому відношенні вирішальною може бути роль національних парламентів, як засвідчили механізми парламентського контролю, запроваджені в Нідерландах та Великобританії" (п. 8).

ПАРЄ також вказує на те, що головною причиною недостатнього додержання рішень Суду є відсутність ефективних національних механізмів і процедур з тим, щоб забезпечити швидке виконання необхідних заходів, які часто вимагають скоординованих дій національних органів влади.

Відповідно ПАРЄ у своїй Резолюції N 1787 від січня 2011 року наполегливо закликала національні парламенти запровадити спеціальні механізми та процедури для ефективного парламентського контролю за виконанням рішень ЄСПЛ (п. 10.1); закликала керівників національних парламентських делегацій з країн, в які доповідачем ПАРЄ були здійснені візити (у т.ч. України), представити результати вирішення значних проблем з виконанням рішень Суду, зазначених у резолюції (п. 10.4). Асамблея також ще раз зауважила, що вона зберігає право вжити належних заходів до країн, які й надалі не вживатимуть необхідних заходів, як цього вимагають рішення Суду, або якщо їхні національні парламенти не чинитимуть належного тиску на уряди з метою виконання рішень Суду (п. 10.5).

Діяльність парламенту із забезпечення належного виконання рішень Європейського суду з прав людини слід розглядати у ширшому контексті ролі парламенту в гарантуванні додержання прав людини. Так у Резолюції ПАРЄ N 1823 від 23 червня 2011 року "Національні парламенти - гаранти прав людини в Європі" зазначено, що держави-члени Ради Європи є відповідальними за ефективну реалізацію міжнародних норм щодо прав людини, під якими вони підписалися, зокрема Європейської конвенції про права людини. Цей обов'язок стосується всіх державних органів - органів виконавчої, судової та законодавчої влади.

Це також випливає із статті 1 ЄКПЛ, відповідно до якої обов'язок гарантувати кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в Конвенції, покладається на сторони Конвенції, тобто органи публічної влади держав-сторін Конвенції.

У частині виконання рішень ЄСПЛ Асамблея переконана, що національні парламенти мають виняткову можливість для контролю за урядами щодо швидкого та ефективного виконання рішень Суду, а також для швидкого прийняття необхідних законодавчих змін (п. 5.1 Резолюції N 1823). ПАРЄ вказує на позитивні приклади таких держав-членів як Великобританія, Нідерланди, Німеччина, Фінляндія та Румунія, де було створено парламентські структури для моніторингу виконання рішень Суду (див. далі огляд національного досвіду).

У зв'язку з цим Асамблея закликала всі держави-члени Ради Європи передбачити адекватні парламентські процедури для систематичної перевірки проектів законодавчих актів на відповідність Конвенції та уникнення майбутніх порушень Конвенції, у тому числі регулярний моніторинг всіх рішень Суду, які можуть потенційно вплинути на юридичну систему країни (п. 6.4). ПАРЄ закликала національні парламенти активізувати їхні зусилля з контролю за виконанням рішень Суду шляхом контролю за кроками, що вживаються компетентними органами на виконання рішень, де було встановлено порушення Конвенції (п. 6.5).

З цією метою національні парламенти повинні створити належні парламентські структури, такі як спеціальні парламентські комітети або аналогічні структури, з тим, щоб забезпечити регулярний моніторинг відповідності та нагляд за додержанням міжнародних стандартів прав людини. Про це йдеться у розділі 1 Основних принципів парламентського нагляду за міжнародними стандартами прав людини, що були затверджені Резолюцією ПАРЄ N 1823. Повноваження таких структур, серед іншого, повинні включати: систематичну перевірку (експертизу) відповідності проектів законодавчих актів міжнародним стандартам прав людини; право ініціювати законодавчі пропозиції та поправки до законопроектів. Повинна також бути передбачена вимога до урядів регулярно подавати до парламенту звіти про відповідні рішення Європейського суду з прав людини та їх виконання.

У Резолюції N 1726 від 29 квітня 2010 року ПАРЄ наголосила на ключовій ролі, яку можуть відігравати національні парламенти у "зупиненні потоку заяв, у яких захлинається Суд, шляхом, наприклад, уважного вивчення законодавчих актів (їх проектів) на відповідність вимогам Конвенції та допомоги державі у швидкому й повному виконанні рішень Суду" (п. 5).

Первинність обов'язку національних органів держави, у тому числі парламенту, в забезпеченні додержання Конвенції та виконання рішень Суду випливає також із субсидіарного характеру юрисдикції Європейського суду з прав людини. ЄСПЛ розглядає заяви про порушення Конвенції лише після вичерпання всіх доступних національних засобів юридичного захисту (пункт 1 статті 35 Конвенції).

На це вказує і сам Європейський суд з прав людини в одному із своїх рішень: "[…] на Держави покладається загальний обов'язок вирішити проблеми, які призвели до рішення Суду, яким установлено порушення Конвенції. Тому це повинно бути головною метою Держави-відповідача. Якщо порушення траплятимуться і надалі, Держава-відповідач повинна передбачити механізми у своїй юридичній системі для ефективного відновлення порушень передбачених Конвенцією прав". Про це наголошується також в Інтерлакенській Декларації від лютого 2010 року, у преамбулі якої вказується на "субсидіарний характер наглядового механізму, запровадженого Конвенцією, і особливо засадничу роль, яку повинні відігравати національні органи влади, тобто уряди, суди та парламенти, у гарантуванні та захисті прав людини на національному рівні".

Важливість запровадження процедур для здійснення парламентського контролю за виконанням рішень Суду та приведенням національного законодавства у відповідність із Конвенцією та практикою Суду підтверджується також передовим досвідом країн Європи.

У Нідерландах Урядовий уповноважений у справах Суду щорічно готує звіт про справи та рішення проти країни, який подається до обох палат парламенту. Комітети з питань правосуддя обох палат вивчають цей звіт, надсилають запитання і приймають рекомендації, якщо вони не задоволені заходами, вжитими урядом. З 2006 року звіт доповнюється розділом про виконання рішень Суду, який охоплює не тільки рішення проти Нідерландів, але й інші рішення, що можуть мати вплив на юридичну систему країни. Подібна процедура запроваджена також у Швейцарії.

У Великобританії з 2001 року функціонує Спільний комітет з прав людини, що складається з шести членів Палати громад та шести членів Палати лордів. Комітет, зокрема, проводить систематичну оцінку чинного законодавства та проектів законів на відповідність зобов'язанням Великобританії у сфері прав людини, у тому числі ЄКПЛ, моніторинг виконання урядом рішень ЄСПЛ.

У 2007 році Палата депутатів Румунії створила підкомітет Комітету з юридичних питань, який було спеціально уповноважено проводити моніторинг виконання рішень Суду. Підкомітет складається із семи членів парламенту, що представляють всі політичні групи.

З 2004 року уряд Фінляндії подає до парламенту звіти щодо політики у сфері прав людини, що включає оцінку виконання рішень ЄСПЛ. Комітет із закордонних справ парламенту проводить слухання щодо цього звіту та готує звіт для розгляду на пленарному засіданні. Крім того, Комітет з конституційного права готує висновки щодо конституційності та відповідності документам з прав людини, насамперед ЄКПЛ, проектів законів.

У Люксембурзі Юридичний комітет Палати депутатів запровадив механізм контролю за виконанням рішень Суду. Так на початку кожного року Міністерство юстиції подає звіт комітету щодо рішень Суду у справах проти Люксембургу. При цьому міністерство інформує, які заходи було вжито після негативних висновків Суду.

У Німеччині з 2007 року Міністерство юстиції щорічно подає до Бундестагу письмовий звіт щодо рішень ЄКПЛ та їх виконання в Німеччині. Починаючи з 2010 Міністерство подає окремий звіт щодо рішень Суду у справах проти інших держав.

У Македонії в парламенті діє постійний комітет із захисту громадянських прав і свобод, що проводить перевірку законодавства на відповідність міжнародному праву, у тому числі ЄКПЛ. Урядовий уповноважений у справах Суду щорічно звітує перед цим комітетом.

В Італії законом 2006 року ("Закон Аззоліні") було запроваджено спеціальну процедуру контролю за виконанням рішень Суду з боку уряду та парламенту. Прем'єр-міністр зобов'язаний негайно направляти рішення Суду до обох палат парламенту, де ці рішення розглядаються на засіданнях відповідних комітетів. Уряд також подає до парламенту щорічний звіт стосовно виконання рішень Суду.

З урахуванням вищенаведеного можна констатувати, що Верховна Рада України повинна відігравати важливу роль у питаннях виконання рішень Європейського суду з прав людини та, особливо, щодо усунення системних проблем, які призводять до порушення гарантованих Конвенцією прав і свобод. Саме національний парламент здатен сприяти зменшенню кількості заяв до Суду шляхом внесення відповідних змін до законодавчих актів України та здійснення парламентського контролю за вжиттям органами виконавчої влади інших заходів з виконання рішень ЄСПЛ. Так, лише законодавчими рішеннями Верховної Ради України можуть бути запроваджені ефективні механізми юридичного захисту порушених прав і свобод відповідно до статті 13 Конвенції.

Таким чином, прийняття пропонованого проекту є необхідним для створення законодавчої основи для запровадження процедур, за допомогою яких Верховна Рада України, відповідно до стандартів Ради Європи та передового досвіду європейських країн, могла б сприяти належному виконанню рішень Суду та зменшенню кількості заяв, що надходять до Суду з України. Такі процедури повинні забезпечувати:

1) швидке реагування на рішення Суду, безвідносно до того, чи прийнято воно у справі проти України чи ні, якщо таке рішення вказує на наявність проблеми в юридичній системі Україні, що потребує законодавчих змін;

2) дієвий парламентський контроль за органами виконавчої влади щодо виконання рішень Суду.

Про введення таких процедур йшлося також у Меморандумі, що був підписаний 9 липня 2009 року між головою Юридичного комітету ПАРЄ та доповідачем ПАРЄ з питання виконання рішень ЄСПЛ Х. Пургурідесом і головою Комітету Верховної Ради України з питань правосуддя С. Ківаловим. Меморандум вказує на доцільність проведення Комітетом Верховної Ради з питань правосуддя та одним з його підкомітетів моніторингу виконання рішень Суду стосовно України, а також іншої практики Суду.

2. Мета і завдання прийняття проекту

Метою проекту є забезпечення прав і основоположних свобод людини в Україні шляхом ефективного виконання рішень Європейського суду з прав людини.

Завданнями проекту є створення законодавчої основи для запровадження ефективних парламентських процедур, спрямованих на усунення передумов для порушення прав і основоположних свобод людини в Україні, здійснення контролю за виконанням рішень Європейського суду з прав людини органами виконавчої влади.

3. Загальна характеристика і основні положення проекту

У проекті закону пропонується доповнити Закон "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" новою статтею, якою буде встановлено, що Верховна Рада України здійснює парламентський контроль у сфері виконання рішень та застосування практики Суду. При цьому на орган, відповідальний за забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини та координацію виконання його рішень (Орган представництва, яким наразі є Урядовий уповноважений у справах Європейського суду з прав людини) буде покладено обов'язок інформувати Верховну Раду України про виконання рішень та застосування практики Суду, а також подавати щороку не пізніше 1 березня звіт про виконання рішень та застосування практики Суду в Україні, у тому числі пропозиції щодо вжиття заходів загального характеру шляхом внесення змін до чинного законодавства.

У проекті також пропонується уточнити положення статті 14 Закону "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", у якій йдеться про дії Органу представництва щодо вжиття заходів загального характеру при виконанні рішень Суду. Пропонується встановити, що Орган представництва одночасно із внесенням щоквартально до Кабінету Міністрів України подання про вжиття заходів загального характеру направляє копію цього подання Верховній Раді Україні.

Це сприятиме належному здійсненню функції парламентського контролю за виконанням рішень Суду та сприятиме оперативному реагуванню на рішення Суду, що потребують внесення змін до законодавчих актів України.

4. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація проекту Закону в разі його прийняття не вимагає додаткових витрат з Державного бюджету України.

5. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

У сфері правового регулювання проекту діють Конституція України, Європейська конвенція про права людини та протоколи до неї, Закон України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" та інші нормативно-правові акти.

Внесення змін до інших законів не потребує.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття проекту

Прийняття проекту сприятиме повнішій реалізації прав і основоположних свобод людини в Україні, відновленню порушених прав, запровадженню ефективних механізмів юридичного захисту прав і свобод людини. Внаслідок прийняття проекту буде запроваджено механізм парламентського контролю за виконанням рішень Європейського суду з прав людини, створено передумови для оперативного реагування на порушення Конвенції та усунення системних проблем, що зумовлюють значну кількість заяв до Європейського суду з прав людини та рішень про порушення Україною положень Конвенції та її протоколів. У підсумку - це забезпечить належне виконання Україною своїх обов'язків як члена Ради Європи у зазначеній сфері.

  

Народний депутат України

С. Головатий

  

Опрос