Идет загрузка документа (38 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О Национальной службе противодействия коррупции

Пояснительная записка к проекту закона Украины от 29.07.2009 № 5031
Дата рассмотрения: 31.10.2011 Карта проходжения проекта

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА
до проекту Закону України "Про Національну службу протидії корупції"

1. Обгрунтування необхідності прийняття законопроекту

Необхідність прийняття законопроекту пояснюється високим рівнем поширення корупції в Україні, що становить собою загрозу демократії, реалізації принципу верховенства права, додержанню прав і свобод людини, національній безпеці, економічному та соціальному розвитку. Системний характер корупції в Україні визнано національними державними органами, міжнародними організаціями та підтверджується дослідженнями сприйняття поширеності корупції серед населення.

Це свідчить, зокрема, про неефективність існуючого інституційного механізму протидії корупційним проявам в Україні. Як зазначено в Стратегії національної безпеки України, правоохоронні органи України в їх нинішньому стані неспроможні здійснювати надійний захист прав і свобод людини і громадянина, ефективну боротьбу із злочинністю, зокрема організованою, криміналізацією економіки, корупцією.

Звідси випливає, що одним із шляхів покращення ефективності протидії корупції правоохоронними засобами є інституційна реформа органів, що здійснюють дізнання, досудове слідство та кримінальне переслідування у справах про корупційні злочини.

Це може бути досягнуто шляхом вдосконалення спеціалізації правоохоронних органів. Існуюча система органів з протидії корупції в Україні включає низку підрозділів в різних правоохоронних органах (органах внутрішніх справ, Служби безпеки, прокуратури та податкової служби), які часто дублюють одне одного, зосереджують свою увагу на незначних кримінальних справах або справах про адміністративні правопорушення, а також не мають достатніх повноважень і засобів для ефективного попередження, виявлення, припинення та розслідування корупційних правопорушень. Особливо неефективною є боротьба проти так званої високопосадової корупції, тобто правопорушеннями, що вчиняються вищими посадовими особами органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

Нагальним стає вирішення питання неефективної інституційної моделі та існуючої спеціалізації в протидії корупції. Відповідно до Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні, схваленої Указом Президента України N 311 від 08.04.2008, здійснення ефективної державної політики щодо протидії корупції потребує функціонування в системі кримінальної юстиції спеціалізованого антикорупційного органу з повноваженнями проведення досудового розслідування та координації діяльності у цій сфері. Крім того, передбачено необхідність запровадження спеціалізації прокурорів з кримінального переслідування корупційних правопорушень.

Важливість дієвої спеціалізації правоохоронних органів з боротьби проти корупції та стандарти функціонування таких спеціалізованих інституцій передбачені також міжнародними договорами (ст. 36 Конвенції ООН проти корупції та ст. 20 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією) та рекомендаціями Україні з боку міжнародних організацій (Стамбульський план дій ОЕСР та ГРЕКО).

Відповідно до Рекомендації 2.9, прийнятої за підсумками другого раунду оцінювання в рамках Стамбульського плану дій ОЕСР в грудні 2010 року, Україні було рекомендовано: "Забезпечити без подальшого зволікання ефективну антикорупційну спеціалізацію в правоохоронній системі шляхом створення законом автономного спеціалізованого органу з антикорупційних розслідувань, який буде структурно незалежним від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки, буде націлений на високопосадову корупцію та буде забезпечений адекватними гарантіями незалежності, повноваженнями й ресурсами відповідно до міжнародних стандартів та найкращої практики".

Питання щодо необхідності вдосконалення спеціалізації правоохоронних органів також порушено Президентом України. Так, Указом Президента України N 964/2011 "Про першочергові заходи з реалізації Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" від 5 жовтня 2011 року доручено Кабінету Міністрів України підготувати разом зі Службою безпеки України, за участю Генеральної прокуратури України і подати до 1 грудня 2011 року в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення діяльності спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції (підпункт 6 пункту 2).

Необхідність удосконалення системи спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції також визначена Національною антикорупційною стратегією на 2011 - 2015 роки, схваленої Указом Президента України від 21 жовтня 2011 року N 1001/2011 (пункт 9 основних напрямків реалізації Національної антикорупційної стратегії).

2. Цілі і завдання законопроекту

Метою законопроекту є зменшення корупційних проявів шляхом забезпечення ефективної протидії корупційним правопорушенням, що вчинені вищими публічними посадовими особами та становлять особливу суспільну небезпеку.

Завданням законопроекту є створення ефективної інституційної основи для попередження, виявлення, припинення та розслідування корупційних злочинів.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Законопроект визначає правові основи організації та діяльності Національної служби протидії корупції (далі - НСПК або Національна служба) - спеціально уповноваженого державного правоохоронного органу з протидії корупції в Україні.

Модель органу. Міжнародними стандартами передбачено необхідність запровадження спеціалізації з протидії корупції правоохоронними засобами шляхом створення нових спеціалізованих органів, виділення спеціалізованих підрозділів в межах існуючих правоохоронних органів або спеціалізації окремих працівників. При цьому вибір конкретної моделі такої спеціалізації залишається на розсуд країн.

З урахуванням існуючого найкращого досвіду та прикладів, а також з огляду на внутрішні чинники (зокрема, неефективність існуючих правоохоронних органів України, їх корумпованість) доцільно створити новий автономний орган (поза системою існуючих правоохоронних органів), основною функцією якого буде виявлення та розслідування корупційних злочинів, що становлять особливу суспільну небезпеку. При цьому такий орган повинен відповідати наведеним нижче міжнародним стандартам.

На підставі аналізу практики створення та функціонування спеціалізованих антикорупційних органів у світі, а також положень відповідних міжнародних договорів виділяють такі основні стандарти стосовно спеціалізованих органів:

незалежність від політичного та іншого незаконного впливу (структурна та операційна автономія, порядок призначення/звільнення керівника тощо);

підзвітність органу (регулярне звітування, інформування громадськості);

високий рівень професійної підготовки працівників (конкурсний відбір працівників, їх навчання);

наявність достатніх повноважень, для ефективної роботи (спеціальні оперативно-розшукові та слідчі заходи, доступ до фінансової інформації тощо);

наявність достатніх фінансових та матеріально-технічних ресурсів.

Законопроектом пропонується створити новий орган державної влади України - державний орган з правоохоронними функціями та спеціальним статусом.

Створення, визначення функцій і повноважень, організаційної структури, граничної чисельності працівників тощо цього органу законом обумовлюється положенням Конституції України (пункт 14 статті 92), відповідно до якого організація і діяльність органів дізнання і слідства визначаються виключно законом (див. також Рішення Конституційного Суду України N 10-рп/98 від 6 липня 1998 року у справі щодо утворення Національного бюро розслідування України).

Національну службу пропонується створити як центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, який пояснюється особливим порядком створення (на підставі закону), спеціальним порядком відбору керівника (за результатами відкритого конкурсу) та найму окремих працівників (на підставі відкритого конкурсного відбору), спеціальними механізмами контролю за Національною службою та її підзвітності тощо.

Спеціальний статус обумовлюється також особливостями регулювання Національної служби порівняно з іншими органами виконавчої влади. У статті 2 законопроекту пропонується встановити, що Закон України "Про центральні органи виконавчої влади" та інші нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, застосовуються до Національної служби в частині, що не суперечить положенням Закону про НСПК.

Перевагами створення нового автономного антикорупційного органу з правоохоронними функціями є:

- створення такого органу є політичним сигналом, що політичні сили та органи державної влади, які підтримали його створення, налаштовані на активну дієву боротьбу з найнебезпечнішими проявами корупції;

- створення такого органу дає новий шанс для відходу від попередньої практики неефективної протидії корупції та досягнення якісно нових результатів;

- новий орган не буде обтяжений суспільним сприйняттям корумпованості чи неефективності, властивими для існуючих правоохоронних органів; це дозволить, у разі ефективної діяльності, сформувати суспільну довіру та підтримку до нового органу;

- створюються умови для автономності органу, його незалежності від політичних чи корупційних впливів;

- окремий орган є незалежним від тих державних органів, які стануть об'єктом його уваги під час виявлення та розслідування корупційних правопорушень (наприклад, в існуючих правоохоронних органах);

- створення окремого органу із спеціальним статусом на підставі спеціального закону дозволить закріпити на законодавчому рівні особливі механізми його незалежності та підзвітності;

- досягається високий ступінь спеціалізації та професійності; новостворений орган матиме вузьку спеціалізацію і зосереджуватиметься на високопосадовій корупції та корупції, що завдає особливо велику шкоду; це дозволить не розпорошувати його зусилля та ресурси на менш важливі справи.

Нижче наводиться опис та обгрунтування основних положень законопроекту.

Основними функціями новостворюваного НСПК пропонується визначити дізнання та досудове слідство у віднесених до його підслідності кримінальних справах; проведення оперативно-розшукових заходів.

Підслідність справ НСПК пропонується визначити виходячи з необхідності обмеження кількості справ, якими займатиметься новий орган, та зосередження його уваги на високопосадовій корупції та правопорушеннях, що завдають особливо велику шкоду захищеним законом інтересам. Це передбачає виключення із сфери уваги нового спеціалізованого органу менш серйозних справ про корупцію.

Згідно з преамбулою до законопроекту метою створення НСПК є "протидія корупційним правопорушенням, що вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і становлять особливу суспільну небезпеку". Перелік цих вищих посадових осіб та корупційних правопорушень, що становлять особливу суспільну небезпеку, визначено в змінах до Кримінально-процесуального кодексу щодо підслідності нового органу. Визначати зазначених осіб в Законі про НСПК немає потреби, оскільки, крім преамбули, вони в тексті закону не згадуються.

Відповідно, згідно з пропонованими змінами до Кримінально-процесуального кодексу України до підслідності НСПК належатимуть:

(1) справи про такі корупційні та інші злочини - привласнення, розтрата майна або заволодіння ним шляхом зловживання службовим становищем (ст. 191 КК); легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом (ст. 209 КК); втручання в діяльність працівника правоохоронного органу (ст. 343 КК); зловживання владою або службовим становищем (ст. 364 КК); зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 364-1 КК); перевищення влади або службових повноважень (ст. 365 КК); перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 365-1 КК); зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги (ст. 365-2 КК); службове підроблення (ст. 366 КК); одержання хабара (ст. 368 КК); незаконне збагачення (ст. 368-2 КК); комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми (ст. 368-3 КК); підкуп особи, яка надає публічні послуги (ст. 368-4 КК); пропозиція або давання хабара (ст. 369 КК); зловживання впливом (ст. 369-2 КК); притягнення завідомо невинного до кримінальної відповідальності (ст. 372 КК); постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови (ст. 375 КК); втручання в діяльність судових органів (ст. 376 КК); викрадення, привласнення, вимагання військовослужбовцем зброї, бойових припасів, вибухових або інших бойових речовин, засобів пересування, військової та спеціальної техніки чи іншого військового майна, а також заволодіння ними шляхом шахрайства або зловживання службовим становищем (ст. 410 КК); зловживання військовою службовою особою владою або службовим становищем (ст. 423 КК); перевищення військовою службовою особою влади чи службових повноважень (ст. 424 КК); бездіяльність військової влади (ст. 426 КК);

(2) при цьому для віднесення справ за цими злочинами до підслідності НСПК повинна бути наявна одна з таких ознак:

злочин вчинено публічною посадовою особою високого рівня (перелік міститься в змінах до Кримінально-процесуального кодексу - див. Прикінцеві положення законопроекту); або

вартість предмету злочину або завданої злочином шкоди перевищує визначену межу (цю межу пропонується закріпити на рівні потрійного розміру хабара в особливо великому розмірі, що з 1 квітня 2011 року становить 720 тис. грн.); або

пропозицію/давання хабара (ст. 369 КК) або пропозицію/надання неправомірної вигоди особі, яка пропонує/обіцяє/погоджується за таку вигоду вплинути на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави (зловживання впливом; ст. 369-2 КК), вчинено щодо службової особи іноземної держави чи міжнародної організації.

Законопроект визначає виключну підслідність НСПК, відповідно до якої справи, що віднесено за статтею 112 КПК до підслідності НСПК, передаються для ведення слідства до Національної служби. При цьому для справ, які віднесено до підслідності НСПК, не передбачено альтернативної підслідності - у разі виявлення відповідних злочинів іншими органами вони передаються НСПК. Розслідування усіх інших корупційних справ, які не віднесено до підслідності НСПК (тобто ті, які не підпадають під зазначені в статті 112 КПК критерії), здійснюватимуть існуючі правоохоронні органи відповідно до чинного порядку та розподілу підслідності.

НСПК не займатиметься справами про адміністративні правопорушення.

Розслідування корупційних справ щодо працівників НСПК проводитимуть слідчі прокуратури.

Систему НСПК складатимуть Головне управління та 11 регіональних управлінь (у тому числі окремі управління для міста Києва та Київської області), а також навчальний заклад для підвищення кваліфікації працівників НСПК. Крім того, рішенням Кабінету Міністрів України (за поданням Директора НСПК) можуть бути створені додаткові місцеві управління (наприклад, у великих містах) у межах граничної штатної чисельності Національної служби.

До структури НСПК входитимуть оперативно-розшукові, слідчі та оперативно-технічні підрозділи, а також інформаційно-аналітичні служби, підрозділи швидкого реагування, захисту учасників кримінального судочинства та забезпечення безпеки працівників, внутрішнього контролю, зв'язків з громадськістю, доступу до інформації та інформування про діяльність Національної служби, експертні, кадрові та інші служби і підрозділи (див. Орієнтовну організаційну схему та штатну чисельність НСПК у Додатку до пояснювальної записки).

Граничну штатну чисельність НСПК пропонується встановити на рівні 1300 осіб. При цьому чисельність працівників Головного управління становитиме 420 - 450 осіб (з них слідчих, оперативних, оперативно-технічних працівників, експертів - 210 осіб), працівників регіонального управління - 65-70 осіб (з них слідчих, оперативних, оперативно-технічних працівників - 50 осіб). Див. також Додаток.

При обрахунку штатної чисельності автори виходили, зокрема, з кількості потенційних суб'єктів злочинів, що відносяться до підслідності НСПК (близько 2600 осіб на одну область або 5200 - 7800 осіб на одне регіональне управління НСПК), а також штатної чисельності спеціальних підрозділів, які ведуть боротьбу з корупцією (загальна чисельність ГУБОЗ МВС України складає близько 4800 співробітників, ГУБКОЗ СБ України - близько 1800 співробітників).

Директор НСПК призначається Президентом України на підставі результатів відкритого та прозорого конкурсного відбору. Конкурс проводиться конкурсною комісією з 9 членів (Президент України - голова комісії; 3 народних депутати України - члени Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; міністр юстиції України; Генеральний прокурор України чи його заступник; Уповноважений Верховної Ради України з питань прав людини; дві особи, яких визначає з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ).

Для забезпечення прозорого відбору керівника НСПК на підставі критеріїв професійності, знань та досвіду законопроектом передбачається обов'язкове оприлюднення інформації про всіх кандидатів, які подали документи для участі в конкурсі, і про трьох кращих кандидатів, з якими проводилася співбесіда. Це дозволить забезпечити суспільний контроль за процесом конкурсного відбору.

Директор НСПК призначається Президентом України за підсумками відбору конкурсною комісією найкращого на її думку кандидата за підсумками відкритого конкурсу.

Директор Національної служби призначається строком на 5 років; одна й та ж особа не може призначатися на два строки підряд. Таке обмеження дозволить знизити можливість неналежного впливу на керівника Національної служби та, разом із складним порядком дострокового звільнення Директора НСПК, сприятиме забезпеченню незалежності Національної служби та його керівника.

Призначення на посади слідчих та оперативних працівників, начальників оперативних та слідчих підрозділів НСПК, директорів його регіональних і місцевих управлінь та їх заступників здійснюється виключно за результатами відкритого конкурсу.

Створення нового спеціалізованого органу з протидії корупції матиме сенс лише в разі найму на роботу до нього високопрофесійних та некорумпованих працівників. Тому законопроектом виключається можливість автоматичного переведення працівників існуючих правоохоронних органів та вводиться обов'язковий конкурсний відбір на посади, наділені слідчими, оперативними або адміністративно-розпорядчими повноваженнями.

Особи, які не мають попереднього досвіду роботи в правоохоронних органах, після проходження конкурсу на посади слідчих та оперативних працівників зараховуватимуться до штату НСПК і будуть зобов'язані пройти стажування, за підсумками якого їх може бути звільнено з Національної служби.

Законопроектом пропонується встановити, що працівники НСПК за статусом є державними службовцями. Для гарантування адекватної оплати праці пропонується прямо в законі визначити розміри посадових окладів. Крім посадового окладу, до складу оплати праці включено також надбавку за вислугу років, доплату за ранг та премії. Надбавки за вислугу років та доплати за ранг працівникам Національної служби виплачуватимуться відповідно до Закону України "Про державну службу".

Це дозволить створити гідні умови праці з урахуванням інтенсивності та небезпечності роботи, а також компенсувати перехід на державну службу осіб рядового і начальницького складу, які працювали в інших правоохоронних органах.

При цьому для того, щоб виплата премій не перетворилася на інструмент неналежного впливу на працівників НСПК з боку її керівництва, розмір одноразової премії обмежено 30 відсотками розміру місячної оплати праці працівника з урахуванням передбачених надбавок та доплат. Премія працівнику Національної служби може бути виплачена не більше тринадцяти раз на рік.

Важливими положеннями законопроекту є відрядження до НСПК прокурорів, які при цьому залишаються на службі в органах прокуратури. Це дозволить посилити гарантії незалежності Національної служби, забезпечити ефективність його роботи шляхом спеціалізації прокурорів з корупційних справ. При цьому для зменшення можливостей впливу на прокурорів, які працюватимуть в НСПК, вони підпорядковуватимуться безпосередньо Генеральному прокурору.

Законопроект передбачає створення в НСПК та його управліннях підрозділів внутрішньої безпеки, які здійснюють попередження та виявлення службових правопорушень працівників НСПК, проводять щодо них службові та дисциплінарні розслідування, проводять спеціальну перевірку кандидатів на посади в НСПК тощо. Підрозділи внутрішнього контролю НСПК матимуть право здійснення оперативно-розшукових заходів.

Відповідно до законопроекту, НСПК двічі на рік оприлюднює детальний звіт про свою діяльність, а також подає звіт Верховній Раді та Президенту України. Законопроектом встановлюються мінімальні вимоги до змісту звітів НСПК.

Пропонується встановити, що Закон про НСПК, у разі прийняття, набирає чинності з дня його опублікування та вводиться в дію через 12 місяців після набрання ним чинності. Такий підхід обумовлений необхідністю вчинення низки підготовчих дій перед початком роботи нового органу, зокрема виконання Кабінетом Міністрів доручень, що містяться в Прикінцевих та перехідних положеннях законопроекту. Розмежування моменту введення закону в дію і набрання ним чинності не суперечить положенням Конституції України, що було підтверджено в Рішенні Конституційного Суду України N 21-рп/2010 від 6 жовтня 2010 року (справа про корупційні правопорушення та введення в дію антикорупційних законів).

4. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Законодавство України у сфері регулювання законопроекту включає такі нормативно-правові акти: Конституція України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний і Кримінально-процесуальний кодекси України, Цивільний і Цивільно-процесуальні кодекси України, закони України "Про державну службу", "Про міліцію", "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про прокуратуру", "Про державну податкову службу в Україні", "Про Службу безпеки України", "Про засади запобігання і протидії корупції" тощо.

З метою реалізації положень законопроекту пропонується внести зміни в такі законодавчі акти: Кримінально-процесуальний кодекс України, закони України "Про прокуратуру", "Про попереднє ув'язнення", "Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві", "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів", "Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду", "Про банки та банківську діяльність", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про засади запобігання і протидії корупції".

Законопроектом, зокрема, пропонується внести зміни до Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність", передбачивши, що з метою виявлення та фіксації фактів корупційних злочинів, передбачених статтями 368, 368-3, 368-4, 369, 369-2 Кримінального кодексу України, підрозділам, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дозволяється проводити "операцію з контрольованого вчинення відповідних діянь". Така операція проводиться з дозволу прокурора на підставі мотивованого подання начальника органу, до якого належить підрозділ оперативно-розшукової діяльності. Порядок отримання дозволу, максимальні строки його дії та порядок проведення операції з контрольованого вчинення корупційного діяння визначається Кабінетом Міністрів України за погодженням з Генеральним прокурором України.

У цьому положенні йдеться про здійснення імітації давання хабара (чи інших зазначених злочинів) з метою фіксації ознак корупційних злочинів, про підготовку до яких стало відомо відповідним органам. При цьому не йдеться про надання дозволу на здійснення провокації хабара, що заборонена та карається в порядку ст. 370 КК. Метою виділення спеціального пункту в ст. 8 Закону "Про оперативно-розшукову діяльність" щодо контрольованого вчинення корупційного злочину є забезпечення юридичної визначеності та додержання статті 6 Європейської конвенції про права людини з урахуванням практики Європейського суду з прав людини. Відповідно до останньої, застосування "операцій під прикриттям", у тому числі імітації давання хабара, є допустимим лише за умови наявності адекватних та достатніх гарантій проти зловживань, зокрема чітких та передбачуваних процедур щодо надання дозволу, здійснення та нагляду за такими оперативними заходами (див. рішення ЄСПЛ у справах Ramanauskas v. Lithuania, Miliniene v. Lithuania, Bannikova v. Russia та інші).

5. Фінансово-економічне обгрунтування

На момент подання не потребує додаткових видатків з Державного бюджету України, але буде потребувати виділення коштів при підготовці змін до закону про Державний бюджет України на поточний рік, а також відкладається введення закону в дію на один рік після набрання ним чинності.

6. Прогноз соціально-економічних та інших наслідків прийняття Закону

Наслідком прийняття закону, за умови його практичної реалізації, стане підвищення ефективності протидії корупції в Україні засобами кримінального права, зниження рівня корупції та підвищення доброчесності на публічній службі. Зниження рівня корупції призведе до покращення інвестиційної привабливості країни, зменшення бар'єрів для підприємництва та, відповідно, соціального й економічного розвитку. Створення нового спеціалізованого органу матиме й загальний запобіжний ефект, оскільки функціонування антикорупційного органу, що зосереджує свою увагу на корупції на вищих рівнях публічної влади, матиме стримувальний вплив на потенційну корупційну діяльність.

 

Народні депутати України

О. Рябека

Г. Москаль

Г. Омельченко

Ю. Кармазін

О. Зарубінський

В. Бевз

Опрос