Идет загрузка документа (22 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О регулировании финансовой деятельности в сфере государственных лотерей в Украине

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 27.04.2011 № 8445
Дата рассмотрения: 27.04.2011 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про регулювання фінансової діяльності у сфері державних лотерей в Україні"

1. Обґрунтування необхідності прийняття проекту Закону

Сьогодні, ситуацію на ринку лотерей в Україні можна охарактеризувати як вкрай недорозвинуту, тобто можливо констатувати недорозвинутість самої лотерейної галузі.

Стан ринку можна охарактеризувати, порівнюючи основні економічні показники розвитку європейських держав, у співставленні з показниками розвитку лотерейних ринків з аналогічними показниками України. Так, якщо сума ВВП на душу населення в Австрії перевищує аналогічний показник в Україні в 3,53 рази, то обсяг лотерейного ринку (на душу населення) цієї ж країни перевищує український у 177,7 разів (223,9 євро на одного австрійця проти 1,26 євро на одного українця). Тобто, дисбаланс між показниками ВВП і обсягом розповсюдження лотерей є очевидним, більше ніж у 50 разів. Сума ВВП на душу населення Польщі перевищує суму ВВП на душу населення в Україні в 1,4 рази, однак показник реалізації лотерейного продукту на душу населення є більшим за український у 13 разів (16,4 євро на душу населення в Польщі, проти 1,26 євро на одного українця). При цьому організація лотерейного ринку в Польщі вважається не найкращою в Європі, а показники розповсюдження лотерей є одними з найнижчих.

Таким чином, очевидним є висновок про те, що основним фактором, який зумовлює розвиток лотерейного ринку, є саме спосіб, у який він організований, а не рівень добробуту населення. Адже найбільший дохід від проведення лотерей одержують країни з моделлю класичної державної монополії на випуск та проведення лотерей, при якій лотереї проводить єдиний оператор (Франція, Бельгія, Великобританія, Нідерланди, Австрія, Португалія, Данія, Скандинавські країни, Люксембург, Чехія, Угорщина, Країни Прибалтики тощо).

Для класичної моделі лотерейного ринку не стільки є важливими права власності на оператора, скільки законодавчо закріплені механізми контролю та нагляду за його діяльністю, що унеможливлюють будь-які зловживання з боку оператора та гравців у поєднанні з принципом жорсткої монополії на ринку, що не дозволяє проводити масові платні ігри будь-якій іншій особі, крім оператора лотерей.

Споживач лотерейного продукту, як правило, не відрізняє і не повинен відрізняти організатора однієї лотереї від організатора іншої. Він сприймає лотерейний ринок в цілому, а шахрайство (або навіть невдале маркетингове рішення) одного оператора автоматично поширює негативне сприйняття на всіх інших організаторів лотерей.

Тому, саме лотерейний ринок, найбільше за інші потребує урегульованості та стабільності, що дозволить громадянам гарантувати чесність та прозорість гри, державі - одержати стабільні прибутки на соціальні потреби.

В зв'язку з наведеним, саме принцип державної монополії на проведення лотерей у найбільш повній мірі відображає потребу в правильній організації лотерейного ринку.

У законопроекті цей принцип реалізується в таких основних положеннях:

- організаторами лотерей виступають виключно Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державного регулювання лотерейної діяльності в Україні, які приймають рішення про проведення конкурсу, лотерей, та ведуть єдиний реєстр лотерей.

- конкурсний відбір операторів лотерей, визначення переможців за результатами найкращих показників роботи.

- підвищені організаційні вимоги до операторів лотерей (статутного капіталу, точок розповсюдження, філій та представництв; наявність гарантійного фонду 100 млн. грн. та інші)

Ще одним принципом, без якого неможливе цивілізоване функціонування лотерейного ринку є соціальна спрямованість лотереї. Кожен гравець, який витрачає гривню на придбання лотерейного білету повинен усвідомлювати те, що його гривня йде на соціальні цілі (розвиток культури, фінансування потреб інвалідів тощо). Таким чином, гра перетворюється з акту аморального на дію, що заохочується мораллю - благодійність.

Ще за часів СРСР кошти від проведення державних лотерей надходили на розвиток спорту. За часів СРСР, де, на відміну від інших галузей економіки, в лотерейній сфері існувала модель, що повністю відповідала європейським стандартам (класична державна монополія), надходження від "Спорт лото" на розвиток спорту дорівнювало обсягу державного фінансування галузі. І це враховуючи те, що радянська держава ніколи не шкодувала гроші на розвиток спортивної галузі.

При цьому, цільове направлення використання коштів на розвиток фізичної культури і спорту є найбільш поширеним у світовій практиці. За рахунок лотерей спорт фінансується в Іспанії, Греції, Франції Скандинавський країнах тощо.

На благодійність відрахування від проведення лотерей спрямовуються у Чехії, Польщі, Португалії, Угорщині (75 % - спорт; 25 % - інша благодійність), Великобританії та ін.

Зазначений принцип реалізується в таких положеннях законопроекту:

- сплачені операторами лотерей у вигляді цільових відрахувань від проведення лотерей, спрямовуються до спеціального фонду відповідного бюджету (місцевого чи державного залежно від виду лотереї);

- кошти спеціального фонду відповідного бюджету використовуються для фінансування культури, спорту, туризму та пам'яток старовини.

Третім принципом організації лотерейного ринку, який реалізовано у запропонованому законопроекті, є принцип посиленого контролю держави за випуском та проведенням лотерей, що може бути оптимально реалізований тільки в межах принципу державної монополії.

При цьому, ціллю такого посиленого контролю є з одного боку врегулювання діяльності оператора, жорсткий контроль за його діяльністю з метою усунення будь-яких зловживань з його боку та захист прав гравців, які грають в лотереї. З іншого боку Законопроектом передбачено жорсткий контроль за процесом гри з метою захисту операторів та усунення зловживань з боку гравців та інших сторонніх осіб, недопущення втручання в електронну систему чи процес гри, а також недопущення використання гравцями різних засобів з метою впливу на результат гри.

Так, в ряді європейських країн проведення лотерей дозволено виключно одній чи декільком компаніям, які знаходяться під контролем держави. Так, зокрема, у Франції за загальним правилом проведення лотерей заборонено, виключення встановлено для одного оператора, який діє на основі укладеного з урядом договору, умови якого, поряд із законами, визначають порядок його діяльності, а 9 з 18 членів ради директорів призначаються президентом.

Такі заходи дають змогу державі здійснювати прямий контроль за діяльністю операторів безпосередньо через призначене керівництво операторів, а у випадку порушення ними встановлених вимог, держава (в особі уповноважених органів) може звільнити їх з призначеної посади.

Зазначений принцип знайшов своє відображення у таких положеннях законопроекту:

- встановлюється, що реалізацію державної політики у сфері державного контролю за проведенням лотерей в Україні здійснює Кабінет Міністрів України безпосередньо та через спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державного регулювання лотерейної діяльності в Україні;

- встановлення заборон та обмежень щодо організації та проведення державних лотерей на території України;

- встановлення обмежень та заборон щодо діяльності суб'єктів господарювання, пов'язаних з організацією та проведенням державних лотерей у разі її невідповідності вимогам законопроекту - ст. 11;

- створення дорадчо-консультативного органу зі спеціальним статусом - ст. 9;

- введення електронної системи прийняття ставок, як програмно-технічного комплексу, призначеного для фіксації та обліку ставок в лотереї, виплати призів, зберігання інформації про проведення лотереї, а також для здійснення інших операцій з проведення лотереї, який складається з центральної електронної системи та терміналів електронної системи прийняття ставок;

- позбавлення в судовому порядку оператора лотерей його статусу в разі порушення ним умов проведення державних лотерей та вимог закону - ст. 11;

- притягнення до відповідальності за порушення вимог закону - ст. 16.

Ще одним важливим принципом організації ринку лотерей є закріплення на рівні закону ефективних заходів, які обмежують негативний вплив гри на населення.

Законопроектом передбачається така організація ринку лотерей, при якій основною метою державного регулювання є не збільшення попиту населення на гру, а навпаки, обмеження гри, задоволення мінімального попиту на неї громадян із метою викорінення і подальшого недопущення неконтрольованого розвитку азартних ігор. Така організація лотерей є більш безпечною для населення, оскільки держава обмежує доступ до гри в лотерею незахищених верств населення, неповнолітніх та лудоманів (осіб, залежних від азартних ігор).

Так, у ряді європейських країн поряд з вимогами до організаторів азартних ігор законодавство містить вимоги і до відвідувачів гральних закладів. Передусім, нормативно врегульований вік, якого повинні досягти гравці - це, в основному або 18 років (Данія, Великобританія), або 21 рік (Бельгія, Іспанія). Останнім часом наявна тенденція до зміни вікового цензу відвідувачів: Латвія збільшила вік до 21 року. Португалія та Мальта передбачають різні вікові вимоги для своїх громадян (21 рік та 25 років відповідно) та для іноземців (18 років). Крім того, в європейських країнах законодавство педантично регулює й інші деталі діяльності. Обов'язковою є процедура ідентифікації відвідувача шляхом надання відповідних документів, які посвідчують особу. У Литві брати участь в азартних іграх мають право особи, які досягли 18 років, а для казино - 21 року. Всі гравці, які виплатили або виграли суму, більшу за 3500 литів, обов'язково повинні зареєструватися, а організатори зобов'язані сповістити територіальну податкову інспекцію про їх виграші або програші. Існують також заборони для відвідувачів залежно від роду діяльності, посади, стану тверезості, поведінки в гральному закладі, наявності судимості в разі банкрутства, хворобливої залежності від гри (лудоманія).

Зазначений принцип знайшов своє відображення у таких положеннях Законопроекту:

- обмеження реклами лотерей та обмеження участі в рекламі осіб, які не досягли 18 років - ст. 14.

- заборона встановлення реклами лотерей поблизу навчальних закладів, обмеження щодо інформації, яка наводиться в рекламі.

- обмеження на участь у грі осіб, які витрачають на гру, протягом місця, кошти, обсяг яких перевищує три мінімальні заробітні плати - ст. 7.

В цілому Законопроект розроблений з використанням найкращого європейського досвіду організації ринку лотерей та поєднав у собі всі основні принципи державної політики у сфері лотерей європейських країн.

2. Цілі й завдання прийняття акта

Завданням проекту Закону є визначення основних засад державного регулювання лотерейної сфери в Україні з метою створення сприятливих умов для розвитку лотерейного ринку, виходячи із принципів державної монополії на випуск і проведення лотерей, соціальної спрямованості лотерей, забезпечення потреб державного бюджету, прав і законних інтересів громадян.

3. Загальна характеристика й основні положення проекту Закону

Законопроект розроблено з використанням зарубіжного досвіду нормативно-правового регулювання сфери азартного бізнесу з врахуванням конкретних економічних відносин, що на сьогодні склалися на ринку лотерей в Україні. Проектом Закону пропонується розглядати лотерейну діяльність як монопольну діяльність держави на запровадження лотерей, змістом якої є заборона запровадження та проведення на території України усіх лотерей, крім державних лотерей, які проводяться операторами лотерей, що одержали право на їх проведення у порядку, визначеному Законом та обмеженні конкуренції між діючими операторами лотерей. Проект вводить розуміння лотерейної діяльності, як діяльності соціальної, спрямованої на задоволення потреб суспільства (фінансування фізичної культури і спорту), оскільки ним передбачається відрахування для фінансування соціальної сфери держави у напрямках, визначених цим Законом, та законами України про державний бюджет на кожний рік в обсязі 25 відсотків від частини тих доходів, які залишаються після формування призового фонду. Таке розуміння принципово відрізняється від розуміння лотереї, що міститься в сучасному законодавстві та зареєстрованих раніше у ВР законопроектів, як діяльності підприємницької, спрямованої на одержання прибутку та збагачення організаторів лотереї. В проекті врахована специфіка лотерейної діяльності, природа якої є досить близькою природі облігацій державної позики та полягає у перерозподілі коштів населення на соціально важливі цілі.

Законопроект пропонує утворення колегіального дорадчо-консультативного органу, з метою розробки рекомендацій в межах своєї компетенції стосовно розробки та впровадження нових лотерей; застосування в діяльності з випуску і проведення державних лотерей новітніх технологій, цільових бюджетних програм, на фінансування яких використовуються кошти за напрямами у соціальній сфері такі як, фінансування культури, спорту, історичних пам'яток.

Законопроект містить фінансово-економічні, організаційні та інші вимоги до оператора лотерей (мінімальний розмір статутного капіталу, мінімальна кількість електронних терміналів, а також точок розповсюдження лотерей). Законопроект також передбачає суворе регулювання порядку набуття статусу оператора лотереї, можливість набуття статусу оператора лише за результатами проведення відкритого конкурсу за умови попереднього проходження всіх процедур та експертиз. Конкурс організовується спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державного регулювання лотерейної діяльності в Україні не частіше, ніж 1 раз на 20 років, за виключенням випадків, прямо передбачених у Законопроекті.

Законопроект встановлює також жорсткі обмеження на проведення реклами лотерей, забороняється участь осіб до 18 років у рекламі лотерей, а також розміщення такої реклами поблизу дитячих закладів та в спеціальних виданнях для неповнолітніх.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового регулювання

Основними нормативно-правовими актами у даній сфері правового регулювання є:

Конституція України;

Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності";

Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей і Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей, затверджені наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства фінансів України від 12 грудня 2002 року N 128/1037.

Реалізація положень законопроекту в разі його прийняття потребує приведення Кабінетом Міністрів України своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом у частині розроблення Порядку проведення державних лотерей в Україні, а також Порядку визначення операторів лотерей.

Реалізація проекту Закону України не потребує внесення змін до інших законів України, крім зазначених у проекті.

5. Фінансово-економічне обґрунтування проекту Закону

Проект вводить розуміння лотерейної діяльності, як діяльності соціальної, спрямованої на задоволення потреб суспільства, що принципово відрізняється від розуміння азартного бізнесу, що міститься в сучасному законодавстві та зареєстрованих раніше у ВР законопроектів, як діяльності підприємницької, спрямованої на одержання прибутку та збагачення організаторів гри.

На думку авторів проекту не слід звужувати лотерейну діяльність лише до безпосереднього проведення лотерей. Адже найважливішим для лотереї є використання коштів від її проведення на соціально-значимі цілі. Тому законопроектом передбачені не тільки напрями використання коштів, але і конкретні механізми їх використання та контролю за їх витрачанням.

Плановані обсяги доходів держави від проведення лотерей за умови прийняття законопроекту у 2011 році

Рік 

обсяг продажів (млн. грн.) 

дохід держави (млн. грн.) 

2011

 1600

200

2012

2600

350 

2013 

3500 

450

2014 

5000

650 

2015 

8000 

1000

Всього 

2650

 

Прийняття законопроекту дозволить збільшити відрахування до державного бюджету як у розрізі нормативів, так і в абсолютних величинах. При цьому, впевнений та контрольований державою розвиток лотерейного ринку дозволить розвинути суміжні галузі економіки України - виробництво лотерейних білетів, розробка та впровадження програмного забезпечення, обладнання для ігрового бізнесу тощо. Прийняття законопроекту дозволить до 2015 року створити додатково 25500 робочих місць.

Реалізація положень проекту Закону не потребуватиме додаткових видатків з Державного бюджету України.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття проекту Закону

З прийняттям пропонованого проекту Закону буде вдосконалено механізм правового регулювання лотерейної сфери в Україні з метою створення сприятливих умов для розвитку лотерейного бізнесу в Україні, а також збалансовано соціальну спрямованість лотерей, забезпечення потреб наповнення державного бюджету та дотримання прав і законних інтересів громадян.

Більше того, з прийняттям зазначеного законопроекту можливо врегулювати не лише сферу лотерей, але й увесь гральний бізнес, оскільки він передбачає можливість проведення лотерей із застосуванням відео-лотерейних терміналів.

 

Народні депутати України 

Ю. В. Полунєєв

О. А. Царьов

Опрос