Идет загрузка документа (20 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений и дополнений в Кодекс административного судопроизводства Украины и Закона Украины "О судоустройстве и статусе судей" (относительно совершенствования административного судопроизводства)

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 28.09.2011 № 9222
Дата рассмотрения: 28.09.2011 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України "Про судоустрій і статус суддів" (щодо вдосконалення адміністративного судочинства)"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Судова влада в Україні покликана відігравати найважливішу роль у розбудові демократичної та правової держави, бути найміцнішим гарантом дієвого та своєчасного захисту прав і свобод громадян. Адміністративні суди зазнають критичного перевантаження справами, що з одного боку свідчить про зростаючу довіру громадян до адміністративної юстиції, а з іншого - спонукає до пошуку шляхів покращення оперативності розгляду справ для забезпечення належного доступу до правосуддя та якості судового захисту. Адже, за період 2009 - 2010 роки навантаження на суддів адміністративних судів в середньому по Україні збільшилося майже у 10 разів. Наприклад, у Харківському апеляційному адміністративному суді навантаження на суддів в 2008 році в порівнянні з 2007 роком зросло на 151 %, або в 3, 3 рази, а в 2009 році в порівнянні з 2008 роком на 947 %, або в 10, 4 рази (до суду надійшло справ: 2007 рік - 4024, 2008 рік - 10082, 2009 та 2010 рр. - 105223 та 99275 відповідно). У зв'язку з тим, що адміністративні суди перевантажені, відбувається не навмисне недотримання судами вимог щодо строків розгляду справ у суді, чим, відповідно, порушуються норми чинного законодавства. Законопроектом пропонується змінити строки розгляду адміністративних спорів в сторону їх збільшення з метою забезпечення справедливого та повного розгляду справи судом.

На сьогодні в українській правовій системі відбувається радикальна якісна новелізація права (прискорення формування нових галузей та інститутів права та законодавства), інтенсифікація законотворчої діяльності, плюралізація форм (джерел) права, зменшення рівня формалізованості права.

Спори, які набули масового характеру повинні вирішуватись на законодавчому рівні. Концепція запровадження прецедентних норм має на меті спростити правові відносини, які виникають між громадянами та державою при реалізації їх законних прав та інтересів.

Тому, пропоную доповнити КАС України Розділом 5 "Окремі питання, пов'язані із запровадженням (застосуванням) загальновизнаної усталеної судової практики" та внести зміни та доповнення до статей 34, 36, 38, 41, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" з метою дотримання положення статті 125 Конституції України.

2. Цілі та завдання законопроекту

Проект спрямований на вдосконалення адміністративного процесу з метою дотримання основних засад судочинства, визначених Конституцією України, та має своїм завданням усунення недоліків і прогалин у правовому регулюванні розгляду адміністративних справ та спрощення процесу для забезпечення належного, своєчасного та повного захисту прав учасників публічно-правових відносин, збільшення строку розгляду адміністративних справ для забезпечення належного захисту прав учасників публічно-правових відносин, зменшення та усунення спорів, що виникають між учасниками правовідносин.

3. Загальна характеристика і основні положення законопроекту

Законопроектом пропонується внесення змін до ч. 1 ст. 20 Кодексу адміністративного судочинства України шляхом закріплення за апеляційними адміністративними судами права суду першої інстанції. Адже, Кодексом адміністративного судочинства передбачені випадки, в разі яких апеляційний суд виступає в якості суду першої інстанції (ч. 3 ст. 172 КАС України, ч. 7 ст. 176 КАС України, ч. 2 ст. 183-1 КАС України). Запропонована норма заповнить наявну прогалину КАС України, адже у чинній редакції ч. 1 ст. 20 відсутнє поняття апеляційних судів, як судів першої інстанції.

Окрім того, Проектом пропонується доповнити статтю 52 Кодексу адміністративного судочинства України положенням про те, що суд може не тільки здійснити заміну або залучення відповідача, але й вилучення відповідача з адміністративної справи за згодою позивача, якщо встановить, що за адміністративним позовом повинен відповідати лише один відповідач.

Непоодинокими є випадки, коли позивач навмисно зазначає у позові декількох відповідачів для штучного визначення предметної підсудності справи (наприклад заявляючи позовні вимоги тільки до органу місцевого самоврядування, позивач другим відповідачем зазначає орган державної влади, таким чином штучно змінюючи предметну підсудність справи, яка підсудна місцевому загальному суду на її підсудність окружному адміністративному суду). Інші позивачі крім відповідача до якого пред'явлені позовні вимоги, зазначають в позовній заяві в якості інших відповідачів до 5 - 9 органів державної влади (наприклад, у справах пов'язаних із соціальними виплатами позивачі разом з місцевими органами соціального захисту в якості відповідачів зазначають практично всі міністерства України). Такі позови призводять до значного збільшення витрат, пов'язаних із повідомленням всіх осіб, які беруть участь у справі про час та місце розгляду справи та направлення їм судових рішень, хоча фактично за позовом повинен відповідати лише один суб'єкт владних повноважень до якого заявлено позовні вимоги.

Також, законопроектом врегульовується вирішення питання про передачу адміністративної справи до іншого суду у разі, якщо стороною у справі є суд або суддя цього суду. Порядок передачі справ регулюється статтею 22 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої питання про передачу справи вирішується у судовому засіданні. Водночас, проведення засідання для вирішення питання про передачу справи через те, що стороною у справі є суд або суддя цього суду, не вимагає проведення засідання, оскільки не має необхідності встановлювати факти, необхідні для прийняття рішення про передачу. Кодексом передбачено імперативний припис щодо обов'язкової передачі справи у таких випадках до суду, найбільш територіально наближеного, а тому з метою процесуальної економії часу та коштів є доцільним передбачити право судді одноособово вирішити питання про передачу справи з викладених вище підстав.

Проектом пропонується доповнити ст. 100 КАС України частиною другою, яка надасть суду повноваження, при подачі позивачем позову з пропуском строку на звернення до суду - повертати такі позови позивачеві. Зазначена редакція ч. 2 ст. 100 КАС України буде ідентичною ч. 3 ст. 189 КАС України (в редакції від 07.07.2010 року) щодо відсутності заяви про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції. Також, для процесуальної економії строків розгляду справ, Проектом пропонується внести зміни до ст. 102 КАС України щодо вирішення клопотання про поновлення строку в судовому засіданні з повідомленням осіб, які беруть участь у справі. За новою редакцією цієї норми такі клопотання мають розглядатися судом в порядку письмово провадження, а у разі визнання судом необхідним - в судовому засіданні.

Проектом пропонується збільшити часові обмеження розгляду адміністративних справ (крім справ щодо яких встановлено скорочені строки їх розгляду (наприклад виборчі справи), змінивши їх в загальному з одного на два місяця. Крім того, судам всіх інстанцій адміністративного судочинства надано право у виняткових випадках продовжувати зазначені строки розгляду на один місяць. Розуміючи прагнення законодавця шляхом скорочення строків розгляду справ досягти дієвого та своєчасного судового захисту прав і свобод громадян, Венеціанська комісія в своєму висновку N 588/2010 від 15.10.2010 року зауважила, що такі стислі строки розгляду справи можуть стати перешкодою для дотримання процедури їх розгляду та призвести до порушення процесуальних прав осіб, які беруть участь у справі, що є неприпустимим. Крім того, комісія зазначила, що стислі часові рамки розгляду справ можуть виявитися нереальними, і суди просто не зможуть працювати так, як від них очікуватимуть. Також, при встановлені певних часових обмежень не було проведено об'єктивну оцінку можливих наслідків запровадження цих положень. Виходячи з положень діючих норм Кодексу адміністративного судочинства такі зауваження є ґрунтовними.

За приписами Кодексу адміністративного судочинства особи, які беруть участь у справі, мають право знати про дату, час і місце судового розгляду справи (п. 1 ч. 3 ст. 49), судова повістка має бути їм вручена не пізніше ніж за 7 днів до судового засідання (ч. 3 ст. 35). Підставою для обов'язкового відкладення судом розгляду справи є неприбуття у судове засідання осіб, які беруть участь у справі, про яких не має відомостей, що їм вручені повістки (п. 1 ч. 1 ст. 128). Підтвердженням отримання особою судової повістки є зворотне поштове повідомлення про її вручення адресату (ч. 1 ст. 35). Таким чином тільки на забезпечення зазначених прав осіб, які беруть участь у справі суду необхідно близько 14 днів (направити за 7 днів судову повістку та отримати зворотне поштове повідомлення).

При цьому суд першої інстанції у разі необхідності під час підготовки справи до судового розгляду може провести попереднє судове засідання (ст. 111). У разі не прибуття у попереднє судове засідання будь-кого з осіб, які беруть участь у справі для їх повідомлення про час та місце судового розгляду справи, суду необхідно буде витратити ще 14 днів.

Також при визначені строків розгляду адміністративних справ необхідно враховувати специфіку адміністративного судочинства, а саме "активну" роль суду при розгляді справ. На відміну від цивільного та господарського судочинства, адміністративні суди, для досягнення завдань адміністративного судочинства, при розгляді справ, керуються принципом офіційного з'ясування всіх обставин у справі (принцип офіційності), яким на адміністративний суд покладено обов'язок вжити передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд зобов'язаний запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або навіть з власної ініціативи витребувати докази, яких на думку суду не вистачає. Для реалізації цього принципу суду також необхідно витратити певний час для виявлення та збирання доказів.

Крім того, по деяким категоріям адміністративних справ виникає необхідність залучення до участі у справі відповідачів та третіх осіб, свідків, експертів чи спеціалістів, що природно призводить до збільшення часу розгляду справ. Зазначені дії судді ніяким чином не порушують конституційного права осіб на своєчасний судовий захист. Навпаки, принцип офіційності та з'ясування всіх обставин справи, закріплений у статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, покликаний забезпечити повне, всебічне, безстороннє та якісне судочинство. Проте, розгляд справи у невиправдано стислі строки призведе до порушення прав осіб на справедливий судовий розгляд.

Таким чином, Проектом пропонується збільшити часові обмеження розгляду справи, змінивши їх в загальному з одного до двох місяців (ч. 1 ст. 122, ч. 1 ст. 195-1, 214-1) та надано змогу судам всіх інстанцій адміністративного судочинства у виняткових випадках продовжувати розгляд справ на один місяць.

Окрім того, законопроектом пропонується внести зміни до КАС України та Закону України "Про судоустрій та статус суддів", зокрема доповнити КАС України Розділом 5 "Окремі питання, пов'язані із запровадженням (застосуванням) загальновизнаної усталеної судової практики" та внести зміни та доповнення до статей 34, 36, 38, 41, 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Нормативно-правову базу у даній сфері правового регулювання складають Конституція України, Закон України "Про судоустрій та статус суддів" та КАС України.

Реалізація положень цього законопроекту після його прийняття не потребуватиме внесення змін до інших законів.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень даного законопроекту не потребуватиме додаткових видатків з Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття Проекту

Прийняття Проекту сприятиме реалізації завдань адміністративного судочинства, усуне існуючі правові прогалини, покращить функціонування судової системи, підвищить якість розгляду адміністративних справ, що в свою чергу забезпечить реалізацію конституційного права громадян України та юридичних осіб на судовий захист у сфері публічно-правових відносин.

Окрім того, прийняття проекту Закону України "Про внесення змін та доповнень до Кодексу адміністративного судочинства України та Закону України "Про судоустрій і статус суддів (щодо вдосконалення адміністративного судочинства)" матиме своїм наслідком зменшення спорів між суб'єктами правовідносин у сфері публічно-правових відносин та вдосконалення праворегулюючих процесів у державі.

 

Народний депутат України  

Ю. А. Кармазін  

Опрос